Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME I

Exposé général et examen des articles

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — PREMIÈRE PARTIEL'EXERCICE 2025 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUEET FINANCIER — I. UNE CROISSANCE MODESTE, REPOSANT ENCORE EXCESSIVEMENT SUR LA DEMANDE PUBLIQUE

A. UNE CROISSANCE NOMINALE DU PIB FAIBLE, DE 1,9 %, SOUS L'EFFET COMBINÉ D'UNE CROISSANCE RÉELLE MODESTE ET D'UNE INFLATION BASSE

La croissance du PIB s'est établie à 0,8 % en volume en 20251(*). Elle est ainsi inférieure à la prévision du PLF 2025 dans sa version initiale, qui retenait encore une croissance de 1,1 %, mais conforme à la prévision révisée du PLF amendé2(*) qui est aussi celle de la loi de finances initiale.

Cette conformité aux prévisions sur l'ensemble de l'année masque un profil plus heurté : après un début d'année faible, l'activité a mieux résisté au second semestre, avec + 0,5 % au troisième trimestre puis + 0,2 % au quatrième trimestre. La composition de la croissance a en outre été différente de celle prévue initialement (cf. partie B infra). Toutefois, la croissance réelle observée en 2025 confirme surtout que les gouvernements successifs, de MM. Michel Barnier et François Bayrou, ont été avisés de retenir des scénarios de croissance prudents, ceux-ci ayant contribué à atteindre voire à dépasser les objectifs de redressement des finances publique initialement fixés.

Ce résultat est toutefois assez médiocre et insatisfaisant. La croissance de la France est en effet inférieure d'un quart à son potentiel (1,2 % entre 2024 et 2028) alors que l'année 2025 ne s'est pas caractérisée pas par un contexte de crise ou de choc exogène. A fortiori après la forte révision des comptes de la nation par l'Insee3(*) (+ 0,2 point en 2023, + 0,3 point en 2024), elle est nettement inférieure à celle enregistrée en 2024 (1,6 %) et en 2023 (1,5 %), qui devait pour partie ce niveau, paradoxalement, à la dérive des comptes publics ayant permis un stimulus de la demande et, à travers elle, de l'activité.

La performance assez modeste de l'économie française est certes passée relativement inaperçue en comparaison des contre-performances encore plus marquées de ses voisins italien (+ 0,7 %) et surtout allemand (+ 0,4 %). L'écart avec la croissance moyenne de la zone euro (+ 1,5 %), celle du voisin espagnol (+ 2,8 %) et plus largement avec celles des économies de l'OCDE (+ 1,2 % au Japon, + 1,4 % au Royaume-Uni, et même + 2,1 % aux Etats-Unis, malgré une politique économique peu conventionnelle) confirme qu'une croissance supérieure à l'unité n'est pourtant pas un objectif hors de portée.

Pour la quatrième fois consécutive depuis la reprise post-Covid de 2021 (+ 6,9 %), la croissance économique de la France diminue par rapport à celle enregistrée l'année précédente. Si la croissance cumulée de la France depuis 2022 reste en phase avec celle de la zone euro, elle-même modeste, et nettement supérieure à celle de l'Allemagne, en plein marasme, elle est en revanche très inférieure à la forte dynamique espagnole.

Croissance du PIB annuelle (gauche) et cumulée (droite) depuis 2022

(en points de PIB)

Source : commission des finances d'après Eurostat

Combinée à l'atonie de l'inflation, cette faible croissance réelle du PIB ne permet pas d'envisager une trajectoire de redressement des comptes publics « par le dénominateur », c'est-à-dire par un regain d'activité, ce qui rend la tâche du Gouvernement plus compliquée.

L'inflation a reflué en 2025, à 0,9 % en moyenne annuelle pour l'indice des prix à la consommation (IPC), soit moins qu'attendu dans le PLF 2025 amendé (1,4 %) et sensiblement moins qu'en 2024 (2 %). Servant de référence au sein de l'Union européenne, l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH), souvent légèrement plus élevé que l'IPC4(*), n'a lui-même pas dépassé 0,9 %. Le niveau observé en France se situe donc très en deçà de la moyenne de la zone euro (2,1 % en 2025) et de ses principaux voisins5(*). Il est éloigné de l'objectif à moyen terme de 2 % d'inflation au sein de la zone euro6(*), figurant dans le mandat de la Banque centrale européenne.

Le HCFP explique ce faible niveau par la poursuite de « la baisse du prix du pétrole (- 4,4 %) et l'appréciation de l'euro », qui ont réduit l'inflation importée. Le prix de l'électricité a également fortement baissé (- 11,9 %), effaçant presque la forte hausse encore enregistrée en 2024 (+ 15,7 %). Au total, le repli des prix de l'énergie (- 5,6 % après + 2,3 % en 2024) fait plus que compenser la hausse moins rapide des prix dans les autres secteurs (services, alimentation) voire leur baisse (produits manufacturés).

La faiblesse de l'inflation est donc aussi une conséquence au long cours de la mise en place du bouclier tarifaire, auquel il a certes été mis fin en 2025, mais qui a durablement contenu les prix de l'énergie à partir de 2022-2023. Cette mesure, non ciblée, conduit donc avec le recul à une double peine pour les finances publiques : d'une part elle a présenté un coût budgétaire direct non négligeable et, d'autre part, en tirant durablement l'inflation en deçà des standards européens, elle a indirectement dégradé ses ratios de déficit et de dette, par rapport au PIB au dénominateur.

Avec un déflateur du PIB de 1,1 % et une croissance en volume de 0,8 %, la croissance en valeur est restée limitée à 1,9 %, alors qu'elle était attendue à 2,3 % dans le PLF amendé (déflateur du PIB de 1,4 % et croissance réelle de 0,9 %) et même à 2,9 % dans le PLF initial (déflateur du PIB de 1,7 % et croissance réelle de 1,1 %).

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — PREMIÈRE PARTIEL'EXERCICE 2025 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUEET FINANCIER — I. UNE CROISSANCE MODESTE, REPOSANT ENCORE EXCESSIVEMENT SUR LA DEMANDE PUBLIQUE

B. UNE COMPOSITION DE LA CROISSANCE REPOSANT DAVANTAGE SUR LA SPHÈRE PUBLIQUE QUE SUR LA SPHÈRE PRIVÉE, GREVANT LA COMPÉTITIVITÉ DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

Au regard des prévisions du PLF 2025 amendé relatives à la composition de la croissance, l'élément le plus décevant a été la faiblesse de la consommation des ménages, alors qu'il était prévu qu'elle « reste le principal moteur de la croissance en 2025, portée par la dynamique du pouvoir d'achat en 2024 et 2025 » (avis du HCFP sur le PLF 2025 amendé). La hausse de la consommation des ménages en volume n'a été que de 0,4 % en 2025, après 0,8 % en 2024, et alors qu'un rebond de 1,1 % était attendu dans le PLF amendé (et de 1,3 % dans le PLF initial).

De même, bien que l'investissement des ménages ait cessé de reculer, avec - 0,2 % en 2025 après - 9,8 % en 2024, cette stabilisation, après un fort ralentissement des transactions immobilières, ne lui permet pas de constituer une composante significative de croissance.

Dans le même temps, le mouvement de désépargne des ménages escompté dans le PLF initial (retour à un taux de 17,6 % du revenu disponible brut) et amendé (taux anticipé à 18 %, en raison de l'« incertitude accrue » selon le HCFP) semble pouvoir enfin se concrétiser (17,8 % en 2025), les chiffres précédents ayant été substantiellement révisés lors de la dernière publication des comptes nationaux de l'Insee (lors des premières remontées des comptes nationaux de mars, le taux d'épargne était estimé à 18,3 %), d'autant qu'à l'inverse le taux d'épargne jusqu'alors enregistré en 2024 (18,2 %) a été révisé à 18,5 %. Au total, la baisse est de 0,7 point sur l'année. Toutefois, le taux d'épargne reste toujours supérieur à son niveau 2019 : le mouvement de désépargne qui permettrait de revenir à un niveau historique « normal » reste donc à confirmer.

La faiblesse de la consommation, malgré ce mouvement de désépargne, s'explique par le fait que « le pouvoir d'achat s'est stabilisé par unité de consommation (+ 0,1 %), freinant fortement sur l'ensemble de l'année 2025 » (Insee), alors que 2024 avait été une année de rattrapage (+ 2,1 %) suivant la crise inflationniste de 2022-2023 qui avait amputé le pouvoir d'achat. Dans le détail7(*), selon l'Insee, « ce ralentissement [du pouvoir d'achat entre 2024 et 2025] serait dû à l'ensemble des composantes du revenu » : les revenus d'activité augmentent environ deux fois moins vite que l'année précédente (+ 1,5 % après 3,2 % en 2024) avec, en leur sein, une dynamique quasi identique pour la masse salariale (+ 1,5 % contre 3,3 % en 2024) et stable pour l'excédent brut d'exploitation des entrepreneurs individuels (+ 2,2 %, comme en 2024) ; les revenus liés aux prestations sociales diminuent fortement (+ 3,7 % après + 6,7 % en 2024) ; et ceux tirés du patrimoine baissent encore plus nettement (- 0,5 % après une hausse de 5,7 % en 2024). En sens inverse, la hausse des prélèvements sociaux et fiscaux s'accélère (+ 4,3 % après + 3,8 %).

La faiblesse de l'augmentation des prix n'a que partiellement contrebalancé cette quasi-stagnation du pouvoir d'achat - ce qu'illustre par ailleurs la faible progression des recettes de TVA (+ 0,5 % en 2025), et la moins-value de cet impôt de 3 milliards d'euros par rapport à ce qui était prévu dans le PLF amendé.

La hausse de l'investissement des entreprises n'a été que de 0,2 % en 2025, un rythme certes légèrement plus élevé que la stabilisation prévue dans le PLF amendé mais en deçà de la hausse de 0,6 % prévue dans le PLF initial, que le rapporteur général avait jugée « légèrement optimiste mais pas inatteignable ».

L'incertitude politique née de l'absence de majorité au Parlement pour le Gouvernement et l'ouverture de l'exercice 2025 sous le régime de la loi spéciale et des services votés pendant un mois et demi ont pu conduire à reporter des projets d'investissement, éloignant l'économie française de cette cible. Le maintien des taux d'intérêt à un niveau plus élevé que par le passé, ainsi que le recul du taux de marge (31,4 % en 2025, après 32,2 % en 2024) ont par ailleurs durci les conditions de financement, externe et interne, des sociétés non financières.

Au total, cette hausse de la formation brute de capital fixe (FCFB) des entreprises constitue certes une amélioration après le recul de 2,4 % enregistré en 2024, mais elle est loin de compenser cette chute et de constituer un moteur suffisant pour la croissance française.

L'année 2025 a été marquée par une forte incertitude en matière d'échanges extérieurs, sur fond de regain de tensions commerciales. Les observateurs s'attendaient à un impact négatif du commerce extérieur sur la croissance mondiale. S'il a été plus modéré que prévu, il n'en a pas moins pesé par rapport à 2024, ce qui a rendu d'autant plus remarquable l'exécution budgétaire, meilleure que prévu.

Alors qu'il avait été nettement favorable à la croissance en 2024 (+ 1,3 point sous l'effet d'un recul exceptionnel des importations), le commerce extérieur a pesé sur la croissance en volume en 2025, à hauteur de - 0,6 point.

Dès le PLF amendé, le Gouvernement avait révisé l'hypothèse initiale d'une contribution positive des échanges à la croissance (+ 0,2 point), jugée peu réaliste par le HCFP8(*) et le Rapporteur général pour retenir une contribution « faiblement positive » (+ 0,1 point), qui s'est elle-même révélée trop optimiste.

En volume, les importations ont augmenté deux fois plus vite que les exportations. L'erreur de prévision tient davantage à la surestimation des exportations (1,4 % de hausse en exécution contre 3,4 % attendus dans le PLF initial et 2,6 % dans le PLF amendé) qu'à la sous-estimation des importations (3 % de hausse en exécution contre 2,6 % dans le PLF initial et 2,2 % dans le PLF amendé).

Le déficit commercial de la France s'est pourtant réduit de 10 milliards d'euros en valeur en 2025, à 69,2 milliards d'euros. Cela tient à une baisse de 11,2 Md€ de la facture énergétique (qui s'élève toujours à 44,2 milliards d'euros) et à la hausse des exportations aéronautiques en valeur, qui compensent les contre-performances d'autres secteurs (dégradations du solde manufacturier et du solde agricole et agroalimentaire, encore excédentaire, mais au plus bas depuis au moins 2000). Le solde intra-UE s'est amélioré9(*) quand le solde avec les pays tiers s'est dégradé.

Les exportations françaises ont moins été affectées que celles de l'Allemagne et de l'UE hors Irlande par les droits de douane américains et par la dépréciation du dollar, du fait de leur faible exposition au marché américain (8 %) et des exemptions sur l'aéronautique, par contraste avec les taxes sectorielles sur l'automobile, l'acier et l'aluminium. Une détérioration du solde bilatéral est néanmoins apparue au dernier trimestre dans certains secteurs (vins et spiritueux, parfums et cosmétiques, bagages, cuir, habillement, etc.), suggérant que des achats anticipés ont pu masquer l'ampleur du choc en 2025 - les chiffres du premier trimestre 2026 tendent à le confirmer.

Les reports directs des exportations de la Chine vers l'Union européenne existent, mais ne paraissent pas avoir été massifs en 2025 : selon la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), les importations françaises depuis la Chine et Hong Kong ont augmenté de 5 %, et selon l'OFCE l'impact des réorientations des flux commerciaux chinois sur la croissance française a été de seulement - 0,1 point de PIB.

Des réexpéditions depuis l'Asie du Sud-Est ne sont toutefois pas à exclure, de même qu'un angle mort statistique sur les « petits colis », quasi exclusivement originaires de Chine, qui avaient dégradé le solde établi par les douanes d'au moins 4,2 Md€ en 2024.

Au total, les tensions commerciales n'expliquent qu'en partie une dégradation qui tient aussi et avant tout au contrecoup du recul exceptionnel des importations observé en 2024.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — PREMIÈRE PARTIEL'EXERCICE 2025 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUEET FINANCIER — I. UNE CROISSANCE MODESTE, REPOSANT ENCORE EXCESSIVEMENT SUR LA DEMANDE PUBLIQUE

C. DES IMPULSIONS MACROÉCONOMIQUES DE SENS CONTRAIRES ET QUI SE SONT PARTIELLEMENT COMPENSÉES, LIMITANT LES ÉCARTS AVEC LES PRÉVISIONS

Après dix augmentations successives du principal taux directeur entre juillet 2022 et septembre 2023 (+ 4,5 points), le conseil des gouverneurs a procédé à huit baisses depuis juin 2024 (- 2 points), une phase d'assouplissement monétaire qui s'est achevée en milieu d'année (juin 2025). La transmission des décisions de politique monétaire prises par le conseil des gouverneurs à l'économie s'opérant graduellement sur environ dix-huit mois, c'est d'abord l'arrêt de la hausse des taux qui s'est fait ressentir en 2025, ainsi que, partiellement, la baisse qui s'est ensuivie.

Cette politique monétaire a permis une détente graduelle des conditions de financement pour les entreprises et les ménages par rapport au point haut de 2023-2024.

Elle a cependant été en partie neutralisée par la montée de l'incertitude politique (politique économique erratique des Etats-Unis, absence de majorité pour le Gouvernement au Parlement en France), qui a eu pour effet une augmentation des taux longs. La hausse des primes de risque, ainsi que, dans une moindre mesure, la politique de réduction de la taille du bilan hérité des assouplissements quantitatifs de 2015 à 2022 par la Banque centrale européenne, ont produit une « repentification » de la courbe des taux. De fait, la politique monétaire n'a pas suffi à soutenir la demande privée, qui est restée atone.

Au total, la contribution de la politique monétaire et des taux longs à la croissance est donc restée relativement modeste, de 0,3 point de PIB selon l'OFCE, inférieure à celle attendue en 2026, de 0,6 point de PIB.

Une première marche de consolidation budgétaire en France a eu lieu en 2025, saluée comme telle par le HCFP.

Pourtant, la contribution de la demande publique au PIB a globalement été maintenue en 2025 (0,5 point), ne diminuant que légèrement par rapport à 2024 (0,6 point). Alors que la demande publique ne devait pas contribuer à la croissance selon les prévisions du PLF 2025 amendé, voire peser sur elle à hauteur de 0,1 point selon le PLF 2025 initial, ce qui devait logiquement résulter des efforts en dépense planifiés par le Gouvernement, elle a finalement constitué un stimulus important pour l'activité économique, de l'ordre de 0,5 point de PIB.

Dans le contexte exposé de faiblesse de la consommation et de l'investissement des ménages et des entreprises, le passage de relais souhaité de la demande publique à la demande privée ne s'est donc pas produit.

Ce dynamisme maintenu de la demande publique en dépit d'un contexte de consolidation budgétaire s'explique par le fait que celle-ci est le fruit de hausses des recettes davantage que de baisses des dépenses.

De fait, les dépenses publiques ont continué d'augmenter plus rapidement que le PIB en 2025. Dans le détail, la consommation et l'investissement des administrations publiques ont augmenté respectivement de 1,7 % et 2,2 % en volume alors que, dans le PLF initial, elles devaient baisser de respectivement 0,2 % et 0,7 %.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — PREMIÈRE PARTIEL'EXERCICE 2025 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUEET FINANCIER — II. UNE PREMIÈRE ÉTAPE NOTABLE DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS EN 2025, MALGRÉ UN LOURD PASSIF HÉRITÉ DE 2023 ET 2024 DONT LES EFFETS CONTINUENT DE PESER

A. UNE HAUSSE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE PLUS CONTENUE QUE LES ANNÉES PRÉCÉDENTES, EN DÉPIT DE LA DIFFICULTÉ À MAÎTRISER LA FORTE DYNAMIQUE DE CERTAINS DE SES POSTES

En 2025, les dépenses des administrations publiques augmentent de 2,5 %, après + 4,0 % en 2024 et + 3,7 % en 2023. Cela s'explique par un ralentissement du rythme de croissance de plusieurs postes de dépenses : dépenses de fonctionnement, dépenses de consommations intermédiaires et rémunérations.

Les comptes nationaux des administrations publiques publiés par l'Insee soulignent le poids de la faible inflation en 2025 dans le ralentissement des dépenses des administrations publiques.

Un pilotage infra-annuel fin, centré sur le périmètre de l'État, explique pour le reste la bonne tenue de la dépense publique.

Ces deux facteurs ne sont cependant pas pérennes, ce qui renvoie à la nécessité d'une stratégie démocratiquement assumée de réduction de certains postes de dépenses publiques.

En outre, deux postes de dépenses sont demeurés particulièrement dynamiques (dépenses sociales au sens large et dépenses d'intérêt), si bien qu'au total la croissance des dépenses publiques (2,5 %) demeure supérieure au PIB en valeur (1,9 %), accroissant de ce fait le ratio de dépenses publiques.

Sur 41,4 milliards d'euros d'augmentation des dépenses des administrations publiques en 2025, 6,5 milliards d'euros s'expliquent par la hausse de la dépense d'intérêts, qui est la résultante des politiques budgétaires passées, et 34,9 milliards d'euros correspondent à la dépense primaire (hors charge d'intérêts).

Près de 68 % de la hausse des dépenses primaires, soit 23,6 milliards d'euros, proviennent des seules prestations sociales. Pourtant, les dépenses de chômage ont stagné voire reculé malgré la dégradation du marché du travail et les minima et allocations sociales ont été moins dynamiques qu'en 2024, en étant revalorisés de 1,7 %.

La hausse des pensions de retraites, de 13,2 milliards d'euros en une année, compte à elle seule pour 38 % de la hausse des dépenses primaires en 2025. Les retraites sont, de loin, le premier poste des dépenses sociales. De ce fait, leur augmentation explique plus de la moitié des dépenses sociales en 2025.

À cela s'est ajoutée selon l'Insee une augmentation des remboursements de santé marchande (consultations médicales, médicaments10(*)...) plus rapide qu'en 2024, de 5,5 milliards d'euros supplémentaires. Logiquement, les dépenses de santé sont fonction de l'âge, le ratio de dépenses entre les 2-16 ans et les plus de 85 ans atteignant 12 en 202311(*). D'autres dépenses de santé orientées sur la population en âge de travailler, telles que les indemnités journalières (+ 0,8 Md€) ou les prestations incapacité et invalidité (+ 0,4 Md€), ont augmenté moins vite.

Décomposition de la hausse des dépenses publiques par grands postes en 2025

(en % de la hausse totale des dépenses publiques)

Source : commission des finances, d'après le projet de loi

Ce « point de fuite » des dépenses publiques apparaît de plus en plus difficile à maîtriser. Ainsi, le Premier ministre Michel Barnier a remis la démission de son gouvernement au président de la République après l'adoption d'une motion de censure non sur le projet de loi de finances, mais sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, au sujet en particulier d'une mesure de report de l'indexation des retraites sur l'inflation de six mois (du 1er janvier au 1er juillet 2025), pour un montant évalué à 4 milliards d'euros. L'indexation a finalement été de 2,2 % au 1er janvier, soit davantage que la revalorisation des minima sociaux en avril.

L'actuel ministre de l'action et des comptes publics, David Amiel, a rappelé devant la commission des finances du Sénat le 29 avril 202612(*) que « depuis quarante ans, notre préférence collective est allée aux transferts individuels au détriment des investissements collectifs, ce qui s'est matérialisé par une hausse très importante des dépenses de retraite et de santé. Ainsi les gens ont-ils l'impression de payer davantage d'impôts pour des services publics qui fonctionnent moins bien... Ils ont raison ! Le vieillissement de la population explique cette dynamique, mais l'ampleur des investissements publics à réaliser dans les biens communs va nous obliger à des choix collectifs importants. »

Alors que les dépenses publiques (+ 2,5 %) ont continué de progresser plus rapidement que le PIB en valeur (+ 1,9 %), le tableau est beaucoup plus favorable pour les dépenses des administrations publiques locales (Apul), dont la croissance a fortement ralenti en 2025, avec une hausse limitée à 1,5 % en valeur après + 4,7 % en 2024.

L'évolution des dépenses a ainsi été moins dynamique que prévu, y compris hors transferts entre administrations publiques, la hausse en valeur avant ces transferts ayant été de 1,7 %, soit inférieure au rythme des dépenses de l'État et de la sécurité sociale. Une fois corrigée de l'évolution des prix, la dépense publique locale, même hors transferts, est quasi stabilisée, la hausse n'étant que de 0,6 % en volume.

Cette contribution des collectivités à une exécution budgétaire meilleure que prévue est d'autant plus remarquable qu'elle intervient à la veille des élections municipales, période lors de laquelle le cycle des investissements est au plus haut pour les communes, qui assurent deux tiers de l'investissement local, compte tenu de l'arrivée à maturité et de la réalisation de projets initiés en début de mandat. Les investissements locaux ont nettement moins augmenté qu'en 2024 dans les communes (+ 7,6 % contre + 11,5 %), et ont même diminué dans les régions, de façon très marquée dans les départements (- 12,7 %), ainsi qu'au total pour les collectivités.

Les dépenses de consommation intermédiaire ont elles aussi reculé dans les communes et les départements.

Dans le même temps, les recettes locales ont progressé à hauteur de 2,3 %, notamment grâce à la dynamique des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), en lien avec les hausses de taux votées par de nombreux départements et la reprise du marché immobilier après deux ans d'atonie.

Le déficit des Apul s'est ainsi réduit de 2,2 milliards d'euros, pour s'établir à 15,6 milliards d'euros. Par comparaison, le déficit de l'État est de 128 milliards d'euros.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — PREMIÈRE PARTIEL'EXERCICE 2025 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUEET FINANCIER — II. UNE PREMIÈRE ÉTAPE NOTABLE DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS EN 2025, MALGRÉ UN LOURD PASSIF HÉRITÉ DE 2023 ET 2024 DONT LES EFFETS CONTINUENT DE PESER

B. UN EFFORT EN RECETTES EXCEPTIONNEL, DONT LA REPRODUCTION NE SAURAIT TENIR LIEU DE STRATÉGIE DE REDRESSEMENT

Au total, l'Insee constate une hausse dynamique des impôts, de 38,7 Md€ en 2025. Les recettes publiques ont été plus élevées en exécution que prévu dans le PLF amendé, à hauteur de 7,6 Md€ en 2025, pour « un peu plus de la moitié du fait des prélèvements obligatoires et pour le reste en recettes hors prélèvements obligatoires ».

Les 4,4 Md€ de prélèvements obligatoires supplémentaires par rapport au PLF 2025 amendé proviennent surtout d'un effet de base lié à une exécution 2024 supérieure à celle qui était attendue dans le PLF 2025 amendé, à hauteur de 4,3 Md€.

Pour une part, la dérive des comptes publics observée en 2023 et en 2024 a résulté du faible effet d'entraînement de l'activité économique sur les recettes fiscales, ainsi que l'ont souligné les travaux conduits par le Président et le Rapporteur général de la commission des finances13(*). L'ancien magistrat financier François Ecalle confirme14(*) que « l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB a été particulièrement forte en 2017 et 2022 (1,5) puis particulièrement faible en 2023 (0,4) et 2024 (0,6) ». Le HCFP relève dans son avis sur le présent projet de loi que la croissance spontanée des recettes a été « légèrement meilleure que prévu », en étant proche de la croissance du PIB (1,1 point). Cette variable a joué dans la tenue des comptes en 2025.

Les recettes des administrations de sécurité sociale, largement assises sur la masse salariale, ont augmenté de 2,4 %, soit moins rapidement que les dépenses des ASSO, ce qui a dégradé le solde des ASSO et causé un déficit.

Afin d'assurer la maîtrise des comptes publics après deux ans de baisses de recettes non financées, le Gouvernement a recouru à davantage d'impôts, les mesures nouvelles en recettes, qui étaient de 6 Md€ en 2024 dans un contexte d'élasticité des recettes à la croissance encore faible, s'étant élevées à 23 Md€ en 2025, soit un surcroît de 17 Md€ en un an. Il s'est agi d'un choix assumé par le Gouvernement, à titre exceptionnel, et aux fins de limiter le recours à la dette, qui peut être lu comme une forme d'impôt différé.

Au total, le HCFP confirme dans son avis que « la réduction du déficit en 2025 est due aux mesures de hausse des prélèvements obligatoires » à hauteur de 23 milliards d'euros notamment à la surtaxe d'impôt sur les sociétés (7,5 Md€), au reprofilage des allègements généraux de cotisations (2 Md€), à la hausse des cotisations des employeurs publics (1,8 Md€) et à la sortie du bouclier tarifaire sur l'électricité (3,7 Md€).

Selon l'avis du HCFP, la contribution différentielle sur les hauts revenus a connu un « rendement décevant », étant « vraisemblablement pénalisée par des comportements d'optimisation (avec des versements de dividendes importants fin 2024) ». Son rendement, estimé à 388 millions d'euros, contre 2 milliards d'euros en PLF 2025, n'est pas encore définitivement connu15(*).

À noter que, sans les 7,5 Md€ de recettes liées à la surtaxe d'impôt sur les sociétés, la hausse de la dépense primaire nette aurait été de 20 Md€, soit + 1,2 %, dépassant de 0,4 point la recommandation du Conseil, et risquant de ce fait de placer la France en infraction.

Malgré un respect de la trajectoire fixée et une exécution meilleure que prévue, la méthode employée jusqu'à présent ne pourra être reconduite pour la suite de la programmation (2026-2029), en particulier pour le volet recettes, sans poser la question du consentement à l'impôt : le taux de prélèvements obligatoires s'élève à 43,6 % en 2025, un niveau en hausse de 0,8 point par rapport à celui de 2024 et désormais proche de celui de 2019 (44 % du PIB). Selon Eurostat, la France enregistre le deuxième taux de recettes publiques de l'Union européenne après la Finlande.

Ces mesures « ont des multiplicateurs budgétaires faibles à court terme mais plus élevés à long terme » (OFCE), et elles compromettent la suite de la trajectoire en fragilisant la croissance.

Le Fonds monétaire international (FMI) confirme que, compte tenu du poids de la fiscalité en France qu'« un recours accru aux hausses d'impôts n'est ni réaliste ni souhaitable, compte tenu des risques qu'il ferait peser sur la confiance des entreprises, la compétitivité et la croissance »16(*).

Or, après avoir promis en juin 2025 que la surtaxe d'impôt sur les sociétés, « n'existera[it] plus en 2026 » (Amélie de Montchalin), le Gouvernement l'a finalement reconduite dans la loi de finances initiale (pour un rendement prévisionnel de 6 milliards d'euros en 2026 après 7,5 milliards d'euros en 2025) et n'a toujours pas formellement écarté de la maintenir en 2027.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — PREMIÈRE PARTIEL'EXERCICE 2025 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUEET FINANCIER — II. UNE PREMIÈRE ÉTAPE NOTABLE DE REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS EN 2025, MALGRÉ UN LOURD PASSIF HÉRITÉ DE 2023 ET 2024 DONT LES EFFETS CONTINUENT DE PESER

C. MALGRÉ UNE EXÉCUTION DU BUDGET 2025 REMARQUABLE, LE NON-RESPECT DES ENGAGEMENTS PLURIANNUELS DE LA FRANCE EN 2023 ET 2024 PÈSE MASSIVEMENT SUR LA SOUTENABILITÉ DE SA DETTE

Encore attendu à 5,4 % en exécution lors du dépôt du PLF 2026, ce qui était le niveau prévu dès le PLF 2025 amendé, le déficit public de l'année 2025 s'est finalement établi à 5,1 % d'après les premiers résultats des comptes nationaux publiés fin mars par l'Insee17(*). Le besoin de financement des administrations publiques en comptabilité nationale s'est en effet élevé à 152,5 Md€, sur un produit intérieur brut de 2 994,7 Md€.

Par rapport à l'année précédente, caractérisée par un déficit de 5,8 % inédit hors période de crise, la réduction du déficit a été de 0,7 point, presque autant que ce que le gouvernement de Michel Barnier avait fixé comme ambition (0,8 point dans le PLF 2025 initial, cible dégradée à 5,4 % dans le PLF amendé). Le niveau atteint est inférieur de 21,2 Md€ à ce qu'il aurait été si le déficit était resté de 5,8 % du PIB en 2025. L'effort est d'autant plus louable que la charge d'intérêts de la dette a joué dans le même temps en sens contraire, continuant d'augmenter en lien avec la hausse des taux d'intérêt s'appliquant à un stock de dette élevé (cf. supra).

En dynamique, la hausse des dépenses primaires nettes (avant mesures nouvelles en recettes) a été inférieure de 23,9 milliards d'euros à celle enregistrée en 2024, tandis que la hausse de ces mesures nouvelles a été supérieure de 17 milliards d'euros à celle constatée en 2024.

C'est donc paradoxalement l'année qui a suivi la dissolution de juin 2024 qu'un début de redressement des comptes publics aura été atteint en France, après deux années de dérive historique et alors que nos principaux voisins convergent vers le seuil de 3 % de déficit synonyme de sortie de la procédure pour déficits excessifs. Seule l'Espagne réduit son ratio de déficit plus substantiellement (à hauteur de 0,8 point en 2025), et la faiblesse de la croissance nominale du PIB en France, par contraste avec le dynamisme espagnol, fait que la performance est encore plus remarquable.

Évolution du solde public depuis 2017 en comparaison européenne

(en % du PIB)

Source : commission des finances, d'après Eurostat.

Dès lors, le rapporteur général apprécie de voir le Gouvernement enfin s'engager dans une première étape de consolidation, qui marque le succès à la fois de la feuille de route courageuse du Gouvernement de Michel Barnier, de la commission mixte paritaire conclusive ayant conduit, après une loi spéciale exceptionnelle, à l'adoption tardive du projet de loi de finances pour 2025, et, enfin, de l'exécution fermement tenue par le gouvernement de François Bayrou.

Le rapporteur général observe néanmoins qu'avec 5,1 % de déficit public, la situation des finances publiques françaises demeure très dégradée, sinon critique, quand les autres économies de la zone euro connaissent une situation nettement plus favorable, de convergence en deçà du seuil de déficit excessif (2,9 % en 2025). Il précise que cette approbation ne doit pas être lue comme un quitus pour la gestion du Gouvernement.

S'agissant de ses engagements européens, la France respecte tout juste la recommandation du Conseil18(*) de ne pas augmenter les dépenses primaires nettes (considérées comme pilotables) au-delà de 0,8 % en valeur (12,5 milliards d'euros), pour la première année du plan structurel et budgétaire à moyen terme 2025-2029. Lors du dépôt du PLF 2026, la hausse prévue des DPN était encore de 1 %. En 2024, première année pour laquelle elle a été calculée, elle augmentait de 53,4 milliards d'euros soit 3,5 %. L'effort fourni en 2025 est donc substantiel tant en recettes qu'en dépenses.

Le Sénat proposait cependant une trajectoire plus ambitieuse de consolidation dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027. Celle-ci, déjà obsolète lors de sa promulgation, prévoyait un déficit public de 3,7 % du PIB en 2025, ce qui aurait rapproché la France de la perspective de sortir de la procédure pour déficits excessifs.

Évolution des trajectoires de déficit public du Gouvernement

(en % du PIB)

Source : commission des finances

L'écart entre le solde structurel exécuté et celui prévu par la LPFP 2023-2027 s'établit à 1,4 point de PIB. Supérieur à 0,5 point de PIB, il s'agit donc d'un écart « important » au sens de l'article 62 de la loi organique relative aux lois de finances19(*). Dans ces conditions, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a déclenché le mécanisme de correction prévu par ce même article.

Comme le prévoit cet article, « lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement en expose les raisons et indique les mesures de correction envisagées lors de l'examen du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année par chaque assemblée ».

Il reviendra donc au rapport annexé au projet de loi de finances pour 2027, et prévu par l'article 62 de la LOLF, de justifier, le cas échéant « les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques ».

Comme expliqué dans le rapport sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2024 cette procédure est cependant largement obsolète et mériterait d'être actualisée.

Du fait notamment de la remontée des taux liée au durcissement de la politique monétaire depuis 2022, le ratio d'endettement de la France a augmenté de manière préoccupante d'environ 3 points de PIB par an depuis 2023 (109,5 % du PIB en 2023, 112,6 % en 2024, 115,6 % en 2025). Ces chiffres témoignent de la singularisation de la dynamique de la dette en France en comparaison européenne.

Le déficit observé en 2025 maintient la France sur cette même trajectoire (118,4 % prévus en 2026), en raison notamment de la dynamique propre de la charge de la dette.

Or, c'est l'analyse de la soutenabilité de la dette (debt sustainability analysis, DSA) qui sous-tend désormais le cadre européen régissant les finances publiques au sein de l'Union européenne. De ce fait, comme alertait la Cour des comptes dès le début de l'année 2026 dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, le déficit public enregistré en France en 2025 demeure bien supérieur à celui qui permettrait de stabiliser la dette publique.

Évolution de la dette publique depuis 2019

(en % du PIB)

Source : commission des finances, à partir des données d'Eurostat

Il en résulte une augmentation de la charge d'intérêts de la dette (toutes APU) qui, en comptabilité nationale, dépasserait 100 milliards d'euros à horizon 2029, privant les pouvoirs publics de marges de manoeuvre pour investir dans la défense, le climat, l'innovation ou l'éducation.

Évolution de la charge de la dette

(toutes APU, en Md€, en comptabilité nationale)

Source : commission des finances, à partir de la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025

I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE

L'année 2025 a connu la plus forte réduction du déficit budgétaire en une seule année depuis 2011, année de sortie de la crise financière20(*).

Cette réduction est d'abord due à la progression des recettes, mais aussi à une modération budgétaire, malgré l'accroissement de dépenses contraintes comme la charge de la dette.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE

A. UNE DIMINUTION HISTORIQUE DE 31,7 MILLIARDS D'EUROS DU DÉFICIT DE L'ÉTAT, QUI RÉSULTE TOUTEFOIS EXCESSIVEMENT D'UNE HAUSSE DU PRODUIT DES IMPÔTS

Le déficit budgétaire s'établit à 124,2 milliards d'euros en 2025, soit une réduction de 31,7 milliards d'euros par rapport au déficit de 2024 (155,9 milliards d'euros), due pour l'essentiel à l'augmentation des recettes fiscales nettes (+ 30,7 milliards d'euros), notamment l'évolution spontanée (+ 10,3 milliards d'euros), la création de taxes en loi de finances initiale pour 2025 (+ 8,4 milliards d'euros) et la sortie du bouclier tarifaire (+ 5,0 milliards d'euros sur les recettes nettes d'accises sur les énergies).

Évolution du solde budgétaire entre 2024 et 2025

(en milliards d'euros)

IR : impôt net sur le revenu. IS : impôt sur les sociétés net. Surtaxe IS grandes entreprises : contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises.

Source : commission des finances, à partir du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes

Les dépenses nettes du budget général sont en diminution de 1,3 milliard d'euros, ce qui correspond à une augmentation de 5,2 milliards d'euros hors programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la Covid-19 ». Ce programme, supprimé en 2025, consommait en effet des crédits jusqu'en 2024 pour « amortir » la dette issue de la période de la crise sanitaire de 2020.

Les dépenses mesurées sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE), qui indiquent, mieux que le périmètre du budget général21(*), les dépenses sur lesquelles le Gouvernement dispose de marges de pilotage, s'établissent à un niveau de 488,2 milliards d'euros, soit une hausse de 3,5 milliards d'euros par rapport à 2024, ou + 0,73 %. Cette hausse demeure modérée puisqu'elle est inférieure à l'inflation (+ 1,0 %).

À moyen terme, l'année 2025 montre une amélioration très marquée des comptes, le déficit budgétaire semblant enfin sortir de la « bosse » de déficit que, depuis l'année 2020, les Gouvernements successifs ne parvenaient pas à résorber.

Évolution à moyen terme du solde budgétaire de l'État,corrigé de l'inflation

(en milliards d'euros de 2025)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Le niveau du déficit demeure toutefois élevé puisqu'un tel niveau, même en euros constants, n'a pas été atteint au cours des années 2010 hors années de crise.

En outre, le déficit budgétaire de l'État pourrait s'aggraver à nouveau en 2026 selon la prévision en loi de finances initiale (solde de - 134,6 milliards d'euros), d'autant que celle-ci s'est fondée sur des hypothèses macroéconomiques qui ont été déjà révisées à la baisse, donnant lieu à la publication le 11 juin 2026 d'un décret d'ouvertures et d'un décret d'annulation de crédits22(*).

Or, la gestion budgétaire, depuis 2017, a été marquée par un élargissement considérable de l'écart entre les recettes et les dépenses23(*). Alors que ce rapport était de 1,28 en 2017, il était passé à 1,72 en 2020, avant de connaître une lente décrue. En 2025, l'État a dépensé 1,38 euro pour chaque euro de recettes, contre 1,51 euro en 2024.

Évolution comparée des recettes et des dépensesdu budget général entre 2017 et 2025

(en milliards d'euros)

Dépenses et recettes du budget général, nettes de remboursements et dégrèvements d'État, y compris fonds de concours. Dépenses minorées des dépenses du programme 369 et recettes minorées des prélèvements sur recettes.

Source : calculs commission des finances, à partir des documents budgétaires

Malgré une légère augmentation des dépenses nettes en 2025, hors programme 369, la très forte hausse des recettes a permis de réduire significativement l'écart entre dépenses et recettes, sans toutefois revenir au niveau de 2017.

Il convient toutefois de rappeler que l'objectif devrait être, non pas de se maintenir à un tel écart entre les recettes et les dépenses, mais de les rapprocher et de les faire coïncider afin de rétablir enfin l'équilibre budgétaire perdu depuis 1974.

Or, l'amélioration nette des comptes en 2025 repose de manière importante sur la progression des recettes, épuisant les marges de progression disponibles. Seule une action résolue sur les dépenses pourra à l'avenir conduire à un rétablissement approfondi et durable des comptes.

L'année 2025 est donc celle d'un début de rétablissement des comptes de l'État, qui demeure fragile et devra être confirmé sur la durée.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE

B. LE DÉFICIT EXÉCUTÉ EST INFÉRIEUR DE 14,8 MILLIARDS D'EUROS À CELUI PRÉVU PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE, EN RAISON D'UNE AMÉLIORATION DES RECETTES COMME D'UN NIVEAU DE DÉPENSES INFÉRIEUR À LA PRÉVISION

Le déficit budgétaire de l'État constaté, à un niveau de 124,2 milliards d'euros, est en amélioration de 14,8 milliards d'euros par rapport au montant de 139,0 milliards d'euros prévu en loi de finance initiale pour 202524(*) et de 7,4 milliards d'euros par rapport à celui de 131,6 milliards d'euros prévu par la loi de finances de fin de gestion25(*).

Évolution des prévisions de déficit en 2025

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

L'amélioration du solde en loi de finances de fin de gestion, par rapport à la loi de finances initiale, résulte aussi bien de recettes plus importantes que prévu, en particulier pour l'impôt sur les sociétés (+ 5,2 milliards d'euros), que de la modération des dépenses du budget général. Celles-ci ont en effet fait l'objet d'annulations nettes en fin d'exercice pour la première fois depuis 2014, malgré la constatation d'une moins-value importante sur les recettes de TVA (- 5,0 milliards d'euros) 26(*).

Facteurs d'évolution du solde entre la loi de finances initiale, la loi de finances de fin de gestion et le projet de loi relatif aux résultats de la gestion

(en milliards d'euros)

LFI : loi de finances initiale. BG : budget général. PSR : prélèvements sur recettes. BA : budgets annexes. CS : comptes spéciaux. LFG : loi de finances de fin de gestion. PLRG : projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

Source : commission des finances, à partir de l'exposé des motifs du projet de loi relatif aux résultats de la gestion

Le solde exécuté, constaté dans le présent projet de loi de résultats, est donc supérieur de + 7,4 milliards d'euros à celui prévu en loi de finances de fin de gestion.

Cet écart est important au regard de la faible durée qui sépare la date de promulgation de cette loi de la fin de l'année, soit trois semaines, et témoigne d'une difficulté persistante à appréhender les résultats dans la loi de finances de fin de gestion, même si, comme en 2024, les facteurs vont cette fois dans le sens d'une amélioration de l'ensemble des composantes du solde : recettes fiscales nettes (+ 3,1 milliards d'euros), recettes non fiscales (+ 0,9 milliard d'euros), dépenses nettes du budget général (- 1,0 milliard d'euros), solde des comptes spéciaux (+ 2,5 milliards d'euros).

Comme l'illustre le graphique suivant, l'écart entre la prévision en fin d'exercice et l'exécution s'est accru depuis 201727(*). Si cette évolution peut s'expliquer en partie par l'avancée de la date de publication de la loi de finances de fin de gestion28(*), elle contribue aux interrogations sur la qualité de la prévision, aussi bien en dépenses qu'en recettes.

Écart entre le solde budgétaire prévu en fin d'exerciceet celui constaté en exécution

(en milliards d'euros)

Lecture : différence entre le solde budgétaire exécuté et le solde prévu dans le tableau de financement de la dernière loi de finances rectificative promulguée ou de la loi de finances de fin de gestion de l'exercice.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE

C. TOUTEFOIS, LE RÉSULTAT EN COMPTABILITÉ GÉNÉRALE SE DÉGRADE DE 7,1 MILLIARDS D'EUROS, CONFIRMANT LE CARACTÈRE NON PÉRENNE DE CETTE AMÉLIORATION DU SOLDE

Si le solde budgétaire connaît une très importante amélioration de 31,7 milliards d'euros, le résultat mesuré en comptabilité générale, pour sa part, s'établit à un niveau de - 129,5 milliards d'euros, en dégradation de 7,1 milliards d'euros par rapport à 2024 (- 122,4 milliards d'euros).

Plusieurs éléments expliquent ce contraste entre les résultats mesurés en comptabilité budgétaire et en comptabilité générale.

En premier lieu, la contribution exceptionnelle sur le bénéfice des grandes entreprises, qui a amélioré les recettes budgétaires de 7,5 milliards d'euros sur l'exercice 2025, a pris techniquement la forme d'un acompte sur les bénéfices de 2026 : son produit sera donc rattaché à ce dernier exercice en comptabilité générale, et non à l'exercice 2025.

En outre, la comptabilité générale ne tient pas compte des opérations relatives aux immobilisations financières et notamment des dépenses budgétaires relatifs à l'amortissement de la dette Covid, dont la suppression en 2025 permet d'améliorer le solde budgétaire de 6,5 milliards d'euros.

Enfin, le résultat patrimonial avait été amélioré, en 2024, par la constatation de produits à recevoir d'un montant supérieur à 9 milliards d'euros, particulièrement au titre des charges de service public de l'énergie.

Ces importants facteurs d'amélioration du solde budgétaire n'étant pas pris en compte en comptabilité générale, la dégradation du résultat net entre 2024 et 2025 résulte d'une augmentation des charges incomplètement compensée par l'amélioration des produits fiscaux.

Évolution du résultat net entre 2024 et 2025

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir du compte général de l'État

Les charges d'intervention, nettes des produits d'intervention, sont en augmentation de 14,9 milliards d'euros, malgré la sortie des boucliers tarifaires gaz et électricité qui réduit les transferts aux entreprises de plus de 24,5 milliards d'euros, parce que l'exercice 2024 avait connu des reprises sur provision d'un montant très élevé, qui aboutissent à une diminution relative, en 2025, des produits d'intervention. Les produits d'intervention sont également affectés par une diminution de 4,5 milliards d'euros des fonds versés par l'Union européenne au titre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR)29(*).

En sens inverse, les produits fiscaux nets sont en augmentation de 16,0 milliards d'euros (contre une augmentation de + 4,2 milliards d'euros seulement en 2024), principalement en raison de la progression du produit de l'impôt sur le revenu (+ 5,7 milliards d'euros), de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité ou TICFE (+ 3,3 milliards d'euros) et de la TVA (+ 3,8 milliards d'euros). L'évolution des recettes fiscales sera décrite plus en détail infra du point de vue de la comptabilité budgétaire.

La situation nette se dégrade de 116,1 milliards d'euros, contre - 118,7 milliards d'euros l'année précédente.

Bilan : évolution de la situation nette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir du compte général de l'État

Cette évolution reste toutefois largement négative, signe d'une poursuite de l'appauvrissement de l'État : le passif augmente beaucoup plus rapidement (+ 135,5 milliards d'euros, augmentation qui correspond presque entièrement à celle de l'encours de dette) que l'actif (+ 19,4 milliards d'euros).

La dégradation du bilan, année après année, illustre le caractère non vertueux de l'endettement : l'État finance par l'emprunt ses dépenses ordinaires, alors que l'emprunt devrait être réservé à des investissements accroissant l'actif de l'État et susceptibles, plus tard, de contribuer au remboursement de la dette.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE

D. MALGRÉ UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION EN 2025, LE MONTANT DE LA DETTE REPRÉSENTE 8,6 ANNÉES DE RECETTES DE L'ÉTAT, CONTRE 6,3 ANNÉES EN 2017

Le besoin de financement a été en 2025 de 290,5 milliards d'euros, contre 305,7 milliards d'euros en 2024 et 314,6 milliards d'euros en 2023.

Cette diminution de 24,1 milliards d'euros du besoin de financement en deux ans est très inférieure à la réduction du déficit, qui est passé de 173,0 milliards d'euros en 2023 à 124,2 milliards d'euros en 2025 (- 48,8 milliards d'euros).

En effet, le montant des emprunts de moyen et long terme à renouveler au cours de l'année, qui constitue l'autre composante principale du besoin de financement, est passé au cours de la même période de 149,6 à 168,0 milliards d'euros, augmentant d'autant le besoin de financement30(*).

Le refinancement des titres existants constitue ainsi une contrainte qui pousse la dette à s'auto-alimenter. Les emprunts financent tout autant la reconduction des emprunts existants (le « roulement » de la dette) que les déficits nouveaux.

Déficit à financer et amortissement de la dette à moyen et long termes

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

L'encours de la dette négociable totale de l'État était ainsi de 2 737 milliards d'euros à la fin 2025, contre 2 602 milliards d'euros à la fin 2024 (+ 136 milliards d'euros).

Depuis 2017, l'encours de la dette a augmenté de 1 051 milliards d'euros, soit + 62,3 %, alors que les recettes totales nettes de l'État augmentaient de 19,8 % seulement.

Alors qu'il aurait fallu, en théorie, 6,3 années de recettes pour rembourser la dette à la fin 2018, il faudrait 8,6 années à la fin 2025, après un pic à 9,0 années fin 2024.

Encours de la dette négociable et recettes totales nettes de l'État

(en milliards d'euros)

Encours de la dette négociable totale en fin d'année et montant total des recettes fiscales nettes et non fiscales de l'État, y compris fonds de concours, constatées dans les lois et projets de loi de règlement ou de résultat.

Source : commission des finances, à partir des données Insee et des lois et projets de loi de règlement et de résultat

Par ailleurs, la répartition des dépenses et des recettes entre section de fonctionnement et section d'investissement31(*) montre en effet que la section de fonctionnement présente en 2025 un déficit de 90,6 milliards d'euros, correspondant pour l'essentiel à la différence entre les recettes de l'État et les dépenses de fonctionnement, y compris les prélèvements sur recettes. La Cour des comptes fait le même constat en mesurant, en comptabilité générale, le besoin de financement lié à l'activité courante de l'État (fonctionnement et interventions) à 103,6 milliards d'euros.

La légère amélioration de la situation en 2025 est donc appréciable, mais ne peut constituer qu'un premier pas : l'endettement couvre à peine le financement des dépenses de fonctionnement alors qu'il devrait être tourné vers les dépenses d'avenir.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — I. LE SOLDE BUDGÉTAIRE

E. FACE À LA RIGIDIFICATION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT, LES GOUVERNEMENTS SUCCESSIFS ONT EU RECOURS À DES MESURES NON PÉRENNES OU PORTANT SUR LES RECETTES

Les restes à payer correspondent à la différence entre, d'une part, les engagements juridiques pris et traduits comptablement par une consommation d'autorisations d'engagement et, d'autre part, les paiements déjà réalisés pour satisfaire ces engagements, qui se traduisent par une consommation de crédits de paiement. Ils apparaissent par nature pour des projets pluriannuels, par exemple un projet immobilier pour lequel l'autorité publique, en attribuant un marché public, s'engage à payer les intervenants au fur et à mesure de la réalisation du projet.

Les restes à payer correspondent donc à une dépense à peu près inéluctable, qui impactera l'équilibre budgétaire dans les années à venir : il est donc important, pour la bonne gestion budgétaire, de les maintenir dans des limites raisonnables.

Répartition des restes à payer entre les missions budgétaires en 2025

(en milliards d'euros)

AGTE : Administration générale et territoriale de l'État. Éco : Économie. O-mer : Outre-mer. Prêts : Prêts à des États étrangers (compte de concours financiers). Rech. : Recherche et enseignement supérieur. Relance : Plan de relance.

Source : commission des finances, à partir des données transmises par le Gouvernement

Dans ce qui suit, les restes à payer seront exprimés hors programme 369.

Le programme 369 et les restes à payer

Entre 2022 et 2024, le montant des restes à payer avait été artificiellement gonflé par les autorisations d'engagement, d'un montant de 165 milliards d'euros, ouvertes sur le programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 », présentées par le Gouvernement d'alors comme un engagement à rembourser la dette supplémentaire contractée pendant la crise sanitaire en 2020 et 2021.

Dès la première année le Sénat a voté la suppression de ce programme au motif qu'il était dépourvu de toute justification, car les crédits qu'il ouvrait pour « amortir » la dette étaient eux-mêmes financés par l'emprunt, de sorte qu'il n'avait aucune conséquence sur l'endettement. L'Assemblée nationale s'est ralliée à cette position dans le projet de loi de finances pour 2025, permettant la suppression définitive du programme.

En conséquence, le ministère des finances a retiré comptablement les autorisations d'engagement, ce qui permet de redonner sa signification à la notion de restes à payer.

Source : commission des finances

Le montant des restes à payer, en 2025, est de 235,4 millions d'euros, dont 49,9 % concernent la mission « Défense ».

Sur la période 2017-2025, le montant des restes à payer, même sans considérer le programme 369, a quasiment doublé, passant de 118,5 milliards d'euros à 235,4 milliards d'euros. En outre le rapport entre les restes à payer et les crédits consommés dans l'année est passé d'un peu plus du tiers en 2017 à plus de la moitié en 2025.

Évolution des restes à payer entre 2017 et 2025

(en milliards d'euros courants)

RAP : restes à payer.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

En 2025, le niveau des restes à payer, hors programme 369, connait une augmentation importante de 12,4 milliards d'euros par rapport à 2024.

Cette hausse résulte des programmes lancés sur le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » (+ 18,3 milliards d'euros), en particulier à cause du lancement du projet de porte-avions de nouvelle génération et des programmes liés à la dissuasion.

Hors mission « Défense » et effets de périmètre32(*), la principale augmentation de restes à payer concerne le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie » (+ 1,3 milliard d'euros), en raison du lancement d'un appel d'offres de grands projets industriels de décarbonation.

En sens inverse, les plus importantes diminutions de restes à payer concernent des missions temporaires qui ont lancé des projets il y a plusieurs années et utilisent désormais chaque année des crédits de paiement pour couvrir ces engagements, à savoir les missions « Investir pour la France de 2030 » (- 2,9 milliards d'euros de restes de payer, dont - 1,8 milliard d'euros pour le programme 424 « Financement des investissements stratégiques ») et « Plan de relance » (- 2,0 milliards d'euros, dont - 1,4 milliard d'euros pour le programme 362 « Écologie »).

Ainsi, aucune dynamique claire et durable de réduction des restes à payer ne s'observe jusqu'à présent parmi les dépenses courantes de l'État, rien n'indiquant comment la hausse des engagements liés à l'effort de défense pourrait être compensée par une réduction des dépenses sur les autres missions.

Les restes à payer contraindront donc l'État à orienter durablement des crédits très importants - équivalents à la moitié des dépenses nettes annuelles - vers les projets ayant fait d'ores et déjà fait l'objet d'engagements.

La Cour des comptes calcule ainsi que, dans la loi de finances initiale pour 2026, 58,9 milliards d'euros, soit 20 % de la dépense, correspondent à des crédits de paiement relatifs aux restes à payer venant à échéance en 202633(*). Les crédits de paiement prévus pour 2028, et au-delà, en application de ces restes à payer sont de 103,6 milliards d'euros, ce qui devra être pris en compte dans toute stratégie pluriannuelle de résorption du déficit budgétaire.

Les restes à payer sont donc un facteur majeur de rigidification de la dépense, ils limitent la capacité de l'État à modifier les priorités de son action et constituent, par la contrainte qu'ils instaurent sur plusieurs années, un obstacle à l'examen et à l'autorisation parlementaire des crédits dès le premier euro tel que le prévoit la loi organique relative aux lois de finances.

L'article 167 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er juin de chaque année, un rapport présentant le bilan des évaluations de la qualité de l'action publique menées et les propositions de réformes et d'économies associées. L'article 22 de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 reprend la même disposition en prévoyant que les évaluations sont remises au plus le tard le 1er avril.

En pratique, un rapport d'évaluation de la qualité de l'action publique a été transmis à la commission des finances le 27 juillet 2023, au titre de l'année 2023. Un autre rapport, daté de novembre 2025, a été transmis à la commission des finances le 9 mars 2026.

Le président et le rapporteur de la commission des finances ont donc été contraints d'écrire à plusieurs reprises aux ministres en charge des finances et des comptes publics afin d'obtenir communication des revues de dépense effectivement réalisées. Il en ressort, pour l'année 2025, que 7 revues de dépenses ont produit leurs conclusions au printemps et 5 à l'automne.

Si le dispositif semble s'être ancré dans les pratiques, force est de constater que, comme l'indiquent les rapports d'évaluation de la qualité de l'action publique eux-mêmes, les revues de dépense se déroulent plutôt au ralenti. Si 18 revues de dépense ont été lancées en 2023, permettant d'identifier un potentiel d'économies de 40 milliards d'euros, 11 seulement ont été lancées en 2024 et au printemps 2025, permettant de documenter près de 10 milliards d'euros d'économie. Enfin 5 évaluations supplémentaires ont rendu leurs conclusions à l'automne 2025 puis, selon les informations obtenues par le président et le rapporteur général, deux revues de dépense ont produit leurs résultats en février 2026 (financement de la gestion des déchets ménages) et mars 2026 (pilotage et la gestion du fonds d'intervention régional ou FIR). Enfin, deux autres ont été lancées, respectivement, en décembre 2025 (efficacité de la politique familiale) et mars 2026 (primes et indemnités des agents de l'État).

Surtout, il est difficile de percevoir l'effet exact de ces revues de dépenses. Leurs conclusions ne sont en effet pas reprises dans les exposés généraux des projets de loi de finances, ni dans ceux des projets de loi de résultat.

Le rapport annuel d'avancement pour l'année 202634(*), pour sa part, indique que « les revues de dépenses menées ces dernières années ont permis d'identifier et de dégager des économies cumulées permanentes à hauteur de 4,7 milliards d'euros au sein des textes financiers pour 2025 », auxquelles s'ajouteraient 5,2 milliards d'euros d'économies en 2026. Selon le rapport sur la qualité de l'action publique daté de novembre 2025, les mesures prises au titre de cette année portent :

- à hauteur de 3,6 milliards d'euros sur les dépenses, dont une mesure transversale visant à lutter contre l'absentéisme dans la fonction publique (900 millions d'euros), un prélèvement sur la trésorerie de plusieurs opérateurs (1,2 milliard d'euros) et plusieurs mesures limitant les dépenses de la politique d'apprentissage et de formation professionnelle (1,2 milliard d'euros également) ;

- à hauteur de 0,6 milliard d'euros sur les recettes, avec à titre principal la suppression du taux réduit de TVA pour les abonnements d'électricité et de gaz des ménages et pour les chaudières à gaz, et à titre secondaire la suppression de la réduction d'impôt « Pinel » en faveur du logement locatif, qui produira surtout ses effets budgétaires au cours des prochaines années.

Il est paradoxal de compter parmi les résultats issus d'une revue de dépenses la suppression d'un taux réduit de TVA, laquelle s'analyse en réalité comme une augmentation de la fiscalité. En outre, les mesures en dépenses ne sont pas toutes pérennes : une ponction sur la trésorerie des opérateurs, si elle doit être approuvée lorsque cette trésorerie est trop abondante, ne saurait être répétée chaque année.

Au total, l'exercice des revues de dépense, utile en soi, ne paraît pas placé suffisamment au centre de l'action du Gouvernement et devrait faire l'objet d'une information plus précise et plus systématique à destination du Parlement dans le cadre des documents budgétaires.

Le montant des dépenses fiscales est estimé à 91,8 milliards d'euros en 2025, selon les chiffrages actualisés lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2026, présenté le 14 octobre 2025.

Ce montant est en hausse de 2,4 milliards d'euros par rapport au coût des dépenses fiscales en 2024 (89,4 milliards d'euros).

Toutefois, il est marqué par d'importantes insuffisances dans la prévision, puisque le niveau des dépenses fiscales en 2025 était estimé à 85,1 milliards seulement lors du dépôt du projet de loi de finances initiale déposé le 10 octobre 2024, soit une augmentation de 7,9 %.

Or cette estimation n'est pas définitive. Pour l'année 2024, l'estimation définitive réalisée en octobre 2025 est de 89,4 milliards d'euros, contre 83,3 milliards pour l'estimation intermédiaire en octobre 2024 et 78,7 milliards d'euros lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2024, le 27 septembre 2023. Le coût des dépenses fiscales en 2024 avait donc été sous-évalué de 10,7 milliards d'euros, soit 13,5 %. Le coût réel pourrait même être plus élevé encore, le coût en 2024 de 54 dépenses fiscales était toujours marqué, en octobre 2025, comme « non chiffrable ».

Évolution des estimations du coût des dépenses fiscales en 2024 et en 2025

(en milliards d'euros et en pourcentage d'évolution)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Les dépenses fiscales représentent une part importante des recettes de l'État, puisque leur montant de 91,8 milliards d'euros en 2025 correspond à 25,8 % des recettes fiscales nettes du budget général. À titre de comparaison, c'est presque comme si l'État se privait des recettes d'impôt sur le revenu (94,9 milliards d'euros en 2025).

Or, ce poids porte de manière prépondérante sur certains impôts. S'agissant ainsi de l'impôt sur le revenu, alors que les recettes brutes sont de 119,5 milliards d'euros et les recettes nettes de 94,9 milliards d'euros en 2025, les dépenses fiscales atteignent un montant de 44,0 milliards d'euros, auquel il faudrait encore rajouter une fraction des 14,6 milliards d'euros dépenses de fiscales pour lesquelles la documentation budgétaire ne distingue pas entre impôt sur le revenu et impôt sur les sociétés35(*).

Il en est de même pour les accises sur l'énergie, dont les dépenses fiscales représentent un montant de 8,9 milliards d'euros pour des recettes nettes de 17,0 milliards d'euros.

Poids des dépenses fiscales par rapport aux recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des données de la Cour des comptes

Il est donc possible, comme le fait la Cour des comptes36(*), de s'interroger sur le caractère dérogatoire d'une dépense fiscale lorsqu'elle atteint une part aussi importante du rendement d'un impôt.

En tout état de cause, les dépenses fiscales ont atteint un tel montant qu'elles constituent un facteur majeur d'illisibilité de la fiscalité.

En outre, l'objectif d'évaluation des dépenses fiscales posé par la loi de programmation des finances publiques37(*) a fait long feu : le programme annuel d'évaluation des dépenses fiscales présenté dans le cadre du projet de loi de finances pour 202638(*) ne prévoyait que l'évaluation de cinq dépenses fiscales sur un total de 465, représentant un coût total de 320 millions d'euros seulement. Au rythme actuel, il faudrait 93 années pour évaluer la totalité des dépenses fiscales et donner au Gouvernement et au Parlement les éléments techniques nécessaires pour décider de leur maintien ou de leur suppression.

Compte tenu de la complexité que représente le foisonnement des dépenses fiscales, surtout pour les particuliers et les petites entreprises qui ne savent pas forcément comment en bénéficier, et de l'efficacité incertaine de nombre d'entre elles, une action de rétablissement des comptes publics devrait passer par une réduction sensible du montant des dépenses publiques, avec comme contrepartie une diminution des taux des impôts, afin d'éviter un accroissement de la pression fiscale tant sur les particuliers et sur les entreprises concernés.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025

II. LES RECETTES DE L'ÉTAT

Le montant net des recettes du budget général est en 2025 de 318,7 milliards d'euros, contre 289,5 milliards d'euros en 2024, soit une importante augmentation de 29,2 milliards d'euros.

Ce montant comprend les recettes fiscales nettes des remboursements et dégrèvements d'État, les recettes non fiscales et les recettes issues de fonds de concours, desquelles sont soustraits les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales et de l'Union européenne.

Recettes brutes, nettes et prélèvements sur recettes

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir de l'article 1er du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025 et des réponses au questionnaire du rapporteur général

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — II. LES RECETTES DE L'ÉTAT

A. LES RECETTES FISCALES DE L'ÉTAT AUGMENTENT EN 2025 DE 30,7 MILLIARDS D'EUROS, AUTANT PAR DES MESURES NOUVELLES QUE PAR LA DYNAMIQUE DES IMPÔTS EXISTANTS

La progression des recettes fiscales, par rapport à 2024, provient aussi bien de l'augmentation des recettes brutes (+ 26,0 milliards d'euros, soit + 5,6 %) que d'une légère diminution des remboursements et dégrèvements sur les impôts d'État (- 4,7 milliards d'euros).

Les recettes fiscales brutes s'établissent en 2025 à un niveau de 493,2 milliards d'euros, comme en loi de finances initiale, mais les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État sont inférieurs de 6,7 milliards d'euros, ce qui explique l'amélioration de même importance des recettes fiscales nettes qui sont de 356,4 milliards d'euros, contre 349,6 milliards d'euros lors de la prévision en loi de finances initiale.

Le montant moins élevé que prévu des remboursements et dégrèvements concerne principalement la TVA et s'inscrit dans l'incertitude plus grande relative au produit de cet impôt (voir infra).

L'augmentation des recettes par rapport à la prévision porte principalement sur l'impôt sur les sociétés (+ 6,9 milliards d'euros), tandis que la TVA nette connaît une moins-value de - 3,5 milliards d'euro).

Évolution des recettes fiscales nettes en 2025, par rapport à la prévision en loi de finances initiale et par rapport à 2024

(en milliards d'euros)

Lecture : en 2025, le produit de l'impôt net sur le revenu est supérieur de 0,4 milliard d'euros en exécution à la prévision en loi de finances initiale.

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La progression des recettes fiscales résulte d'abord de la création de nouveaux impôts : contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises (7,5 milliards d'euros), taxe sur les rachats d'action (531,7 millions d'euros), contribution différentielle sur les hauts revenus (369,3 millions d'euros). En outre, la fin du bouclier tarifaire, selon l'estimation de la Cour des comptes39(*), accroît les recettes de 4,6 milliards d'euros par rapport à 2024. Au total, la hausse des impôts est de 14,4 milliards d'euros.

Cette progression est également liée à des mesures de périmètre à hauteur de 3,3 milliards d'euros : la budgétisation de la contribution des employeurs au fonds national d'aide au logement (FNAL), ainsi qu'une part de la contribution de solidarité sur les billets d'avion et de la taxe sur les transactions financières, qui étaient auparavant affectées au fonds de solidarité pour le développement (FSD), a permis d'accroître les recettes fiscales de l'État, sans effet sur le solde car, en compensation, l'État a dû augmenter les crédits des fonds correspondants.

Enfin, l'augmentation spontanée du produit des impôts, malgré la moins-value constatée sur la TVA, explique le reliquat de la hausse du produit, à hauteur de 13,0 milliards d'euros.

Décomposition de l'évolution des recettes fiscales nettes en 2025, par rapport à 2024

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir du rapport sur le budget de l'État de la Cour des comptes

Sur le moyen terme, malgré le rebond des recettes en 2025, les recettes fiscales nettes restent légèrement inférieures à leur niveau de 2017, une fois corrigées de l'inflation, en raison des transferts successifs de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en faveur des administrations de sécurité sociale, des collectivités territoriales et de l'audiovisuel public. Ce phénomène est l'une des raisons pour lesquelles l'État peine à voir l'effet de la croissance économique dans ses recettes fiscales, car la TVA est l'impôt dont le produit reflète celle-ci le plus fidèlement.

Évolution des recettes fiscales nettes en euros constants de 2017 à 2025

(en milliards d'euros de 2025)

Source : commission des finances, calculs à partir des lois et projets de loi de règlement

Hors TVA, en revanche, les recettes ont augmenté de 102,5 milliards d'euros entre 2017 et 2025, soit + 65,7 %, en euros courants et de + 40,0 % en plus de l'inflation. Cette augmentation concerne l'impôt net sur les sociétés (+ 24,2 milliards d'euros en euros courants), l'impôt net sur le revenu (+ 21,9 milliards d'euros), mais aussi les recettes autres que les grands impôts, aussi bien par l'effet de la réforme de la fiscalité locale qui, en 2021, a réduit de manière importante les remboursements et dégrèvements que par la hausse spontanée et la création de nouveaux impôts en 2025.

Les recettes d'impôt sur les sociétés net sont de 59,9 milliards d'euros, en hausse de 2,5 milliards d'euros par rapport à 2024. Cette hausse repose aussi bien sur la bonne tenue des recettes brutes (+ 1,3 milliard d'euros) que sur la baisse des remboursements et dégrèvements (qui améliore de 1,2 milliard d'euros les recettes nettes).

Le fait le plus frappant est toutefois que l'exécution est une nouvelle fois éloignée de la prévision, la surprise étant cette fois favorable : alors que les recettes d'impôt sur les sociétés avaient connu en 2024 une moins-value considérable de 14,6 milliards d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale, elles ont été au contraire, en 2025, supérieures de 6,9 milliards d'euros à la prévision, qui était de 53,0 milliards d'euros « seulement » en loi de finances initiale.

La plus-value était déjà supérieure à + 5,2 milliards d'euros dans la loi de finances de fin de gestion pour 2025, l'évolution du bénéfice fiscal entre 2023 et 2024 étant plus élevée qu'initialement prévu. Des encaissements élevés en décembre 2025 au titre du cinquième acompte40(*) conduisent à constater des recettes encore supérieures de 1,7 milliard d'euros à celles estimées dans la loi de finances de fin de gestion.

L'écart entre prévision et exécution est toutefois courant pour l'impôt sur les sociétés. Cet impôt est particulièrement volatile parce qu'il est assis sur les bénéfices, lesquels varient de manière considérable selon les entreprises et selon la conjoncture. En outre le système des acomptes, et en particulier du cinquième acompte, rend son produit particulièrement difficile à prévoir de manière précise, y compris dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion, qui est généralement prise avant le versement des quatrième et cinquième acomptes.

Écart entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution de l'impôt net sur les sociétés

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des projets de loi de règlement et de résultat

La TVA nette a rapporté 98,1 milliards d'euros à l'État en 2025, soit une augmentation de 1,3 milliard d'euros par rapport à 2024, mais une moins-value de 3,4 milliards d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale.

Cet écart s'explique par de moindres recettes de TVA brute avant reversements41(*), partiellement compensée par une diminution des remboursements et dégrèvements.

Facteurs d'évolution de la TVA nette par rapport à la prévision en 2025

(en milliards d'euros)

Autres : inclut l'effet de transferts moins importants aux autres administrations, résultant de la moindre dynamique de la TVA brute.

Source : commission des finances, à partir des réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

L'an dernier, l'écart avait déjà été de - 4,0 milliards d'euros par rapport à la prévision, alors même que cet impôt, très lié au volume de l'activité économique, devrait avoir un produit plus facilement prévisible que celui de l'impôt sur les sociétés (voir supra). La moins-value est toutefois moins importante que lors de l'estimation faite dans la loi de finances de fin de gestion, qui était de 96,5 milliards d'euros seulement.

Une étude publiée en février 2026 par l'Inspection générale des finances (IGF)42(*) confirme que, depuis 2023, les recettes de TVA sont moins dynamiques que la croissance du produit intérieur brut (PIB). L'élasticité de la TVA au PIB, qui était supérieure à 1 depuis 2016, s'est rapprochée de 0,5 en 2023 et de 0,25 en 2024.

L'IGF lie ce phénomène à plusieurs facteurs : un ralentissement de la consommation des ménages au profit de l'épargne et un recul de l'investissement privé, mais aussi une évolution défavorable de la composition de la demande. La base soumise au taux normal (biens industriels, véhicules, carburants, construction, etc.) a ainsi reculé de 117 milliards d'euros en 2024, tandis que la base relevant des taux réduit et intermédiaire (alimentation, logement, énergie domestique, services non marchands, etc.) progressait de + 20 milliards d'euros, ce qui réduit au total les recettes de TVA.

Ces éléments n'expliquent toutefois que la moitié environ des écarts en 2025, ce qui conduit l'IGF à remettre en cause la robustesse du modèle de prévision utilisé par le ministère. Ce modèle ne prend en effet pas en compte certains effets qui participeraient à l'écart : les décalages dans le temps des remboursements de TVA, les comportements de fraude, en particulier pour les petits colis, dont les flux ont considérablement augmenté au cours des années récentes, enfin la montée en charge du régime de franchise en base de TVA.

Les délais de traitement des demandes de remboursement de TVA doivent susciter une attention particulière, aussi bien du point de vue de la gestion budgétaire que de la prise en compte des besoins des entreprises, dont la trésorerie peut être mise en difficulté par des retards dans les remboursements auxquels elles ont droit.

Selon les éléments communiqués par le Gouvernement au rapporteur général, un grand nombre de demandes de remboursement de crédits de TVA arrivent en fin d'année, mais ne peuvent être pleinement absorbés par les services de la direction générale des finances publiques : en conséquence les recettes nettes budgétaires paraissent améliorées parce que les remboursements n'ont pas encore eu lieu, mais au prix d'un décalage de ces remboursements vers l'année suivante.

Le rapporteur général souligne donc la nécessité de fluidifier le traitement des demandes de remboursement de la TVA et, plus généralement, d'améliorer les prévisions de recettes, car l'instabilité des recettes de TVA, s'ajoutant à celle des recettes d'impôt sur les sociétés, réduit les capacités de pilotage du budget par l'État. En outre, l'incertitude et la volatilité des recettes de TVA concernent non seulement l'État, mais aussi la Sécurité sociale et les collectivités territoriales, désormais affectataires de la moitié environ du produit de cet impôt.

L'impôt sur le revenu net a connu une augmentation importante de 7,0 milliards d'euros par rapport à 2024, produisant 94,6 milliards d'euros, soit un montant très proche de la prévision en loi de finances initiale (94,5 milliards d'euros).

Cette progression s'explique par le dynamisme des recettes brutes (+ 5,1 milliards d'euros), ainsi que par une baisse des remboursements et dégrèvements de 1,9 milliard d'euros, principalement liée à de moindres restitutions de trop-perçus de prélèvement à la source.

Elle contribue à la forte hausse du produit de l'impôt sur le revenu, qui a augmenté de presque un tiers depuis 2019, au point que, selon les prévisions de la loi de finances pour 2026, l'impôt sur le revenu serait pour la première fois, en 2026, la première ressource fiscale de l'État, juste devant la TVA43(*).

Évolution du produit de l'impôt sur le revenu net

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Outre les trois principales ressources fiscales de l'État que sont l'impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée et l'impôt sur les sociétés, la documentation budgétaire répartit les autres impôts dans deux catégories : les accises sur l'énergie (25,1 milliards d'euros en 2025, en hausse de 4,9 milliards d'euros par rapport à 2024), catégorie précédemment limitée à la seule taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE), et les autres recettes fiscales nettes (78,3 milliards d'euros en 2025, en hausse de 15,0 milliards d'euro).

Les principaux impôts compris dans cet ensemble sont la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ou TICPE (18,0 milliards d'euros en 2025), les droits de mutations à titre gratuit par décès (16,1 milliards d'euros) et les prélèvements de solidarité (15,8 milliards d'euros).

Évolution comparée de la TICPE et des principales autres recettes fiscales depuis 2014

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La hausse de la TICPE et, plus généralement, des accises sur l'énergie (+ 5,0 milliards d'euros) par rapport à 2024 résulte de la sortie des boucliers tarifaires.

Les autres recettes fiscales nettes progressent surtout en raison de la création de la création de nouveaux impôts : la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (7,5 milliards d'euros), la taxe sur les rachats d'actions (0,5 milliard d'euros) et la contribution différentielle sur les hauts revenus (+ 0,4 milliard d'euros).

Ces contributions avaient fait l'objet, en loi de finances initiale, d'une estimation plus élevée en ce qui concerne la contribution exceptionnelle sur les grandes entreprise (7,8 milliards d'euros) et surtout la contribution différentielle sur les hauts revenus (1,9 milliard d'euros). La moins-value relative à la contribution différentielle pourrait être due à des comportements d'optimisation des particuliers, une distribution de dividendes importante ayant pu être observée à la fin 2024, donc juste avant la mise de cette contribution.

La taxe sur les rachats d'action, au contraire, n'avait un produit prévisionnel que de 0,4 milliard d'euros en loi de finances initiale.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — II. LES RECETTES DE L'ÉTAT

B. AVEC LA DIMINUTION DU VERSEMENT EUROPÉEN AU TITRE DU PLAN DE RELANCE, LES RECETTES NON FISCALES SONT ALIMENTÉES EN 2025 PAR LE PRODUIT DES AMENDES

Les recettes non fiscales sont plus difficiles à prévoir que les recettes fiscales parce qu'elles sont moins liées à l'évolution économique générale ou à des décisions de nature législative ou réglementaire. En outre elles sont beaucoup plus hétérogènes et leur prévision nécessiterait des informations généralement non disponibles au moment du vote de la loi de finances.

Ainsi, alors que les recettes non fiscales étaient prévues à un niveau de 21,0 milliards d'euros en loi de finances initiale, leur montant constaté a finalement été de 24,0 milliards d'euros. Le surcroît par rapport à la prévision provient principalement du produit des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites, en plus-value de 2,2 milliards d'euros.

Elles sont donc en hausse de 0,8 milliard d'euros par rapport à 2024 (23,2 milliards d'euros), alors que la loi de finances initiale prévoyait une baisse. Cette hausse repose sur le produit des dividendes et recettes assimilées (+ 1,7 milliard d'euros) et des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite (+ 2,5 milliards d'euros), mais est partiellement compensée par la diminution du reversement de l'Union européenne dans le cadre de la facilité pour la relance et la résilience (FRR, d'un montant de 3,3 milliards d'euros en 2025, contre 7,5 milliards d'euros en 2024).

Ces recettes sont variables d'une année à l'autre, soit parce qu'elles sont imprévisibles par nature (produit des amendes), soit parce que des ressources temporaires, parfois d'un montant élevé, s'y rajoutent, comme le versement européen venant rembourser une part du coût du plan de relance, dans le cadre de la facilité pour la reprise et la résilience (FRR).

Évolution des recettes non fiscales de 2017 à 2025

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Par ailleurs, les recettes de fonds de concours et d'attributions de produits sont de 7,4 milliards d'euros, dont 4,1 milliards d'euros pour le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire et 1,3 milliard d'euros consacrés à la coopération internationale.

Alors que le niveau des fonds de concours était presque toujours inférieur à 5 milliards d'euros jusqu'en 2018, il a augmenté de manière importante en 2019 et 2020 pour se stabiliser autour de 7 à 8 milliards d'euros par an. Cette augmentation provient notamment de la montée en charge des fonds de concours attribués à la mission « Écologie, mobilité et développement durables », qui proviennent en majorité de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (Afitf) et de la SNCF, ainsi que des fonds de concours destinés à la coopération internationale.

Évolution des fonds de concours et attributions de produits depuis 2007

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Le montant des fonds de concours, comme celui de plusieurs autres ressources mentionnées précédemment, reste difficile à prévoir, dans la mesure où il dépend de l'initiative de la partie versante. Le niveau prévu en loi de finances initiale pour 2025 était de 6,2 milliards d'euros seulement, soit 1,2 milliard d'euros de moins que le niveau finalement constaté.

La Cour des comptes indique que l'écart provient principalement des recettes rattachées au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (+ 0,3 milliard d'euros) de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », à cause de l'absence de prévision dans le projet de loi de finances initiale, et des recettes rattachées aux programmes 146 « Équipement des forces » (+ 0,3 milliard d'euros) et 178 « Préparation et emploi des forces » (+ 0,2 milliard d'euros) de la mission « Défense », la prévision ayant été perturbée par les rattachements de crédits liés à la guerre en Ukraine.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — II. LES RECETTES DE L'ÉTAT

C. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES À DESTINATION DE L'UNION EUROPÉENNE SUIT UNE TENDANCE À LA HAUSSE QUI S'ACCENTUERA DANS LES ANNÉES À VENIR

Les prélèvements sur recettes sont d'un niveau de 69,0 milliards d'euros en 2025.

Les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales, d'un montant de 46,1 milliards d'euros, sont en augmentation de 617,3 millions d'euros (+ 1,4 %) par rapport à 2024. Celui au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) représente 27,4 milliards d'euros à lui seul.

Le prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne est en augmentation de 685,3 millions d'euros et atteint 23,0 milliards d'euros en 2025, après une baisse de 1,6 milliard d'euros en 2024. Cette évolution correspond à l'évolution des dépenses dans le cadre de financement pluriannuel (CFP) 2021-2027.

La hausse devrait être beaucoup plus importante en 2026, l'estimation en loi de finances initiale étant de 28,4 milliards d'euros, puis en 2027 avec une prévision de 31,2 milliards d'euros, soit plus de 8 milliards d'euros de plus qu'en 2025. L'évolution du prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne devrait donc, à elle seule, accroître le déficit de l'État de plus de 0,2 point de PIB entre 2025 et 2027, ce qui entraînera un effort accru sur les dépenses ou les recettes afin de maintenir l'effort de réduction du déficit.

Sur le moyen terme, les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales se sont stabilisés en euros constants depuis 2018, après avoir connu une forte baisse (- 28,0 %) entre 2014 et 2018. Le prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne, en revanche, suit une hausse tendancielle : sur les cinq premières années d'exécution du CFP 2021-2027, l'augmentation est, en euros constants, supérieur de plus de 10 % aux cinq premières années du CFP 2014-2020.

Évolution des prélèvements sur recettes depuis 2014 en euros constants

(en milliards d'euros de 2025)

PSR : prélèvement sur recettes. Montants actualisés selon l'indice des prix à la consommation harmonisé.

Source : commission des finances, à partir des annexes aux projets de loi de règlement et de résultats de la gestion

Cette hausse pourrait toutefois être encore plus importante dans les années à venir.

En effet, le remboursement de l'emprunt contracté au titre du plan de relance européen, doté de 750 milliards d'euros, doit commencer à compter de 2028 et se poursuivre jusqu'en 2059. Il devrait reposer sur l'allocation de ressources propres, mais les propositions de la Commission n'ont toujours pas donné lieu à un accord. Si le remboursement du prêt devait être pris en charge par l'Union européenne, la France pourrait avoir à y participer pour un montant maximal de 68,2 milliards d'euros sur la durée du remboursement44(*).

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT

A. LES DÉPENSES BUDGÉTAIRES ONT DIMINUÉ EN VOLUME EN 2025, MALGRÉ LE POIDS DES DÉPENSES CONTRAINTES

Les dépenses totales de l'État, nettes des remboursements et dégrèvements portant sur les impôts d'État, se sont établies à un niveau de 441,2 milliards d'euros en 2025, en retrait de 2,2 milliards d'euros par rapport aux dépenses nettes de 443,4 milliards d'euros en 202445(*). Cette baisse est toutefois peu significative car les dépenses incluaient, en 2024, celles du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 », supprimé en 2025 et dont l'absence de signification a été rapporté supra. Hors programme 36946(*), la hausse est de 4,3 milliards d'euros.

Évolution de la dépense par titre

(en milliards d'euros)

P. 369 : programme 369 « Amortissement de la dette du Covid ». T3 : hors dépenses du programme 369. Tous titres : hors remboursements et dégrèvements d'État.

Source : commission des finances, à partir des données publiées par la direction du budget

Cette hausse est pour une grande partie contrainte car elle résulte pour + 3,4 milliards d'euros de celle des dépenses de personnel, qui subit la hausse du coût du financement des pensions (voir infra), et pour + 1,5 milliard d'euros de la charge de la dette de l'État. Elle résulte également pour + 2,5 milliards d'euros de l'accroissement des dépenses d'investissement qui provient presque entièrement de la priorité donnée à l'effort de défense (+ 2,3 milliards d'euros).

À l'inverse, les dépenses d'intervention diminuent de 2,7 milliards d'euros, ce qui inclut des effets de périmètre, et les dépenses de fonctionnement, les dotations des pouvoirs publics et les dépenses d'opérations financières47(*) connaissent de légères baisses.

Sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE) défini par la loi de programmation des finances publiques (voir supra), les dépenses ont été de 488,2 milliards d'euros, contre 484,7 milliards d'euros en 2024, ce qui représente une augmentation en valeur de 0,7 % et, compte tenu d'une inflation de 1,0 % en 2025, une diminution en volume de 0,3 %.

L'évolution en 2025 confirme ainsi une progression des dépenses de l'État plus modérée que ne le prévoyait la loi de programmation des finances publiques.

Périmètre des dépenses de l'État

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir de la LPFP et des projets de loi relatifs aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes. LPFP : loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

Cette sous-exécution doit toutefois s'apprécier au regard de l'évolution des conditions macroéconomiques par rapport aux prévisions de la LPFP.

En particulier, celle-ci prévoyait une inflation de 4,55 % sur les deux années 2024 et 2025, de sorte que l'augmentation du PDE de 496 à 505 milliards d'euros correspondait à une diminution en volume de - 2,6 %. L'inflation n'ayant finalement été que de 2,75 % sur la période, la quasi-stabilité du PDE entre 2023 et 2026 correspond à une diminution en volume de - 2,9 %, soit une amélioration réelle, mais moins importante que celle qui ressort des chiffres en euros courants.

Le montant des dépenses nettes de fonctionnement, hors programme 369, a été de 70,1 milliards d'euros en 2025, soit une diminution de 254,5 millions d'euros en euros courants par rapport à 2024. Cette diminution légère résulte de plusieurs mouvements en sens inverse.

Hors effets de périmètre entre programmes48(*), la principale augmentation des dépenses de fonctionnement concerne la mission « Défense », en particulier les programmes 146 « Équipement des forces » (+ 406,1 millions d'euros, soit + 9,7 %) et 178 « Préparation et emploi des forces » (+ 331,9 millions d'euros, soit + 2,5 %), dans le cadre du renforcement de l'effort de défense.

Le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » de la mission « Investir pour la France de 2030 » n'a aucune dépense de titre 3 en 2025, contre 705 millions d'euros de dépenses en 2024, car les crédits consacrés en fonds propres à l'action « Aides à l'innovation « bottom-up » », qui sont classés en dépenses de fonctionnement, n'ont donné lieu à aucun versement depuis le budget de l'État en 2025.

Une autre diminution importante concerne le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » (- 557,0 millions d'euros), qui a notamment porté un financement de France compétences de 850 millions d'euros en 2025, contre 1 350 millions d'euros en 2024. Cette diminution de la subvention d'équilibre, qui s'ajoute à un montant de fiscalité affectée de 11,5 milliards d'euros, en diminution de 0,1 milliard d'euros, s'accompagnait d'un plan de mesures d'économies. Celui-ci n'a pas empêché l'opérateur de constater une perte estimée à 1,2 milliard d'euros dans le compte financier 2025.

Les dépenses d'investissement représentent 22,2 milliards d'euros en 2025, soit 5,0 % seulement des dépenses nettes de l'État, contre 35,4 % pour les dépenses de personnel, 15,9 % pour les dépenses de fonctionnement et 31,5 % pour dépenses d'intervention. Elles sont toutefois en hausse importante de + 2,5 milliards d'euros.

Cette hausse est portée par la mission « Défense » (+ 2,3 milliards d'euros) et en particulier le programme 146 « Équipement des forces », qui comprend les crédits d'armements et de matériels. Cette augmentation résulte naturellement de la deuxième année d'exécution de la loi de programmation militaire49(*).

Ce programme a vocation à participer de manière déterminante, dans les années à venir, à l'augmentation des dépenses d'investissement de l'État. En effet, si le montant des crédits de paiement de titre 5 consommés par ce programme en 2025 est important avec un niveau de 14,6 milliards d'euros (contre 12,4 milliards d'euros en 2024 et, pour mémoire, 8,3 milliards d'euros de moyenne au cours des années 2018-2020), le fait le plus marquant est le niveau des autorisations d'engagement de titre 3 consommées, qui atteint 33,0 milliards d'euros en 2025, contre 11,2 milliards d'euros seulement en 2024. Or, ces autorisations d'engagement ont été largement sous-exécutées par rapport à celles ouvertes en loi de finances initiale (39,2 milliards d'euros), d'autant que le montant des autorisations d'engagement disponibles sur l'ensemble de la mission, après reports, atteint 126 milliards d'euros.

Un haut niveau d'engagements nouveaux est donc à attendre au cours des années à venir, ce qui contribuera probablement à une forte hausse des dépenses d'investissement de l'État par rapport à leur niveau actuel limité à 22,2 milliards d'euros, sans oublier que l'utilisation des nouveaux équipements aura également des conséquences sur les dépenses de fonctionnement, voire de personnel.

Les dépenses d'investissement de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » sont également en hausse de 302,0 millions d'euros, en raison principalement de la livraison en 2025 d'un important projet de transformation du village olympique en bureaux du ministère de l'Intérieur, dans le cadre du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

Les dépenses d'intervention, hors remboursements et dégrèvements d'État, s'établissent en 2025 à un montant de 139,0 milliards d'euros, en diminution de 2,7 milliards d'euros (- 1,9 %) par rapport à 2024.

Les dépenses d'intervention du programme 109 « Aide à l'accès au logement » augmentent de 3,6 milliards, dont 3,0 milliards d'euros liés à un effet de périmètre, à savoir la rebudgétisation des contributions des employeurs au fonds national d'aide au logement.

Le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » voit ses dépenses d'intervention augmenter de 3,8 milliards d'euros, en raison de la baisse des prix de l'énergie qui accroît mécaniquement le coût induit par la compensation des charges de service public, d'autant que celles-ci ont fait l'objet d'une réévaluation en forte hausse en cours d'année par la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Une ouverture de crédits de 1,1 milliard d'euros a été nécessaire dans la loi de finances de fin de gestion.

En sens inverse, les dépenses d'intervention du programme 424 « Financement des investissements stratégiques » de la mission « Investir pour la France de 2030 », qui ont été de 4,4 milliards d'euros en 2024, ne sont que de 1,7 milliard d'euros (- 2,7 milliards d'euros) en 2025, en particulier à cause des mesures de régulation budgétaire qui ont fortement réduit les versements aux opérateurs sur ce programme. Cette régulation n'a toutefois pas empêché les paiements aux bénéficiaires en raison du niveau de trésorerie élevé des opérateurs50(*).

Celles du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » sont en diminution de 2,4 milliards d'euros (- 66,4 %) en raison d'un effet de périmètre (transfert au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires » du financement de MaPrimeRénov', qui avait représenté 692,0 millions d'euros de dépenses en 2024 sur le programme 174) mais aussi de moindres dépenses sur plusieurs dispositifs d'aide : chèque énergie, bonus écologique pour l'acquisition d'un véhicule propre, prime à la conversion et au rétrofit.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT

B. LES EFFECTIFS DE L'ÉTAT AUGMENTENT ENCORE DE PRÈS DE 3 000 POSTES, CONFIRMANT L'ABANDON DES OBJECTIFS FIXÉS SUCCESSIVEMENT PAR LES DEUX DERNIERS QUINQUENNATS

Le nombre des emplois a augmenté de 3 029 équivalents temps plein (ETP) en 2025, soit une progression légèrement inférieure à la prévision en loi de finances initiale (+ 3 176 ETP).

Principales variations par ministère des schémas d'emplois

(en équivalents temps plein)

Source : commission des finances, à partir du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes

Dans l'éducation nationale, l'augmentation des emplois provient de l'augmentation de + 2 577 ETP des postes d'accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH), le schéma d'emploi des enseignants étant négatif. Entre 2017 et 2025, le nombre des AESH a été multiplié par 3,351(*).

Les créations d'emploi du ministère de la justice entrent dans le cadre de la mise en oeuvre des objectifs de recrutement de la loi d'orientation et de programmation de ce ministère, qui a prévu des créations nettes d'emploi de 10 000 ETP52(*).

Le schéma d'emplois 2025 marque donc une vraie décélération par rapport aux importantes créations nettes d'emploi en 2024 (+ 6 729 ETP) et en 2023 (+ 8 975 ETP).

Il n'en reste pas moins que les trois premières années de mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques rendent, d'ores et déjà, presque impossible l'atteinte de l'objectif de stabilité globale des emplois que celle-ci a fixé pour la période 2023-202753(*).

Les dépenses de personnel du budget général de l'État sont de 156,2 milliards d'euros en 2025, contre 152,8 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de + 3,4 milliards d'euros ou + 2,2 %.

Cette hausse est largement due à la revalorisation des pensions au 1er janvier 2025, qui a accru de + 2,3 milliards d'euros les contributions des missions au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

En soustrayant les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions », la masse salariale s'établit à un niveau de 106,9 milliards d'euros, en hausse de 1,1 milliard d'euros par rapport à 2024, soit + 1,0 % en valeur mais + 0,03 % seulement en volume. Il s'agit de la plus faible augmentation en volume des dix dernières années, à l'exception de l'année 2022, marquée par une très forte inflation.

Évolution annuelle de la masse salariale, corrigée de l'inflation

(en pourcentage de la masse salariale)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires. Montants corrigés par l'indice des prix hors tabac (IPC), en moyenne annuelle

Cette modération salariale en 2025 s'explique par l'absence de mesures générales en 2025 et par un impact limité des mesures catégorielles (409 millions d'euros, dont un peu plus de la moitié correspond à des mesures prises en cours d'année).

Elle ne compense toutefois pas la très forte augmentation de l'année 2024. Le rapporteur général avait alors considéré que laisser un tel mouvement de hausse se poursuivre au cours des années à venir ne serait pas compatible avec la volonté affirmée de réduire le déficit budgétaire. Il constate donc avec satisfaction que l'année 2025 semble marquer une rupture sur ce point et compte que cette nouvelle tendance se poursuive au cours des années à venir, car l'inertie inhérente aux dépenses de personnel requiert le maintien d'une action de modération sur une longue durée.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT

C. LA PÉRIODE DES SERVICES VOTÉS A REPRÉSENTÉ UNE CONTRAINTE FORTE SUR L'ACTION PUBLIQUE, MAIS SANS EFFET MAJEUR SUR LE NIVEAU DES DÉPENSES DE L'ANNÉE

La loi de finances initiale pour 2025 n'ayant pas été adoptée et promulguée avant le début de l'exercice, une loi spéciale54(*) a autorisé la perception des ressources de l'État et le Gouvernement a ouvert, par décret55(*), des crédits égaux, pour chaque programme, à ceux ouverts par la loi de finances initiale pour 2024.

Ce régime de « services votés » a duré jusqu'à la promulgation de la loi de finances, le 14 février 2025.

Il s'est accompagné de modalités strictes d'exécution budgétaire. En particulier, seulement un quart des crédits ont été mis à disposition des gestionnaires de programme, alors que, en temps normal, la totalité des crédits est mise à disposition, à l'exception d'une réserve de précaution. En outre, les nouveaux engagements de crédits ne pouvaient pas être réalisés, seules les dépenses indispensables à la continuité des services publics pouvant être mises en oeuvre.

Il apparaît, comme l'a observé la Cour des comptes56(*), que la période d'exécution des services votés n'a pas eu d'effet notable sur le niveau des dépenses en 2025. Les dépenses qui n'ont pas pu être réalisées pendant cette période en raison du régime strict d'exécution budgétaire l'ont en général plus tard au cours de l'année.

La Cour des comptes constate que certaines dépenses nouvelles ont été lancées sans avoir bénéficié d'une dérogation, comme le renouvellement du parc de véhicules de la gendarmerie nationale ou le lancement d'une campagne de communication contre le narcotrafic. Ces cas paraissent toutefois isolés et, dans l'ensemble, l'administration a respecté les consignes transmises dans les circulaires budgétaires.

Les modalités strictes d'exécution budgétaire ont pourtant exercé de fortes contraintes procédurales sur les services, occasionnant une surcharge administrative importante dans certains ministères. Ainsi les engagements étaient-ils contrôlés de manière minutieuse par les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM), tandis que les gestionnaires de programme et les responsables de la fonction financière dans les ministères établissaient une prévision des ressources et des dépenses pour le premier trimestre 202557(*). Cette situation a parfois créé une tension dans les services de certains ministères, avec des difficultés particulières lorsqu'une partie importante des crédits devaient être délégués à des opérateurs.

D'une manière générale, les services votés n'ont probablement pu fonctionner, en 2025 comme en 2026, que parce qu'ils ont porté sur une période limitée. Si la loi spéciale avait duré plus longtemps, les difficultés se seraient accumulées du fait de l'impossibilité de lancer de nouveaux projets. Les financements des collectivités territoriales auraient également pu être mis en difficulté.

En conséquence, le rapporteur général met en garde contre toute tentation de recourir l'an prochain, une fois encore, à l'outil de la loi spéciale, surtout si elle devait s'appliquer pendant plusieurs mois.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — DEUXIÈME PARTIELES COMPTES DE L'ÉTAT EN 2025 — III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT

D. LES REPORTS ET LES ANNULATIONS DE CRÉDIT EN COURS D'ANNÉE AFFECTENT MOINS L'EXÉCUTION DES DÉPENSES QU'EN 2024

En application du principe d'annualité budgétaire, l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit dans son premier alinéa que « les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes ». En conséquence, les crédits non consommés pendant un exercice devraient être annulés, la loi de finances de l'année suivante ouvrant les crédits nécessaires. Ce n'est qu'à titre de dérogation que, sur un programme budgétaire donné, les crédits de paiement autres que de personnel peuvent être reportés à hauteur de 3 % des crédits initiaux.

Le montant des reports de crédits entre 2025 et 2026 a été de 9,8 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 6,9 milliards d'euros sur le budget général, contre 16,8 milliards d'euros entre 2024 et 2025, dont 11,5 milliards d'euros sur le budget général.

Certains de ces reports héritent des pratiques de reports massifs mises en oeuvre à partir de la crise sanitaire de 2020. Les reports sur le programme 362 « Écologie - mise en extinction du plan de relance » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », issu de l'ancienne mission « Plan de relance », sont encore de 1,2 milliard d'euros. Ceux du programme 367 « Financement des opérations patrimoniales en 2026 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » de la mission « Économie », qui porte des crédits destinés au financement d'acquisitions patrimoniales, mais rarement utilisés, sont de 1,2 milliard d'euros.

Hors ces pratiques exceptionnelles, que le rapporteur général espère voués à la disparition prochaine, les reports de crédits sont de 3,5 milliards d'euros, soit un volume qui se rapproche de la pratique antérieure à la crise sanitaire. Le volume des fonds de concours reportés, égal à 2,7 milliards d'euros, demeure toutefois élevé.

Crédits reportés depuis l'exercice précédent

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires et des arrêtés de report

S'agissant en revanche des autorisations d'engagement, le niveau des reports sur le budget général atteint le niveau particulièrement élevé de 52,8 milliards d'euros, contre 51,7 milliards d'euros en 2025 et 47,6 milliards d'euros en 2024, alors que le montant annuel des autorisations d'engagement reportées avant la crise sanitaire de 2020 était plutôt de l'ordre de 21 milliards d'euros. La hausse considérable de ces reports relève, une fois encore, du programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense », qui reporte 42,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement non consommées de 2025 vers 2026, contre moins de 15 milliards d'euros par an avant 2020.

Le report massif d'autorisations d'engagement est, certes, conforme à la lettre de la loi organique, qui ne limite le volume de ces reports que pour les crédits de paiement58(*). Ces autorisations d'engagement ne sont d'ailleurs pas laissées à la libre disposition du gestionnaire de programme, car elles sont, en quasi-totalité, pré-affectées à des projets particuliers et ne pourraient pas être utilisées pour une autre opération59(*) : comme l'explique la Cour des comptes, un principe de spécialité des crédits se substitue en quelque sorte au principe d'annualité.

Il n'en reste pas moins qu'un volume aussi massif de report d'autorisations d'engagement constitue une dérogation forte au principe d'annualité budgétaire, qui ne facilite pas le suivi des crédits par le Parlement.

L'exécution budgétaire, une fois la période de services votées achevée à la mi-février et après la finalisation au 15 mars des mouvements de reports de crédits, a été une nouvelle fois marquée par une annulation de crédits d'un montant de 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,7 milliards d'euros en crédits de paiement afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire. Cette annulation a fait suite à une révision à la baisse de la croissance pour 2025, désormais estimée à 0,7 %, contre 0,9 % en loi de finances initiale.

Ce décret, comme celui du 21 avril 2024, dont le montant était toutefois beaucoup plus élevé (10,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 10,2 milliards d'euros en crédits de paiement), a porté sur un grand nombre de programmes, dont 74 programmes du budget général.

Quatre programmes ont connu une annulation supérieure à 100 millions d'euros.

Programmes ayant l'objet d'une annulation de plus de 100 millions d'euros de crédits de paiement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir du décret d'annulation du 25 avril 2025

Pour certains, l'annulation permettait surtout de constater une annulation de consommation, comme sur le programme 367 qui consomme, chaque année, une faible partie des crédits ouverts, qui proviennent de reports. Sur la mission « Investir pour la France de 2030 », comme indiqué supra, l'annulation de crédits a permis de mobiliser la trésorerie des opérateurs, procédé qui ne peut être qu'encouragé mais ne pourra pas nécessairement être répété d'année en année.

Toutefois, la majeure partie des annulations semble avoir joué un rôle effectif dans le sens d'une maîtrise de la dépense.

Enfin, la loi de finances de fin de gestion60(*) a procédé à une diminution de 4,0 milliards d'euros des dépenses nettes du budget général.

Cette diminution a été permise, à titre principal, par des annulations de crédit importantes sur la charge de la dette (- 2,9 milliards d'euros) et sur les programmes de la mission « Investir pour la France de 2030 » (- 1,6 milliard d'euros), une fois encore en s'appuyant sur la trésorerie abondante des opérateurs.

À l'inverse, une réévaluation à la hausse, par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), des compensations de charges de service public dues par l'État a conduit à une augmentation de 1,1 milliard d'euros des crédits du programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Toutefois, sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie », la loi de finances de fin de gestion a ouvert des crédits de 52 millions d'euros, à l'initiative du Sénat, afin de pallier le sous-financement de la mission d'aménagement du territoire de La Poste61(*). Or, il ressort de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes consacrée à cette mission que ces crédits ont finalement été utilisés pour assurer la compensation du service universel postal confié au même établissement. Le rapporteur général regrette que le choix et la volonté du législateur n'aient pas été respectés, malgré l'engagement pris par le Gouvernement.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TROISIÈME PARTIELE SUIVI DE LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT — I. LE SUIVI DE LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DEMEURE DIFFICILEMENT LISIBLE MALGRÉ UN EFFORT DE RATIONALISATION

A. LE NOMBRE D'INDICATEURS RESTE CROISSANT MALGRÉ LE RALENTISSEMENT DE LA HAUSSE ALORS QUE LA PERTINENCE DE CERTAINS D'ENTRE EUX PEUT ÊTRE QUESTIONNÉE

Le suivi de la performance de la dépense de l'État est l'une des avancées notables mises en oeuvre par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). À partir de l'exercice budgétaire 2006, chaque programme a été associé à un certain nombre d'indicateurs et de sous-indicateurs, dont l'objectif est de mesurer l'efficacité de la dépense publique.

Les travaux d'examen global de la démarche de performance consacrée par la LOLF, menés notamment par la Cour des comptes62(*) et la commission des finances du Sénat63(*), dressent le constat d'un trop grand nombre de sous-indicateurs budgétaires. En effet, le foisonnement des indicateurs fait obstacle à un pilotage stratégique des dépenses de chaque programme et une démarche de réduction du nombre de sous-indicateurs est nécessaire pour resserrer le dispositif de suivi de la performance et renforcer sa portée stratégique.

Méthodologie de comptabilisation de l'évolution du nombre d'indicateurset de sous-indicateurs de performance

Chaque année, la direction du budget publie, en annexe du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, un tableur recensant l'ensemble des indicateurs et sous-indicateurs associés aux programmes et aux missions du budget général de l'État, des budgets annexes, des comptes d'affectation spéciale et des comptes de concours financiers.

Ce tableur, habituellement intitulé « Synthèse chiffrée des RAP », semble la source la plus fiable pour calculer le nombre d'indicateurs et de sous-indicateurs retenus pour mesurer la performance de la dépense.

Chaque programme est doté de plusieurs objectifs, dont l'atteinte est mesurée par un certain nombre d'indicateur. Par exemple, le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'État » est doté en 2025 de trois objectifs, chacun liés à trois ou quatre indicateurs :

- le premier objectif, « Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français » est lié à trois indicateurs : « Accroître la sécurité de la France au travers de celle de nos partenaires », « Veiller à la sécurité des Français à l'étranger » et « Lutte contre la désinformation et communication stratégique » ;

- le deuxième objectif, « Promouvoir le multilatéralisme et agir pour une Europe souveraine, unie, démocratique » est lié à quatre indicateurs : « Optimiser l'effort français en faveur du maintien de la paix », « Dossiers préparés dans le cadre des échéances européennes et des échanges bilatéraux », « Promouvoir les objectifs environnementaux à l'international » et « Position de la France dans le classement mondial des contributeurs financiers des organisations internationales » ;

- enfin le troisième objectif, « Assurer un service diplomatique efficient et de qualité », est lui aussi lié à quatre indicateurs « Efficience de la gestion immobilière », « Respect des coûts et délais des grands projets d'investissement », « Efficience de la fonction achat », « Poursuivre les efforts en faveur de l'égalité femme/homme ».

Toutefois, pour mesurer l'évolution du nombre d'outils d'évaluation de la performance, il convient de se fier plutôt au nombre de sous-indicateurs qu'au nombre d'indicateurs.

En effet, chaque indicateur est doté d'un ou plusieurs sous-indicateurs, qui sont les véritables outils d'évaluation dotés d'une cible mesurée en cours d'année. Par exemple, l'indicateur « Accroître la sécurité de la France au travers de celle de nos partenaires », lié au premier objectif du programme 105, n'est pas en soi doté d'une cible. En revanche, il regroupe trois sous-indicateurs qui, eux, sont dotés chaque année d'une cible et qui permettent de décliner l'indicateur de façon concrète. En l'occurrence, les trois sous-indicateurs sont les suivants :

- « Évolution annuelle moyenne des délais de réalisation des opérations d'armement principales » ;

- « Taux de sites sensibles ayant subi un incident dont la durée globale est supérieure à 4h » ;

- « Délai de paiement de l'indemnisation. Délai allant de la réception de l'expertise médicale (rapport définitif) à l'établissement du certificat administratif pour mise en paiement ».

La commission des finances retient le nombre total de sous-indicateurs recensés dans la « Synthèse chiffrée des RAP » pour analyser l'évolution du nombre d'outil d'évaluation de la dépense publique. En effet, certains indicateurs sont dotés d'un seul sous-indicateur qui constitue un doublon si l'on prend comme base l'ensemble des indicateurs et sous-indicateurs. C'est par exemple le cas pour le programme 354 « Élargir et diversifier les conditions d'accueil du public » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ». Ce dernier contient deux indicateurs, dont l'un, « Taux de connexions au site internet départemental de l'État », est doté d'un unique sous-indicateur ayant la même dénomination.

C'est sur ces mêmes sous-indicateurs que se fonde l'analyse quantitative de l'évolution de la performance de la dépense présentée au sein du présent rapport.

Source : commission des finances

Pour l'exercice 2025, le nombre de sous-indicateurs64(*) est de 1 978, soit huit de plus par rapport à l'exercice précédent. L'évolution du nombre de sous-indicateurs depuis 2021 témoigne ainsi d'une tendance à la hausse, malgré la répétition de la recommandation, par la commission des finances, de réduire ce nombre.

Nombre total de sous-indicateurs de performance

Source : commission des finances, d'après la synthèse chiffrée des rapports annuels de performances (RAP)

Depuis 2021, on a assisté ainsi à un accroissement de 6 % du nombre de sous-indicateurs, ce qui prouve la difficulté à rationaliser leur création.

Le rapporteur général constate néanmoins que la direction du budget indique avoir, depuis le projet de loi de finances 2025, entamé un travail pour supprimer « progressivement les indicateurs doublons entre programmes et missions »65(*). Cette évolution est à valoriser, mais il sera nécessaire d'aller au-delà de la simple suppression des doublons, que la commission des finances ne prend pas en compte dans la comptabilisation des sous-indicateurs (cf. encadré supra).

Le rapporteur général insiste ainsi sur la nécessité d'entamer un véritable travail de réduction du nombre d'indicateurs et soutient les travaux en cours qui vont dans ce sens. La direction du budget indique en effet que « la maquette [du projet de loi de finances pour] 2026 enregistre une baisse conséquente [du nombre d'indicateurs] qui sera visible [dans les] rapports annuels de performances 2026 »66(*). Cette dynamique devrait se poursuivre et être amplifiée dans la préparation du projet de loi de finances (PLF) pour 2027, dans la mesure où « la circulaire de performance 2026 en préparation du PLF 2027 inscrit l'objectif de réduction du nombre d'indicateurs. »67(*)

Le nombre pléthorique d'indicateurs et sous-indicateurs peut d'autant plus être rationnalisé que de nombreux indicateurs de performance retenus par les responsables de programme ne sont pas conçus pour mesurer l'efficacité des dépenses du budget de l'État.

Le rapporteur général souligne ainsi que plusieurs sous-indicateurs mesurent des résultats sans lien direct avec le montant des crédits votés.

Par exemple, les sous-indicateurs retenus pour la mission « Outre-mer » fait l'objet d'une critique large de la part de la direction du budget, à laquelle souscrit la Cour des comptes. En effet, la note d'analyse budgétaire relève que « le volet performance de la budgétisation n'établit pas de lien direct entre l'évolution de la performance et les allocations de crédits »68(*). Les indicateurs retenus doivent en effet, pour être pertinents, permettre de faire un lien entre l'utilisation des crédits budgétaires et l'atteinte des résultats fixés.

Certains sous-indicateurs ne sont ainsi que des indicateurs d'activité, et non de performance. Dans la mission « Investir pour la France de 2030 », l'indicateur 2.1 du programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » mesure la part des startups industrielles créées sur la période soutenues par le plan France 2030. La cible de l'indicateur est fixée à 16 %, la réalisation est de 31 % en 2025. L'analyse des résultats indique que « la contribution de France 2030 pour le soutien à l'émergence des start-ups industrielles s'améliore », néanmoins rien n'indique que le fait de participer au financement d'un très grand nombre de startups industrielles parmi celles créées prouve que les crédits budgétaires ont été utilisés avec efficience. En effet, si 100 % des nouvelles startups industrielles étaient soutenues par France 2030, cela ne signifierait pas que l'utilisation des fonds serait nécessairement utile. Il est même possible de penser que ce serait l'inverse.

De même, le sous-indicateur 1.1.1, lié au programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » mesure la satisfaction des jeunes appelés à l'issue de leur journée « Défense et citoyenneté » (JDC). Or, il est raisonnable d'estimer que le lien entre la satisfaction éprouvée par un jeune appelé et l'efficience de la dépense publique est pour le moins distendu. Le taux de satisfaction, qui est structurellement élevé selon rapport annuel de performances et se situe à 84 % en 2025, ne saurait indiquer que les lycéens participants ont été véritablement sensibilisés à l'esprit de défense. Surtout, il n'est pas possible d'établir de lien direct entre ce taux de satisfaction et l'évolution des crédits consacrés à la JDC.

Le dispositif de suivi de la performance des dépenses de l'État mis en place dans le cadre de la procédure budgétaire est insuffisamment articulé avec d'autres dispositifs mis en place par le Gouvernement dans le but de mesurer l'efficacité de l'action publique et de rendre des comptes sur l'utilisation des deniers publics.

En premier lieu, le budget de l'État finance 431 opérateurs69(*), c'est-à-dire des organismes ayant une activité de service public, majoritairement financés par l'État et sur lesquels l'État exerce un contrôle direct. Ce contrôle direct de l'État se traduit pour un nombre important d'opérateurs par la signature entre l'opérateur et son ministère de tutelle d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) qui intègre des indicateurs de performance relatifs à l'activité de l'opérateur.

Les recommandations formulées dans le Guide de la performance70(*) publié par la direction du budget indiquent que « tout objectif et tout indicateur présent dans un projet annuel de performances et porté par un opérateur doit être intégralement repris dans le contrat d'objectifs de l'opérateur concerné ». Or, le rapporteur général constate que l'exercice de fixation des indicateurs de performance des opérateurs est insuffisamment articulé avec l'exercice de fixation des indicateurs de performance du budget de l'État.

Par exemple, alors que la politique de la transition énergétique est mise en oeuvre par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), largement financée par le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », aucun des indicateurs de ce programme et du contrat d'objectifs et de performance (COP) État-ADEME 2024-2027 ne correspondent entre eux.

En second lieu, les Gouvernements successifs ont, depuis plusieurs années, créé de nouveaux outils sensés mettre en avant la progression de la qualité de l'action publique, sans coordination avec les indicateurs retenus dans les lois de finances. Ces dispositifs réduisent d'autant la lisibilité de l'action de l'État en créant des doublons, ou en attirant l'attention sur des priorités de l'action gouvernementale dont la progression, à l'inverse, n'est parfois pas documentée.

Ainsi, Elisabeth Borne avait dressé le 19 septembre 202271(*), en tant que Première ministre, une liste de soixante politiques prioritaires, et avait consacré un principe de transparence relatif aux objectifs et aux résultats de ces politiques publiques. Le suivi de ces politiques prioritaires du Gouvernement (PPG) reposait sur la publication et la mise à jour régulière d'un « baromètre de l'action publique ». Or, le suivi des PPG constitue un référentiel supplémentaire qui vient s'ajouter aux indicateurs des programmes budgétaires et aux contrats d'objectifs et de performance (COP) des opérateurs publics, sans coordination.

Cette initiative s'est ajoutée à deux autres nouveautés, portées par de précédents ministres de la transformation et de la fonction publique. Amélie de Montchalin a ainsi lancé, dès janvier 2021 un premier « baromètre des résultats de l'action publique72(*) », qui permet en temps réel d'accéder à la mise en oeuvre des objectifs prioritaires du Gouvernement. Ces objectifs concordent rarement avec des indicateurs budgétaires.

Par exemple, dans le tableau de bord spécifique à l'axe de priorité « Planifier et accélérer la transition écologique », se trouve un objectif qui est la validation d'un certain nombre de dossiers MaPrimRénov'. Le rapporteur général s'étonne de la variation de la cible, qui est passée de 5,2 millions en 2024 à 3,0 millions en 2025. En outre, l'objectif n'est aucunement borné dans le temps, ce qui empêche toute mesure d'efficience. Enfin, la donnée retenue est purement quantitative, alors qu'il est indispensable d'analyser les effets du versement de MaPrimRénov' sous un angle qualitatif : cette politique publique a fait l'objet de nombreux dossiers frauduleux73(*) et un objectif de montée en gamme dans les rénovations est affiché par le ministère du logement.

Aucun des sous-indicateurs du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », qui porte désormais l'intégralité de la subvention versée par l'État à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), en charge du versement de MaPrimRénov', ne comptabilise le nombre de dossiers validés.

Plus récemment encore, Laurent Marcangeli, ministre de l'Action publique, de la Fonction publique et de la Simplification, a initié une nouvelle démarche, nommée « baromètre des services publics », le 2 juin 2025. Ce nouveau dispositif, désormais intégré au programme Services Publics +, tend à sonder les Français sur leur perception de l'efficacité de l'action publique, en interrogeant un échantillon statistique sur la facilité d'accès aux services publics, la simplicité des démarches ou encore la satisfaction des délais de traitement.

Non seulement cette innovation s'ajoute aux dispositifs existants, mais elle n'est pas fondée sur des objectifs recensés par ailleurs dans les documents budgétaires.

Finalement, le manque de coordination entre les différents dispositifs de suivi de la performance des dépenses de l'État induit une complexité croissante qui risque de faire advenir la « bureaucratie lolfienne »74(*) que craignait le président Arthuis.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TROISIÈME PARTIELE SUIVI DE LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT — I. LE SUIVI DE LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DEMEURE DIFFICILEMENT LISIBLE MALGRÉ UN EFFORT DE RATIONALISATION

B. UNE LARGE PART DES INDICATEURS DEMEURE INEXPLOITABLE, CE QUI RÉDUIT LA PORTÉE DU DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE

Pour l'exercice 2025, le dispositif de suivi de la performance des dépenses de l'État reposait sur 89775(*) indicateurs et 1 978 sous-indicateurs recensés dans les rapports annuels de performances (RAP) du budget général et des budgets annexes de l'État. Cependant, un nombre important de ces sous-indicateurs est neutralisé soit par l'absence de fixation de cible quantitative avant le début de l'exercice, soit par l'absence de données à jour pour exploiter les cibles fixer et confronter les objectifs fixés aux résultats obtenus. Sur les 1 978 sous-indicateurs pour l'exercice 2025, seul 1 530, soit 77 %, se sont vus fixer une cible quantitative. Sur ces 1 530 sous-indicateurs avec une cible quantitative, 1 390 sont exploitables aux regards des données disponibles. Par conséquent, seuls 1 390 sous-indicateurs disposent de cibles exploitables pour 2025, soit 70,3 % du nombre total de sous-indicateurs figurant dans les rapports annuels de performances (RAP) présentés avec le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Le rapporteur général constate que ce taux dépasse celui de 2023, après une dégradation en 2024 du ratio de cibles exploitables, passé à 67,6 %.

En premier lieu, pour qu'un sous-indicateur puisse mesurer la performance des dépenses de l'État, il est nécessaire qu'au moment de l'élaboration du budget une cible soit fixée par le responsable de programme. En effet, le dispositif des indicateurs de performance ne peut servir de support à des décisions stratégiques d'allocation des ressources que dans la mesure où le Gouvernement et le Parlement peuvent mettre en regard les objectifs fixés à un service public et les résultats qu'il a atteint. Il est par conséquent nécessaire que la documentation budgétaire annexée au projet de loi de finances fixe, pour chaque sous-indicateur de performance, une cible, au risque de neutraliser toute utilité de l'indicateur et de priver de tout effet le travail effectuer pour élaborer cet indicateur et suivre ses données d'exécution. Il est également nécessaire que cette cible soit définie avec clarté et précision, c'est-à-dire qu'il s'agisse d'une cible quantitative.

Si, pour certaines cibles, il est compréhensible de fixer un intervalle, ce qui continue de constituer une cible quantitative claire et précise sous réserve d'une amplitude raisonnable, la fixation d'une cible non quantitative constituée par des mentions imprécises comme « hausse » ou « stabilité » ne répond pas aux exigences d'un dispositif de suivi effectif de la performance de la dépense publique.

Sur l'ensemble du dispositif de suivi de la performance de la dépense de l'État en 2025, le rapporteur général relève que 448 sous-indicateurs ne disposent pas d'une cible quantitative, en nette hausse par rapport à 2023 où ce nombre atteignait 392. Partant, ce défaut de conception neutralise la portée de 22,6 % des sous-indicateurs, soit près d'un sur quatre. De nouveau, ce taux est en augmentation par rapport à 2023, où il atteignait 20,2 %.

Un exemple emblématique de cette carence de fixation de cibles est visible pour la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », où l'on constate une absence systématique de prévision comme de cible pour les indicateurs liés au nombre de retours à l'emploi. Ces deux sous-indicateurs, liés au programme 102 « Accès et retour à l'emploi », constatent ainsi, d'année en année, le nombre de retours à l'emploi pour le sous-indicateur 1.1.1 et le nombre de retours à l'emploi durable pour le sous-indicateur 1.1.2. Il est anormal que, pour un programme qui consomme près de 6,6 milliards d'euros en crédits de paiement en 2025, des indicateurs aussi fondamentaux ne fassent l'objet d'aucune prévision et d'aucun objectif ciblé. Le rapporteur général, comme la Cour des comptes76(*), remet en question l'utilité du maintien de tels indicateurs, pourtant systématiquement dépourvus de cibles et de prévisions.

Évolution de la part de sous-indicateurs dotés d'une cible quantitative

Source : commission des finances, d'après les données de la direction du budget

En second lieu, tous les indicateurs dotés d'une cible quantitative ne peuvent pas être exploités dans le cadre du suivi de la performance de la dépense de l'État. En effet, l'appréciation des résultats des politiques publiques concernées suppose de disposer en temps utile des données nécessaires à l'exploitation de ces sous-indicateurs.

La disponibilité des données et la difficulté éventuelle à les recueillir dans les temps fait partie des contraintes dont l'administration doit tenir compte dès le stade de l'élaboration des indicateurs de performance inscrits dans la documentation budgétaire. À ce titre, l'existence d'un nombre important d'indicateurs avec une cible quantitative inexploitable du fait du manque de disponibilité des données ne reflète pas uniquement la difficulté à recueillir ou à tenir à jour des données d'exécution mais également un défaut de conception de ces indicateurs. Celle-ci aurait dû tenir compte de cette difficulté au moment de leur inscription dans la maquette de performance des programmes concernés.

En 2025, sur les 1 530 sous-indicateurs dotés d'une cible quantitative, 1 390 sont exploitables. Les 140 autres ne le sont pas du fait de l'indisponibilité des données.

Par exemple, dans le cadre du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », l'indicateur 1.1 « Formation continue » ne dispose pas d'une donnée de réalisation pour 2025. Cette situation était déjà la même en 2023 et en 2024. Le rapport annuel de performances (RAP) du programme indique que l'enquête nécessaire pour obtenir les résultats n'a pas été réalisée en 2025, non plus que les deux années précédentes. Il est précisé que « le chantier de refonte de la collecte des données relatives aux activités de formation continue est en cours d'instruction, l'objectif étant de remplacer cette enquête par l'exploitation des formulaires administratifs issus des bilans pédagogiques et financiers fournis par le ministère du Travail ». Le rapporteur général constate que l'absence de données pendant près de trois ans pour un même indicateur est problématique et devrait pousser l'administration à prendre des mesures rapidement.

De façon plus générale, dans le cas où il serait prévisible que l'obtention des données pour mettre à jour un indicateur serait difficile ou impossible avant la publication des rapports annuel de performances, l'administration devrait agir pour que cet indicateur ne soit pas systématiquement neutralisé. Cela peut passer par la réforme de la procédure de collecte des données, ou bien plus encore d'une modification de l'indicateur.

Évolution de la part des sous-indicateurs dotés d'une donnée d'exécutionparmi ceux dotés d'une cible quantitative

Source : commission des finances, d'après les données de la direction du budget

Le rapporteur général constate qu'une trajectoire d'amélioration semble toutefois se dessiner, puisque la proportion comme le nombre de sous-indicateurs non exploitables malgré la fixation d'une cible quantitative est en diminution. Il convient ainsi de poursuivre cette dynamique.

En conclusion, sur les 1 978 sous-indicateurs de performance du dispositif, 29,7 % d'entre eux ont été privés de portée en 2025 soit parce qu'aucune cible quantitative n'avait été fixé préalablement à la dépense soit parce que les données disponibles ne permettent pas de confronter les objectifs fixés et les résultats atteints.

Le rapporteur général relève que ces 588 sous-indicateurs neutralisés dans le cadre de l'exercice 2025 constituent un exemple préoccupant du risque de transformation de l'exercice de suivi de la performance en « bureaucratie de la performance », ces indicateurs ayant nécessité des travaux importants d'élaboration et de suivi sans résultat concret pour le pilotage de la dépense de l'État.

Évolution du nombre sous-indicateurs en fonction de leur exploitabilité

Source : commission des finances, d'après les données de la direction du budget

Le rapporteur général relève toutefois que le nombre des indicateurs inexploitables revient, en 2025, au niveau de 2023. L'appel à un plus grand sérieux du suivi de la performance de la dépense recommandé l'an dernier semble ainsi avoir été suivi. Cet effort, de la même façon, devra être poursuivi.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TROISIÈME PARTIELE SUIVI DE LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT — II. LE CONSTAT D'UNE FAIBLE EFFICIENCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT AU REGARD DES CIBLES RETENUES INTERPELLE SUR LA PERTINENCE DU DISPOSITIF DE SUIVI

A. MOINS DE LA MOITIÉ DES CIBLES FIXÉES SONT ATTEINTES EN 2025 ET ON CONSTATE UNE NETTE DÉGRADATION PAR RAPPORT À 2024 DE L'EFFICIENCE DE LA DÉPENSE

Pour l'exercice 2025, d'après les données publiées par la direction du budget, les cibles quantitatives ont été atteintes pour 601 sous indicateurs, soit 47 de moins qu'en 2024. Partant, les cibles atteintes en 2025 représentent seulement 30,4 % de l'ensemble des sous-indicateurs du dispositif de performance et 43,2 % des sous-indicateurs avec une cible quantitative exploitable.

Évolution de l'atteinte des cibles pour les sous-indicateurs dotésd'une cible quantitative exploitable

(en nombre de sous-indicateurs et en pourcentage)

Source : commission des finances, d'après les données de la direction du budget

Étant données la création et la suppression de sous-indicateurs à chaque exercice budgétaire, la comparaison dans le temps du taux d'atteinte des cibles des sous-indicateurs de performance ne peut pas être effectuée à périmètre constant et doit par conséquent être appréhendée avec recul.

Sous réserve des évolutions de périmètre, on constate néanmoins que le taux d'atteinte des cibles pour les sous-indicateurs avec une cible quantitative exploitable suit une trajectoire de baisse depuis 2021, avec un décrochage marqué en 2025. En effet, ce taux est de 50 % pour l'exercice 2021 à 48,7 % pour l'exercice 2024, mais n'atteint que 43,2 % en 2025, signe d'une médiocre performance au regard des objectifs fixés.

Dans l'absolu, le rapporteur estime qu'un taux d'atteinte de moins de 50 % n'est pas satisfaisant, alors même que le dispositif de suivi de la performance de la dépense de l'État a été créé il y a dix-neuf ans. Vingt ans après avoir initié le dispositif de suivi de la performance, il est inexplicable d'une part que 588 sous-indicateurs soit exclus du périmètre de suivi de la performance du fait d'un manque d'anticipation de l'administration sur la fixation des cibles ou l'exploitation des données et, d'autre part, que la cible ne soit pas atteinte pour 789 sous-indicateurs ayant pour objectif de mesurer l'efficacité de la dépense de l'État.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TROISIÈME PARTIELE SUIVI DE LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT — II. LE CONSTAT D'UNE FAIBLE EFFICIENCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT AU REGARD DES CIBLES RETENUES INTERPELLE SUR LA PERTINENCE DU DISPOSITIF DE SUIVI

B. L'URGENCE D'UNE RÉFORME DE FOND POUR MIEUX PILOTER LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE DE L'ÉTAT

Le pilotage de l'action publique par la performance se fonde sur la fixation d'indicateurs et, pour ces indicateurs, de cibles que l'administration cherche à atteindre. Or, si les indicateurs peuvent, depuis le projet de loi de finances pour 202377(*), faire l'objet d'amendements de la part des parlementaires, les cibles sont encore intégralement fixées par le Gouvernement et les administrations, parfois sans aucune justification.

Par exemple, dans le cadre du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », l'indicateur 2.1 relatif à la lutte contre les espèces exotiques envahissantes dans le cadre de la Stratégie nationale biodiversité (SNB) 2030 voit le niveau de sa cible pour 2026 peu cohérent avec les résultats atteints en 2025. En effet, cet indicateur, qui recense le nombre d'opérations « coup de poing » de lutte contre les espèces exotiques envahissantes, comptabilise le nombre de ces opérations financées chaque année. Or, la cible retenue pour 2025, à savoir 150 opérations, est reconduite pour 2026 alors même que la tendance est à une très nette diminution du nombre d'opérations financées, en lien avec la baisse des crédits du Fonds vert. Ainsi, seules 45 opérations ont été financées en 2025, contre 77 en 2024 et 105 en 2023. Par conséquent, maintenir le même niveau en 2026 par rapport à 2025, à un niveau trois fois supérieur à la réalisation, ne semble pas sérieux, et ce d'autant plus que les crédits alloués au financement de la SNB 2030 suivent une trajectoire baissière.

De même, l'indicateur 3.1. « Efficience numérique » du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » connaît des cibles qui semblent évoluer sans lien avec les résultats obtenus et de façon très arbitraire. Cet indicateur remonte le nombre d'heures d'indisponibilité des applications numériques, qui s'est élevé à 15h30 en 2023 et à 6h30 en 2024. Or, la cible, en 2024 comme en 2025, était de 25 heures, soit bien plus que l'exécution. L'absence de données exécutées en 2025 ne permet pas d'expliquer pourquoi la cible fixée en 2026 est en baisse, à 20 heures d'indisponibilité.

Enfin, on trouve un autre exemple dans le cadre du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », le sous-indicateur 1.2. « Taux de renouvellement des emplois primo-contractuels - Armées / Marine - Total » qui mesure la fidélisation des militaires de la Marine en suivant le taux de premiers contrats dans la Marine qui sont renouvelés lorsque ce renouvellement est souhaité par l'autorité militaire. La cible fixée sur cet indicateur, de 94 % en 2022, puis 85 % en 2023, 92 % en 2024 et 2025, et enfin réduite à 86 % en 2026, n'est pas justifiée dans le projet annuel de performances (PAP). Ces évolutions sont d'autant plus étonnantes que la réalisation est remarquablement stable, le taux étant de 85 % en 2022, 2023 et 2024 et de 87 % en 2025. L'abaissement de la cible 92 % en 2025 à 86 % en 2026 témoigne d'une gestion conjoncturelle des cibles de performance, qui n'est pas justifiée par le Gouvernement et empêche le Parlement de s'appuyer sur les résultats pour prendre des décisions stratégiques d'allocation des ressources.

En outre, il est fréquent que les cibles pour l'exercice budgétaire suivant soient fixées au même niveau que la réalisation observée pour l'exercice en cours.

Sur les 601 cibles quantitatives atteintes en 2025, 59 avaient été fixées à un niveau strictement équivalent à la réalisation de 2024, soit 9,8 % du total. Cette proportion est très proche de celle atteinte en 2024, où 60 des 683 cibles quantitatives atteintes avaient été fixées au même niveau qu'en 2023.

S'il est tout à fait justifié dans certains cas de se fixer pour objectif la stabilité d'un indicateur, l'analyse des sous-indicateurs pour l'exercice 2025 fait apparaître que la fixation de cible égale à la réalisation de l'année précédente ne fait pas systématiquement l'objet d'une justification.

Par exemple, l'indicateur 2.2 « Niveau de connaissance des citoyens sur le danger des drogue » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » a fait en 2026 l'objet d'une cible égale à la réalisation 2024 et à la cible de 2025 sans justification. Ceci montre un manque d'ambition dans la définition des cibles de performance : en effet, cet indicateur mesure la perception par les citoyens de la dangerosité des drogues dites licites - tabac et alcool - et illicites - stupéfiants. Dans un objectif de meilleure santé publique, la cible pour 2026 pourrait être améliorée par rapport à 2025, ce qui n'est pas fait.

En prévision de l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)78(*), la direction du budget, la Cour des comptes et les commissions des finances des deux assemblées parlementaires avaient élaboré un cadre commun de suivi de la performance et de définition des indicateurs associés, présenté dans un guide de la performance publié en juin 200479(*). Ce cadre commun prévoyait notamment des critères pour la conception des indicateurs de performance qui doivent être pertinents, utiles, solides, vérifiables et auditables. Il prévoyait également de distinguer trois catégories d'indicateurs :

- les indicateurs socio-économiques, qui mesurent la performance du point de vue du citoyen, c'est-à-dire la capacité à atteindre un objectif d'intérêt général ;

- les indicateurs de qualité de service, qui mesurent la performance du point de vue de l'usager du service publique ;

- les indicateurs d'efficience, qui mesurent la performance du point de vue du contribuable, c'est-à-dire la capacité à réduire les coûts associés à une activité donnée.

Ce même guide indiquait que les projets annuels de performances (PAP) et rapports annuels de performances (RAP) remis au Parlement annuellement devaient présenter les objectifs de chaque mission et programme, et de « justifier le choix du ou des indicateurs qui [leur] sont associés ». Or, à ce jour, la justification du choix des indicateurs est lacunaire voire parfois inexistante, ce qui nuit fortement à ce que la donnée produite soit signifiante.

De même, le guide indiquait que les PAP et RAP devraient « commenter les résultats passés », « expliquer le choix de la cible de résultat retenue » pour chaque indicateur et « évoquer les principaux leviers d'action envisagés pour atteindre l'objectif ». Cette obligation organique de justification des indicateurs, prévue au a) du 5° de l'article 51 de la LOLF n'est, en pratique, pas suffisamment respectée.

Par conséquent, le rapporteur général constate qu'en raison notamment de l'incomplétude des données, du nombre trop important d'indicateurs de performance et du manque de justification des objectifs, indicateurs et cibles, le dispositif de suivi de la performance de la dépense de l'État n'est pas utilisé comme un outil de pilotage de la dépense publique. Ceci est contraire à l'objectif poursuivi au moment de l'entrée en vigueur de la LOLF.

Il en ressort qu'après vingt ans de mise en oeuvre de la LOLF, la perte de sens du dispositif de suivi de la performance de la dépense publique est visible. Conçus pour permettre une meilleure efficacité de la dépense publique, les indicateurs constituent aujourd'hui une masse d'information difficilement exploitable et dont la pertinence globale est faible. En outre, le respect des cibles fixées ne semble pas une priorité, voire ne correspondent pas véritablement aux objectifs de la politique publique.

Grâce à la masse croissante de données produites chaque année permettant de mesurer la performance de la dépense publique, la France semble s'être dotée des moyens de mettre en place une « gouvernance par les nombres »80(*). Ce nouveau paradigme, lié à la facilité croissante d'analyser massivement des données, réside dans le remplacement des décisions politiques de Gouvernement par une simple gouvernance, guidée par l'atteinte d'objectifs mesurables et fixés de façon parfois mal justifiée.

Or, le rapporteur général constate l'absence de conséquence lorsque les indicateurs ne sont pas justifiés ou lorsque les cibles ne sont pas atteintes. Par conséquent, il convient de constater que les objectifs chiffrés en loi de finances, s'ils sont consciencieusement compilés, ne semblent pas avoir de valeur contraignante. La facilité avec laquelle s'en affranchit l'administration indique que le dispositif de suivi de la performance n'est pas satisfaisant, en ce qu'il est illisible et sans effet d'incitation suffisant sur les équipes déployant les crédits budgétaires.

Le rapporteur général, dans ce contexte, propose deux pistes principales.

D'une part, il convient de rationaliser drastiquement le nombre d'indicateurs et de ne conserver que ceux qui sont véritablement pertinents pour évaluer l'efficience de la dépense de l'État. Les indicateurs qui se bornent à retracer quantitativement un résultat doivent être abandonnés au profit d'autres qui permettent d'évaluer la capacité des administrations à atteindre, pour un budget donné, des objectifs.

La phase actuelle de préparation du budget de l'État doit permettre d'enclencher cette dynamique, que la direction du budget a indiqué initier. Le rapporteur général constate avec intérêt que le Guide de la performance du PLF 202681(*) rappelle que « le choix des indicateurs de programme doit répondre aux critères de performance définis par la LOLF » et qu'à ce titre, il convient de s'assurer que les indicateurs retenus correspondent bien aux trois critères cités supra82(*). La direction du budget rappelle que l'examen des indicateurs doit permettre « la suppression autant que possible [...] des indicateurs qui ne correspondraient pas à cette définition ».

D'autre part, il convient de mettre en cohérence les indicateurs et leurs cibles avec les objectifs politiques de long-terme que s'est fixée la France. Dans la période récente, la direction du budget a intégré aux conférences de performances deux nouveaux éléments de suivi de la dépense : la mise en place d'indicateurs relatifs à la dépense fiscale et des exercices de cotation des crédits budgétaires au regard des objectifs du Gouvernement en matière environnementale et d'égalité femmes-hommes. Ces évolutions doivent se traduire par des indicateurs comme gage de l'efficacité de ces politiques. Par exemple, sur le volet de la transition écologique, il est souhaitable que la mobilisation importante des services pour la réalisation du « budget vert » soit coordonnée avec le déploiement d'indicateurs plus tournés vers ce changement systémique nécessaire.

C'est seulement en réduisant le nombre d'indicateurs, en les sélectionnant de façon conforme aux objectifs prioritaires de politique publique que leur légitimité pourrait s'accroître. De même, la fixation des cibles doit gagner en cohérence et en ambition pour l'action publique, au risque que le dispositif de suivi de la performance se coupe du concret, dans une forme de déni de réalité. Ce dernier « advient lorsque l'on coupe le travail de manipulation des symboles de toute expérience des réalités sous-jacentes à cette symbolisation »83(*) : seuls des indicateurs reflétant une situation incarnée, sur laquelle la puissance publique est capable d'agir, peuvent conserver un sens et orienter utilement des arbitrages politiques.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles

EXAMEN DES ARTICLES

Conformément à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent article renseigne un certain nombre d'indicateurs de finances publiques concernant l'année 2025. Pour chacun d'eux, il met en avant l'écart entre l'exécution pour cette année et ce que prévoyait la loi de finances initiale et la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027. Le déficit public, qui s'est établi à - 5,1 % du PIB, est ainsi inférieur de 0,4 point84(*) à l'objectif de la LFI 2025. S'agissant du solde structurel, l'écart à l'objectif, qui est de 1,4 point, est qualifié d'« important » au sens de la LOLF et donne dès lors lieu à l'application du mécanisme de correction.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

L'article 1 I de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances85(*), dans sa rédaction issue de la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques86(*), prévoit que « la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année à laquelle elle se rapporte :

1° Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution ; 2° Les dépenses des administrations publiques résultant de l'exécution, exprimées en milliards d'euros courants, ainsi que l'évolution des dépenses publiques sur l'année, exprimée en volume ; 3° Les prélèvements obligatoires, les dépenses et l'endettement de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution, exprimés en pourcentage du produit intérieur brut ». Il prévoit également que l'article liminaire présente, « pour l'année en question, les principales dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement » et que, « le cas échéant, l'écart par rapport aux prévisions de soldes de la loi de finances de l'année et de la loi de programmation des finances publiques est indiqué. Il est également indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer, pour cette même année, dans le cadre de la loi de finances de l'année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques ».

L'article liminaire contient donc un tableau retraçant les informations suivantes :

Article liminaire du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025

(en % du PIB, sauf mention contraire)

Exécution 2025

LFI 2025

LPFP 2023-2027 pour l'année 2025

Ensemble des administrations publiques

Prévision

Écart

Prévision

Écart

Solde structurel (1)

- 4,7

- 4,6

- 0,1

- 3,3

- 1,4

Solde conjoncturel (2)

- 0,4

- 0,8

0,5

- 0,4

0,1

Solde des mesures ponctuelles et temporaires (3)

- 0,1

- 0,1

0,0

- 0,1

0,0

Solde effectif (1+2+3)

- 5,1

- 5,4

- 0,4

- 3,7

- 1,3

Dette au sens de Maastricht

115,6

115,5

0,1

109,6

5,9

Taux de prélèvements obligatoires (y.c. UE, nets des crédits d'impôt)

43,6

43,5

0,0

44,4

- 0,8

Dépense publique (hors CI)

56,6

56,8

- 0,2

55,0

1,6

Dépense publique (hors CI, en Md€)

1 694

1 695

- 1

1 668

26

Évolution de la dépense publique hors CI en volume (%)87(*)

1,6

1,2

0,4

0,8

0,7

Principales dépenses d'investissement (en Md€)88(*)

26

29

-3

34

- 8

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour 2025

Les données figurant au présent article font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport, à laquelle le lecteur est invité à se reporter. On signale en particulier que l'écart de solde structurel par rapport à la loi de programmation des finances pour 2023-2027 se traduira par le déclenchement du mécanisme de correction prévu par l'article 62 de la LOLF89(*). À noter qu'une révision par l'Insee de certaines données de la comptabilité nationale de 2023 à 2025, notamment la croissance du PIB, a été publiée après le dépôt du présent projet de loi, mais qu'elle ne se répercute pas sur les arrondis des principaux chiffres des finances publiques.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

La commission des finances du Sénat propose pour sa part d'approuver les comptes de l'année 2025 du fait d'un redressement notable du solde public et d'une exécution meilleure que prévu des principaux indicateurs, notamment le déficit public. Cela ne vaut pas pour autant approbation générale d'une situation des finances publiques qui demeure particulièrement dégradée en comparaison européenne.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article arrête le résultat budgétaire de l'État et le montant définitif des recettes et des dépenses en 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Conformément au I de l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)90(*), le présent article « arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle ».

Le I arrête le résultat budgétaire de l'État, hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI)91(*), à la somme de - 124,2 milliards d'euros.

Le II détaille le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux.

Le résultat budgétaire résulte principalement du solde des recettes et des dépenses du budget général, car les budgets annexes représentant un montant de crédits réduit et les comptes spéciaux sont proches de l'équilibre.

Construction du solde budgétaire

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir du projet de loi. Dépenses et recettes du budget général nettes des remboursements et dégrèvements d'État, hors fonds de concours92(*)

L'analyse des principaux déterminants du solde budgétaire figure dans l'exposé général du présent rapport.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article retrace le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier en 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Conformément au II de l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, cet article « arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement ».

Le tableau de financement qui y figure arrête à 290,5 milliards d'euros le besoin de financement de l'État et décrit les ressources mobilisées pour y répondre.

Ce besoin de financement résulte de la nécessité de financer le déficit de l'année (124,2 milliards d'euros) décrit à l'article premier et, plus encore, de rembourser les titres de dette arrivant à échéance au cours de l'année (168,0 milliards d'euros pour le la dette de l'État et 1,1 milliard d'euros pour celle de l'établissement SCNF Réseau).

Il est diminué de 8,1 milliards d'euros par la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, qui est inscrite en dépense et alimente donc le déficit budgétaire à financer, mais ne génère pas de besoin en trésorerie. La Cour des comptes propose de supprimer cette provision93(*) dans la mesure où elle ne correspond pas à un décaissement réel, ce qui rendrait en effet plus lisible le tableau de financement.

La principale ressource mobilisée pour satisfaire le besoin de financement est l'émission de nouvelle dette à moyen et long terme, pour un montant de 300 milliards d'euros en 2025, soit le montant prévu en loi de finances initiale, supérieur de 15 milliards d'euros au montant émis en 2024.

Contrairement aux trois années précédentes, aucune ressource n'est affectée à la Caisse de la dette publique et consacrée au désendettement, en raison de la suppression du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la Covid-19 » de la mission « Engagements financiers de l'État ». Pour mémoire, ce programme du budget général versait ses crédits de paiement sur le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », qui lui-même alimentait la Caisse de la dette publique pour l'affecter au remboursement de l'État. Ces crédits accroissaient donc simultanément le besoin de financement, via leur ouverture sur le programme 369, et les ressources de financement par l'intermédiaire de la présente ligne, ce qui illustre sa parfaite inutilité, déjà rappelée dans l'exposé général du présent rapport.

L'encours des titres d'État à court terme diminue de 5,2 milliards d'euros, après deux années de forte hausse (+ 31,9 milliards d'euros en 2024 et + 20,8 milliards d'euros en 2023).

Le complément nécessaire pour couvrir le besoin de financement est apporté par une contribution positive du Trésor à la Banque de France (+ 15,2 milliards d'euros, ce qui correspond à une diminution de la trésorerie disponible en fin d'année), compensée par une diminution du montant des fonds déposés par les correspondants auprès du Trésor (- 8,6 milliards d'euros, ce qui inclut la trésorerie des collectivités et des établissements publics) et des autres ressources de trésorerie (- 10,9 milliards d'euros) : ce dernier poste est constitué principalement par le solde des primes et décotes à l'émission, qui est négatif (décotes) par l'effet de la remontée des taux d'intérêt au cours des années récentes94(*).

L'exposé général du présent rapport comprend des éléments d'analyse du financement et de l'endettement de l'État.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article approuve le compte de résultat de l'exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées selon les règles de la comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice et approuve le bilan après affectation, ainsi que ses annexes.

La commission des finances a adopté un amendement FINC.1 tendant à déplacer à l'intérieur de cet article les dispositions des articles 7 à 10, relatives à l'affectation au bilan du résultat comptable des exercices 2021 à 2024.

Elle propose d'adopter cet article ainsi modifié.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA LOI DE RÉSULTATS APPROUVE LE COMPTE DE RÉSULTAT ET APPROUVE LE BILAN APRÈS AFFECTATION DU RÉSULTAT

Conformément au III de l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le présent article approuve le compte de résultat de l'exercice établi à partir des ressources et des charges constatées selon les règles de la comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l'exercice et approuve le bilan après affectation, ainsi que son annexe.

Le contenu de chacun de ces états et documents est précisé par la norme n° 1 « Les états financiers » du recueil des normes comptables de l'État.

Le I du présent article approuve le compte de résultat de l'État. Le résultat comptable s'établit à - 129,5 milliards d'euros, soit la différence entre les produits régaliens nets, qui s'élèvent à 340,6 milliards d'euros, et les charges nettes, d'un montant de 470,1 milliards d'euros.

Le II affecte le résultat comptable de l'exercice 2025 au bilan à la ligne « Report des exercices antérieurs ».

Le III établit le bilan, qui se compose au 31 décembre 2025 d'un actif net total de 1 326,1 milliards d'euros et d'un passif, hors situation nette, de 3 442,0 milliards d'euros. La situation nette s'établit donc à - 2 115,9 milliards d'euros.

La ligne « Report des exercices antérieurs » vaut - 1 924,0 milliards d'euros dans le compte général de l'État. L'affectation du résultat comptable de - 129,5 milliards d'euros prévue au II devrait accroître ce report à 2 053,5 milliards d'euros. Toutefois la valeur inscrite au présent III, dans le projet de loi de résultats, est, à la suite d'une erreur matérielle, de - 1 924,0 milliards d'euros, sans inclure le résultat comptable. Pour mémoire, cette ligne est de nature informative et n'a pas de conséquence sur les autres éléments du bilan.

Le rejet successif des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et de résultats pour 2023 et 2024 a empêché d'affecter au report à nouveau le résultat comptable de ces quatre exercices, soit - 142,1 milliards d'euros au titre de 2021, - 160,0 milliards d'euros au titre de 2022, - 125,0 milliards d'euros au titre de 2023 et - 123,7 milliards d'euros en 2024.

En conséquence de ces rejets, l'administration a décidé de rajouter, dans le bilan, une ligne intitulée « Solde des opérations d'exercices antérieurs en attente d'affectation », qui comprend la somme de ces résultats comptables non affectés, soit - 550,8 milliards d'euros.

Le IV approuve l'annexe du compte général de l'État de l'exercice, qui consiste en un commentaire détaillé de chacun des postes du bilan et du compte de résultat, ainsi qu'une présentation des engagements hors bilan et des règles et méthodes d'évaluation comptables95(*).

L'exposé général du présent rapport contient des développements plus détaillés sur les comptes de l'État présentés en comptabilité générale.

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

II. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : COMPLÉTER LE PRÉSENT ARTICLE PAR L'AFFECTATION AU BILAN DES RÉSULTATS COMPTABLES DES ANNÉES 2021 À 2024

La commission des finances prend acte du compte de résultats et du bilan restitués dans le présent article qui, comme la plupart des articles du présent projet de loi, est de pure constatation et n'appelle donc pas d'autres observations que celles qui ont été faites sur le compte général de l'État dans l'exposé général du présent rapport.

Cet article est toutefois incomplet car il prévoit l'affectation au bilan du résultat comptable du seul exercice 2025, alors que les résultats comptables des exercices 2021 à 2024 n'ont toujours pas été affectés au bilan en raison du rejet des projets de loi de règlement ou de résultats afférents à ces années.

Les articles 7 à 10 du présent projet de loi prévoient certes l'affectation au bilan des résultats comptables de ces années. Ils ne mettent toutefois en oeuvre que partiellement le III précité de l'article 37 de la LOLF, puisqu'ils ne prévoient pas l'approbation du bilan après cette affectation. En tout état de cause, il paraît difficile d'adopter l'un de ces articles sans adopter les autres, ainsi que le présent article 3, de sorte que l'ensemble de ces articles devrait constituer une seule unité soumise au vote du Parlement.

En conséquence, la commission a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement de cohérence FINC.1 qui rassemble dans l'article 3 l'ensemble de ces dispositions et permet d'avoir une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Cet article ajuste et arrête, pour le budget général, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées et des dépenses réalisées au titre de l'année 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit, au 2° du IV de son article 37, que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

Le I du présent article arrête le montant des autorisations d'engagement consommées sur le budget général à un montant de 591,3 milliards d'euros, et annule 21,1 milliards d'euros d'autorisations d'engagement non consommées et non reportées.

Le II du présent article arrête le montant des dépenses relatives au budget général à hauteur de 578,0 milliards d'euros et annule 6,5 milliards d'euros de crédits de paiement non consommés et non reportés.

Le présent article n'ouvre aucun crédit complémentaire.

Les annulations de crédits sont réparties sur de nombreux programmes du budget général. Les plus importantes concernent les missions :

- « Défense » : 10,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement, dont 7,8 milliards d'euros sur le programme 146 « Équipement des forces » mais 155,9 millions d'euros seulement en crédits de paiement. Le montant élevé des annulations d'autorisations d'engagement doit être mis en regard du montant total des autorisations d'engagement ouvertes sur le programme 146 en 2025 (88,5 milliards d'euros, dont 36,8 milliards d'euros par report de la gestion précédente) ;

- « Remboursements et dégrèvements » : 3,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ;

- « Aide publique au développement » : 1,1 milliard d'euros en autorisations d'engagement, mais 19,4 millions d'euros seulement en crédits de paiement ;

- « Écologie, développement de mobilité durables » : 854,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 417,1 millions d'euros en crédits de paiement ;

- « Enseignement scolaire » : 673,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 668,2 millions d'euros en crédits de paiement ;

- « Engagements financiers de l'État » : 503,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Les dépenses exécutées sur les missions du budget général sont analysées dans l'exposé général du présent rapport et dans les rapports des rapporteurs spéciaux.

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* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, le montant par mission et par programme des autorisations d'engagement consommées, des dépenses et des recettes de ces budgets au titre de l'année 2025.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Le présent article, comme le précédent pour le budget général, applique, s'agissant des budgets annexes, le 2° du IV de l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

La révision de la LOLF du 28 décembre 202196(*) a modifié la présentation des dépenses effectuées par les budgets annexes en prévoyant que seules les opérations budgétaires seraient prises en compte pour déterminer les soldes des budgets annexes. Avant cette révision, les remboursements en capital des emprunts faisaient partie des crédits budgétaires des budgets annexes, alors que pour le budget général les opérations qui concernent le capital de la dette sont considérées comme des opérations de trésorerie non budgétaires.

Le I du présent article ajuste et arrête, pour les budgets annexes, les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d'engagement consommées, soit 2 368,3 millions d'euros pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et 140,7 millions d'euros pour le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Le montant des annulations d'autorisations d'engagement non engagées et non reportées est de 2,9 millions d'euros pour le premier budget annexe et de 6,7 millions d'euros pour le second.

Le II ajuste et arrête les dépenses et les recettes des deux budgets annexes, soit :

- 2 300,5 millions d'euros de dépenses et 2 785,0 millions d'euros de recettes pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », 2,6 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés ;

- 141,3 millions d'euros de dépenses et 193,3 millions d'euros de recettes pour le budget « Publications officielles et information administrative », 9,0 millions d'euros de crédits non consommés et non reportés étant annulés.

Aucun crédit complémentaire n'est ouvert.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

Cet article récapitule le montant des ouvertures complémentaires et annulations de crédits de l'exercice 2025, s'agissant des comptes spéciaux. Il arrête le solde de ces derniers au 31 décembre 2025 et, sauf exceptions, le reporte à la gestion 2026.

La commission des finances a adopté un amendement rédactionnel FINC.2.

Elle propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Le présent article, comme les deux précédents pour le budget général et les budgets annexes, applique, s'agissant des comptes spéciaux, le 2° du III de l'article 37 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés.

Il applique également les 3°, 4° et 5° du même III, aux termes desquels la même loi majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté, arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant et apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial.

Le I et le II du présent article ajustent et arrêtent le montant, respectivement, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consommés sur les comptes spéciaux.

Les comptes d'affectation spéciale ont consommé 75,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et dépensé 75,4 milliards d'euros, pour des recettes de 71,3 milliards d'euros, tandis que sont annulés des crédits non consommés et non reportés de 3,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Les comptes de concours financiers ont consommé 141,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement et ont dépensé 142,0 milliards d'euros, pour des recettes de 143,6 milliards d'euros, tandis que sont annulés des crédits non consommés et non reportés à hauteur de 6,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,7 milliards d'euros en crédits de paiement.

Aucun crédit complémentaire n'est ouvert pour les comptes d'affectation spéciale et les comptes de concours financiers.

Les comptes de commerce ont des dépenses de 62,9 milliards d'euros et des recettes de 63,1 milliards d'euros.

Les comptes d'opérations monétaires ont des dépenses de 887,3 millions d'euros et des recettes de 1 961,7 millions d'euros. Les montants relatifs au compte des opérations avec le Fonds monétaire international (soit 729,1 millions d'euros de dépenses et 1 734,5 millions d'euros de recettes) ne sont pas pris en compte dans le solde budgétaire de l'État tel que défini à l'article premier.

Cette ligne supporte en outre une majoration du découvert de 17,0 milliards d'euros correspondant, comme chaque année, à la quote-part de la France au capital du Fonds monétaire international (FMI) et des prêts effectués dans le cadre de cet organisme.

Le III arrête, à la date du 31 décembre 2025, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2026, et qui sont reportés à la gestion 2026 par le IV, à l'exception :

- d'un solde débiteur de 377,7 millions d'euros concernant les comptes de concours financiers « Prêts à des États étrangers », en raison notamment de remises de dette à des pays étrangers réalisées entre 2021 et 2025 ;

- d'un solde débiteur de 24,0 millions d'euros concernant le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », concernant un abandon de créance sur le programme « Prêts pour le développement économique et social » ;

- d'un solde créditeur de 254,0 millions d'euros concernant le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines », ces crédits étant proposés à l'annulation ;

- d'un solde créditeur de 487,2 millions d'euros concernant le compte d'opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques », solde jugé sans signification parce qu'il mêle des opérations budgétaires classiques (droit de seigneuriage en recettes, frais de fabrication en dépenses) et des opérations de bilan (variation de la circulation monétaire) ;

- d'un solde débiteur de 163,9 millions d'euros concernant le compte d'opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », soldé chaque année en application de l'article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Ces soldes correspondent pour une large partie au report du solde des mêmes comptes spéciaux effectué chaque année depuis 2022, car le rejet des projets de loi de règlement ou de résultats successifs n'a pas permis de mettre en oeuvre les clauses de non-report de solde prévues par ces textes. L'article 20 de la LOLF prévoit en effet que, sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde de chaque compte spécial est reporté sur l'année suivante.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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La commission a adopté un amendement rédactionnel FINC.2 sur cet article.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2021 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.3, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Chaque projet de loi de règlement (jusqu'à l'exercice 2022) ou de résultats (depuis l'exercice 2023) contient, en application du III de l'article 37 de la LOLF, un article qui constate le résultat patrimonial de l'exercice, affecte le résultat au bilan et approuve le bilan après affectation.

Cette exigence est satisfaite dans le projet de loi par une clause de l'article 3 qui prévoit que le résultat comptable de l'exercice est affecté au bilan à la ligne « Report des exercices antérieurs ».

Le rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024 n'a pas permis d'effectuer cette affectation. Face à cette situation inédite, le choix a été fait d'enregistrer le résultat patrimonial non approuvé sur un compte spécifique et imputé sur une ligne spécialement créée à cet effet, intitulée « Soldes des opérations d'exercices antérieurs en attente d'affectation ».

L'article 3 du présent projet de loi, dans sa version initiale, ne traite pas de l'affectation du résultat comptable des exercices 2021 à 2024. En conséquence, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2021, qui s'élève à - 142,1 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. Les articles suivants portent des mesures analogues pour les exercices 2022 à 2024. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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* *

Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.3 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2022 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.4, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Le présent article est, comme le précédent, pris en conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024.

Pour les raisons exposées dans le commentaire de l'article 7, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2022, qui s'élève à - 160,0 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.4 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2023 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.5, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Le présent article est, comme le précédent, pris en conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024.

Pour les raisons exposées dans le commentaire de l'article 7, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2023, qui s'élève à - 124,9 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.5 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

Cet article affecte de manière définitive le résultat patrimonial de 2024 au report des exercices antérieurs du bilan de l'État, dans un objectif de meilleure lisibilité des comptes de l'État.

La commission des finances propose, par un amendement FINC.6, de supprimer cet article, en conséquence de l'insertion de ses dispositions à l'intérieur de l'article 3.

Le présent article est, comme le précédent, pris en conséquence du rejet des projets de loi de règlement pour 2021 et 2022 et des projets de loi de résultats pour 2023 et 2024.

Pour les raisons exposées dans le commentaire de l'article 7, le présent article prévoit l'affectation du résultat patrimonial de l'exercice 2024, qui s'élève à - 123,7 milliards d'euros, au report des exercices antérieurs du bilan de l'État. L'objectif de cette modification est d'améliorer la lisibilité des comptes de l'État.

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L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

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* *

Comme indiqué supra, la commission propose de rassembler dans l'article 3 les dispositions relatives à l'affectation au bilan du résultat patrimonial des exercices 2021 à 2024, afin d'apporter une version d'ensemble du bilan tel que résultant de l'affectation des résultats comptables des années 2021 à 2025.

En conséquence, elle a adopté, sur la proposition du rapporteur général, un amendement FINC.6 prévoyant la suppression du présent article.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

Le présent article prévoit que le solde créditeur du compte spécial « Participation de la France au désendettement de la Grèce », clos au 1er janvier 2023, soit arrêté au montant de 799,8 millions d'euros. Il se borne à appliquer les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit que la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant.

Initialement prévue par l'article 7 du projet de loi de règlement 2022, cette opération n'a pu être réalisée en 2023 en raison de la non-adoption de cette même loi. Également prévue par l'article 9 du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes (PLRG) 2023, elle n'a pu être effectuée en 2024 du fait de la non-adoption de ce dernier texte. De même, la non-adoption du PLRG 2024 a fait échec au règlement du compte spécial, porté à l'article 10 de ce texte.

Dans la mesure où le présent article se borne à appliquer les dispositions organiques, et où la commission des finances propose d'adopter le présent projet de loi, elle propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UN COMPTE CRÉÉ EN 2012 ET PROLONGÉ JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2022 POUR SOUTENIR, SOUS CONDITIONS, LE DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

A. UN COMPTE CRÉÉ EN 2012 POUR TRACER LE REVERSEMENT À LA GRÈCE DES REVENUS PERÇUS SUR SES TITRES SOUVERAINS

En réponse à la crise des dettes souveraines de 2010-2012, les ministres des finances de la zone euro avaient pris l'engagement de reverser à la Grèce les revenus perçus par leurs banques centrales sur les obligations souveraines grecques détenues pour compte propre, dites ANFA97(*), ou rachetées dans le cadre du securities market program (SMP)98(*).

Ces revenus correspondaient à la part des dividendes versés aux États membres par leurs banques centrales au titre de leurs bénéfices résultant, d'une part, des intérêts des obligations grecques et, d'autre part, des éventuelles plus-values constatées au remboursement de ces obligations.

Ce reversement des revenus perçus sur les titres souverains grecs visait à aider la Grèce à réduire son besoin de financement et à participer au rétablissement de la soutenabilité de la dette publique grecque.

En conséquence, le I de l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 201299(*) avait traduit budgétairement cet engagement politique en ouvrant un compte d'affectation spéciale (CAS) « Participation de la France au désendettement de la Grèce ». Le recours à un CAS était motivé par deux raisons :

- d'une part, une raison juridique, tenant à l'interdiction faite aux banques centrales nationales de l'Union européenne de financer les États membres de la zone euro (article 123 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) ;

- d'autre part, une raison budgétaire, découlant de la nécessité d'isoler les flux concernés au sein du budget de l'État, lequel n'est que le vecteur de l'opération de reversement.

Le CAS devait être ouvert à partir du 1er septembre 2012 jusqu'au 31 décembre 2020.

Les recettes du compte étaient constituées du produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France au titre de la restitution des revenus qu'elle percevait sur les titres souverains grecs détenus en compte propre. Quant aux dépenses du compte, elles correspondaient respectivement aux programmes 795 « Versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs » et 796 « Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France ».

Les engagements de la France au titre du désendettement de la Grèce se composaient :

- d'une part, de 753,4 millions d'euros au titre des revenus perçus par la banque centrale sur les obligations grecques détenues pour compte propre (ANFA) sur la période 2012-2020 (sur un total de près de 4 milliards d'euros d'engagements de reversement pour l'ensemble des États membres de la zone euro) ;

- d'autre part, de 2,06 milliards d'euros au titre de la quote-part de la France dans le cadre du programme SMP sur la période 2013-2025100(*). Le versement de ces revenus a fait l'objet d'une convention entre la Banque de France et le ministère de l'économie et des finances et devait s'opérer par tranche annuelle.

B. UN COMPTE PROLONGÉ JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2022 POUR TENIR COMPTE DU RETARD PRIS DANS LE VERSEMENT DES REVENUS PERÇUS SUR LES OBLIGATIONS GRECQUES

À la suite de l'arrivée au pouvoir d'Alexis Tsipras en Grèce le 25 janvier 2015 et sous la direction du ministre des finances de l'époque Yanis Varoufakis, les autorités grecques ont longuement négocié, avec leurs créanciers publics, divers aménagements sur leur dette, dont la soutenabilité était remise en question.

Face au refus de la Grèce d'accepter les réformes demandées par la Banque centrale européenne (BCE), la Commission européenne et le Fonds monétaire international (FMI) en échange du déblocage de la dernière tranche d'aide de son deuxième programme d'assistance financière, l'Eurogroupe avait décidé de suspendre le processus de reversement des revenus perçus au titre des obligations grecques ANFA et SMP à compter du 30 juin 2015, date d'expiration de ce deuxième programme d'assistance.

Dans le cadre d'un accord entre l'Eurogroupe et la Grèce trouvé en juin 2018 lors de la dernière évaluation du troisième programme d'ajustement économique de la Grèce, la reprise de la rétrocession des revenus perçus par les banques centrales nationales sur les titres grecs a été actée. Il a ainsi été décidé de ne pas procéder aux restitutions prévues en 2015 et en 2016, mais que soient rétrocédés les profits correspondant aux obligations grecques SMP au titre de l'année 2014 ainsi que les profits correspondant aux obligations grecques SMP et ANFA à partir de l'année 2017, sous réserve du respect par la Grèce des conditions fixées sur la période post-programme d'ajustement.

Pour tenir compte de ces reports et de la reprise des rétrocessions, l'article 91 de la loi de finances pour 2020101(*) a modifié l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 2012 de façon à prolonger la durée d'ouverture du CAS jusqu'au 31 décembre 2022.

Le CAS a donc été clôturé au 1er janvier 2023. À cette date, le solde des opérations antérieurement enregistrées sur ce compte a été affecté au budget général de l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ARRÊTER LE SOLDE DU COMPTE À 799,8 MILLIONS D'EUROS

Si la diminution du solde cumulé sur le compte était mécanique, les reversements ayant vocation à s'éteindre, celui-ci n'était pas nul au moment de sa clôture, au 31 décembre 2022, et s'élevait à 799,8 millions d'euros. Ce solde positif à la clôture s'explique essentiellement par le non-reversement des revenus perçus sur les obligations grecques au titre des années 2015 et 2016, respectivement pour 432,5 millions d'euros102(*) et 325,6 millions d'euros103(*) en crédits de paiement.

Le compte ayant été clôturé, il n'est pas possible de reporter ce solde sur les exercices ultérieurs, il est donc reversé au budget général.

Aux termes du 4° du IV de l'article 37 de la loi organique relative aux lois de finances104(*), la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes « arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l'exercice suivant ».

C'est ainsi que l'article 7 du projet de loi de règlement 2022 (PLR 2022) prévoyait que le solde du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » soit arrêté à 799,8 millions d'euros. Or cette loi n'ayant pas été adoptée, cette opération n'a pu être réalisée en 2023.

De même, elle n'a pu être effectuée en 2024 du fait de la non-adoption du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 (PLRG 2023), dont l'article 9 reprenait les dispositions de l'article 7 du PLR 2022. Cette situation s'est reproduite en 2025 avec la non-adoption du PLRG 2024, dont l'article 10 portait le dispositif de règlement du compte spécial.

Aussi le présent article reprend à l'identique le contenu des articles précités.

Exécution des crédits du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » en 2021 et en 2022 (deux derniers exercices d'ouverture du compte)

(en millions d'euros)

Exécution 2021

LFI 2022

Exécution 2022

[795] Versement de la France à la Grèce au titre de la restitution à cet État des revenus perçus sur les titres grecs

AE

0,00

0,00

0,00

CP

209,3

98,9

132,8

[796] Rétrocessions de trop-perçus à la Banque de France

AE

0,00

0,00

0,00

CP

0,00

0,00

0,00

Total des dépenses

AE

0,00

0,00

0,00

CP

209,3

98,9

132,8

Recettes

132,8

0

0

Solde annuel

- 110,4

- 98,9

- 132,8

Solde cumulé

932,6

833,7

799,8 / 0*

*Pour 2022, le solde cumulé est de 799,8 millions d'euros avant reversement de ces sommes au budget général.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

*

* *

L'Assemblée nationale n'ayant pas adopté le présent projet de loi, elle n'a pas adopté cet article.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE QUI NE PRÉSENTE PAS DE DIFFICULTÉ

Le présent article se borne à appliquer les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

Comme en 2023, en 2024 et en 2025, dans le cadre, respectivement, de l'examen du PLR 2022, du PLRG 2023 et du PLRG 2024, la commission tient à rappeler le bien-fondé des reversements effectués par la France à la Grèce par l'intermédiaire de ce compte, qui aura manifesté la solidarité de notre pays auprès d'un État européen en difficulté.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE M. DAVID AMIEL, MINISTRE DE L'ACTION ET DES COMPTES PUBLICS (29 AVRIL 2025)

Réunie le mercredi 29 avril 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l'année 2025.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le ministre de l'action et des comptes publics, nous vous entendons cet après-midi pour évoquer les résultats de l'année 2025, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Il est toutefois possible que certains de nos commissaires vous interrogent également sur l'exécution en cours du budget pour 2026.

Le déficit public s'est établi, en 2025, à 5,1 % du produit intérieur brut (PIB). On peut certes présenter ce chiffre comme une « bonne nouvelle » si on le compare au déficit de 5,8 % enregistré en 2024, ou encore aux 5,4 % prévus par la loi de finances initiale pour 2025.

Mais on peut aussi comparer ce résultat à celui de nos voisins de la zone euro, où le déficit moyen s'élève à 2,9 % du PIB. Je me permets par ailleurs de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP), qui est toujours en vigueur, fixait une cible de déficit de 3,7 % seulement pour l'année 2025. L'écart de 1,4 point avec la réalisation de 5,1 % s'explique certes par un niveau des dépenses publiques supérieur aux prévisions de la LPFP, mais aussi par des recettes inférieures aux objectifs inscrits dans cette même loi. Je crois utile de le rappeler, tant les observations sont nombreuses en ce moment, suggérant que la réduction du déficit en 2025 serait liée à l'augmentation des impôts.

L'écart avec la trajectoire de programmation était déjà important en 2024, ce qui avait justifié l'application, par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), du mécanisme de correction prévu par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Ce mécanisme reste bien entendu activé, étant donné la persistance de l'écart. Vous pourrez, je l'espère, nous exposer les mesures que le Gouvernement entend prendre à cet égard, alors que le HCFP a estimé, dans un avis du 9 octobre dernier, que la correction engagée l'an dernier était « au mieux partielle, les actions envisagées ne permettant pas de revenir à la trajectoire structurelle de la LPFP dans le délai normal de deux ans ».

L'année 2025 a en outre été marquée par un début d'année absolument inédit, les crédits de l'année précédente ayant été reconduits sous le régime des « services votés », interprété avec une certaine rigueur par le Gouvernement, jusqu'à la mi-février. Puis, comme les années précédentes, un décret d'annulation est venu remettre en cause, dès le 25 avril, une partie des crédits ouverts deux mois auparavant.

Or, cette année, nous nous trouvons une fois de plus placés dans une situation de grande incertitude. Les informations transmises lors du « comité d'alerte » du 21 avril dernier ne nous ont éclairés que très partiellement : il est question de « stopper » 6 milliards d'euros de dépenses, mais cette mesure reste éventuelle, et ni l'outil juridique, ni les politiques publiques concernées, ni même la date n'ont été précisés. Cette incertitude n'est guère satisfaisante, tant pour l'information du Parlement que pour la réponse apportée aux inquiétudes de la société et des acteurs économiques.

Nous espérons qu'à l'issue de cette audition nous en saurons un peu plus.

Monsieur le ministre, je vous laisse la parole, en rappelant que cette audition fait l'objet d'une retransmission sur le site internet et les réseaux sociaux du Sénat.

M. David Amiel, ministre de l'action et des comptes publics. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis aujourd'hui devant vous pour vous présenter le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Ce texte permet de rendre compte en toute transparence de l'usage de l'argent public et de l'exécution budgétaire des exercices clos. Toutefois, comme vous l'avez souligné, monsieur le président, l'actualité rend incontournables les questions qui se posent concernant les premiers mois de l'exécution budgétaire pour 2026.

Le début de l'année 2026 a en effet été marqué par le déclenchement de la guerre en Iran. Cette situation nouvelle a profondément modifié le cadre des débats que nous avons pu avoir à l'automne dernier, au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Par définition, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, nous ne pouvions anticiper l'ouverture de cette guerre dans le golfe Persique, qui emporte évidemment des conséquences économiques majeures. Si nous n'avions pas procédé à la révision de nos prévisions de croissance et d'inflation face à une telle crise, ou si, après les avoir révisées, nous n'en avions pas tiré les conséquences immédiates pour nos finances publiques, que n'aurions-nous entendu, à juste titre, de la part de votre commission et des parlementaires en général ?

C'est pourquoi, depuis le début de cette crise, le Gouvernement a fait le choix de la transparence complète à chaque étape. Dès le mois de mars, j'ai rendu publiques les remontées dont nous disposions concernant les recettes liées à la fiscalité sur le carburant. Il n'est pas d'usage courant, pour un ministre, de communiquer mensuellement sur l'évolution de recettes fiscales spécifiques, mais l'ampleur que prenait le sujet dans le débat public justifiait cette entorse à l'habitude. Cette démarche a d'ailleurs permis de faire toute la transparence quant à l'existence supposée d'une « cagnotte » de plusieurs milliards d'euros, en rappelant chacun à cette évidence : la hausse des prix du pétrole n'est jamais une bonne nouvelle pour les finances publiques françaises.

Parallèlement, nous avons procédé à une révision de nos perspectives macroéconomiques. À cette fin, et bien que rien ne nous y oblige, nous avons saisi le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le rapport d'avancement annuel 2026 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029. Notre objectif était précisément, ce faisant, d'éclairer le débat public et, en l'espèce, le débat parlementaire.

Nous avons par ailleurs aligné nos prévisions sur celles des principaux organismes indépendants de conjoncture afin d'écarter tout doute sur la sincérité de nos hypothèses. Dans un contexte de fortes incertitudes, le coût global de la crise pour les finances publiques s'élève, à ce stade, à 6 milliards d'euros. Ce montant se décompose de la manière suivante : 4,4 milliards d'euros au titre de l'impact macroéconomique direct détaillé dans le rapport annuel d'avancement ; 1 milliard d'euros environ au titre du surcoût lié à l'intensification des opérations extérieures (Opex) ; 470 millions d'euros au titre des mesures de soutien sectoriel prises à ce jour.

Nous avons tiré les conséquences de cette situation nouvelle en décidant qu'il était nécessaire de stopper un certain nombre de dépenses à due concurrence. Les arbitrages sont désormais en cours, car il ne s'agit pas de faire n'importe quoi.

Cette transparence nous conduit à dire, à chaque étape, ce que nous savons et ce que nous ne savons pas, tout en précisant quels travaux sont en cours ou achevés. En tout état de cause, on ne peut pas à la fois demander la transparence sur l'état de nos finances publiques et déplorer les conséquences de cette transparence.

Dans cette conjoncture macroéconomique particulière, notre action repose depuis le début sur trois principes.

Premier principe : l'argent public est rare et il est cher, les taux d'intérêt étant cinq fois plus élevés qu'en 2022. Dans le même temps, les besoins de financement public augmentent, qu'il s'agisse de la défense nationale, de la transition énergétique ou de la charge de la dette. Dans ces circonstances, tenir nos objectifs de dépense n'est pas une option : c'est la condition même de notre souveraineté budgétaire.

Deuxième principe : les aides doivent être ciblées, temporaires et intégralement financées. Face à la répétition des crises, nous ne pouvons pas recourir chaque année au « quoi qu'il en coûte ». Une telle orientation placerait nos finances publiques sur une trajectoire explosive et nous priverait, à l'avenir, de toute marge de manoeuvre. C'est pourquoi chaque euro dépensé pour répondre à l'urgence doit être compensé par des économies équivalentes. Les soutiens doivent être réservés à ceux qui en ont réellement besoin : les ménages les plus précaires, les travailleurs des classes populaires et les entreprises les plus exposées. Il y a là une double exigence d'efficacité et de justice.

Enfin, nous devons poursuivre l'effort de transparence, ce qui suppose d'éviter les reports de crédits, qui tendent à opacifier le pilotage de nos comptes publics. L'une des premières décisions que j'ai proposées au Premier ministre en prenant mes fonctions a été de diviser par deux le montant de ces reports par rapport à l'exercice précédent, afin de retrouver des niveaux comparables à ceux d'avant la crise sanitaire.

J'en viens à la gestion 2025 : le déficit public s'établit, comme vous l'avez rappelé, monsieur le président, à 5,1 % du PIB. Je ne prétendrai jamais qu'un tel résultat est une bonne nouvelle, mais il constitue un point d'appui pour poursuivre la consolidation de nos comptes. Ce déficit est inférieur aux 5,4 % prévus en loi de finances initiale ; je ne doute pas des commentaires que nous aurions entendus si cette trajectoire avait été inversée.

Ce chiffre traduit la maîtrise des dépenses publiques, et notamment des dépenses de l'État, tout au long de l'exercice passé. Le solde budgétaire de l'État s'établit à -124,2 milliards d'euros. Surtout, les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes (PSR) ont été contenus à 502,9 milliards d'euros. Le périmètre des dépenses de l'État est conforme aux objectifs de la loi de finances initiale, et les dépenses combinées du budget général et des PSR sont inférieures de près de 1 milliard d'euros au plafond fixé par la loi de finances de fin de gestion. C'est le fruit du pilotage resserré que nous avons maintenu durant toute l'année dernière.

La dette publique atteint, pour sa part, 115,6 % du PIB. Ce chiffre nous donne la mesure de l'effort de long terme nécessaire à la maîtrise de nos comptes publics. La Cour des comptes a d'ailleurs souligné l'importance de l'effort structurel qui reste devant nous. Pour l'aborder avec sérieux, nous ne devons pas faire semblant qu'il existe une majorité à l'Assemblée nationale, car il n'y en a pas. Cette situation rend évidemment la réduction du déficit plus difficile, mais, pour autant, celle-ci reste indispensable. L'exécution budgétaire de l'année dernière démontre que, malgré des conditions politiques inédites, il est possible de réduire le déficit : ce sera le cas cette année et ce doit l'être également l'année prochaine.

Nous ne devons pas non plus faire semblant qu'il n'y aura pas d'élection présidentielle l'année prochaine : il y en aura une. Cette échéance sera l'occasion d'avoir de grands débats politiques et idéologiques. Mais il ne faudrait pas que les discussions budgétaires que nous devons avoir cette année, qu'il s'agisse de l'exécution de la loi de finances pour 2026, de la réponse à la crise ou de la préparation du budget pour 2027, en soient affectées. Ces discussions ne doivent pas devenir le prétexte de meetings électoraux tenus en séance publique ou de règlements de comptes idéologiques qui se feraient au détriment de nos finances publiques et des marges de manoeuvre dont disposeront les futurs gouvernants, quels qu'ils soient.

Voilà quelle est l'approche du Gouvernement dans les circonstances géopolitiques, politiques, économiques et financières exceptionnelles que nous connaissons.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je vous remercie, monsieur le ministre, pour la clarté et la concision de votre propos, qui témoigne d'un effort sincère de transparence.

Toutefois, permettez-moi d'insister sur un point : si les circonstances liées à la crise, en l'occurrence une guerre, sont indéniablement exceptionnelles, nos partenaires européens y sont confrontés au même titre que nous. Mais eux n'ont pas laissé leur situation budgétaire se dégrader comme l'a fait la France au cours des années 2023 et 2024.

J'ai entendu le Premier ministre déclarer qu'il ne fallait pas faire comme si tout allait bien. Je rappelle simplement que le Sénat, lorsqu'il alertait sur cette dégradation au moment où elle se produisait, n'était pas entendu ; pire, notre honnêteté politique et intellectuelle était remise en cause par vos prédécesseurs. Vous comprendrez que je sois sur ce point d'une grande constance: l'exercice de vérité auquel se livre le Gouvernement aujourd'hui arrive bien tard.

Le niveau de notre dette, je l'ai redit hier lors de l'examen du rapport d'avancement annuel, augmente de manière continue, de 3 points de PIB par an depuis quatre ans. Nous aurions pu faire mieux.

Concernant les suites données à la réunion du comité d'alerte et les 6 milliards d'euros d'économies proposées en pleine semaine de suspension des travaux parlementaires, vous avez peu répondu : nous ne savons toujours rien. Vous nous avez indiqué, hier, que l'arbitrage serait rendu sous quinze jours, soit pile entre le 8 mai et l'Ascension. Compte tenu de la gravité de la situation, je vous invite à nous transmettre des éléments concrets rapidement. Il est préférable que nous puissions examiner ces mesures en amont pour éviter toute mauvaise querelle.

Vous avez évoqué une répartition de ces économies à hauteur de 4 milliards d'euros pour l'État et ses opérateurs et de 2 milliards d'euros pour la sphère sociale, « si les risques budgétaires liés à la crise se matérialisent », avez-vous précisé. Qu'entendez-vous par là ? Le cas échéant, quand ces risques se matérialiseront-ils ? Et quelle forme les mesures envisagées prendront-elles ? Cela fait deux fois en une semaine que nous abordons ensemble ce sujet ; le moment est venu de nous en dire davantage sur l'état de vos travaux.

J'en viens à un second point, relatif à la soutenabilité de notre dette. Il y a à peine quinze ans, en 2012, les dettes financières de l'État représentaient l'équivalent de 5,25 années de recettes. En 2025, elles représentent 8,18 années de recettes. Il faut donc désormais trois années de recettes supplémentaires pour rembourser la dette, ce qui démontre une dégradation profonde de sa soutenabilité. Que vous inspire ce constat ? Sous quel délai et par quels moyens comptez-vous rétablir cette soutenabilité, sans vous interdire d'agir sur le levier des dépenses publiques et sociales ?

Enfin, concernant la méthode, pouvez-vous nous dire un mot de vos réflexions concernant la discussion budgétaire pour 2027 ? Le recours aux « services votés » jusqu'aux échéances électorales de 2027 ne me semble pas une option viable. Parmi les deux ou trois voies de passage encore possibles, quelle est celle que le Gouvernement privilégie à ce stade de ses travaux internes ?

M. David Amiel, ministre. - Monsieur le rapporteur général, vous avez fait référence aux mesures prises à l'époque au cours des années récentes. Or nous sommes entrés dans un monde où des chocs exogènes se produisent tous les ans ou presque. Qu'ils soient de nature énergétique, avec l'invasion de l'Ukraine par la Russie puis la guerre dans le golfe Persique, ou de nature commerciale - je pense à l'augmentation massive des droits de douane décidée par l'administration Trump à l'hiver 2025 -, ces événements s'imposent à nous. Qui sait ce qui aura lieu en 2027, en 2028, en 2029 ?

C'est précisément pour cette raison que le recours aux « services votés » n'est pas souhaitable : ce mécanisme lierait les mains du Gouvernement en limitant sa capacité à répondre aux crises extérieures. Sans un budget de plein exercice, nous ne pourrions ni déployer les aides d'urgence nécessaires ni soutenir nos opérations extérieures avec la force requise, étant entendu qu'il faut dans le même temps tenir nos objectifs de maîtrise de la dépense publique. Si nous laissions filer le déficit à chaque nouvelle crise, la trajectoire de nos finances publiques deviendrait rapidement explosive.

Permettez-moi également de nuancer votre propos sur les années récentes. Le Gouvernement n'a pas laissé filer les déficits seul contre tous ; au contraire, nous faisions face à une pression politique et parlementaire extrêmement importante pour accroître encore davantage la dépense publique. À titre d'exemple, puisque la question pétrolière est à l'ordre du jour, la « ristourne carburant », qui a coûté près de 8 milliards d'euros aux finances de l'État, était une demande explicite du groupe Les Républicains à l'été 2022.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À l'Assemblée, pas au Sénat !

M. David Amiel, ministre. - Le bilan collectif que nous devons tirer de ces années doit aussi s'apprécier à l'aune de cette mémoire.

Concernant l'effort budgétaire que vous évoquez, la situation actuelle présente une singularité historique. La France a déjà connu des niveaux de déficit importants, que ce soit au début des années 1990 ou après la crise financière de 2008 et pendant la crise de la zone euro qui suivit. Toutefois, si la période actuelle est inédite, c'est que nous devons mener de front une consolidation de nos comptes et des investissements publics majeurs pour nos armées et pour la transition énergétique.

Cette double contrainte nous pousse à nous interroger sur la répartition de l'effort entre les différentes composantes de la dépense publique, État, collectivités locales, sphère sociale. En 2025, hors charge de la dette et hors budget des armées, c'est l'État qui a consenti, et de très loin, l'effort le plus important. Comme il est indiqué dans le rapport d'avancement annuel, cet engagement de l'État est bien supérieur à sa part relative dans l'ensemble des dépenses publiques.

Si la part de la dépense consacrée au fonctionnement des services publics est restée globalement stable en proportion du PIB depuis les années 1980, la part des dépenses de retraite et de santé, elle, a massivement augmenté, comme, dans une moindre mesure, celle des dépenses locales, en partie imputables aux transferts de compétences. Ce constat appelle une réflexion collective d'ampleur sur la répartition de l'effort budgétaire à accomplir, réflexion qui devra nécessairement se prolonger bien au-delà de 2027, compte tenu de l'effort parallèle d'investissement public que nous avons à réaliser.

M. Vincent Delahaye. - Concernant l'amélioration du déficit, le Haut Conseil des finances publiques note dès les premières lignes de son rapport que cette réduction est due à l'augmentation des prélèvements obligatoires, à hauteur de 23 milliards d'euros, soit 0,8 % du PIB. C'est là un fait établi, non une interprétation.

J'ai deux questions à vous poser, monsieur le ministre.

La première concerne les reports de crédits. Vous avez indiqué qu'ils étaient en baisse ; j'aimerais que vous nous communiquiez le montant exact de ces reports à la fin de l'exercice 2025. Par ailleurs, qu'en est-il des restes à payer ? J'ai lu qu'ils ne cessaient d'augmenter... Cette tendance s'est-elle confirmée en 2025 ou avons-nous observé un reflux à cet égard ?

Ma seconde question porte sur l'aide médicale de l'État (AME). En tant que rapporteur spécial de ces crédits, je constate chaque année une sous-budgétisation chronique. Pour 2025, 1,2 milliard d'euros avaient été inscrits en loi de finances initiale. Quel a été le montant réel de l'exécution ? L'écart entre budgétisation des crédits et réalité des dépenses constitue, je le rappelle, une dette que l'État contracte envers la sécurité sociale. À la fin de l'année 2024, cette créance s'élevait déjà à environ 400 millions d'euros ; où en est-on aujourd'hui ?

M. Thierry Cozic. - On observe en effet une amélioration du solde des finances publiques de près de 15 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Je souhaite néanmoins vous interroger sur les annulations de crédits qui frappent les investissements d'avenir.

Pour ne citer que deux exemples, le décret d'annulation pris en avril 2025 a amputé la mission « Recherche et enseignement supérieur » de 387 millions d'euros et la mission « Écologie, développement et mobilité durables » de 242 millions d'euros. Quant au fonds vert destiné aux collectivités territoriales, je rappelle qu'il a subi un véritable rabot, son enveloppe étant ramenée à 650 millions d'euros en loi de finances pour 2026.

Il y a quatre ans, lors d'un déplacement à Marseille en pleine campagne présidentielle, voici ce qu'Emmanuel Macron déclarait : « Ce quinquennat sera écologique ou ne sera pas ! » Au regard de ces énièmes annulations de crédits qui compromettent un défi aussi important que la transition écologique, force est de constater que ces mots n'ont jamais été suivis d'effets.

Monsieur le ministre, vous avez évoqué la préparation du projet de loi de finances pour 2027. Ce dernier exercice budgétaire avant la fin du quinquennat verra-t-il enfin l'engagement du Président de la République transcrit dans les lignes budgétaires ?

Mme Christine Lavarde. - Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger spécifiquement sur le périmètre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » en me concentrant sur deux sujets majeurs.

Le premier concerne le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Je constate avec satisfaction que la Cour des comptes a largement conforté les travaux de notre commission sur ce sujet en tirant une nouvelle fois la sonnette d'alarme quant au déséquilibre financier du système à très court terme. La Cour souligne qu'il est absolument nécessaire de mettre en oeuvre une véritable politique de prévention. Pourtant, à la lecture du rapport annuel de performances pour 2025, il apparaît que nous avons tout faux.

Je prendrai l'exemple de l'action n° 15 « Retrait-gonflement des argiles » du programme 181 « Prévention des risques », créée spécifiquement pour traiter ce phénomène : aucun crédit n'a été dépensé en 2025 au titre de cette action car les textes d'application n'ont été pris qu'au mois d'octobre, alors même que la loi de finances avait été promulguée le 14 février. Je m'interroge sur les raisons d'un tel retard, s'agissant, je le rappelle, d'une expérimentation.

Par ailleurs, les crédits ouverts pour l'action n° 14, relative au fonds Barnier, et pour l'action n° 10, consacrée à la prévention des risques hydrauliques, n'ont pas été intégralement consommés. Cette sous-consommation est d'autant plus surprenante que le périmètre d'éligibilité a été élargi aux communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels. Comment expliquez-vous cette incapacité à consommer les crédits alors même que les besoins de financement sont criants dans nos territoires ? Je pense à la gestion des digues domaniales, transférée par l'État aux collectivités sans compensation financière suffisante. Où se situe le blocage ?

Toujours au chapitre de la prévention des risques, je m'étonne de la classification budgétaire des crédits relatifs à la lutte contre les feux de forêt. J'ai fini par comprendre que ceux-ci étaient rattachés au programme 181 via la thématique de la prévention des déchets et que ce rapprochement s'appuyait sur le financement issu de l'éco-organisme gérant la filière des mégots de cigarettes. Or la lutte contre les incendies de forêt relève davantage de la sécurité civile et ne saurait être amalgamée avec la question des catastrophes naturelles.

Ma seconde question porte sur les charges de service public de l'énergie, qui pèsent très lourd dans le budget de l'État. En 2025, la baisse rapide des prix de l'électricité a entraîné une augmentation mécanique de ces charges par rapport aux prévisions initiales, ce qui a conduit à une consommation de crédits supérieure à l'autorisation parlementaire. S'agissant d'un guichet ouvert, ce dépassement, en soi, n'est pas choquant. Cela dit, un rapport a été remis très récemment au Gouvernement en vue, précisément, d'un meilleur encadrement du soutien public aux énergies renouvelables. Quelles mesures, notamment d'ordre réglementaire, comptez-vous prendre ?

M. Grégory Blanc. - Je vais prolonger les interrogations de mes collègues sur ce qui semble être devenu un sujet oecuménique au sein de notre commission : la place de l'écologie dans les arbitrages budgétaires.

Nous observons pour la troisième année consécutive, en 2026, l'application de la technique du rabot. Cette logique de gels et d'annulations de crédits aboutit inévitablement à cibler davantage les dépenses d'investissement que les dépenses de fonctionnement. Et, parmi les investissements, le premier poste visé est évidemment l'écologie. Monsieur le ministre, comment comptez-vous inverser cette tendance pour les exercices à venir ?

Ma seconde question porte sur la pénitentiaire. Le Président de la République s'était engagé sur un plan de création de 15 000 places de prison supplémentaires, objectif porté par la suite à 18 000 places. Or le garde des sceaux a lui-même reconnu que les places actuellement créées sont essentiellement modulaires, c'est-à-dire situées hors murs d'enceinte. Ce ne sont ni des places en maison d'arrêt ni des places en centre de détention.

Dès lors, confirmez-vous que ce plan a peu de chances d'être réalisé dans les délais initialement impartis ? Cette interrogation en soulève une autre : si ce plan d'investissement n'est pas tenu, quid de la politique pénale de notre pays ? Dit autrement, la politique actuellement conduite est-elle compatible avec l'état de nos finances publiques ?

Mme Florence Blatrix Contat. - Concernant les niches fiscales, sujet récurrent de nos discussions budgétaires, le tableau dressé par la Cour des comptes est sans équivoque : on dénombre 474 niches fiscales pour un coût affiché de 92 milliards d'euros, montant qui s'élève même à 105 milliards d'euros si l'on retient la méthode de calcul jugée la plus pertinente par la Cour. Ces dispositifs absorbent un quart de nos recettes fiscales et représentent plus de 46 % du montant total de l'impôt sur le revenu. Derrière cette masse financière, le pilotage apparaît inopérant et les évaluations sont lacunaires : le coût de 13 % de ces niches est inconnu et 42 % d'entre elles n'ont pas de bénéficiaire identifié.

Ces dépenses fiscales ont progressé de près de 7 milliards d'euros en 2025. Le pacte Dutreil cristallise aujourd'hui de nombreuses critiques, car il est responsable de près de la moitié de cette hausse annuelle. Compte tenu du grand mouvement à venir - 500 000 entreprises vont être transmises au cours de la prochaine décennie -, l'évaluation de l'efficacité réelle de ce pacte devient indispensable.

Monsieur le ministre, êtes-vous enfin prêt à passer des paroles aux actes en engageant une revue systématique et transparente de l'ensemble de ces dépenses, afin que nous puissions, en connaissance de cause, supprimer celles dont l'efficacité n'est pas démontrée ?

Mme Isabelle Briquet. - L'exécution 2025 marque une inflexion notable : le déficit recule de 0,7 point de PIB et s'avère inférieur de 0,3 point à la prévision initiale. Nous devons ce résultat - cela a été dit, bien que nos lectures divergent sur ce point - aux 23 milliards d'euros de recettes fiscales supplémentaires, majoration de l'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises et contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.

On nous explique depuis des années que toute hausse d'impôt serait une hérésie économique ; et voilà que ce levier permet précisément de sauver nos comptes publics en 2025.

Pourtant, sous couvert du niveau élevé des prélèvements obligatoires, le Gouvernement semble désormais ériger en maître mot la seule réduction de la dépense publique. Je peine à voir comment cet unique vecteur pourrait suffire au redressement de nos finances. Au vu des résultats de l'année passée, n'est-il pas temps d'admettre qu'un tel redressement passera aussi, si l'on veut qu'il soit durable, par la justice fiscale, via une mise à contribution pérenne des ménages les plus fortunés et des grandes entreprises ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Concernant l'exécution 2025, nous nous réjouissons tous de voir le déficit refluer de 5,4 % à 5,1 % du PIB. C'est une bonne nouvelle, bien que nous ayons déjà souligné que ce résultat doit plus à la fiscalité qu'aux économies.

Quelle est la part des recettes purement conjoncturelles, par définition non renouvelables, dans cette amélioration ? Répondre à cette question, c'est mesurer l'ampleur de l'effort structurel qu'il va nous falloir accomplir cette année.

Par ailleurs, concernant le rythme de notre retour sous les 3 %, l'effort a été repoussé en fin de période. En 2026, nous nous contenterions de passer de 5,1 % à 5 %. Malgré les difficultés conjoncturelles que vous avez citées, ne serait-ce pas le moment de faire davantage en essayant de passer sous le seuil des 5 %, afin de prendre de l'avance ?

M. Laurent Somon. - J'observe que le plan France 2030 est devenu une variable d'ajustement pour vos arbitrages budgétaires. Qu'en est-il précisément pour l'exercice 2025 ?

On note surtout un manque chronique de transparence dans l'affectation des fonds qui sont mis à la disposition des entreprises - je pense au fiasco de l'entreprise •nsect, qui a défrayé la chronique.

Comment s'exerce le contrôle budgétaire sur les crédits de France 2030, qui sont versés aux entreprises dans des conditions plus que douteuses ?

M. Stéphane Sautarel. - Monsieur le ministre, vous avez souligné, dans votre propos liminaire, que l'effort de redressement budgétaire avait été principalement porté par l'État, hors charge de la dette et hors dépenses de défense. Cette affirmation mérite d'être nuancée au regard des données dont nous disposons. Le Haut Conseil des finances publiques souligne en effet que les collectivités territoriales ont été plutôt vertueuses en 2024 comme en 2025, la hausse de leurs dépenses de fonctionnement étant inférieure à l'inflation.

La question de la répartition de l'effort est bel et bien centrale. J'ai pris connaissance avec satisfaction, mais aussi avec un peu d'inquiétude, du rapport du Haut-Commissariat au plan publié le 1er avril dernier. Ce document appelle à une refonte globale des relations entre l'État et les collectivités - vaste sujet ! -, en privilégiant une approche à la fois pluriannuelle et contractuelle. Vous connaissez notre aversion pour les contrats de Cahors ; en tout état de cause, il est impératif de restaurer la confiance : c'est ce que nous cherchons tous.

Si plus personne ne fait aujourd'hui aux collectivités le mauvais procès de les déclarer responsables du déficit, le regard de l'État reste à cet égard trop souvent braqué sur elles. Or le poids des dépenses publiques locales est bien moindre en France que chez nos voisins européens. Les résultats des exercices 2024 et 2025 prouvent que, lorsqu'on leur fait confiance, les collectivités font preuve de responsabilité.

M. Stéphane Fouassin. - L'exécution 2025 du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » révèle une transformation notable : une sous-consommation frappante de 176 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE). C'est en particulier la ligne budgétaire unique (LBU) qui a été sous-consommée, à hauteur de 64,5 millions d'euros en AE et de 57,4 millions en CP, soit respectivement 24,6 % et 30,8 % des crédits programmés. Une telle baisse est d'autant plus préoccupante que l'Union sociale pour l'habitat outre-mer nous alerte sur la diminution des notifications faites aux préfets en 2026, alors que nos besoins en logements sont criants compte tenu de l'augmentation de la population dans les territoires ultramarins.

Le constat est le même pour le Fonds exceptionnel d'investissement (FEI), sous-consommé à hauteur de 45,9 millions d'euros en AE et de 29,5 millions d'euros en CP, alors que les besoins en infrastructures sont structurellement élevés dans les outre-mer.

Selon la Cour des comptes, les crédits initialement destinés à la LBU, au FEI et au fonds de reconstruction de la Nouvelle-Calédonie ont été redéployés pour financer les dépenses imprévues liées aux crises à Mayotte et à La Réunion en 2025.

Financer la réponse aux crises en diminuant le soutien au logement et à l'investissement des collectivités territoriales, voilà une méthode très insatisfaisante.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je vais rebondir sur les propos de Stéphane Sautarel : pour évaluer avec justesse les dépenses des communes, encore faudrait-il prendre en compte les responsabilités qui incombent normalement à l'État, mais dont celui-ci se défausse gentiment sur les collectivités depuis tant d'années.

Je pense, par exemple, à la compétence santé : pallier la carence de médecins a coûté 2 millions d'euros à ma commune, alors qu'une telle compétence n'est en principe pas de son ressort. Je pourrais citer également le renforcement des polices municipales ou la gestion de l'état civil, autant de compétences régaliennes dont, je le répète, l'État se défausse sur les communes et qui pèsent lourdement sur les budgets locaux.

Il faut évaluer ces charges et en tenir compte ; j'ai toute confiance en vous à cet égard, monsieur le ministre.

M. David Amiel, ministre. - Monsieur le sénateur Delahaye, vous m'interrogez sur les reports de crédits : ils ont bien été divisés par plus de deux entre 2025 et 2026 sur le budget général, passant de 4,4 milliards d'euros de crédits de 2024 reportés sur 2025 à 2,1 milliards d'euros de crédits de 2025 reportés sur 2026.

Concernant les restes à payer, nous disposons désormais des données pour 2025. Je mets de côté un élément assez exceptionnel : la fin des engagements financiers liés à la dette covid. Pour le reste, on observe une augmentation des restes à payer liée à la mission « Défense », à hauteur de 18,4 milliards d'euros. La progression des dépenses militaires et le temps nécessaire au déploiement des commandes et des programmes d'équipement sur plusieurs années exercent mécaniquement une pression à la hausse sur les restes à payer. En revanche, pour tous les autres ministères hors défense, on enregistre une baisse des restes à payer de 5,9 milliards d'euros.

Pour ce qui est de l'AME, les dépenses inscrites en loi de finances sont par définition indicatives, puisqu'elles dépendent de droits fixés par la loi et du cadre réglementaire. Nous avons publié le 6 février dernier deux décrets d'évolution de l'aide médicale de l'État, issus des recommandations du rapport Évin-Stefanini. Le premier permet aux agents chargés de l'instruction des demandes de visa et aux services centraux des ministères de consulter les données à caractère personnel des demandeurs et bénéficiaires de l'AME nécessaires à l'exercice de leur mission. Le deuxième actualise la liste des pièces justificatives exigibles.

En ce qui concerne l'exécution budgétaire, l'écart entre les crédits versés à l'assurance maladie et la consommation réelle des soins a porté le reste à financer au titre de l'AME de droit commun de 185 millions d'euros au 31 décembre 2024 à 398 millions d'euros au 31 décembre 2025, ce qui a justifié la prise des décrets que j'évoquais.

J'en viens à la question écologique, monsieur le sénateur Cozic. Je suis très frappé que l'on fasse au Président de la République le procès de ne pas avoir tenu ses engagements en matière de planification écologique en citant, à l'appui de cette critique, des dispositifs qu'il a, précisément, lui-même créés. Qu'il s'agisse du fonds vert ou de MaPrimeRénov', ces dispositifs ont été instaurés ces dernières années avec succès.

Mme Christine Lavarde. - C'est du recyclage de crédits, le fonds vert...

M. David Amiel, ministre. - La lisibilité budgétaire de ces dépenses a du reste elle-même progressé, même s'il reste du chemin à parcourir, grâce au budget vert de l'État ou à la stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique lancée en 2024. Quel que soit le mode de calcul, on constate une augmentation importante des crédits alloués à la transition écologique ces dix dernières années.

Madame la sénatrice Lavarde, ce que vous dites sur le dispositif relatif au retrait-gonflement des argiles est parfaitement exact. Le débat autour de la mise en place de cette expérimentation et de la mobilisation des crédits associés avait eu lieu en loi de finances alors que j'étais parlementaire. Il est certain que les choses n'ont que trop traîné : l'expérimentation n'a été lancée qu'en octobre.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ça patine...

M. David Amiel, ministre. - Reste qu'un tel processus prend par définition plusieurs mois. Je précise que nous allons prendre un nouvel arrêté pour élargir le périmètre de l'expérimentation, ce qui permettra de sécuriser la consommation des crédits pour l'exercice en cours. Il faut de la cohérence : si je vous annonçais un arrêté de restriction du périmètre, vous viendriez me reprocher la non-consommation des crédits...

Concernant les CSPE et le programme 345 « Service public de l'énergie », nous allons mettre en place les recommandations du rapport Lévy-Tuot. Il s'agit d'inciter davantage à l'autoconsommation pour le photovoltaïque de faible puissance, de favoriser l'installation de dispositifs de stockage par batteries et de réduire le coût d'injection sur le réseau. Je citerai également, parmi les recommandations du rapport, la baisse de la compensation accordée aux producteurs en période de prix de marché négatifs.

Pour ce qui est des rabots en cours d'année évoqués par M. le sénateur Blanc, il faut distinguer deux exercices.

Il y a, d'une part, l'élaboration de la loi de finances, qui consiste à fixer les grandes répartitions entre dépenses et recettes dans un environnement politique particulier, sans majorité absolue à l'Assemblée nationale. Loin de moi l'idée que le budget 2025, qui est un budget de compromis, serait un texte parfait : je ne souscris pas à chacune des décisions prises.

Il y a, d'autre part, les mesures de gestion prises en cours d'année, qui n'ont rien d'exceptionnel. Sous les mandats de Nicolas Sarkozy et de François Hollande, entre 2008 et 2017, on comptait en moyenne trois décrets d'avance par an pour des montants de régulation budgétaire d'environ 2,5 milliards d'euros. Ces annulations sont tout à fait dans les ordres de grandeur de l'année 2025. Il n'y a là rien d'inhabituel, d'autant que nous traversons des chocs exogènes particulièrement importants - et, en 2026, il y a la guerre en Iran.

Le frein principal à la construction de places de prison n'est pas budgétaire : il relève de notre incapacité à consommer les crédits, elle-même liée au temps nécessaire pour identifier les sites de construction et à la difficile acceptabilité locale des projets. Voilà ce qui explique le retard pris en la matière.

En ce qui concerne les niches fiscales, madame la sénatrice Blatrix Contat, les débats des derniers mois ont montré qu'il n'y avait pas de tabou. La contribution différentielle sur les hauts revenus, mise en place dans la loi de finances pour 2025 dont nous discutons aujourd'hui l'exécution, visait précisément à lutter contre la suroptimisation fiscale et l'abus de recours aux niches fiscales. Il s'agit de s'assurer de l'application d'un taux minimal d'assujettissement à l'impôt pour les foyers dont les revenus sont très élevés - 250 000 ou 500 000 euros, selon la composition. Il n'y a pas de tabou non plus sur la taxation des holdings. Il faut simplement trouver la bonne articulation entre efficacité économique et justice sociale.

J'ajoute qu'il existe un outil très efficace en théorie, mais trop peu utilisé : le bornage dans le temps. La loi organique prévoit que les niches fiscales ne doivent pas être reconduites au-delà de trois ans sauf évaluation prouvant leur utilité. Pourtant, nous cédons collectivement à la tentation de les proroger presque mécaniquement. Si nous voulons simplifier notre paysage fiscal, cette disposition de la loi organique doit passer des textes à la pratique.

Monsieur le sénateur Capo-Canellas, vous m'interrogez sur le passage du déficit de 5,4 % à 5,1 %. Ce résultat, arrêté par l'Insee, tient à des motifs conjoncturels qui, en tant que tels, ne peuvent être tenus pour acquis dans nos prévisions pour 2026 - je pense à la sous-exécution du plan France 2030 ou à une dynamique de la masse salariale plus favorable qu'anticipée en fin d'année dernière. C'est ce qui nous impose la prudence. Si l'horizon s'éclaircissait, il faudrait évidemment viser un déficit inférieur à 5 %. S'il est néanmoins une valeur précieuse pour les Français, pour nos partenaires européens comme pour les investisseurs et les acteurs économiques, c'est bien la prévisibilité. Dans un contexte d'incertitudes majeures, alors même que se lèvent des vents mauvais - je pense à la crise en Iran, dont le surcoût est estimé à 6 milliards d'euros -, il n'aurait pas été sérieux que le Gouvernement révise à la hâte ses prévisions de déficit : mieux vaut, à ce stade, nous en tenir à l'objectif de 5 %, qui impose déjà des efforts considérables.

J'en viens spécifiquement au plan France 2030, monsieur le sénateur Somon : son succès doit être mesuré de manière holistique et, en la matière, il faut accepter un certain rapport au risque. Lorsqu'on finance des investissements de rupture, à la frontière technologique, certains projets échouent et d'autres réussissent, comme c'est le cas pour la Darpa (Defense Advanced Research Projects Agency) aux États-Unis.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce n'est pas du tout la question !

M. David Amiel, ministre. - L'essentiel est que les succès l'emportent sur les pertes et les rentabilisent.

Nous travaillons de toute façon à une repriorisation des investissements de France 2030, afin de tirer les conséquences des changements technologiques intervenus depuis le lancement du plan et de répondre à l'irruption de nouveaux besoins de souveraineté en matière énergétique, nucléaire ou technologique. Cet exercice se fera en toute transparence avec le Parlement.

Monsieur le sénateur Sautarel, je partage votre souhait de relations beaucoup plus apaisées et transparentes entre l'État, la sécurité sociale et les collectivités locales. Il ne doit y avoir aucune opposition factice entre les différents niveaux de l'action publique.

Pour lever toute ambiguïté, je cite les chiffres qui figurent dans le rapport d'avancement annuel - je vous renvoie à la page 34 : la dépense locale, hors transferts et à champ constant, croîtrait de 0,8 % en 2026, après des hausses de 1,9 % en 2025 et de 5,2 % en 2024. Ce ralentissement s'explique notamment par l'effet du cycle électoral, avec l'installation des nouveaux exécutifs dans le bloc communal. Parallèlement, la dépense des administrations de sécurité sociale progresserait de 2,1 % en 2026, contre 3,3 % en 2025 et 5,5 % en 2024, tandis que les crédits des ministères, hors défense, sont proches de la stabilité en euros courants. Ces chiffres fondent les propos que j'ai tenus et témoignent de l'effort massif consenti par l'État.

L'effort qu'il va falloir continuer d'accomplir va supposer que les trois sphères de l'action publique y prennent leur part ; à défaut, les économies se feront sur le dos des investissements d'avenir et des services publics ; or les besoins sont considérables. Ce que je dis vaut en premier lieu pour la sphère sociale. Depuis quarante ans, notre préférence collective est allée aux transferts individuels au détriment des investissements collectifs, ce qui s'est matérialisé par une hausse très importante des dépenses de retraite et de santé. Ainsi les gens ont-ils l'impression de payer davantage d'impôts pour des services publics qui fonctionnent moins bien... Ils ont raison ! Le vieillissement de la population explique cette dynamique, mais l'ampleur des investissements publics à réaliser dans les biens communs va nous obliger à des choix collectifs importants.

Sur les prélèvements obligatoires, madame la sénatrice Briquet, nos appréciations divergent. Il faut évidemment s'assurer, dans les moments de crise, que les efforts sont partagés et que ceux qui peuvent davantage prennent leur juste part. Cela implique de lutter contre la suroptimisation, qui mine le pacte social et le consentement à l'impôt. Il serait néanmoins profondément erroné de croire que c'est par l'augmentation des prélèvements obligatoires que l'on répondra au mur d'investissement public qui est devant nous et à la nécessité de consolider nos comptes. La Cour des comptes estime qu'il faudrait 80 milliards d'euros pour stabiliser notre dette. Augmenter les impôts d'un tel montant serait fou, ou alors il faut avoir l'honnêteté d'admettre qu'une telle mesure irait bien au-delà des plus fortunés et des grandes entreprises. Telle ne sera en tout cas jamais ma ligne politique.

Monsieur le sénateur Fouassin, l'exécution de la mission « Outre-mer » est en effet inférieure de 18 millions d'euros à la norme de dépense et de 22 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale. Elle est en revanche supérieure de 24 millions d'euros à la prévision d'exécution de fin de gestion. Ces écarts s'expliquent par des redéploiements opérés en fin de gestion : la sous-consommation de 18 millions d'euros enregistrée sur les crédits du logement social a été réallouée pour financer une surconsommation des crédits sur d'autres dispositifs. Le surcroît d'exécution a ainsi été de 31 millions d'euros au titre de l'aménagement contractualisé s'appuyant sur les contrats de convergence, de 13 millions d'euros au titre du soutien aux collectivités territoriales et de 12 millions d'euros au titre du FEI. Ce sont ces mouvements au sein de la mission qui expliquent la situation que vous évoquez.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je vous fais toute confiance, monsieur le ministre, pour rompre avec l'attitude un peu arrogante qu'ont adoptée vos prédécesseurs à l'endroit des collectivités territoriales. Si souvent accusées de trop dépenser, celles-ci sont pourtant les seules à devoir le faire sur la base d'un équilibre réel de leurs comptes.

Depuis des dizaines d'années, elles voient leurs charges augmenter à mesure que l'État se dessaisit de ses responsabilités. J'ai pris l'exemple de la santé : il ne s'agit absolument pas d'une compétence communale ; cette mission pèse pourtant désormais sur les budgets municipaux. Allez donc dire à une population qui vous réclame des médecins que vous ne construirez pas de maison de santé pluridisciplinaire ! J'ai cité également la police municipale, la sécurité, partout où l'État se défausse.

Je ne rends pas l'État responsable de tout, et nous sommes toujours trop prompts à nous tourner vers lui pour résoudre nos problèmes. Les communes sont assez grandes pour agir par elles-mêmes, si tant est que l'on respecte enfin le principe de libre administration garanti par l'article 72 de la Constitution, ce qui n'est plus le cas aujourd'hui.

Monsieur le ministre, je vous demande d'établir clairement dans vos comptes ce que représentent ces compétences dont l'État s'est déchargé sur les communes, le plus souvent sans compensation. D'une telle mesure précise des transferts de charges dépend la possibilité d'une expression équilibrée sur la réalité de la dépense publique locale.

M. David Amiel, ministre. - Il est très important que nous allions le plus loin possible dans le sens d'un constat partagé, entre le Gouvernement et le Parlement, mais aussi, au sein même du Parlement, entre groupes politiques. Il y aura ensuite, tout naturellement, des débats, des désaccords et des votes.

C'est précisément pour cette raison que le Premier ministre a souhaité lancer une mission composée de deux sénateurs et de deux députés de bords politiques différents. L'objectif est d'objectiver les faits en mobilisant les moyens des administrations ; c'est sur cette base que nous pourrons avoir une discussion plus apaisée et plus franche.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir répondu à l'ensemble de nos questions ; nous sommes appelés à nous revoir bientôt.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TRAVAUX DE LA COMMISSION

II. AUDITION DE MME CARINE CAMBY, PRÉSIDENTE DE LA PREMIÈRE CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES ET MEMBRE DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES (6 MAI 2026)

Réunie le mercredi 6 mai 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu Mme Carine Camby, présidente de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques, sur le budget de l'État en 2025 et sur la certification des comptes de l'État pour l'exercice 2025, ainsi que sur l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025

M. Claude Raynal, président. - Nous procédons maintenant à l'audition de Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes et membre du Haut Conseil des finances publiques, qui va nous présenter, d'une part, le rapport sur le budget de l'État en 2025 et l'acte de certification des comptes de l'État pour le même exercice ; d'autre part, l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

En effet, la Première présidente de la Cour des comptes, également présidente du HCFP, s'est déportée sur ces sujets, car elle les a précédemment traités lorsqu'elle faisait partie du Gouvernement.

Madame la présidente, le rapport sur le budget de l'État (RBDE) est accompagné d'une soixantaine de notes d'exécution budgétaire, qui constituent une remarquable source d'informations pour nos rapporteurs spéciaux. Dans ce rapport, vous notez l'amélioration du solde budgétaire de l'État, qui est passé de 155,9 milliards d'euros en 2024 à 124,2 milliards d'euros en 2025, tout en constatant que la principale raison en est la hausse des recettes, car l'effort en dépenses est faible et, surtout, non pérenne.

Toutefois, si l'on change d'instrument de mesure pour adopter celui de la comptabilité générale, c'est au contraire une dégradation du solde que l'on constate, puisque le résultat comptable est passé de 122,4 milliards d'euros en 2024 à 129,5 milliards d'euros en 2025. Cela permet, je crois, de relativiser l'amélioration du solde budgétaire, qui repose en grande partie sur des effets conjoncturels et non durables.

Votre analyse des recettes fiscales nous intéressera particulièrement, car, malgré la création de nouvelles taxes, tous les résultats n'ont pas été au rendez-vous : vous constatez ainsi « l'atonie persistante des recettes de TVA ».

Vous vous interrogez donc sur le niveau des dépenses fiscales, en expliquant que, non seulement il est de plus en plus élevé, mais en outre la loi de finances initiale sous-estime largement ce coût. Or les dépenses fiscales sont rarement évaluées et, lorsqu'elles le sont, on en tire rarement les conclusions pour supprimer celles qui sont inefficientes.

Pour ce qui concerne la certification des comptes, le précédent Premier président de la Cour s'était dit ici même, il y a un an, « désolé et agacé de constater que, pour la dix-neuvième année consécutive, les comptes de l'État ne sont pas en mesure d'être certifiés sans réserve très significative ». À la lecture de votre acte de certification, j'ai l'impression que la qualité des comptes ne s'est guère améliorée ; envisagez-vous, l'an prochain, de refuser la certification ?

Vous nous présenterez enfin l'avis du HCFP sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. Contrairement au rapport sur le budget de l'État, cet avis concerne l'ensemble des administrations publiques. Cependant, la conclusion générale en semble proche : si le déficit public a diminué en 2025 de 0,7 point du PIB, c'est grâce à la hausse des prélèvements obligatoires, qui a représenté 0,8 point de PIB. Vous en concluez que le niveau reste beaucoup trop élevé pour stabiliser la dette publique. Il est dès lors permis de s'interroger sur l'atteinte de l'objectif affiché de retour à un déficit inférieur à 3 % du PIB en 2029.

Avant de vous céder la parole, je rappelle que cette audition est retransmise sur le site internet du Sénat.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes et membre du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de m'accueillir aujourd'hui pour vous présenter les différents travaux relatifs à la situation de nos finances publiques, qui ont été rendus publics le 22 avril dernier : le rapport sur l'exécution du budget de l'État au titre de l'exercice 2025, l'opinion de la Cour sur le compte général de l'État pour 2025 et l'avis du Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

J'ai compris que le second avis, celui sur le rapport d'avancement annuel du programme budgétaire structurel de moyen terme, vous avait déjà été présenté et que vous aviez pu en débattre. Je resterai toutefois disponible pour répondre à vos éventuelles questions sur ce point.

Je présenterai successivement les trois documents. J'appelle votre attention sur le fait que, si ces derniers portent sur des sujets très proches, leurs approches sont fondamentalement différentes. Le RBDE concerne le seul budget de l'État en comptabilité budgétaire, donc en comptabilité de caisse : encaissements et décaissements. Le compte général de l'État est, lui, présenté, comme dans une entreprise, en droits constatés, selon les règles de la comptabilité privée ; il donne une vision patrimoniale de la situation de l'État. S'agissant de la certification, il s'agit non pas d'un rapport de la Cour au sens strict, mais d'une opinion sur les comptes de l'État, que la Cour délivre en tant que certificateur de ces comptes. Quant à l'avis du Haut Conseil des finances publiques, vous l'avez rappelé, monsieur le président, il porte sur l'ensemble des administrations publiques : État, administrations de sécurité sociale et collectivités locales. Cet avis est présenté en comptabilité nationale, donc également en droits constatés, mais avec des règles un peu différentes.

Tout cela explique que nous ayons trois niveaux de résultats différents suivant chacune de ces comptabilités.

Je débuterai mon propos avec le rapport sur l'exécution du budget de l'État ; je vous présenterai à son propos cinq messages clefs.

Premier message : si le déficit budgétaire de l'État s'est réduit en 2025, il reste très élevé. En effet, il s'élève à 124,2 milliards d'euros, ce qui représente une amélioration de 31,7 milliards par rapport à 2024, mais il reste très supérieur au niveau constaté avant la crise sanitaire et il est deux fois plus élevé qu'en 2017.

Je souhaite vous faire part de quelques éléments pour mieux analyser ce résultat. Il convient d'abord de noter que cette amélioration du déficit budgétaire bénéficie de la fin de l'amortissement budgétaire de la dette covid - cela représente tout de même 6,5 milliards d'euros -, dont la comptabilisation en dépenses avait été critiquée par la Cour et dont la suppression ne constitue en rien une économie. Le résultat budgétaire bénéficie également de diverses mesures de transfert de ressources affectées, par exemple le « 1 % logement » ; cela représente plus de 3 milliards d'euros. Si l'on neutralise ces deux types de mesures, la réduction du déficit s'élève à 25,6 milliards, ce qui reste néanmoins un résultat notable. Je signale au passage, au risque de jongler entre les comptabilités, que ces 10 milliards d'euros - les transferts de ressources affectées et la suppression de l'amortissement de la dette covid - sont neutres en comptabilité nationale ; ils ne contribuent donc pas à réduire le déficit public au sens de la gouvernance européenne.

Deuxième message : la dette de l'État a atteint un pic inédit de 2 737 milliards d'euros en fin d'année 2025 et voit sa charge d'intérêts à nouveau en augmentation.

Trois éléments nous paraissent particulièrement préoccupants. Le premier est le coût de la charge de la dette, qui a atteint 51,6 milliards d'euros en 2025, soit 1,5 milliard d'euros de plus qu'en 2024. Le second est le pic historique d'émission de nouvelles obligations assimilables du Trésor (OAT), qui a atteint 300 milliards d'euros en 2025. Le troisième est la divergence des courbes de taux à moyen et long termes entre la France et l'Allemagne, divergence qui s'est accrue et qui traduit une érosion de la confiance des acheteurs de la dette française dans la capacité de notre pays à respecter sa trajectoire pluriannuelle de finances publiques.

La progression de la charge de la dette semble relativement limitée - 1,5 milliard d'euros -, mais cela tient à une baisse de 2 milliards d'euros de la provision constituée sur les obligations indexées, qui résulte du recul de l'inflation en 2025. La charge d'intérêt réellement décaissée par l'État - je rappelle que, pour les OAT indexées sur l'inflation (OATi), il s'agit d'une provision, donc sans décaissement - progresse de 5 milliards d'euros en 2025.

À ce propos, la Cour relève que l'inscription en dépense de cette provision n'est pas conforme à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), de même que ne l'était pas celle de la provision pour amortissement de la dette covid. Elle ne donne lieu à aucun décaissement ; elle dégrade artificiellement le déficit budgétaire en période de forte inflation, le minore en période d'inflation modérée - c'est le cas en 2025 - et se traduit par des variations importantes d'une année sur l'autre de la charge de la dette, qui masquent la forte évolution des intérêts réellement payés. Cette provision pour indexation doit figurer, bien sûr, en comptabilité générale, qui est une comptabilité en droits constatés. La Cour recommande d'y mettre fin, en cohérence avec la suppression de l'amortissement de la dette covid, qui procédait de la même confusion entre les opérations budgétaires et les opérations de financement.

Troisième message : les recettes fiscales, notamment les impôts, sont en forte hausse.

La hausse des recettes fiscales nettes a atteint plus de 30 milliards d'euros, soit une augmentation de 9,4 % par rapport à 2024. C'est une progression importante au regard des tendances passées. Elle s'explique en premier lieu par des hausses d'impôts, pour un montant de plus de 14 milliards d'euros, supportées pour l'essentiel par les grandes entreprises et les consommateurs d'électricité, avec le retour de l'accise à son niveau d'avant-crise. Des mesures de budgétisation, que j'ai déjà évoquées, ont également eu un impact positif de 3 milliards d'euros sur les recettes de l'État. Enfin, l'évolution spontanée des recettes fiscales, notamment de l'impôt sur le revenu, a été dynamique en 2025, contribuant au total à 13 milliards d'euros supplémentaires.

En revanche, l'atonie des recettes de TVA se prolonge cette année encore. Le rapport relève également que les recettes fiscales nettes ont dépassé, pour la première fois depuis 2022, la prévision inscrite en loi de finances, avec près de 7 milliards d'euros de plus. Ce dépassement résulte de l'évolution spontanée de l'impôt sur les sociétés (IS), porté par des bénéfices fiscaux plus élevés qu'attendu. En revanche, le rendement de certaines mesures nouvelles, telles que la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR), s'est révélé très inférieur aux attentes initiales.

Enfin, permettez-moi d'appeler votre attention sur le coût des dépenses fiscales, qui ne cesse de progresser. D'un montant révisé à 91,8 milliards d'euros pour 2025, il représente 7 milliards de plus que prévu et, désormais, le quart des recettes fiscales nettes. C'est la raison pour laquelle la Cour recommande que les dispositifs qui ont déjà fait l'objet d'une évaluation documentant leur faible efficacité - voire leur absence d'effet - soient revus. De plus, une évaluation systématique de toutes les dépenses fiscales non encore évaluées doit être réalisée, en priorisant bien sûr les plus coûteuses.

Quatrième message clef du RBDE : les dépenses de l'État devraient faire l'objet d'un suivi plus fin, afin d'identifier les économies pérennes.

Tout d'abord, nous constatons en 2025 un léger recul des dépenses nettes par rapport à 2024. Ce recul, de 2 milliards d'euros, s'explique par un nombre limité d'opérations. La plus importante est bien sûr la suppression de l'amortissement de la dette covid. Il y a quelques économies circonstancielles difficiles à reconduire, qui portent notamment sur des prélèvements sur la trésorerie des opérateurs, l'absence d'ouverture de nouveaux crédits sur la mission « Plan de relance », désormais alimentée uniquement par des reports et enfin, la réalisation d'un montant de 4,8 milliards d'euros d'économies à la suite des revues de dépenses réalisées depuis 2023 par les inspections générales de l'État, ce qui constitue une différence notable avec l'exercice 2024 ; au sein de ces 4,8 milliards d'euros, nous pouvons distinguer 3,7 milliards d'euros d'économies pérennes.

Toutes ces économies compensent à peine l'évolution tendancielle des dépenses de l'État, c'est-à-dire leur évolution spontanée à politique inchangée. Cette évolution spontanée est chiffrée par la Cour à 15 milliards d'euros en 2025, soit le double du chiffrage de 2024, qui était de 6 milliards d'euros. Ce chiffre est important, car il rappelle que la construction du budget de l'État commence tous les ans, avant toute décision nouvelle, avec des dépenses supplémentaires de plus en plus lourdes.

En 2025, cette progression tendancielle des dépenses courantes a notamment résulté des trajectoires inscrites dans les lois de programmation pluriannuelles - on peut notamment penser à la loi de programmation militaire -, mais aussi de l'évolution des dépenses de personnel, à hauteur de 3,4 milliards d'euros, dont une partie importante - plus de la moitié - est liée à la hausse, de 4 points, de la contribution employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Quant à la progression du nombre d'emplois, bien que moins importante qu'en 2024 - puisque l'exécution du schéma d'emploi est tout de même encore de 3 000 équivalents temps plein (ETP) sur le budget général, alors qu'il y en avait 6 700 en 2024 -, elle s'écarte toujours de la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques, qui prévoyait la stabilité des emplois ; cela démontre, une fois de plus, que cette loi est absolument caduque.

Du fait de la modestie des économies pérennes, l'État a de nouveau été conduit à un pilotage très serré des crédits des ministères en 2025. Des annulations de crédits de paiement ont été actées à hauteur de près de 12,7 milliards d'euros, dont 10 milliards d'euros en fin de gestion. Au regard de ces constats, la Cour réitère sa recommandation d'une construction du budget et d'un suivi plus précis des dépenses en cours d'exercice, avec une construction qui reposerait, par mission, sur trois composantes : l'évolution tendancielle, les mesures nouvelles en dépense et les économies à réaliser pour maintenir la prévision.

Cinquième message : la question des effets de l'exercice 2025 sur les exercices suivants.

Les reports de crédits sur 2026 ont diminué, mais on ne peut pas encore parler d'une normalisation, puisqu'ils restent encore supérieurs de 2 milliards d'euros à leur niveau d'avant-crise. Surtout, ce qui nous préoccupe, c'est la rigidification des dépenses dans le budget de l'État, qui se poursuit et qui va contraindre fortement le budget au cours des années à venir. Le poids des dépenses rigides - c'est-à-dire insusceptibles d'être remises en cause en l'absence de réforme - s'est alourdi. Ces dépenses représentent désormais près de 80 % des dépenses.

C'est d'abord la conséquence des « restes à payer », qui atteignent 230 milliards d'euros. Cette hausse est principalement due à la mission « Défense » et s'explique par le lancement de programmes d'armement de long terme, incluant notamment le nouveau sous-marin nucléaire lanceur d'engins et le porte-avions de nouvelle génération. Au-delà de ces restes à payer, il s'agit de tout un ensemble d'engagements décidés par l'État dans le cadre de plans et de contrats pluriannuels pour des montants compris, selon les échéances, entre 300 milliards et 350 milliards d'euros.

Cette présentation du rapport sur l'exécution du budget de l'État peut sembler critique pour un exercice s'étant soldé par une réduction notable du déficit. De fait, si la Cour s'attache à relever les points positifs de la gestion du budget de 2025, elle est aussi dans son rôle en en signalant les fragilités. Les éléments positifs ne constituent en effet qu'une toute première étape sur le long chemin du redressement de nos comptes publics. L'objectif essentiel demeure d'assurer la soutenabilité de notre dette, afin que la France reste maîtresse de ses choix et dispose de marges de manoeuvre pour répondre aux défis écologiques, géopolitiques et démographiques qui se dressent devant elle.

J'en viens au second document : l'opinion de la Cour sur les comptes de l'État.

Je l'ai indiqué précédemment, les comptes sont établis en droits constatés : les charges sont comptabilisées quand elles sont dues, même si elles n'ont pas encore été décaissées ; il en va de même avec les produits, même s'ils n'ont pas encore été encaissés.

Si les chiffres et les notions utilisées ne sont pas les mêmes, le résultat reflète le même état de dégradation de nos comptes. Le déficit de l'exercice s'établit ainsi à 129 milliards d'euros, en dégradation de 7 milliards d'euros, contrairement au déficit budgétaire. Compte tenu de ce résultat, la différence au bilan entre l'actif et le passif de l'État s'est accrue ; l'État s'est appauvri de 116 milliards d'euros supplémentaires. Fin 2025, son endettement financier net s'élève à 2 940 milliards d'euros, ce qui représente 8,6 fois la valeur des produits régaliens nets. Je vous laisse réfléchir à ce chiffre, qui est tout de même abyssal...

En tant que certificateur, ou commissaire aux comptes, de l'État, la Cour a pour mission de donner aux citoyens et aux parlementaires qui les représente, ainsi qu'aux investisseurs qui achètent notre dette, la garantie que les comptes de l'État sont sincères, fidèles et réguliers. Pour cela, elle applique les normes internationales d'audit, telles qu'elles sont également utilisées par les entreprises.

Les comptes 2026 présentent des améliorations. Une anomalie mentionnée depuis plusieurs années, relative à la surévaluation de 11 milliards d'euros de la participation de l'État dans EDF, a été corrigée. Il en est de même d'une incertitude sur la valeur des engagements de l'État envers les régimes spéciaux de retraite.

Deux nouvelles incertitudes ont cependant été identifiées : l'une sur les dispositifs d'intervention, pour lesquels les provisions constituées n'ont pas pu être justifiées - cela représente 16 milliards d'euros -, l'autre sur des prêts et une mobilisation financière, dont la valeur nette n'a pas pu être confirmée. Au total, nous avons donc le même nombre d'observations que l'an dernier, mais une anomalie significative en moins.

Dans ces conditions, nous avons, comme depuis vingt ans, décidé de certifier les comptes de l'État. Nous avons constaté des améliorations, détaillées dans le compte rendu des vérifications, et nous avons pris acte des travaux en cours au sein de l'administration pour produire à terme d'autres levées de réserve. Notre alerte de l'année dernière a donc tout de même produit des résultats, même si l'on n'en voit pas encore toute la traduction dans l'opinion de la Cour. Nous n'avons pas non plus voulu déclarer une impossibilité de certifier.

Il reste que la situation n'est pas satisfaisante. Il est, selon nous, impératif que les compte d'un grand pays comme la France puissent être intégralement jugés réguliers, sincères et fidèles, comme le prévoit la Constitution.

Je termine cette intervention par la présentation de l'avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, le PLRG. Je souhaite transmettre à cet égard deux messages, qui seront cohérents avec tout ce que je viens de dire.

Premièrement, la diminution du déficit public, due à la hausse des prélèvements obligatoires, a permis à la France de respecter tout juste en 2025 la trajectoire d'évolution de sa dépense primaire nette (DPN), qui est au centre de nos engagements européens. Après deux années de fortes dégradations, le déficit public, toutes administrations publiques confondues, s'est amélioré de 0,7 point de PIB par rapport à 2024 pour s'établir à 5,1 %. Pour mémoire, il était de 5,8 % en 2024 et de 5,4 % en 2023.

Toutefois, ce niveau de déficit reste très supérieur au niveau d'avant-crise, qui s'établissait à 2,4 % en 2019, tout comme au seuil de 3 %, en dessous duquel nous nous sommes engagés à revenir en 2029.

La réduction du déficit tient à l'augmentation des recettes publiques. Les mesures nouvelles ont rapporté 23 milliards d'euros en 2025. Cela repose principalement sur la surtaxe d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises - 7,5 milliards d'euros -, sur les ajustements apportés aux cotisations sociales et à leurs allégements - 5 milliards d'euros - et sur la sortie du bouclier tarifaire pour l'électricité - 4 milliards d'euros. Au total, le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 0,8 point en 2025 pour atteindre 43,6 % du PIB.

Quant aux dépenses publiques, elles ont également continué à augmenter plus vite que le PIB. Le ratio de dépenses publiques augmente de 0,3 point pour passer à 57,2 % du PIB. Ce dynamisme de la dépense publique en 2025 est porté d'abord par les administrations de sécurité sociale, dont les dépenses progressent au rythme soutenu de 3,4 %, en raison de la hausse des dépenses de santé et de retraite. Dans le même temps, les dépenses des administrations publiques locales et centrales progressent de façon plus modérée, de 1,7 %. Les seules dépenses de l'État augmentent de 2,4 %, mais elles sont tirées par le poids des intérêts de la dette et des dépenses de défense. En conséquence, l'évolution de la dépense publique nette de l'État, fixée et plafonnée à 0,8 point, a été tout juste respectée.

Deuxièmement - ce second message tiendra en quelques mots -, le déficit public de 2025, même revu à la baisse, demeure très élevé en l'absence de toute crise économique. Il ne permet pas de stabiliser la dette publique et, a fortiori, de la réduire. Le ratio de dette augmente de près de 3 points en 2025 comme en 2024, pour atteindre 115,6 % du PIB, un niveau supérieur à celui de 2020, au plus fort de la crise sanitaire. Le Haut Conseil relève aussi que la partie structurelle du déficit reste nettement supérieure à l'engagement pris dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Il s'agissait d'une obligation légale, mais il est vrai que cette loi est non opératoire depuis longtemps...

Compte tenu de l'ampleur de l'écart, le Haut Conseil a maintenu le mécanisme de correction qui avait déjà été établi l'année dernière. Cette obsolescence de la trajectoire de la LPFP nous amène à répéter que nous devons non seulement réviser notre cadre de finances publiques pour nous conformer à nos engagements européens - cela aurait dû être fait avant le 31 décembre 2025 -, mais aussi qu'à l'occasion de cette révision il serait souhaitable qu'une nouvelle LPFP définisse une trajectoire de finances publiques conforme à ces engagements.

Je finirai brièvement par le rapport d'avancement annuel du plan budgétaire structurel de moyen terme. Ce rapport contenait trois messages. Le premier portait sur les hypothèses économiques ; le scénario proposé par le Gouvernement a été jugé cohérent avec les hypothèses, mais vous avez pu constater que ces hypothèses se sont dégradées. Les nouvelles conjoncturelles ne sont pas favorables : la croissance a été nulle au premier trimestre et le prix du pétrole est reparti à la hausse. Par conséquent, si cette crise dure, cela aura bien évidemment un impact sur le contexte économique de 2026 et sans doute des années suivantes. Le deuxième message est que le Gouvernement a maintenu sa prévision de déficit à 5 %. Il aurait pu la modifier, mais il ne l'a pas fait ; il a proposé différentes mesures d'économie, mais nous attendons de voir à quel point elles seront documentées. Le troisième message a trait à la nécessité de tenir les engagements pris, notamment en matière de dépense primaire nette, pour stabiliser la dette grâce à la réduction du déficit.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je constate que vos travaux aboutissent aux mêmes conclusions que ceux de notre commission pour ce qui concerne le rapport d'avancement annuel du plan budgétaire structurel de moyen terme : nous avons relevé les mêmes écarts et les mêmes difficultés, comme le poids de la dette ou le choix de ne pas réviser la prévision de déficit de 2026. Cela relève peut-être d'une prudence du Gouvernement, qui craindrait de mauvaises nouvelles, par exemple en lien avec la situation internationale, mais il conviendrait alors, dans l'intérêt du débat public et de la transparence, de clarifier les choses.

Vous proposez, dans vos recommandations, de « poursuivre la démarche d'évaluation des dépenses fiscales et [de] réduire celles dont l'évaluation a montré l'insuffisante efficacité, en donnant la priorité aux plus coûteuses ». Quelles sont donc les dépenses fiscales qu'il faut réduire ? Je m'y suis moi-même essayé, mais je n'ai pas obtenu gain de cause...

Vous proposez de supprimer la provision budgétaire pour charge d'indexation du capital des obligations indexées, qui est inscrite en dépenses à hauteur de 4,9 milliards d'euros en 2025 sur le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », car cette provision ne se traduit pas par un décaissement immédiat. Cela permettrait sans doute d'améliorer la présentation du déficit budgétaire tel qu'il figure dans les lois de finances. Quel a été le retour de l'administration et du Gouvernement sur cette proposition ?

Selon l'article liminaire du projet de loi de résultats, la dépense publique, en 2025, a été quasiment égale à la prévision en loi de finances initiale - 1 694 milliards d'euros contre une prévision de 1 695 milliards d'euros -, mais les dépenses qualifiées de « principales dépenses d'investissement », elles, sont inférieures de plus de 10 % à la prévision : 26 milliards contre 29 milliards d'euros. Faut-il y voir, pour l'ensemble des administrations publiques, le signe de ce que vous signalez par ailleurs pour l'État, à savoir que « l'endettement supplémentaire de l'exercice, comme chaque année, a visé à couvrir le fonctionnement courant et les interventions de l'État bien davantage que ses investissements » ?

Dans la note d'exécution budgétaire relative à la mission « Plan de relance », vous notez que certains budgets opérationnels de programme issus de la mission devraient subsister jusqu'aux années 2030 et même jusqu'en 2042. Faut-il en conclure qu'un grand nombre de dispositifs créés au nom du plan de relance, loin de correspondre véritablement à un objectif de relance, ont conduit à un alourdissement sur le long terme des missions et donc des dépenses de l'État ?

Mme Carine Camby. - La révision de la prévision de croissance pour 2026 dans le rapport d'avancement annuel a été modeste : on est passé de 1 % à 0,9 %. Cette prévision est-elle trop élevée ? Il est encore difficile de le dire, même s'il est vrai que les choses se tendent. L'acquis de croissance de 2024 à 2025 était assez important, mais la croissance au premier trimestre a été nulle ; par conséquent, pour atteindre une croissance 0,9 % en 2026, il faudra une croissance d'environ 0,3 % par trimestre. Ce n'est pas impossible si la crise s'arrête, mais on ne sait pas ce qu'il en sera. Plus elle dure, plus le prix du pétrole augmente et plus il sera difficile d'atteindre ce niveau. Si cette prévision ne se réalise pas, cela peut avoir des effets économiques importants sur les recettes fiscales et sur le chômage.

Sur les dépenses fiscales, la Cour plaide depuis longtemps pour leur meilleure évaluation. Elles sont nombreuses, leur périmètre est fluctuant, avec des affectations de TVA aux collectivités territoriales ou à la sécurité sociale, qui sortent du périmètre des dépenses fiscales mais qui réduisent le montant de la TVA. Les revues de dépenses de la Cour et des inspections générales recommandent de réviser à la hausse le montant estimé des dépenses fiscales. Je pense notamment à l'évaluation par la Cour du pacte Dutreil, qui a conduit à rehausser de plusieurs milliards d'euros le niveau d'estimation des dépenses fiscales.

Quelles dépenses supprimer ? Ce n'est pas à la Cour de le dire. On pourrait peut-être commencer par ne pas en créer de nouvelles sans faire une évaluation préalable de leur coût ; ce message s'adresse en particulier aux parlementaires que vous êtes. Nous sommes en train d'évaluer le crédit d'impôt recherche (CIR), dépense fiscale très importante - 8 milliards d'euros, tout de même -, pour nous demander s'il a un effet majeur sur l'innovation. Notre rapport l'établira. Dans le cadre de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », nous avons évalué il y a deux ou trois ans le crédit d'impôt en faveur de l'emploi des salariés à domicile, qui s'élève à 7 milliards d'euros. On pourrait sans doute en revoir le périmètre. L'abattement de 10 % sur les pensions de retraites représente également 5 milliards d'euros. Quant au pacte Dutreil, il représente 4 milliards d'euros en 2025 et son effet sur la transmission et la pérennité des entreprises, ainsi que le maintien des emplois, n'est pas avéré.

Pour ce qui concerne les OATi, les administrations sont un peu frileuses, mais plutôt d'accord avec l'idée d'une suppression de cette provision. Personne ne conteste qu'elle est contraire à la Lolf. En outre, y aurait-t-il une perte d'information si on la supprimait ? Non, car cette provision figure dans le compte général de l'État et dans le rapport annuel sur la dette des administrations publiques. Nous considérons que la fluctuation de cette provision d'une année sur l'autre, en fonction de l'inflation, rend illisible l'évolution de la charge de la dette. Il conviendrait de considérer uniquement que sur les dépenses d'intérêt réellement décaissées au titre de la dette de l'État.

Je finis en répondant à la question sur les dépenses d'investissement. Il y a sans doute eu un ralentissement des dépenses d'investissement des collectivités territoriales. Du côté de l'État, il y a une relance de l'investissement via les dépenses de défense, mais les mouvements sur France 2030 sont plutôt à la baisse. En ce qui concerne France 2030, nous sommes en train de rédiger un rapport sur le bilan de ce dispositif. Il sera utile d'étudier l'utilisation des 54 milliards d'euros prévus - toute cette somme n'a pas été dépensée, d'ailleurs. On observera probablement une grande dispersion des bénéficiaires et une difficulté à estimer l'impact effectif de ces dépenses. Ce rapport sera disponible au début du mois de septembre prochain.

M. Grégory Blanc. - Ma première question porte sur la procédure budgétaire. Les outils de pilotage budgétaire s'empilent - diverses lois de finances, lois pluriannuelles ou de programmation -, mais ne sont pas efficaces. La Cour envisage-t-elle d'étudier l'hypothèse d'une révision de la Lolf ?

Ma deuxième question a trait à la fiscalité. Vous avez souligné que le surcroît de recettes fiscales provenait de l'impôt sur le revenu et de l'accise sur l'électricité - les impôts sur les classes moyennes - ainsi que de la taxe sur les grandes entreprises - principalement celles dont l'État est actionnaire. En revanche, la CDHR n'a pas eu le rendement escompté et quelque 13 000 foyers fiscaux millionnaires ne contribuent pas aux recettes de l'État au titre de l'impôt sur le revenu. Il y a donc un problème de cohésion sociale et de justice fiscale. Qu'en pensez-vous ? Pourquoi la CDHR n'a-t-elle pas été au rendez-vous ? Quelles pistes pouvez-vous nous suggérer ?

Mme Isabelle Briquet. - La Cour souligne que 474 dispositifs de dépense fiscale sont en vigueur, pour un coût de 105 milliards d'euros, qu'ils sont peu évalués et que leurs outils de maîtrise sont inopérants. Peut-on encore se permettre de laisser prospérer des dépenses fiscales représentant plus de 100 milliards d'euros ? Vous avez renvoyé la balle au Parlement, mais avez-vous des pistes pour nous aider dans cette tâche ? Nous devons mener une réflexion commune, pour récupérer des sommes qui sont loin d'être anecdotiques.

M. Michel Canévet. - En 2025, la réduction du déficit est passée par l'accroissement des prélèvements obligatoires. Cela doit nous rendre prudents quant à toute volonté d'en accroître encore le niveau. Il faut plutôt faire des efforts sur les dépenses.

Vous avez également évoqué le pacte Dutreil, mais j'appelle à la prudence concernant toute révision de ce dispositif, car il y va du maintien en France de la gouvernance des entreprises.

Compte tenu de la situation actuelle et des dépenses supplémentaires à venir - accroissement du prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne à hauteur de 10 milliards d'euros, des dépenses militaires et de la charge des intérêts -, avons-nous la capacité d'engager des baisses des dépenses ?

Ensuite, nos contraintes budgétaires sont lourdes et certaines initiatives économiques sont entravées par des réglementations trop fortes. La Cour travaille-t-elle sur cette question, afin de proposer des pistes de simplification de nature à accroître l'activité dans notre pays, donc les recettes fiscales ?

M. Vincent Delahaye. - Je voudrais faire un rappel : les suppressions de dépenses fiscales entraînent des hausses d'impôts. J'ai proposé il y a quelques années la suppression de 80 niches fiscales, qui n'a pas été retenue par le Sénat, ainsi qu'une baisse parallèle des impôts, notamment sur le revenu, afin d'éviter une hausse globale des prélèvements.

Je n'ai pas bien compris l'impact qu'ont la fin de l'amortissement de la dette covid et les intérêts de la dette sur la présentation des comptes et le niveau du déficit. J'aurais aimé trouver dans vos éléments un tableau permettant de comprendre cet impact et ce que vous recommandez au Gouvernement en la matière.

Les reports de crédits ont baissé assez fortement, mais ils avaient augmenté de manière considérable et restent très supérieurs à leurs niveaux de 2019 et 2020 ; comment l'expliquez-vous ?

J'en viens aux restes à payer, qui s'élèvent à 230 milliards d'euros, et aux charges à payer. Quelles contraintes font-ils peser sur les budgets futurs ? La loi de finances pour 2026 permet-elle de faire face à la totalité des engagements prévus ?

M. Thierry Cozic. - Le HCFP a montré que la réduction du déficit public observée en 2025 était essentiellement liée à la hausse des prélèvements obligatoires, en particulier à la surtaxe de l'IS. Cette dernière a permis d'obtenir un peu plus de 7,5 milliards d'euros de recettes nouvelles, ce qui apporte la preuve - s'il en fallait - que la justice fiscale est plus que jamais une urgence face à la crise budgétaire et à la montée croissante des inégalités. Cette taxe, dont l'efficacité est démontrée, a été reconduite dans le dernier PLF, avec un rehaussement du seuil d'imposition aux seules entreprises réalisant un chiffre d'affaires supérieur à 1,5 milliard d'euros. Néanmoins, des risques persistent, dont le plus préoccupant est celui du transfert d'activités et de bénéfices vers des pays où le taux d'impôt sur les sociétés est plus faible. Quelles mesures préconisez-vous pour garantir le rendement de cette taxe et renforcer son efficacité ?

Mme Florence Blatrix Contat. - Vous avez évoqué le rapport d'avancement annuel. Des incertitudes l'entourent, notamment en ce qui concerne l'objectif de passer en deçà de 3 % de déficit en 2029. Compte tenu du maintien du déficit à 5 % en 2026 et des circonstances internationales, cet objectif est-il tenable ? Ne serait-il pas plus utile de le reporter afin d'éviter les effets récessifs ?

J'en viens aux niches fiscales, au sujet desquelles nous avons eu de nombreux débats. La Cour a évalué le coût du pacte Dutreil, qui est élevé. Dans les dix ans à venir, 500 000 transmissions d'entreprises auront lieu. Il serait utile de juger l'efficacité de cette niche fiscale, dont le coût risque donc de connaître une inflation prochainement.

Enfin, concernant la mission « Administration générale et territoriale de l'État », la Cour a alerté en 2023 sur les échéances de 2031 et de 2033, pour les renouvellements respectifs des cartes d'identité et des permis de conduire, et sur les moyens devant être dévolus à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) dans cette perspective. Or, dans la note de la Cour sur l'exécution budgétaire, le plafond des taxes affectées est maintenu à 286 millions d'euros, alors que le produit total de ces taxes s'élève à près de 460 millions d'euros. Faudrait-il augmenter ce plafond pour permettre à l'ANTS d'atteindre ses objectifs de 2031 et 2033 ?

Mme Christine Lavarde. - Je voudrais revenir sur la certification des comptes de l'État, chaque année semblant répéter la précédente. Je me demande s'il s'agit de mauvaise volonté et si vous vous intéressez aux causes de la non-correction des problèmes pointés. À titre d'exemple, parmi les anomalies significatives relevées en 2025 et qui l'étaient déjà les années précédentes, figure le fait que le fonds d'épargne soit classé à tort parmi les participations financières de l'État. Comment expliquer que nous ne procédions pas à un reclassement, alors qu'il ne paraît pas si compliqué à réaliser ?

Vous mettez en avant douze insuffisances d'éléments probants, dont certaines existent depuis que la Cour certifie les comptes de l'État. Vous dites appliquer des normes internationales en la matière. La France est-elle le seul pays à ne pas réussir à les appliquer ou ces normes sont-elles mal calibrées, notamment pour s'appliquer à la comptabilité publique alors qu'elles viennent du monde du privé ? Je pose ces questions après avoir mené un travail sur la certification des comptes des collectivités, au cours duquel nous avons réalisé que les collectivités ne pourraient jamais voir leurs comptes certifiés si les demandes de la comptabilité publique devaient être calquées sur celles du privé.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - J'ai trouvé intéressante votre analyse de l'aggravation de la rigidité de la dépense publique, qui réduit nos marges de manoeuvre. Pourriez-vous détailler le concept de dépense rigide et revenir sur ses causes ? Vous avez mentionné l'effort de défense ; quels autres éléments ont contribué à cette aggravation ? Quelle est la part de France 2030 dans l'explication du phénomène ?

Vous êtes revenue sur les crédits d'impôt pour l'emploi à domicile. Avez-vous évalué ce que coûterait aux finances publiques une application des allègements dits Fillon à l'emploi à domicile ? Une telle évaluation permettrait d'avoir toutes les données nécessaires au débat, qui a généralement lieu autour de la notion de dépense brute, sans tenir compte des allègements de charges et du coût net.

Mme Carine Camby. - Je commencerai par la question portant sur les outils de pilotage qui permettraient de mieux encadrer l'évolution de la dépense grâce à une réforme de la Lolf. Certes, une telle réforme est certainement nécessaire, ne serait-ce que pour des raisons de mise en conformité avec le nouveau cadre budgétaire européen, mais il ne faut pas tout attendre des règles budgétaires. La réforme de la Lolf de 2021, qui était certes modeste, n'a pas empêché la dérive actuelle des dépenses publiques. D'autres pays appliquent d'autres règles, mais est-ce pour cette raison qu'ils parviennent à mieux contenir leurs dépenses ? Certains pays, comme l'Allemagne, ont aussi une autre culture quand il s'agit de questions budgétaires et de compromis. Il ne faut pas trop miser sur une telle réforme pour parvenir à mettre en place un cadre contraignant et éviter la dérive des finances publiques, même si quelques outils seront utiles pour y voir plus clair.

La taxe sur les grandes entreprises a rapporté 7,5 milliards cette année, ce qui constitue plutôt un bon rendement puisque la prévision s'établissait à 8 milliards d'euros. La taxe ne sera peut-être pas aussi temporaire que ce que nous pouvions imaginer. La question de la fiscalité et de l'équité fiscale se pose pour de nombreux impôts et doit être envisagée de façon globale. Nous ne traitons pas de cette question de manière spécifique dans le rapport. L'augmentation des impôts a globalement beaucoup reposé sur les entreprises en 2025, même si la TVA était atone. Ce point est désormais clair, même s'il y aurait encore des études à mener pour bien comprendre les mécanismes à l'oeuvre.

J'estime avoir déjà répondu sur la question des dépenses fiscales.

Comment faire face à la rigidification des dépenses ? Ce que nous avons fait jusqu'à présent révèle qu'il est difficile d'aller plus loin en continuant avec les mêmes méthodes, c'est-à-dire en ayant recours à la régulation budgétaire infra-annuelle. Nous avons annulé 12,7 milliards d'euros de crédits en 2025, mais nous n'avons pas fourni d'efforts structurels. Nous sommes arrivés à un point où nous ne pourrons plus continuer à augmenter autant les prélèvements obligatoires, qui progressent d'ailleurs moitié moins en 2026 qu'en 2025. Il faut que des réformes structurelles permettent de dégager des économies, sans quoi nous ne parviendrons pas à atteindre nos objectifs en matière de réduction du déficit, dont le premier doit nous mener à 3 % en 2029.

Cependant, cet objectif ne sera pas suffisant pour diminuer le poids de la dette et il faudrait revenir à des excédents primaires ; en atteignant 3 %, nous serons encore loin du compte. L'évolution des taux d'intérêt rend le poids de la dette de plus en plus important. Pour la dernière émission d'OAT, le taux était de 3,80 %, quand il s'élevait à 3,2 % en début d'année. S'il n'y a pas de croissance alors que les taux augmentent, nous pouvons être confrontés à un effet boule de neige. Nous risquons donc ne pas pouvoir faire autrement que d'avoir recours à des réformes structurelles, qui seront difficiles à faire accepter et à mettre en oeuvre.

Nous travaillons à la question des simplifications réglementaires, mais de façon ponctuelle. Dans chacun de nos rapports, nous proposons des mesures possibles de simplification quand nous en identifions. Ce sujet n'est pas l'objet des rapports présentés aujourd'hui.

J'en viens à la suppression de la provision pour les obligations indexées. Celle-ci aurait un impact sur les dépenses, puisqu'il y aurait une baisse faciale des dépenses du montant de la provision, comme il y a eu une baisse faciale des dépenses avec la suppression de l'amortissement de la dette covid. Cependant, cette suppression ne changerait pas fondamentalement le besoin de financement de l'État et n'aurait pas d'impact à terme sur le volume de la dette.

Les reports de crédits ont été très élevés ces dernières années et ils le restent. Environ un tiers de ces reports sont liés à la mission « Plan de relance », qui n'a pas reçu de crédits cette année et a été exclusivement financée sur des reports. Il nous faut diminuer le niveau de ces reports autant que possible. En effet, ils constituent une facilité budgétaire pour les ministères, qui peut contribuer au dérapage de la dépense.

Les restes à payer représentent une contrainte considérable pour les budgets futurs. Ils constituent des autorisations d'engagement, qui nécessiteront des crédits de paiement. Nous pouvons avoir un petit impact sur l'échelonnement des crédits de paiement mais, compte tenu des masses considérables auxquelles nous avons affaire, la rigidité est très forte.

En ce qui concerne la réduction du déficit public, vous me demandez comment éviter des transferts de bénéfices à l'étranger. Nous n'avons pas encore trouvé la solution miracle. Ces transferts ont-ils augmenté à la suite de l'instauration de la surtaxe de l'IS sur les grandes entreprises ? Ce n'est pas avéré, mais cela pourrait devenir progressivement le cas si cette surtaxe était pérennisée.

J'en viens au rapport d'avancement annuel. En 2026, la dépense primaire nette sera de nouveau plafonnée. Pour l'instant, les prévisions du gouvernement respectent ce plafond et l'évolution de la DPN devrait être de 1,2 % en 2026, sachant qu'elle était de 0,8 % en 2025. Le respect de ce plafond est impératif, ce qui nous a conduit à dire qu'il fallait être très attentif aux mesures de soutien au pouvoir d'achat pour faire face à la crise et à l'inflation des prix de l'énergie. En effet, tout ce qui peut contribuer à alourdir la dépense publique peut nous faire passer au-dessus du plafond d'évolution de la DPN.

Le respect des plafonds de la DPN suffira-t-il à atteindre l'objectif de déficit de 3 %, alors que la charge d'intérêt de la dette connaît une augmentation très forte ? Il s'agit d'une vraie question car la situation devient de plus en plus difficile. Le poids de la dette s'alourdit puisque les déficits restent très élevés, même s'ils diminuent, et qu'ils continuent d'augmenter le volume de dette de façon importante. De plus, les taux d'intérêt augmentent.

En ce qui concerne l'ANTS, il semble important de continuer à respecter la règle de plafonnement des produits de taxe affectée. Il s'agit d'une règle générale et il ne serait pas bon signe de commencer à faire des exceptions. Je n'ai pas davantage d'informations sur la situation spécifique de l'ANTS.

J'en viens à la question de Mme Lavarde sur la certification des comptes. La difficulté à corriger les éléments faisant l'objet de réserves, depuis vingt ans pour certains, s'explique pour deux raisons.

La première tient à des systèmes d'information défaillants, qui ne permettent pas d'assurer la traçabilité des opérations, ce qui crée des difficultés pour le certificateur et se traduit souvent par une insuffisance d'éléments probants pour valider les chiffres donnés par l'administration. On peut comprendre que les corrections en la matière prennent du temps et on observe des améliorations. À titre d'exemple, le ministère de la défense rencontre des difficultés de cette nature, mais les choses se sont améliorées cette année sur les aéronefs et des travaux sont en cours. Nous espérons que les anomalies de ce type pourront être corrigées, mais cela demande des investissements importants de la part des administrations concernées et une volonté d'évoluer.

La seconde tient à des questions de principe. Vous avez évoqué le classement du fonds d'épargne. Nous avons du mal à comprendre pourquoi il existe des réticences à comptabiliser un certain nombre d'opérations de façon correcte et conforme aux normes. Cependant, on observe des évolutions. Ainsi, la comptabilisation d'une partie des titres qui n'étaient pas des titres de participation de l'État dans les comptes d'EDF a pu être corrigée cette année. Se soucier de la question de la comptabilité générale relève d'une volonté politique. La question doit remonter au ministre et les arbitrages doivent être favorables à une certification qui sera perçue comme étant de meilleure qualité. Si ces éléments ne sont pas considérés comme étant importants, la mobilisation de l'administration sur le sujet n'est pas très forte.

La rigidité des dépenses a été accentuée par deux éléments ces dernières années : les nombreuses lois de programmation sectorielles, notamment la loi de programmation militaire, et les grands plans post-covid, notamment France Relance et France 2030.

En ce qui concerne les emplois à domicile, je n'ai pas tout à fait en tête les conclusions du travail mené par la Cour il y a quelques années. Cependant, comme la dépense fiscale ne représente qu'une partie du coût de ces emplois, il pourrait y avoir un petit effet vases communicants, mais qui ne serait sans doute pas à la hauteur de la dépense fiscale.

M. Claude Raynal, président. - Merci, madame la présidente, pour vos réponses à la fois concises et complètes.

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles — TRAVAUX DE LA COMMISSION

III. EXAMEN EN COMMISSION (17 JUIN 2026)

Réunie le mercredi 17 juin 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre collègue Jean-François Husson sur le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je commencerai par dresser un tableau d'ensemble. Malgré une croissance modeste, reposant encore excessivement sur la demande publique, l'année 2025 a marqué une étape notable dans le redressement des comptes publics. Elle me semble consacrer le succès de la feuille de route courageuse du Gouvernement de Michel Barnier, de notre commission mixte paritaire conclusive ayant conduit, après une loi spéciale exceptionnelle, à l'adoption tardive du projet de loi de finances pour 2025, et, enfin, de l'exécution fermement tenue par le gouvernement de François Bayrou.

Cette description ne doit bien sûr pas être lue comme un quitus, mais, après deux années de dérive historique des comptes publics, quand les choses sont bien faites, il faut aussi savoir le dire.

La croissance réelle du produit intérieur brut (PIB) a été modérée, de 0,8 % en 2025. Les gouvernements successifs ont donc été avisés de retenir des scénarios de croissance prudents, ceux-ci ayant contribué à atteindre puis dépasser les objectifs de redressement des finances publiques initialement fixés.

Je note que, pour la quatrième fois consécutive depuis la reprise post-covid de 2021, la croissance économique de la France diminue par rapport à celle enregistrée l'année précédente. La croissance a ainsi été divisée par deux par rapport à ce qu'était sa tendance en 2023 et 2024.

Combinée à l'atonie de l'inflation, elle-même de 0,9 %, cette faible croissance réelle du PIB ne permet pas d'envisager une trajectoire de redressement des comptes publics « par le dénominateur », c'est-à-dire par un regain d'activité. Je rappelle que c'était pourtant la promesse de la politique budgétaire du Président de la République : force est de constater, à l'heure du bilan, que cette politique a été un échec.

La croissance cumulée de la France depuis 2022 est en phase avec celle de la zone euro. Faut-il pour autant s'en réjouir ?

L'accélération tient en grande partie à la dérive des comptes publics, qui a stimulé la croissance en 2023 et 2024 par un regain de demande publique, au prix d'un creusement inédit de notre déficit public. Autrement dit : la croissance a été achetée à crédit.

En 2025, dans un contexte de consommation et d'investissement des ménages et des entreprises plus faibles que prévu, le passage de relais souhaité de la demande publique à la demande privée ne s'est malheureusement pas produit.

La contribution du commerce extérieur à la croissance a été négative en volume en 2025, mais semble-t-il pas du fait de la politique commerciale des États-Unis ou des reports d'exportations chinoises. En revanche - et c'est tout un symbole -, l'excédent commercial agricole et agroalimentaire est à son plus bas depuis l'an 2000. En valeur, la balance commerciale s'est pourtant améliorée, sous l'effet de la baisse de la facture énergétique, mais c'est un peu l'arbre qui cache la forêt - et l'on peut douter que cette tendance se confirme en 2026... Il est en tous cas de bon ton d'avoir corrigé le tir s'agissant de la sortie du nucléaire.

Comment, dans ce contexte économique peu aidant, le Gouvernement s'y est-il pris pour redresser les comptes ?

D'abord, la hausse de la dépense publique a été plus contenue que les années précédentes, avec une augmentation de 2,5 %, contre 4 % en 2024 et 3,7 % en 2023. Cela reste cependant supérieur à la croissance nominale, de 1,9 %, ce qui accroît donc le ratio de dépenses publiques.

Deux postes de dépenses ont encore augmenté de façon préoccupante. Outre la charge de la dette, je veux parler des dépenses sociales et, en leur sein, des pensions de retraite. Celles-ci comptent pour près d'un tiers dans la hausse des dépenses publiques en 2025.

Les dépenses des collectivités territoriales ont pour leur part été remarquablement contenues en 2025, avec une hausse limitée à 1,5 % en valeur. Corrigée de l'inflation, la hausse des dépenses n'a été que de 0,6 %, alors que nous étions à la veille des municipales.

Paradoxalement, ce début de redressement des comptes publics est intervenu l'année qui a suivi la dissolution de juin 2024. Sans la dérive des années 2023 et 2024, nous serions sur la même pente que nos voisins européens en matière de déficit public, ce qui est loin d'être le cas... L'écart de trajectoire avec la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 donne la mesure de ce qu'aurait permis une gestion plus rigoureuse des finances publiques.

Surtout, l'amélioration du solde public en 2025 n'a pas empêché, une fois de plus, l'augmentation du ratio de dette publique. Cela fait désormais trois ans que ce ratio augmente de trois points chaque année. Au total, le poids de la dette dans la richesse nationale a augmenté quatre à sept fois plus vite en France que chez nos partenaires européens depuis 2019. Cela illustre le fait que la politique budgétaire d'un grand pays comme la France ne se redresse pas en un jour ni même en une année, un peu à l'image d'un paquebot.

En conséquence, la charge de la dette a encore franchi une nouvelle étape en 2025, atteignant 65 milliards d'euros. Les 100 milliards d'euros seront sans nul doute dépassés en 2029. Au milieu des incertitudes sur la politique économique depuis la dissolution de 2024, ce constat est peut-être le seul qui n'a pas varié d'un pouce - une certitude dont on se passerait bien... Car, concrètement, ce sont autant de moyens publics qui ne sont pas employés aux grandes priorités de la Nation : défense, sécurité, climat, innovation et éducation.

J'en viens à présent aux comptes de l'État, dont l'approbation est, comme chaque année, l'objet principal du projet de loi que nous examinons.

Le solde budgétaire en 2025 a été déficitaire, et ce pour la 52e année consécutive, avec un déficit de 124,2 milliards d'euros. Le fait le plus remarquable est qu'il s'améliore de 31,7 milliards d'euros par rapport à l'exercice 2024.

Mais c'est largement par l'augmentation des recettes que le déficit a été réduit en 2025, aussi bien grâce à la bonne tenue de l'impôt sur le revenu que par la création de nouvelles impositions, comme la « surtaxe » à l'impôt sur les sociétés. Enfin, la sortie du bouclier tarifaire a accru les recettes nettes d'accises sur les énergies.

Cette amélioration est remarquable, voire historique - la plus forte depuis 2011 - et elle nous permet de sortir enfin des profondeurs abyssales du déficit dans lesquelles la France était engloutie depuis la crise sanitaire de 2020. Je crains toutefois que l'année 2026 ne constitue déjà un retour en arrière.

Depuis 2017, les recettes de l'État ont progressé de 19,8 %, mais la dette, elle, a augmenté de 62,3 %. Il aurait fallu, en 2017, 6,3 années de recettes pour rembourser la dette ; aujourd'hui, 8,6 années seraient nécessaires.

En outre, la comptabilité budgétaire n'est qu'un thermomètre imprécis de la santé de l'État. Sa situation patrimoniale continue à se dégrader, parce que l'État emprunte plus pour financer son fonctionnement que pour investir.

Par ailleurs, lorsque nous commençons l'examen du budget à l'automne, la gestion budgétaire est déjà soumise à de nombreuses contraintes. J'en prendrai ici deux.

La première est le montant des restes à payer, qui a doublé depuis 2017 : avant de financer les nouvelles priorités, les prochains budgets devront d'abord financer les projets déjà lancés, pour un montant total égal à la moitié des dépenses nettes annuelles. C'est encore une fois une entrave massive à l'action publique.

La seconde est la question - ou le problème - des dépenses fiscales. Non seulement elles représentent un quart des recettes fiscales nettes de l'État, mais le niveau qui est présenté au Parlement dans le projet de loi de finances initiale est toujours très sous-estimé. En outre, ces dépenses fiscales ne sont pas - ou très mal - évaluées.

Enfin, le processus de revues de dépenses, lui aussi, marque le pas : de moins en moins nombreuses, elles n'identifient que des économies d'un montant limité. Leurs conclusions ne sont d'ailleurs même pas mentionnées dans les exposés généraux des projets de loi de finances, qu'elles sont pourtant censées alimenter.

Le montant net des recettes du budget général est en 2025 de 318,7 milliards d'euros, soit une importante augmentation de 29,2 milliards d'euros, due pour l'essentiel aux recettes fiscales.

La progression vient à titre principal de l'évolution spontanée des recettes ainsi que des nouvelles recettes que j'ai déjà évoquées, en particulier la « surtaxe IS » (impôt sur les sociétés), qui a produit 7,5 milliards d'euros.

Sur le moyen terme, malgré le rebond des recettes en 2025, les recettes fiscales nettes restent légèrement inférieures à leur niveau de 2017, une fois corrigées de l'inflation, en raison des transferts successifs de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en faveur des administrations de sécurité sociale, des collectivités territoriales et de l'audiovisuel public.

Or, pour la deuxième année consécutive, la TVA a eu un produit inférieur de 3,3 milliards d'euros à son estimation initiale. Une étude publiée par l'Inspection générale des finances (IGF) en février 2026 confirme que, depuis 2023, les recettes de TVA sont moins dynamiques que la croissance du PIB. Les modèles existants peinent à ce stade à expliquer cette évolution, de plus en plus heurtée, et devront être améliorés, car la TVA reste une ressource majeure. Je ne dis pas « la première ressource de l'État », car la loi de finances initiale (LFI) pour 2026 modifie la hiérarchie des ressources de l'État, en prévoyant que l'impôt sur le revenu net rapporterait désormais légèrement plus que la TVA nette.

En outre, les recettes sont diminuées des prélèvements sur recettes, marqués par des évolutions divergentes. Alors que ceux à destination des collectivités territoriales se sont stabilisés en euros constants depuis 2018, la contribution à l'Union européenne poursuit sa progression tendancielle et devrait représenter 8 milliards d'euros de plus en 2027 qu'en 2025, sans compter les effets potentiellement importants du remboursement du plan de relance européen, qui débutera en 2028.

J'en viens pour finir aux dépenses de l'État, marquées par une certaine modération en 2025.

Sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE), qui correspond aux dépenses sur lesquelles l'État a le plus de capacité d'action, les dépenses ont augmenté de 0,7 % en valeur, c'est-à-dire diminué en volume de 0,3 %. C'est à saluer.

Sur le périmètre du budget général, les dépenses totales nettes de l'État se sont établies à un niveau de 441,2 milliards d'euros en 2025, contre 443,4 milliards d'euros en 2024. Cette diminution doit toutefois s'apprécier compte tenu de la disparition, en 2025, de l'ancien programme d'« amortissement » de la dette du covid, dont le Sénat avait dénoncé l'inutilité depuis sa création.

Les dépenses de personnel du budget général de l'État sont en hausse de 3,4 milliards d'euros, mais cette augmentation est largement due à la revalorisation des pensions au 1er janvier 2025. Hors cette revalorisation, l'année a été marquée par une stabilité en volume de la masse salariale, ce qui est unique au cours des dix dernières années.

Les emplois, toutefois, ont augmenté de 3 029 équivalents temps plein, confirmant que le présent quinquennat n'atteindra pas l'objectif de stabilité des emplois de l'État que le Président de la République s'était fixé.

S'agissant enfin de l'exécution budgétaire, la période de services votés a occasionné des difficultés de gestion en début d'année dans certains ministères qui, je le répète, ne permettent pas d'envisager le recours à cette procédure d'exception pendant une période prolongée. Elle n'a en rien diminué le niveau des dépenses sur l'année, contrairement aux mesures d'annulations et de gels.

Je mettrai l'accent, comme chaque année et, je l'espère, pour la dernière fois, sur le phénomène récurrent des reports de crédits. Après une utilisation immodérée de cette procédure entre 2020 et 2024, les reports de crédits de paiement ont retrouvé, en 2025 et surtout en 2026, un niveau plus proche du niveau frictionnel qui aurait toujours dû être le leur.

Enfin, l'examen de ce projet de loi est également l'occasion de porter une appréciation sur le dispositif budgétaire de suivi de la performance. Les dérives de ce dispositif, que je pointe depuis plusieurs exercices, demeurent.

D'une part, le nombre de sous-indicateurs a encore augmenté cette année, atteignant un nouveau record de 1 978 sous-indicateurs.

En outre, près de 30 % des indicateurs demeurent inexploitables, faute de cible quantitative ou de données relevées. Cette proportion est inacceptable et reflète un manque de sérieux regrettable dans le suivi de la performance de la dépense.

Un exemple emblématique de cette carence de fixation de cibles est visible pour la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », où l'on constate une absence systématique de prévision comme de cible pour les indicateurs liés au nombre de retours à l'emploi. Il est anormal que certains indicateurs du programme 102 « Accès et retour à l'emploi », pourtant doté de près de 6,6 milliards d'euros en crédits de paiement en 2025, ne fassent l'objet d'aucune prévision et d'aucun objectif ciblé.

Je constate néanmoins qu'un effort modeste de réduction du nombre de sous-indicateurs inexploitables a été entrepris en 2025 : il y en a 51 de moins, soit une baisse de 8 %. De même, le nombre de sous-indicateurs exploitables est en croissance : il faut continuer dans cette voie.

Enfin, je reste préoccupé par le niveau très faible d'atteinte des cibles, lorsque ces dernières sont fixées. Ainsi, seuls 43,2 % des sous-indicateurs dotés d'une cible l'atteignent en 2025, et seuls 30,4 % de l'ensemble des sous-indicateurs ont une cible atteinte. Cette proportion est en baisse importante par rapport aux dernières années, signe d'une dégradation nette de la performance de la dépense, et ce malgré les limites du dispositif.

Il en ressort qu'après vingt ans de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), la perte de sens du suivi de la performance de la dépense publique est aussi visible que tangible.

Par conséquent, je pense qu'il convient de rationaliser drastiquement le nombre d'indicateurs et de ne conserver que ceux qui sont véritablement pertinents pour évaluer l'efficience de la dépense de l'État. La direction du budget, dans ses réponses au questionnaire que je lui ai adressé, a indiqué qu'une telle démarche a été initiée. Je la soutiens et j'espère que chaque rapporteur spécial, dès le projet de loi de finances (PLF) pour 2027, pourra constater un effort de rationalisation des indicateurs de suivi de la performance.

En conclusion, et parce que l'année 2025 marque une véritable amélioration des comptes publics, en particulier de ceux de l'État, je vous proposerai d'adopter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, tel que modifié par six amendements techniques que je vais vous présenter. Cette approbation doit toutefois être comprise comme l'expression d'une exigence envers les gouvernements actuel et futurs, celle de poursuivre et d'amplifier le rétablissement indispensable des comptes publics.

Ce n'est pas courant pour un projet de loi de résultats, mais je vous présente six amendements, qui se rattachent à deux sujets.

En premier lieu, je vous propose de rassembler le contenu des articles 7, 8, 9 et 10 à l'intérieur de l'article 3. En effet, tous ces articles affectent au bilan le résultat comptable des années 2021 à 2025 - ils résultent en particulier de la non-adoption des projets de loi de règlement depuis 2021. Ils mettent en oeuvre l'article 37 de la Lolf, qui prévoit que le résultat comptable doit être affecté au bilan. Par cohérence, ils devraient donc, à mon sens, faire l'objet d'un seul article. Outre la correction d'une erreur matérielle, tel est l'objet de l'amendement n° 1, qui porte sur l'article 3, et des amendements nos 3, 4, 5 et 6, qui tendent à supprimer en conséquence les articles 7 à 10. C'est une question de présentation des comptes, sans effet sur les comptes eux-mêmes.

En second lieu, l'amendement n° 2 vise à corrige une erreur matérielle sur le nom d'un programme budgétaire dans l'article 6.

M. Pascal Savoldelli. - Si j'ai bien compris, monsieur le rapporteur général, au début de votre intervention, vous étiez en « fan zone » des gouvernements Barnier et Bayrou. C'est sympathique, mais n'oublions pas que toutes les lois de règlement depuis 2021 ont été rejetées aussi bien par le Sénat que par l'Assemblée nationale.

Je ne partage pas tout à fait votre analyse sur l'amélioration du déficit. Il passe certes de 5,4 % à 5,1 % du PIB, mais, sur les 8,2 milliards d'euros économisés, 4,3 milliards résultent d'effets de bases, et non de choix politiques. En outre, les recettes de 2024 se répercutent sur 2025. Il faut donc rester prudent dans l'interprétation politique de cette évolution.

Vous avez en revanche raison de souligner la question de la TVA, qui m'a également frappé. Les recettes sont en retrait de 3,3 milliards d'euros par rapport à la prévision. Je ne dispose pas de toutes les explications, mais nous constatons, comme vous, que la consommation des ménages demeure atone : elle était attendue à 1,4 % et n'a finalement progressé que de 0,4 %.

Quant à la contribution différentielle sur les hauts revenus, nous en avons longuement débattu lors de l'examen du projet de loi de finances. Les recettes étaient évaluées à 1,9 milliard d'euros ; elles ne s'élèvent finalement qu'à moins de 400 millions d'euros.

Enfin, je m'interroge sur la sous-exécution de 6 milliards d'euros des collectivités territoriales. Je ne suis pas certain qu'il faille s'en féliciter. D'abord, ceux qui annonçaient qu'à l'approche des élections municipales les élus dépenseraient sans compter se sont trompés. Quelle que soit leur sensibilité politique, les maires et leurs équipes ont fait preuve de responsabilité. En revanche, le fait que 6 milliards d'euros n'aient pas été utilisés ne peut être sans conséquence sur les services publics locaux ni sur les investissements des collectivités.

M. Grégory Blanc. - J'avais relevé plusieurs points similaires à ceux évoqués par Pascal Savoldelli, notamment sur la contribution différentielle sur les hauts revenus ; je n'y reviendrai donc pas.

Deux sujets appellent également notre vigilance.

Premièrement, la croissance des dépenses de santé que nous constatons est très largement liée au vieillissement de la population, et, faute d'avoir suffisamment anticipé cette évolution démographique, la progression de la dépense est plus rapide encore. Ce différentiel pèsera de plus en plus lourdement sur les finances publiques.

Si l'on aborde uniquement la question des dépenses sans la mettre en regard de celle des recettes et de leur structure, on s'interdit de penser les réformes structurelles de manière globale et on réduit le débat à une simple logique de baisse des dépenses. Faire abstraction de la fiscalité, c'est se tirer une balle dans le pied. Notre système fiscal repose aujourd'hui davantage sur l'imposition des flux que sur celle des stocks, notamment du patrimoine. Pourtant, face au vieillissement, les situations patrimoniales sont très différentes. Il faudra articuler ces deux dimensions et envisager plus globalement la contribution de chacun. C'est un enjeu majeur de justice.

Deuxièmement, je partage pleinement l'objectif d'une amélioration du suivi de la performance de la dépense - je travaille actuellement sur les indicateurs du ministère de la justice, notamment ceux de l'administration pénitentiaire. En effet, des hauts fonctionnaires nous expliquent que certaines données sont produites parce qu'elles doivent l'être, et nous indiquent ne pas être en mesure de préciser la manière dont les indicateurs sont construits, ni les raisons pour lesquelles ils sont fixés à tel ou tel niveau.

Il ne suffit pas de mieux concevoir les indicateurs ; encore faut-il s'en saisir. Nous le constatons lorsque nous souhaitons déposer des amendements visant à modifier les indicateurs de performance retracés dans les projets annuels de performances : nous nous heurtons à une sorte de no man's land.

Mme Nathalie Goulet. - Je formulerai deux observations.

La première concerne le gel, ou plutôt le surgel de crédits. Nous avons connu, à deux reprises, des gels budgétaires d'ampleur. Ont-ils eu un impact ?

La seconde rejoint une interrogation exprimée par Sylvie Vermeillet. La baisse des recettes de TVA ne pourrait-elle pas s'expliquer, au moins en partie, par une flambée de la fraude à la TVA, qui constitue tout de même la première fraude identifiée, avec un coût estimé à 23 milliards d'euros pour la France et à 53 milliards d'euros à l'échelle de l'Union européenne ?

Mme Isabelle Briquet. - Monsieur le rapporteur général, vous nous invitez à voter en faveur de ce texte, au nom de l'exigence de redressement des comptes publics que devraient poursuivre les gouvernements successifs. Nous partageons cette exigence, mais nous en tirons une conclusion sensiblement différente en termes de vote.

Certes, le déficit diminue, mais cette amélioration tient essentiellement à des recettes supplémentaires et non à des choix politiques, comme l'a rappelé Pascal Savoldelli. Surtout, elle ne permet pas de stabiliser la trajectoire de la dette, dont la charge demeure désormais le premier poste de dépenses du budget de l'État.

Par ailleurs, le niveau des reports reste très élevé et les restes à payer demeurent considérables, ce qui compromet les investissements futurs.

Enfin, en 2025, la technique du rabot a été largement utilisée. Entre gels et surgels de crédits, de nombreuses politiques publiques ont été fragilisées. Cette année, le phénomène se reproduit, notamment pour les collectivités territoriales : 61 millions d'euros de nouvelles annulations sont déjà annoncés pour 2026, qui s'ajoutent aux diminutions de dotations prévues dans les lois de finances pour 2025 et 2026. Au total, les collectivités auront perdu plus de 400 millions d'euros de dotations.

M. Rémi Féraud. - Nous ne partageons pas votre lecture politique de cette exécution budgétaire, monsieur le rapporteur général. J'ai relevé dans votre présentation des formules telles que « feuille de route courageuse » du gouvernement Barnier, « CMP conclusive » ou encore « exécution ferme » du gouvernement Bayrou. Or l'année 2025 ne peut pas vraiment être qualifiée de réussite politique. C'est peut-être « moins mal que si c'était pire », mais nous sommes loin d'une véritable maîtrise des finances publiques. L'augmentation des recettes fiscales tient en partie à des effets de rattrapage et les économies reposent largement sur des coups de rabot touchant souvent des dépenses de préparation de l'avenir, notamment en matière écologique.

Je rejoins en revanche votre préoccupation sur la charge de la dette, qui pourrait dépasser 100 milliards d'euros à l'horizon 2029 si les tendances actuelles se confirment.

Je voudrais également formuler trois observations.

D'abord, nous ne savons toujours pas dans quelle mesure l'évolution des recettes fiscales résulte de véritables choix politiques ou d'effets conjoncturels variables d'une année sur l'autre.

Ensuite, nous ne parvenons pas à maîtriser la progression des dépenses fiscales. À titre d'exemple, nous évoquons régulièrement ici le crédit d'impôt recherche, mais, année après année, rien n'évolue, ou presque.

Enfin, la croissance ralentit, ce qui explique largement que notre déficit se réduise beaucoup moins rapidement que dans d'autres pays, comme l'Espagne.

Nous ne voterons donc pas ce projet de loi d'exécution. Vous nous répondrez sans doute que cela ne changera rien, puisque l'Assemblée nationale le rejette elle aussi depuis trois ans sans qu'il y ait de conséquence politique. Il n'en demeure pas moins que ce texte constitue l'occasion d'un débat budgétaire utile.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je souhaiterais poser une question sur l'impôt sur le revenu. Le rapport mentionne 7 milliards d'euros de recettes supplémentaires, sans plus de précision. Cette hausse correspond-elle simplement à une évolution tendancielle liée à la progression de l'activité ou faut-il y voir d'autres enseignements ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je demeure critique, vous le savez, mais il faut aussi savoir reconnaître les faits. Lorsque le déficit se réduit, quelles qu'en soient les raisons - j'ai indiqué qu'à mes yeux cette amélioration reposait encore trop largement sur des recettes nouvelles, notamment fiscales -, on ne peut nier cette réalité. Des choix politiques ont été faits, parfois difficiles, et ils ont produit des effets.

Je le répète : il s'agit tout de même de la plus forte réduction du déficit enregistrée depuis quinze ans. Pascal Savoldelli a, me semble-t-il, pris un raccourci en présentant les chiffres. Le déficit n'est pas passé de 5,4 % à 5,1 % du PIB, mais de 5,8 % à 5,1 %, ce qui est tout de même plus significatif.

S'agissant de la contribution différentielle sur les hauts revenus, le sujet n'est pas nouveau. Dans mon rapport sur le projet de loi de finances, j'avais déjà exprimé des réserves sur le rendement attendu de cette mesure. Les faits n'ont fait que confirmer ces doutes.

Monsieur Blanc, nous partageons tous la même vigilance, même si nous ne regardons pas toujours les choses sous le même angle et n'empruntons pas les mêmes chemins. Cela valait déjà sous les gouvernements précédents, quelles que soient les majorités. Sur la mauvaise appréhension du vieillissement, je vous rejoins pleinement. Mais si l'on examine les perspectives démographiques, nous aurons demain moins de jeunes et davantage de personnes sorties de la vie active. Le moment viendra donc de proposer de nouvelles réponses. Encore faut-il éviter une dégradation préoccupante de nos comptes sociaux faute d'avoir mené, ou d'avoir maintenu, les réformes structurelles nécessaires. Vous avez d'ailleurs soutenu l'abandon de certaines d'entre elles. Il ne faudrait pas que vous pratiquiez, vous aussi, une forme de « en même temps »...

Je n'ai, pour ma part, aucune difficulté à ouvrir un débat sur la répartition des prélèvements entre le travail et le capital, y compris sur ce capital moins visible que représentent aujourd'hui le numérique et l'intelligence artificielle. Ce débat est d'abord philosophique avant d'être technique ou budgétaire.

L'amélioration de la performance est une aspiration que nous partageons. Il est tout de même regrettable d'avoir multiplié les indicateurs et sous-indicateurs, d'avoir expliqué pendant des années que tout serait suivi à l'euro près, puis de constater que nombre de ces outils, à l'image des études d'impact, ne sont finalement pas utilisés. Cette situation est préoccupante. Ne sommes-nous pas en train d'alimenter une véritable machine infernale ?

Madame Goulet, il y a eu, en effet, des gels et surgels de crédits en 2025. Ils se répètent en 2026 et servent à tenir la dépense.

Cette situation soulève une véritable question quant au respect du vote du Parlement. J'avoue ne m'être jamais vraiment remis des conditions dans lesquelles le budget a été adopté. Après une loi spéciale, après une commission mixte paritaire au cours desquelles chacun s'efforce de trouver un compromis avec le Gouvernement, voir intervenir deux mois plus tard des coupes dans les crédits n'est évidemment pas satisfaisant. Ce n'est pas seulement une manière de brider le Parlement ; c'est aussi une façon de ne pas respecter son vote.

Concernant le lien éventuel entre la baisse des recettes de TVA et l'augmentation de la fraude, au regard des montants que vous avez rappelés, je ne suis pas en mesure de vous répondre.

Madame Briquet, monsieur Féraud, vous partagez finalement le même diagnostic que nous, mais vous en tirez des conclusions différentes pour le vote. Au fond, notre position se rapproche un peu de celle que vous aviez adoptée lorsque la dotation globale de fonctionnement (DGF) avait été fortement réduite entre 2010 et 2015. Vous le regrettiez, tout en procédant malgré tout à des coups de serpe dans les crédits, car vous estimiez qu'il était de votre responsabilité de le faire. Mais à l'époque, le président de la République disposait d'une majorité solide ; il était donc plus facile d'assumer collectivement des décisions difficiles. Aujourd'hui, après cette folle idée de la dissolution, la situation est tout autre. Contraints de rechercher en permanence le moins mauvais équilibre possible, nous avançons en zigzag plutôt qu'en ligne droite, et l'action publique y perd nécessairement en lisibilité et en prévisibilité.

Vous estimez que cette année de redressement des comptes n'a pas été une grande réussite sur le plan politique. Vous n'avez pas tort, mais, pour ma part, je considère que l'échec politique remonte à juin 2024 et que nous en payons aujourd'hui le prix, notamment sur le plan budgétaire, faute de disposer d'une majorité capable de soutenir une politique plus volontariste de redressement des comptes. J'assume d'ailleurs ma part de responsabilité : il m'est arrivé de proposer des économies sans parvenir à réunir une majorité pour les adopter. Malgré cela, nous essayons d'avancer.

Monsieur Capo-Canellas, vous m'interrogez sur les 7 milliards d'euros supplémentaires de recettes d'impôt sur le revenu net en 2025. Un peu plus de 5 milliards d'euros proviennent de la dynamique des recettes brutes et près de 2 milliards d'euros résultent de la diminution des remboursements et dégrèvements. Cette évolution met fin à trois années de stagnation du produit de cet impôt. Je me souviens qu'à l'époque le président de la République, qui n'aime guère parler des comptes publics, m'avait expliqué qu'il ne s'agissait que d'une erreur de prévision sur les recettes. C'est son interprétation ; je la respecte, mais je ne la partage pas.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 3

L'amendement de cohérence n° 1 est adopté.

Article 6

L'amendement de correction n° 2 est adopté.

Article 7

L'amendement de conséquence n° 3 est adopté.

Article 8

L'amendement de conséquence n° 4 est adopté.

Article 9

L'amendement de conséquence n° 5 est adopté.

Article 10

L'amendement de conséquence n° 6 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, tel que modifié par les amendements qu'elle a adoptés.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES AVIS

Article 3

Auteur

N°

Objet

Avis de la commission

M. HUSSON,rapporteur général

FINC.1

Amendement de cohérence.

Favorable

Article 6

Auteur

N°

Objet

Avis de la commission

M. HUSSON,rapporteur général

FINC.2

Amendement de correction d'erreur matérielle.

Favorable

Article 7

Auteur

N°

Objet

Avis de la commission

M. HUSSON,rapporteur général

FINC.3

Amendement de suppression de l'article, en conséquence de l'insertion dans l'article 3, proposée par l'amendement FINC.1

Favorable

Article 8

Auteur

N°

Objet

Avis de la commission

M. HUSSON,rapporteur général

FINC.4

Amendement de suppression de l'article, en conséquence de l'insertion dans l'article 3, proposée par l'amendement FINC.1

Favorable

Article 9

Auteur

N°

Objet

Avis de la commission

M. HUSSON,rapporteur général

FINC.5

Amendement de suppression de l'article, en conséquence de l'insertion dans l'article 3, proposée par l'amendement FINC.1

Favorable

Article 10

Auteur

N°

Objet

Avis de la commission

M. HUSSON,rapporteur général

FINC.6

Amendement de suppression de l'article, en conséquence de l'insertion dans l'article 3, proposée par l'amendement FINC.1

Favorable

Rapport n° 736, tome I (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, rapporteur général, déposé le 17 juin 2026 : Exposé général et examen des articles

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl25-726.html

* 1 La croissance était estimée à 0,9 % dans les premières remontées des comptes nationaux de mars 2026, avant d'être révisée à 0,8 % dans la publication de l'Insee de mai. L'effet des jours ouvrables ayant été négatif, la croissance corrigée de l'effet des jours ouvrables (CJO) est restée à 0,9 % en arrondi. Voir cet encadré : https://www.insee.fr/fr/statistiques/8996855#encadre.

* 2 Le scénario précédent datant de quatre mois, le Gouvernement de François Bayrou a saisi le HCFP le 22 janvier 2025 de nouvelles hypothèses macroéconomiques sous-jacentes aux textes financiers.

* 3 « Les comptes de la Nation en 2025 », Insee Première n° 2105, mai 2026 : https://www.insee.fr/fr/statistiques/8996855

* 4 https://blog.insee.fr/ipc-vs-ipc-harmonise-sante-et-energie-comptent/

* 5 1,7 % en Italie, 2,2 % en Allemagne ou encore 2,7 % en Espagne.

* 6 Depuis une revue stratégique en 2021, cet objectif est dit « symétrique », c'est-à-dire que la BCE ne vise plus nécessairement une inflation proche de mais inférieure à 2 %.

* 7 Ces différentes sources de revenu n'ont cependant pas toutes le même poids dans le revenu disponible brut (RDB) des ménages. Sur 100 € de RDB, les revenus d'activité représentent 68 € (dont 61 € de salaires et 7 € d'EBE des entrepreneurs individuels), les prestations sociales 34 €, les revenus du patrimoine 21 €, et les prélèvements sociaux et fiscaux réduisent de 24 € de total.

* 8 Le HCFP soulignait notamment que la prévision d'une « forte hausse des exportations » tirée par une croissance du commerce mondial supérieure à celle de l'activité mondiale était peu plausible eu égard à un contexte géopolitique incertain.

* 9 Une partie des importations d'hydrocarbures et de produits pétroliers raffinés transite par la Belgique.

* 10 Le projet d'une baisse de 5 % des remboursements de certains médicaments par arrêté en parallèle du PLFSS a été l'un des autres motifs de la censure du gouvernement de Michel Barnier.

* 11https://evaluation.securite-sociale.fr/home/maladie/1.6.3.%20Recours%20aux%20soins%20et%20cons.html

* 12 Voir le compte rendu cette audition infra dans le présent rapport.

* 13 Rapport d'information n° 685 (2023-2024), « Dégradation des finances publiques : entre pari et déni », déposé le 12 juin 2024. En ligne : https://www.senat.fr/notice-rapport/2023/r23-685-notice.html

* 14 Fipeco, « L'impact de la croissance sur le déficit public » : https://www.fipeco.fr/fiche/Limpact-de-la-croissance-sur-le-d%C3%A9ficit-public

* 15 L'acompte versé représente 95 % de l'impôt dû. Le montant de la contribution étant estimé par les contribuables eux-mêmes, cela pourrait donner lieu à des corrections ultérieures.

* 16 Dans cette « Déclaration des services du FMI à l'issue de leur mission de 2026 au titre de l'article IV en France », l'institution précise que si néanmoins des mesures de recettes supplémentaires devaient être décidées, elles « devraient en priorité viser à réduire les niches fiscales, éliminer les dépenses fiscales inefficaces et corriger les distorsions dans la taxation des revenus du capital, tout en renforçant le civisme fiscal et l'équité du système » : https://www.imf.org/fr/news/articles/2026/05/21/mcs-052126-france-staff-concluding-statement-of-the-2026-article-iv-mission

* 17 Ces premières remontées, communiquées à Eurostat et à la Commission européenne pour le suivi des engagements européens, sont susceptibles d'ajustements ultérieurs, en lien notamment avec l'exécution des secteurs institutionnels hors-Apuc.

* 18 Il est renvoyé à l'analyse du rapport d'avancement annuel pour une présentation plus exhaustive de la conformité de l'exécution 2025 au plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), document-clé établi pour la période 2025-2029 afin de traduire les obligations du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) révisé en avril 2024.

* 19 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 20 Le déficit budgétaire a été de 90,7 milliards d'euros en 2011, marquant une forme de normalisation après deux années de déficit exceptionnel (138,0 milliards d'euros en 2009 et 148,8 milliards d'euros en 2010).

* 21 Le périmètre des dépenses de l'État, défini à l' article 10 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, exclut notamment les dépenses liées à la dette ou au patrimoine de l'État ainsi que celles de la plupart des comptes de concours financiers, mais inclut les prélèvements sur recettes et les impositions affectées faisant l'objet d'une mesure de plafonnement.

* 22 Décret n° 2026-489 du 11 juin 2026 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance et décret n° 2026-490 du 11 juin 2026 portant annulation de crédits. Ces décrets sont présentés dans le rapport d'information n° 702 (2025-2026), du rapporteur général Jean-François Husson, présenté au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 3 juin 2026.

* 23 Dans cette comparaison, les dépenses nettes sont retraitées pour retirer celles du programme 369 relatif à l'amortissement de la dette issue du Covid, car cette dépense purement comptable, étant utilisée pour rembourser des titres de dette, n'a pas d'effet sur le déficit de l'État en comptabilité nationale ni, plus globalement, sur la situation financière de l'État.

* 24 Loi n° 2025-127 du 14 février 2024 de finances pour 2025.

* 25 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 26 Pour une analyse détaillée, voir le rapport n° 136 (2025-2026), fait par le rapporteur général Jean-François Husson, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2024, déposé le 19 novembre 2025.

* 27 L'écart plus faible constaté en 2023 correspondait à une compensation entre des écarts allant en sens contraire sur les dépenses et les recettes.

* 28 Ou, avant 2022, de la dernière loi de finances rectificative de l'exercice. Cette loi, qui était promulguée dans les tous derniers jours de l'année jusqu'en 2017, est prise depuis 2018 entre le 30 novembre et le 10 décembre, de sorte que le Gouvernement n'a plus besoin de prendre un décret d'avance pour assurer les paiements en fin d'année.

* 29 Voir infra une description de ce versement à l'occasion de la description du prélèvement sur recettes à destination de l'Union européenne.

* 30 Il convient également de prendre en compte l'effet de la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu'elle ne génère pas de besoin en trésorerie. Cette ligne a permis de réduire le besoin de financement de 15,8 milliards d'euros en 2023 et de 4,9 milliards d'euros seulement en 2025.

* 31 Cette présentation est faite en annexe du projet de loi de finances en application de l'article 51 de la LOLF et mise à jour dans les fichiers de données annexés au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

* 32 Le transfert d'une action consacrée au financement du dispositif MaPrimeRénov' du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires » s'est accompagné du transfert des restes à payer associés, de l'ordre de 2,2 milliards d'euros.

* 33 Cour des comptes, rapport sur le budget de l'État en 2025.

* 34 Rapport annuel d'avancement remis au printemps 2026 dans le cadre de la mise en oeuvre du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) pour la période 2025-2029.

* 35 Toutefois, ces dépenses fiscales mixtes IS-IR, dont fait partie le crédit d'impôt-recherche, portent probablement à titre principal sur l'impôt sur les sociétés.

* 36 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de l'exercice 2025 relative aux dépenses fiscales.

* 37 Article 7 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* 38 Tome II du document « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2026.

* 39 Estimation de la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l'État.

* 40 L'impôt sur les sociétés est payé en quatre acomptes répartis tout au long de l'année. Le « cinquième acompte » correspond à une majoration ou une minoration du quatrième acompte à laquelle procèdent, en fonction du montant estimé de leur impôt dû pour l'année en cours, les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 250 millions d'euros.

* 41 La moitié environ du produit de la TVA nette est reversée aux administrations de sécurité sociale, aux collectivités territoriales et aux sociétés d'audiovisuel public.

* 42 Inspection générale des finances, Dynamique des recettes de TVA et écarts de prévision, 12 février 2026.

* 43 Selon les prévisions de recettes inscrites à l'état A de la loi de finances initiale pour 2026, les recettes d'impôt net sur le revenu seraient de 99,836 milliards d'euros pour l'impôt sur le revenu et de 99,805 milliards d'euros pour la TVA nette.

* 44 Compte général de l'État en 2025, p. 139 et 140.

* 45 Dépenses nettes du budget général, y compris fonds de concours.

* 46 Les dépenses de remboursements et dégrèvements appartiennent pour l'essentiel à des dépenses d'intervention, tandis que les dépenses du programme 369 étaient classées parmi les dépenses de fonctionnement.

* 47 Pour mémoire, les dotations aux pouvoirs publics et les dépenses d'opérations financières représentent seulement, respectivement, 0,3 % et 0,2 % des dépenses nettes du budget de l'État, hors programme 369.

* 48 En particulier, le programme 155 « Soutien des ministères sociaux » de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux » a absorbé, en 2025, l'ancien programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* 49 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 50 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission « Investir pour la France de 2030 ».

* 51 Voir De la compensation du handicap à l'accessibilité des apprentissages : vers une école plus inclusive, rapport d'information n° 647 (2025-2026), présenté par Olivier Paccaud, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 20 mai 2026.

* 52 Article 1er de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

* 53 Article 11 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* 54 Loi n° 2025-1316 du 26 décembre 2025 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 55 Décret n° 2025-1397 du 29 décembre 2025 portant répartition des crédits relatifs aux services votés pour 2026.

* 56 Cour des comptes, rapport sur le budget de l'État en 2025.

* 57 Arrêté du 30 décembre 2024 relatif à la gestion budgétaire pendant la période de mise en oeuvre de la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l'article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 58 II de l' article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 59 Il s'agit d'autorisations d'engagement affectées non engagées (AENE), en application de l' article 156 du n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). La note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes relative à l'exécution des crédits de la mission « Défense » en 2025 indique par exemple que 3,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement sont affectées au projet du nouveau porte-avions, 3,3 milliards d'euros au projet Rafale, etc., pour un montant total de 39,8 milliards d'euros d'AEANE.

* 60 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 61 Voir les amendements n° II-5 et II-16, adoptés lors de l'examen en première lecture au Sénat, dont l'utilisation était confirmée par l'amendement n° 5 du Gouvernement adopté lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire.

* 62 Cour des comptes, novembre 2011, La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives.

* 63 Sénat, commission des finances, n° 220 (2004-2005), 2 mars 2005, Rapport d'information sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF, au rapport de M. Jean Arthuis.

* 64 Les données exploitées dans cette partie sont issues de la synthèse chiffrée publiée conjointement au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 sur le site de la direction du budget.

* 65 Réponse au questionnaire du rapporteur général.

* 66 Réponse au questionnaire du rapporteur général.

* 67 Réponse au questionnaire du rapporteur général.

* 68 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire, Mission Outre-mer, avril 2026.

* 69 Jaune Opérateurs de l'État, octobre 2025.

* 70 Direction du budget, Guide de la performance du PLF 2026, janvier 2025.

* 71 Circulaire n° 6373/SG du Premier ministre relatif aux politiques prioritaires du Gouvernement du 19 septembre 2022.

* 72 Direction interministérielle de la transformation publique, Baromètre des résultats de l'action publique, janvier 2021.

* 73 L'Agence nationale de l'habitat a annoncé en mars 2026 avoir bloqué le versement, sur l'année 2025, de 174 millions d'euros en lien avec des soupçons de fraude.

* 74 Sénat, commission des finances, n° 220 (2004-2005), 2 mars 2005, Rapport d'information sur les objectifs et les indicateurs de performance de la LOLF, au rapport de M. Jean Arthuis.

* 75 Le nombre d'indicateurs est aussi en croissance : il y en avait 852 en 2023 et 881 en 2024.

* 76 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire, Mission Travail, emploi et administration des ministères sociaux, avril 2026.

* 77 Article 15 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* 78 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 79 La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs, Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, juin 2004.

* 80 Alain Supiot, La Gouvernance par les nombres, août 2020.

* 81 Direction du budget, Guide de la performance du PLF 2026, janvier 2025.

* 82 Pour rappel, il s'agit des indicateurs d'efficacité socio-économique, de qualité de service, ou encore d'efficience. À l'inverse, des indicateurs de moyens, d'activité ou de production, des indicateurs dont l'exploitation est non fiable ou qui sont systématiquement non renseignés doivent être bannis.

* 83 Alain Supiot, La Gouvernance par les nombres, août 2020, p. 331.

* 84 En raison d'un arrondi (le déficit public prévu dans la loi de finances initiale était de 5,4 % du PIB).

* 85 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 86 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* 87 À champ constant.

* 88 Au sens de la loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.

* 89 Voir l'exposé général du présent rapport pour plus de détails.

* 90 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 91 Les ressources mises à disposition du FMI et retracées, à titre d'information uniquement, dans le compte de commerce « Opérations avec le Fonds monétaire international » sont assimilées à un prêt, dont la créance est rachetée par la Banque de France. En conséquence, le solde de ce compte de commerce n'est pas inclus dans le solde budgétaire et il n'a pas non plus d'effet sur la trésorerie de l'État.

* 92 Les fonds de concours étant égaux en dépenses et en recettes (7,4 milliards d'euros), ils n'ont pas d'effet sur le solde budgétaire.

* 93 Cour des comptes, Rapport sur le budget de l'État en 2025, avril 2026.

* 94 Lorsque l'État emprunte, il réutilise souvent les caractéristiques d'un titre de dette émis plusieurs années auparavant, notamment son taux, afin d'améliorer la liquidité du marché. Si les taux de marché ont augmenté depuis le lancement de ce titre, l'État doit accepter de recevoir des prêteurs un montant inférieur (décote) à la valeur faciale du prêt, afin de compenser le fait qu'il paiera par la suite des intérêts inférieurs à ceux du marché. Si au contraire les taux de marché ont diminué, il reçoit une somme plus importante (prime).

* 95 Les états financiers et l'annexe sont publiés dans un même document, intitulé « Compte général de l'État » et accompagné de présentations plus.

* 96 Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

* 97 Un accord sur les actifs financiers nets autorise les banques centrales nationales de l'Eurosystème à accroître leurs portefeuilles non liés à la mise en oeuvre de la politique monétaire dans des limites définies et revues chaque année par le conseil des Gouverneurs.

* 98 Communiqué de l'Eurogroupe sur le programme d'ajustement pour la Grèce, 21 février 2012 ( https://www.consilium.europa.eu/media/25716/128075.pdf) ; communiqué de l'Eurogroupe sur la Grèce, 27 novembre 2012 ( https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ecofin/133857.pdf).

* 99 Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 100 Cette quote-part est calculée en s'appuyant sur la quote-part des banques centrales nationales au capital de la Banque centrale européenne, soit environ 20 % pour la Banque de France.

* 101 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 102 Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2015.

* 103 Rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2016.

* 104 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Rapport n° 736, tome II, annexe 1 (2025-2026) de Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD, déposé le 17 juin 2026 : Action extérieure de l'État

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 1Action extérieure de l'État

Rapporteurs spéciaux : Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 1 (2025-2026) de Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD, déposé le 17 juin 2026 : Action extérieure de l'État

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » atteignent 3,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement en 2025, soit une hausse d'environ 4 % des crédits par rapport à l'exercice précédent. L'exercice 2025 met ainsi un frein relatif à la croissance soutenue des crédits de la mission depuis plusieurs années.

2. En ce qui concerne le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », le taux de consommation des crédits est de 97,7 % en AE et de 98,6 % en CP, en hausse par rapport à 2025, en partie en raison d'une meilleure exécution des dépenses immobilières.

3. Le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » a connu une consommation satisfaisante des crédits (95,6 % de consommation des crédits en AE et 95,5 % en CP). Comme l'année passée, le ministère de l'Europe des affaires étrangères a cependant fait le choix de sous-consommer les enveloppes dédiées aux mobilités étudiantes, actant le recul des dépenses d'intervention portées par la mission.

4. L'exécution du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » se dégrade par rapport à l'exercice précédent et se situe à 89,7 % en AE et à 89,8 % en CP. Cette performance moyenne découle notamment du décalage de grands projets de modernisation de l'administration consulaire.

5. Le rapporteur spécial Nathalie Goulet estime que le regroupement des dépenses de personnel sur le programme 105 facilite le suivi et la lisibilité du titre 2 du MEAE, tout en soulignant que la hausse de ces dépenses, en partie en raison de la progression des indemnités de résidence à l'étranger, contribue à une rigidification de la mission.

6. Le rapporteur spécial Rémi Féraud rappelle les risques pesant sur la soutenabilité budgétaire de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, alors que le ministère diminue ses transferts budgétaires et que la trésorerie de l'opérateur se rapproche de ses seuils prudentiels.

Rapport n° 736, tome II, annexe 1 (2025-2026) de Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD, déposé le 17 juin 2026 : Action extérieure de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

A. UNE ENVELOPPE INITIALE MIEUX CALIBRÉE, PERMETTANT UNE EXÉCUTION PLUS SATISFAISANTE DES CRÉDITS DE LA MISSION

La mission « Action extérieure de l'État », qui représente un total de 3,38 milliards d'euros en 2025, regroupe les crédits des trois programmes suivants :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;

- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission.

Évolution des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

Programme

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2025/2024 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

105 - Action de la France en Europe et dans le monde

2 119,9

2 105

2 645,4

2 650

2 585,9

2 613,9

+ 24,8 %

+ 25,9 %

- 2,3 %

- 1,4 %

151 - Français à l'étranger et affaires consulaires

415,2

413,9

154,9

155,3

138,9

139,5

- 66,6 %

- 66,3 %

- 10,3 %

- 10,2 %

185 - Diplomatie culturelle et d'influence

682,2

684,9

653,7

653,7

625,1

624,6

- 8,4 %

- 8,8 %

- 4,4 %

- 4,5 %

Mission

3 302,1

3 288,6

3 435,8

3 431

3 350

3 378

+ 4 %

+ 4,3 %

- 2,5 %

- 1,5 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En prévision initiale, les crédits de la mission ont connu une hausse modérée par rapport à l'exercice précédent (+ 4 % en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement). À cet égard, l'exercice 2025 marque une rupture avec la hausse continue des crédits, constatée depuis plusieurs années : sur la période 2019-2024, le volume de la mission s'est accru de 17 %. En particulier, en exécution 2024, les crédits de la mission AEE avaient connu une augmentation de l'ordre de 9 %, imputée sur la quasi-totalité des lignes budgétaires de la mission.

Cette progression était pensée comme la traduction budgétaire des « états généraux de la diplomatie » qui s'étaient tenus début 2023. Dans son discours de clôture, le président de la République avait annoncé une hausse de 20 % du budget du MEAE et la création de 700 ETP sur la période 2023-20271(*).

Au regard de la trajectoire haussière constatée au cours des précédents exercices, la relative stabilité des moyens accordés à la mission en programmation et constatés en prévision constitue un coup d'arrêt au « réarmement de la diplomatie » voulu par le président de la République. Néanmoins, comme avaient pu le relever les rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025, l'essentiel des baisses de dépenses identifiées lors de la budgétisation présentaient un caractère purement conjoncturel. Il s'agissait notamment d'une diminution des contributions internationales, induite par la réduction de la quote-part française dans les grandes organisations internationales, et par une baisse de la contribution à la Facilité européenne pour la paix (FEP) portée par la mission AEE.

Exécution des crédits de la mission entre 2019 et 2025

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Mieux dimensionnée en prévision, l'enveloppe des crédits de la mission a été relativement moins mise à contribution en cours d'exercice 2025 par les mesures de régulation budgétaire inhérentes à la dégradation de nos finances publiques que lors des deux exercices précédents. Ainsi :

- le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a procédé à l'annulation de 72,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 73,1 millions d'euros en crédits de paiement, répartis entre les trois programmes (51,8 millions d'euros en AE et 52,1 millions d'euros en CP pour le programme 105, trois millions d'euros en AE en CP pour le programme 151 et 18 millions d'euros en AE et en CP pour le programme 185) ;

- et la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 73,1 millions d'euros d'AE et 68,9 millions d'euros en CP (dont 49 millions d'euros en AE et 46 millions d'euros en CP sur le P105, 13 millions d'euros en AE et en CP sur le P151 et 4,5 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP sur le P185).

Par comparaison, sur l'exercice 2024, les annulations de crédits opérées par voie réglementaire et par la loi de finances de fin de gestion s'étaient élevées à près de 232 millions d'euros en AE et en CP au total.

Mouvements intervenus en cours de gestion 2025 sur la mission « Action extérieure de l'État »

(en crédits de paiement et en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Au total, le niveau d'exécution des crédits ouverts en LFI 2025 est de 92,9 % en AE et de 91,6 % en CP. L'exécution s'inscrit donc en légère baisse par rapport à l'exercice précédent2(*). Comme l'année passée, la sous-consommation des crédits a permis d'absorber les annulations réalisées en cours de gestion.

Rapport n° 736, tome II, annexe 1 (2025-2026) de Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD, déposé le 17 juin 2026 : Action extérieure de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

B. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

Par rapport à l'exercice 2023, les crédits du programme 105 ont progressé de 24,8 % en AE et de 25,9 % en CP. Cette évolution procède, pour l'essentiel, d'un effet de périmètre : depuis la loi de finances pour 2025, le programme 105 regroupe l'ensemble des dépenses de personnel du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Ces dépenses étaient auparavant ventilées entre les trois programmes de la mission AEE et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ». Quatre nouvelles actions ont donc été créées au sein du programme 105 :

- l'action 03 - Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence », pour 90,6 millions d'euros en AE et en CP ;

- l'action 08 - Dépenses de personnel concourant au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement », pour 172,04 millions d'euros en AE et en CP ;

- l'action 09 - Personnel concourant à l'action « Offre d'un service public de qualité aux français à l'étranger », pour 207,61 millions d'euros en AE et en CP.

- l'action 10 - Personnel concourant à l'action « Instruction des demandes de visas », pour 64,61 millions d'euros en AE et en CP.

Il s'ensuit, pour ce premier exercice, une difficulté de lisibilité de l'exécution budgétaire. Le rapport annuel de performances ne mentionne aucunement l'exécution des crédits à périmètre constant.

Crédits du programme 105 - Action de la Franceen Europe et dans le monde

(en millions d'euros - en pourcentage)

Action

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2025/2024 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01 - Coordination de l'action diplomatique

124,5

113,7

134,8

134,8

213,5

224,1

+ 71,5 %

+ 97,2 %

+ 58,3 %

+ 66,2 %

02 - Action européenne

164,6

164,6

172,0

172,0

128,9

128,9

- 21,7 %

- 21,7 %

- 25,1 %

- 25,1 %

03 - Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence »

84,7

84,7

90,3

90,3

94,7

94,7

+ 11,8 %

+ 11,8 %

+ 4,8 %

+ 4,8 %

04 - Contributions internationales

671,1

670,9

644,3

644,3

622,4

622,6

- 7,3 %

- 7,2 %

- 3,4 %

- 3,4 %

05 - Coopération de sécurité et de défense

91,5

90,8

118,1

118,1

102,1

104,0

+ 11,6 %

+ 14,5 %

- 13,5 %

- 11,9 %

06 - Soutien

301,0

305,2

284,9

293,2

337,2

345,2

+ 12,0 %

+ 13,1 %

+ 18,4 %

+ 17,7 %

07 - Réseau diplomatique

767,3

759,9

763,2

759,4

655,8

662,9

- 14,5 %

- 12,8 %

- 14,1 %

- 12,7 %

08 - Dépenses de personnels concourant au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »

163,4

163,4

172,0

172,0

163,0

163,0

- 0,3 %

- 0,3 %

- 5,3 %

- 5,3 %

09 - Personnel concourant à l'action « Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger »

0,0

0,0

206,7

206,7

207,2

207,2

N/A

N/A

+ 0,3 %

+ 0,3 %

10 - Personnel concourant à l'action « Instruction des demandes de visa »

0,0

0,0

64,4

64,4

61,3

61,3

N/A

N/A

- 4,8 %

- 4,8 %

Programme

2 119,9

2 105

2 645,4

2 650

2 585,9

2 613,9

+ 24,8 %

+ 25,9 %

- 2,3 %

- 1,4 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation, en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le taux de consommation des crédits du programme 105 est de 97,7 % en AE et de 98,6 % en CP. Le niveau d'exécution apparaît en nette amélioration par rapport à l'exercice 2024 (93,6 % d'exécution en AE et 93 % en CP). Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette performance en hausse :

- d'une part, l'exercice 2025 marque une rupture avec la traditionnelle sous-exécution des dépenses immobilières. Ainsi, la consommation des crédits de paiement dédiés à l'immobilier, en entretien comme en investissement, s'est élevée à 102 % de l'enveloppe initiale. Par comparaison, seulement 64 % des crédits inscrits en LFI 2023 avaient été mis en oeuvre. Un redimensionnement plus réaliste du volume de ces dépenses lors de l'examen du projet de loi de finances, couplé à une programmation plus sincère des opérations, explique cette amélioration ;

- d'autre part, une surexécution notable des dépenses de protocole est constatée sur l'exercice 2025 (51 millions d'euros de CP exécutés contre 29 millions d'euros prévus initialement), afin de financer les deux conférences internationales tenues cette année (le sommet pour l'action sur l'intelligence artificielle à Paris et la conférence des Nations unies sur l'océan à Nice). Le MEAE a toutefois bénéficié de transferts d'autres ministères en cours de gestion. Dans le même sens, les dépenses de communication ont également triplé en cours d'année, avant transferts de crédits d'autres ministères.

En dépit de ce constat d'exécution conforme, voire de surexécution sur certaines lignes budgétaires, plusieurs dispositifs ont été sous-consommés, permettant de redéployer des crédits en interne.

En premier lieu, comme pour les trois exercices précédents, les contributions à la Facilité européenne pour la paix (FEP) ont été moins élevées que la prévision inscrite en loi de finances initiale : sur une enveloppe initiale de 104,1 millions d'euros en LFI, les appels de fonds n'ont concerné que 60,1 millions d'euros (dont seulement 38,9 millions d'euros sur les crédits 2025) en raison de retards pris au sein du Conseil de l'Union européenne.

En second lieu, les crédits dédiés au financement des opérations de maintien de la paix des Nations unies ont été sous-consommés, pour environ 19 millions d'euros. En effet, les Nations unies ont été forcées de mettre en oeuvre des plans de contingence des OMP pour en réduire le coût, du fait du versement partiel de leur contribution financière par les États-Unis.

S'agissant du programme 151, qui finance les activités des services consulaires ainsi que la politique de solidarité en faveur des élèves du système d'enseignement français à l'étranger, les crédits pour 2025 ont connu une baisse d'environ 66 %, expliqué par le transfert des dépenses de personnel concourant aux missions du réseau consulaire vers le programme 105.

Crédits du programme 151 - Français à l'étranger et affaires consulaires

(en millions d'euros - en pourcentage)

Action

Exécution 2023

LFI 2024

Exécution 2024

Variation exécution 2024/2023 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01 - Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger

239,9

238,6

39,6

40,0

34,5

35,1

- 85,6 %

- 85,3 %

- 12,9 %

- 12,3 %

02 - Accès des élèves français au réseau AEFE

107,6

107,6

111,5

111,5

102,9

102,9

- 4,4 %

- 4,4 %

- 7,7 %

- 7,7 %

03 - Instruction des demandes de visa

67,7

67,7

3,8

3,8

1,5

1,5

- 97,8 %

- 97,8 %

- 60,4 %

- 60,4 %

Programme

415,2

413,9

154,9

155,3

138,9

139,5

- 66,6 %

- 66,3 %

- 10,3 %

- 10,2 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : budgétisation en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le taux d'exécution des crédits du programme en 2025 se situe à 89,7 % en AE et à 89,8 % en CP, soit une performance similaire à l'année passée. Dans le détail, la sous-consommation d'environ 10 % des crédits découle :

- d'une sous-consommation des crédits dédiés au service France consulaire et de retards pris dans le financement des projets de modernisation du service public consulaire ;

- d'une sous-exécution d'environ 9 % des crédits d'aide sociale destinée aux ressortissants français à l'étranger, en raison de l'absence de besoins constatés sur les crédits d'aides ponctuelles ;

- et surtout, de la sous-consommation de près de neuf millions d'euros de bourses scolaires de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), en raison de la baisse continue du nombre d'élèves boursiers au sein du réseau de l'enseignement français à l'étranger. Au total, l'agence a accordé 18 393 bourses scolaires pour 22 606 demandes instruites en 2025.

Concernant le programme 185, qui regroupe les actions destinées à soutenir la stratégie d'influence de la France à l'étranger en particulier dans le domaine culturel, les crédits sont en forte baisse (- 8,4 % en AE et - 8,8 % en CP) par rapport à l'exercice précédent.

La très grande majorité des crédits du programme (70 %) finance les SCSP des opérateurs de la mission, à savoir l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), Campus France et l'Institut français.

Crédits du programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence

(en millions d'euros - en pourcentage)

Action

Exécution 2023

LFI 2024

Exécution 2024

Variation exécution 2024/2023 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01 - Appui au réseau

50,3

49,8

46,9

46,9

47,3

46,8

- 5,9 %

- 6,1 %

+ 0,9 %

- 0,3 %

02 - Coopération culturelle et promotion du français

81,3

81,5

75,6

75,6

73,4

73,4

- 9,8 %

- 10,0 %

- 2,9 %

- 2,9 %

03 - Objectifs de développement durable

1,2

1,2

1,8

1,8

1,4

1,4

+ 16,1 %

+ 16,1 %

- 23,5 %

- 23,5 %

04 - Enseignement supérieur et recherche

88,5

89,8

100,9

100,9

91,0

91,0

+ 2,9 %

+ 1,4 %

- 9,7 %

- 9,7 %

05 - Agence pour l'enseignement français à l'étranger

445,5

445,5

423,6

423,6

410,9

410,9

- 7,8 %

- 7,8 %

- 3,0 %

- 3,0 %

07 - Diplomatie économique et attractivité

15,4

17,0

5,0

5,0

1,1

1,1

- 92,8 %

- 93,5 %

- 77,7 %

- 77,7 %

Programme

682,2

684,9

653,7

653,7

625,1

624,6

- 8,4 %

- 8,8 %

- 4,4 %

- 4,5 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'exécution de ce programme connaît, comme sur l'exercice précédent, une consommation dégradée des crédits par rapport à 2024 mais qui demeure à un niveau élevé (95,6 % de consommation des crédits en AE et 95,5 % en CP).

Pour autant, il importe de noter que les bourses du Gouvernement français au profit d'étudiants étrangers ont été sous-exécutées en 2025 (à hauteur de sept millions d'euros en CP, soit environ 10 % de l'enveloppe initiale), du fait d'un surgel appliqué à cette enveloppe (pour 5,9 millions d'euros) et de l'absence de décaissement au cours de la période des services votés. Pour mémoire, la LFI 2025 prévoyait initialement une stabilisation des crédits dédiés à la mobilité étudiante internationale.

Toutefois, l'essentiel de la sous-exécution des dépenses du programme s'explique par une diminution du montant des subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux trois opérateurs de la mission, après application de la réserve de précaution. C'est pourquoi la SCSP versée à l'AEFE s'est élevée à environ 411 millions d'euros contre 417 millions d'euros initialement budgétés. Campus France et l'Institut français ont également vu leurs SCSP respectives reculer de 3,4 %.

Rapport n° 736, tome II, annexe 1 (2025-2026) de Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD, déposé le 17 juin 2026 : Action extérieure de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL NATHALIE GOULET SUR LE PROGRAMME 105 : DES DÉPENSES DE PERSONNEL DÉSORMAIS CENTRALISÉES AU SEIN DU PROGRAMME 105, TIRÉES À LA HAUSSE PAR LES INDEMNITÉS DE RÉSIDENCE À L'ÉTRANGER

Comme exposés supra, les dépenses de personnel du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, concourant à l'exercice des missions « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement », figurent désormais sur le programme 105 de la mission AEE. Le regroupement de la gestion des effectifs au sein d'un seul programme, qui porte d'ores et déjà une grande partie des dépenses « support » du ministère, a été préféré à la création d'un programme ad hoc, uniquement dédié aux dépenses de titre 2.

Si cette révision de la nomenclature budgétaire ne permet plus une approche « en coûts totaux » des différents programmes budgétaires, elle offre en revanche une vision d'ensemble des dépenses de personnel engagées par le MEAE et correspond davantage à la réalité de la mise en oeuvre des moyens humains de ce ministère, dont les agents, en particulier en poste à l'étranger, peuvent être amenés à contribuer aux activités de différents programmes.

De plus, cette nouvelle maquette devrait faciliter la gestion des effectifs entre les différents programmes notamment en fin d'exercice. La gestion des personnels du ministère de l'Europe se caractérise en effet par des écarts entre la prévision et l'exécution.

Par ailleurs, s'agissant de l'exécution des dépenses de titre 2, la direction du budget a souligné auprès des rapporteurs spéciaux l'incidence de l'évolution des dépenses liées aux indemnités de résidence à l'étranger sur la budgétisation du programme 105.

Pour mémoire, l'IRE est destinée « à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence »3(*). Le montant de l'IRE est adapté en cours d'année, en fonction :

- de l'ajustement du change-prix, qui vise à maintenir constant le pouvoir d'achat des personnels expatriés en prenant en compte l'évolution des taux de change entre euro et monnaies locales et l'évolution du coût de la vie dans le pays de résidence, rapportée à l'inflation observée en France sur la même période ;

- de l'exercice de reclassement annuel (au 1er janvier) qui vise à assurer la cohérence du classement des montants d'IRE entre chaque pays.

Entre 2024 et 2025, le montant des IRE a augmenté de 17,5 millions d'euros, portant l'augmentation de cette enveloppe à 32 millions d'euros sur deux ans. Deux facteurs principaux contribuent à cette progression : d'une part, l'effet de change et l'inflation qui tirent à la hausse les indemnités des agents en poste et, d'autre part, l'augmentation des effectifs du MEAE dans son réseau à l'étranger. Au total, l'augmentation continue des dépenses d'IRE constitue un facteur de rigidification des dépenses du programme 105, largement constitué de dépenses contraintes.

Au-delà d'un suivi plus fin de cette dépense qui contraint les marges de manoeuvre des gestionnaires du programme 105, le rapporteur spécial Nathalie Goulet réitère une recommandation portée par la Cour des comptes en estimant que le Gouvernement devrait inscrire la dépense relative à l'exonération d'impôt sur le revenu de l'indemnité de résidence comme une dépense fiscale, en raison de son exonération d'impôt sur le revenu, qui correspond indéniablement à un écart à l'application de la norme fiscale. Une telle mesure permettrait d'évaluer précisément la perte de recettes induite par cette dérogation à la loi fiscale, d'autant que, comme le relève la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire « le rôle de cette indemnité apparaît parfois assez éloigné de celui conféré par le décret et s'apparente davantage à un élément à part entière de rémunération. »4(*)

Rapport n° 736, tome II, annexe 1 (2025-2026) de Mme Nathalie GOULET et M. Rémi FÉRAUD, déposé le 17 juin 2026 : Action extérieure de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL RÉMI FÉRAUD SUR LES PROGRAMMES 151 ET 185 : LE MODÈLE DE FINANCEMENT DE L'AEFE ATTEINT AUJOURD'HUI SES LIMITES

Créée par la loi du 6 juillet 19905(*), l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre de l'Europe et des affaires étrangères. Son objet est notamment d'assurer les missions de service public relatives à l'éducation pour les enfants de nationalité française, de contribuer au renforcement de la coopération en matière de systèmes éducatifs, de contribuer au rayonnement de la culture et de la langue française, d'aider les familles françaises à supporter les frais de scolarité et d'accorder des bourses scolaires6(*).

Au titre de la mission « Action extérieure de l'État », l'AEFE est financée à la fois sur le programme 151, au titre de l'enveloppe des bourses scolaires dont elle assure la gestion, et sur le programme 185, au titre d'une subvention pour charges de service public. L'agence ne reçoit aucune subvention pour charge d'investissement. Ses dépenses les plus conséquentes, notamment l'immobilier, reposent par conséquent sur ses ressources propres. Les financements en provenance de la mission AEE représentent environ la moitié du budget de l'agence, le reste reposant sur ses ressources propres.

Toutefois, le modèle économique de l'agence présente aujourd'hui ses limites, dans un contexte international dégradé, avec une hausse de la concurrence étrangère et des coûts de fonctionnement du réseau.

Or, entre 2024 et 2026, la SCSP versée à l'agence aura baissé de 56,2 millions d'euros, la conduisant à ponctionner sa trésorerie. Cette dernière se situait, fin 2025 à 327,7 millions d'euros, contre 333,4 millions d'euros fin 2024. En dépit d'un niveau relativement élevé, l'entièreté de cette réserve n'est pas immédiatement mobilisable. Il importe en effet de distinguer, d'une part, la trésorerie des services centraux de l'agence, immédiatement mobilisable, et s'élevant à 75,2 millions d'euros fin 2025 (pour un niveau prudentiel de 58 millions d'euros qui correspond à un mois de fonctionnement) et, d'autre part, la trésorerie des établissements en gestion directe (EGD), d'un montant de 288,5 millions d'euros, plus difficile à utiliser en raison des restrictions aux mouvements de capitaux imposés par certains États.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, la direction du budget avait fait part de ses préoccupations concernant la soutenabilité budgétaire de l'AEFE en cours d'année. Une mission de réflexion sur le modèle de financement de l'agence a été confiée à la sénatrice Samantha Cazebonne par le Premier ministre et devrait rendre ses conclusions cette année.

* 1 Déclaration de M. Emmanuel Macron, président de la République, sur la réforme de la diplomatie française, à Paris le 16 mars 2023.

* 2 Le taux d'exécution de la mission était alors de 94,1 % en AE et de 93,2 % en CP.

* 3 Article 5 du décret n° 67-290 du 28 mars 1967 fixant les modalités de calcul des émoluments des personnels de l'État et des établissements publics de l'État à caractère administratif en service à l'étranger, version en vigueur depuis le 4 août 2011.

* 4 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission Action extérieure de l'État, avril 2026.

* 5 Loi n° 90-588 du 6 juillet 1990 portant création de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

* 6 Article L.452-2 du code de l'éducation.

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 2Administration générale et territoriale de l'État

Rapporteure spéciale : Mme Florence BLATRIX CONTAT

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

1. Les dépenses de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ont représenté, en 2025, 4,48 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Elles connaissent ainsi une diminution importante en AE (- 15,5 %), tandis qu'elles sont relativement stables en CP (+ 2,5 %) par rapport à 2024.

2. L'exécution 2025, marque la troisième année et le point médian de la programmation 2023-2027 prévue par la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI). L'exécution 2025, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », dépasse ainsi au niveau agrégé de la mission les plafonds définis par la LOPMI (+ 9,5 % en AE et + 4,9 % en CP). Dans le détail, l'exécution du programme 216 est inférieure à la trajectoire prévue par la LOPMI (- 10,7 % en AE et - 15,5 % en CP), l'exécution du programme 354 dépasse en revanche les plafonds définis par la LOPMI (+ 27,5 % en AE et + 27,9 % en CP).

3. Le fait le plus marquant de l'exécution des crédits de la mission AGTE en 2025 est le volume d'annulation de crédits très important, à hauteur de 244,89 millions d'euros en AE et 216,64 millions d'euros en CP. Ces annulations réalisées par le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits et la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025, ont concerné avant tout le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », compensées par la sous-consommation des dépenses de crédits numériques (à hauteur de 35,1 % des AE prévues et 32,7 % des CP) et, dans une moindre mesure, le « programme 354 », retardant les projets de rénovation de l'immobilier du réseau préfectoral.

4. Après plusieurs années d'augmentation du plafond d'emplois à l'échelle de la mission, une diminution de 328 équivalents temps plein travaillés (ETPT) était prévue en 2025. Ce plafond a été exécuté à 99,66 % en 2025, conduisant à une baisse de 105 ETPT par rapport à l'exécution 2024 (40 301 ETPT).

6. La sous-budgétisation des dépenses contentieuses, sur le programme 216, est un phénomène chronique impactant de manière notable l'exécution 2025. 73,54 millions d'euros en AE et 73,59 millions d'euros en CP avaient en effet été ouverts en LFI pour 2025, pour une exécution à hauteur de 125,99 millions d'euros en AE et 126,33 millions d'euros en CP, conséquence des contentieux du droit des étrangers et des émeutes de 2024 en Nouvelle-Calédonie.

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE), qui relève du ministère de l'intérieur et des outre-mer, comprend trois programmes :

- le programme 354 « Administration territoriale de l'État » regroupe l'ensemble des crédits et des emplois du réseau des préfectures et des sous-préfectures, des crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), des directions et délégations régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), et représente ainsi plus de la moitié des crédits de la mission ;

- le programme 232 « Vie politique » retrace les crédits dédiés au financement des partis politiques, à l'organisation des élections, à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

- le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (CPPI) comprend les crédits dédiés au pilotage du ministère. Il porte ainsi les crédits de l'inspection générale de l'administration (IGA), du secrétariat général du ministère, de la direction générale des collectivités locales, de la délégation à la sécurité routière et de la direction générale des étrangers en France. Il porte également les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (FIPDR) ainsi que les crédits afférents aux principaux contentieux.

Par ailleurs, plusieurs opérateurs sont rattachés à la mission : l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui relève du programme 354, le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), rattaché au programme 216 et l'agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS) relevant également du programme 216.

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

A. UN NIVEAU DE DÉPENSES POUR 2025 GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE

Les dépenses de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » se sont élevées en 2025 à 4,48 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 4,78 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Évolution des crédits de la mission par programme en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

Exécution 2024

LFI 2025*

Exécution 2025

Évolution exécution 2025/2024

Écart exécution / prévision LFI 2025

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

354 - Administration territoriale de l'État

2 545,6

2 594,0

2 739,0

2 658,5

2 681,5

2 642,7

5,34 %

1,88 %

- 2,10 %

- 0,59 %

232 - Vie politique

358,0

355,1

98,3

100,2

112,1

109,0

- 68,68 %

- 69,30 %

14,05 %

8,78 %

216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

2 393,5

1 712,9

1 858,9

2 189,2

1 683,6

2 026,3

- 29,66 %

18,30 %

- 9,43 %

- 7,44 %

Total de la mission

5 297,1

4 662,0

4 696,2

4 947,9

4 477,3

4 778,1

- 15,48 %

2,49 %

- 4,66 %

- 3,43 %

* Hors fonds de concours et attribution de produits.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses de la mission connaissent ainsi une diminution importante en AE (- 15,5 %), tandis qu'elles augmentent légèrement en CP (+ 2,5 %) par rapport à 2024. Cette tendance traduit un retour à un niveau de dépenses plus proche de celui de 2022 et 2023, après une année 2024 marquée par une augmentation conjoncturelle importante des autorisations d'engagement, afin notamment de permettre, en juin 2024, l'engagement des travaux de construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) pour un montant de 837 millions d'euros en AE.

Cette baisse des autorisations d'engagement concerne, en pourcentage, avant tout le programme 232 « Vie politique » qui, en raison de l'absence d'élections nationales en 2025, a vu ses crédits diminuer de 68,7 % en AE et 69,3 % en CP entre l'exécution 2024 et l'exécution 2025. En valeur absolue, le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » connaît en revanche la diminution la plus importante de ses crédits entre l'exécution 2024 et 2025, de l'ordre de 709,9 millions d'euros en AE et 367,1 millions d'euros en CP, consécutive au « pic » d'autorisations d'engagement de 2024 lié au projet de site unique de la DGSI. À l'inverse, le programme 354 « Administration territoriale de l'État » a connu une progression de ses dépenses entre l'exécution 2024 et 2025 de 5,3 % en AE et 1,88 % en CP.

Évolution des crédits exécutés de la mission depuis 2022

(en millions d'euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits de paiement exécutés entre 2024 et 2025 traduit, certes, le paiement des projets immobiliers engagés en 2024 et précités, mais également la trajectoire financière votée par le Parlement dans la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI).

En effet, 2025 constitue la troisième année et le point médian de la programmation 2023-2027, qui concerne uniquement les programmes 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et 354 « Administration territoriale de l'État ». L'exécution 2025, hors fonds de concours et contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », dépasse ainsi, au niveau agrégé de la mission, les plafonds définis par la LOPMI (+ 9,5 % en AE et + 4,9 % en CP). Dans le détail, si l'exécution du programme 216 est inférieure à la trajectoire prévue par la LOPMI (- 10,7 % en AE et - 15,5 % en CP), l'exécution du programme 354 l'excède en revanche (+ 27,5 % en AE et + 27,9 % en CP).

Exécution des crédits des programmes 216 et 354 pour 2025au regard de la trajectoire inscrite dans la LOPMI

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (LOPMI)

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

B. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR DES ANNULATIONS DE CRÉDITS IMPORTANTES

L'exercice 2025 a tout d'abord débuté dans le contexte inédit d'une période de services votés, du 1er janvier 2025 au 14 février 2025, soit jusqu'à la promulgation de la loi de finances initiales pour 2025. Cette période ne s'est pour autant pas traduite par un décrochage du niveau de consommation des crédits de paiement par rapport aux années précédentes. Néanmoins, l'incertitude afférente a eu des effets indirects qui ont participé de la sous-consommation de certains crédits, en conduisant les gestionnaires à décaler certains engagements, notamment de rénovation de l'immobilier du réseau préfectoral, ainsi qu'en accentuant les vacances de postes dans l'administration territoriale de l'État.

Le fait le plus marquant de l'exécution des crédits de la mission AGTE en 2025 est en revanche le volume d'annulation de crédits très important, à hauteur de 244,89 millions d'euros en AE et 216,64 millions d'euros en CP1(*). Ces montants s'expliquent à la fois par les annulations des décrets n° 2025-374 du 25 avril 2025 et n° 2025-655 du 16 juillet 2025 portant annulation de crédits, ainsi que par les annulations de la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025, portant à elle seule 147,62 millions d'euros d'annulation en AE et 101,13 millions d'euros en CP, soit 3,14 % des crédits de la mission ouverts en LFI en AE et 2,04 % en CP. Ainsi, bien que le volume total de ces annulations soit du même ordre de grandeur que celles de 2024 (217,49 millions d'euros en AE et 284,49 millions d'euros en CP), il n'y a pas eu, en 2025, d'ouvertures de crédits en LFG pour les compenser.

Conséquences des décrets d'annulations et de la loi de finances de fin de gestion sur les programmes de la mission

(en millions d'euros)

Programme 216 - Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur

Programme 232 - Vie politique

Programme 354 - Administration territoriale de l'État

Total mission AGTE

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Annulations par décrets

69,64

87,78

5,11

5,22

22,51

22,51

97,27

115,51

Annulations en loi de finances de fin de gestion

136,75

90,99

6,40

4,10

4,47

6,04

147,62

101,13

Total

206,39

178,77

11,51

9,32

26,98

28,55

244,89

216,64

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et la Cour des comptes

Si ces annulations ont concerné les programmes 232 (11,51 millions d'euros en AE et 9,32 millions d'euros en CP) et 354 (26,98 millions d'euros en AE et 28,55 millions d'euros en CP), c'est bien le programme 216 qui en a porté l'essentiel, avec 206,39 millions d'euros en AE et 178 millions d'euros en CP. La sous-consommation des crédits numériques - la période des services votés ayant notamment ralentit la consommation des crédits d'investissement dans ce domaine - et le rééchelonnement du calendrier de paiement du site unique de la DGSI ont permis d'absorber ces annulations.

Mouvements intervenus en cours de gestion 2025 sur les crédits de paiementde la mission Administration générale et territoriale de l'État

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la Cour des comptes et les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE — II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

A. UN PLAFOND D'EMPLOIS POUR 2025 QUI ROMPT LA DYNAMIQUE DE HAUSSE DES ANNÉES PRÉCÉDENTES EN PRÉVISION ET CONFIRME LA DYNAMIQUE DE DIMINUTION EN EXÉCUTION

Après plusieurs années d'augmentation du plafond d'emplois à l'échelle de la mission, une diminution de 328 équivalents temps plein travaillés (ETPT) était prévue en 2025. Ce plafond a été exécuté à 99,66 % en 2025, conduisant à une baisse de 105 ETPT par rapport à l'exécution 2024 (40 301 ETPT en 2025 contre 40 406 en 2024).

Évolution du plafond d'emplois de la mission AGTE depuis 2022

(en ETPT)

* Prévision de la loi de finances initiale après mouvements en gestion.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Avec 11 037 ETPT, l'exécution du plafond d'emplois du programme 216 est en baisse de 112 ETPT par rapport à l'exécution 2024, mais dépasse le plafond d'emplois autorisé pour 2025 (10 941 ETPT en LFI et 10 944 ETPT après transferts en gestion). Cette surconsommation sur le programme 216 s'explique par la prise en charge sous plafond ministériel d'emplois liés à la mise en oeuvre de la convention « Sandhurst »2(*), la surconsommation des ETPT d'inspecteurs du permis de conduire et la difficulté pour les services de respecter des plafonds d'emplois plus contraints en 2025. Pour autant ce dépassement est compensé, à l'échelle de la mission, par la sous-consommation du plafond d'emplois du programme 354.

En effet, la consommation du plafond d'emplois du programme 354, de 29 213 ETPT en 2025, est inférieure de 367 ETPT au plafond autorisé. Cette exécution constitue, certes, une légère augmentation par rapport à l'exercice 2024 (29 202 ETPT) mais révèle également les difficultés structurelles de recrutement sur ce programme. Une vacance de 227 ETPT (0,77 % du plafond d'emploi du programme) est ainsi constatée et expliquée tant par la période de services votés que par les problèmes structurels d'attractivité dans l'administration territoriale de l'État. Cette vacance concerne principalement les personnels affectés au contrôle de légalité ainsi que ceux relevant des fonctions support de l'administration territoriale.

Le schéma d'emploi du programme 354 pour 2025 de - 1 équivalent temps plein (ETP) et exécuté à ce niveau confirme la « pause » dans le renforcement de l'État territoriale que la rapporteure spéciale anticipait déjà lors de l'examen du projet de loi de finances initiales pour 20253(*). Le schéma d'emploi prévu par la LOPMI pour 2025 étant de + 52 ETP, il n'était donc pas prévu, dès la LFI de le réaliser.

De même, le schéma d'emploi du programme 216 était nul pour 2025, et exécuté comme tel, soit bien inférieur au schéma d'emploi de + 75 ETP prévu pour 2025 par la LOPMI.

Enfin, si le programme 232 n'est pas soumis à un schéma d'emploi, son plafond d'emplois réalisé, 51 ETPT pour 54 autorisés, est conforme au niveau de 2024. Cela reflète également une activité de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), autorité administrative indépendante qui concentre tous les emplois rémunérés par le programme 232, marquée par l'absence d'élections générales en 2025.

Schéma d'emploi exécuté sur les programmes 354 et 216 de la mission AGTE

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE — II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

B. DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT EN AUGMENTATION, MAIS SOUS-CONSOMMÉES DANS LES DOMAINES DU NUMÉRIQUE ET DE L'IMMOBILIER

Les dépenses d'investissement de la mission AGTE ont connues en 2025 une exécution en hausse en crédits de paiement par rapport à 2024, de l'ordre de 301,97 millions d'euros (+ 114,6 %) et à l'inverse une diminution en autorisations d'engagement de 722,57 millions d'euros (- 73,8 %). Ces dynamiques reflètent le lancement en 2024 des travaux du site unique de la DGSI à Saint-Ouen-sur-Seine (383,1 millions d'euros en CP), ainsi que le paiement du site « Universeine », qui doit accueillir dès 2027 à Saint-Denis une partie des services centraux du ministère de l'intérieur et dont le paiement de la vente en état futur d'achèvement (VEFA) s'est achevé en 2025 (256,4 millions d'euros en CP).

Toutefois, la consommation des dépenses d'investissement du programme 216 demeure contrastée. Ainsi le projet de site unique de la DGSI, pour lequel 12,9 millions d'euros d'AE et 68,3 millions de CP ont été exécutés, a engendré une sous-consommation de 36,4 millions d'euros en AE et 71,1 millions d'euros en CP. De même, si les crédits d'investissement numériques inscrits en LFI ont bien augmenté en 2025, ceux-ci ont été sous-exécutés, contribuant aux économies du programmes 216, mais retardant le lancement de nouveaux projets. Cette sous exécution s'élève ainsi sur l'action 03 « Numérique » à 35,1 % en AE (142,97 millions d'euros exécutés contre 220,3 millions d'euros prévus) et 32,7 % en CP (121,28 millions d'euros exécutés contre 180,19 millions d'euros prévus).

Les dépenses d'investissement du programme 354, également en augmentation en LFI en raison d'investissements, là encore, dans les domaines du numérique et de l'immobilier, n'ont été consommées qu'à 53,7 % en AE (61,88 millions d'euros exécutés) et 66,65 % en CP (57,51 millions d'euros exécutés). Cette sous-consommation s'explique notamment par l'incertitude de l'exercice 2025 et de la période de services votés, qui a retardé un certain nombre de projets en ne permettant pas toujours de lancer à temps les appels d'offres. Dans le domaine de l'immobilier de l'administration territoriale de l'État, le programme national d'équipement (PNE) prévoit des travaux importants de rénovation du réseau préfectoral, afin notamment de respecter les objectifs du « décret tertiaire »4(*) et les obligations légales d'accessibilité aux personnes à mobilité réduites. Or, les retard pris en 2025 pourrait occasionner des futurs coûts décuplés dans ces domaines.

Exécution des dépenses d'investissements de la mission AGTE depuis 2022

(en millions d'euros de crédits de paiements*)

* Y compris fonds de compensation et atténuations de charges.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 2 (2025-2026) de Mme Florence BLATRIX CONTAT, déposé le 17 juin 2026 : Administration générale et territoriale de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE — II. LES OBSERVATIONS DE LA RAPPORTEURE SPÉCIALE

C. UNE SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE DES DÉPENSES CONTENTIEUSES PARTICULIÈREMENT VISIBLE EN 2025

La sous-budgétisation des dépenses contentieuses, sur le programme 216, est un phénomène chronique impactant de manière notable l'exécution 2025. Pour 2025, 73,54 millions d'euros en AE et 73,59 millions d'euros en CP avaient en effet été ouverts en LFI sur l'action 6 « Affaires juridiques et contentieuses ». Plusieurs abondements complémentaires sont intervenus en cours d'exercices, aboutissant à une exécution à hauteur de 125,99 millions d'euros en AE et 126,33 millions d'euros en CP, soit une surconsommation de 71,3 % en AE et 71,7 % en CP.

Cette sous-budgétisation concerne avant tout le contentieux des étrangers en France, dont la hausse est pourtant structurelle depuis plusieurs années. 18,72 millions d'euros de CP étaient ainsi prévus pour ce poste en LFI 2025, pour une exécution de 37,79 millions d'euros. Le caractère prévisible de ces contentieux a d'ailleurs conduit la Cour des comptes à formuler une nouvelle recommandation, dans sa note d'exécution budgétaire 2025 de la mission AGTE, pour une meilleure évaluation de ces dépenses dans le prochain projet de loi de finances.

Un autre facteur de cette surconsommation découle des émeutes de 2024 en Nouvelle-Calédonie, pour lesquelles des jugements ont été rendus fin 2025. Les dépenses contentieuses pour « attroupement », évaluées à 10,67 millions d'euros de CP en LFI, ont ainsi représenté 36,21 millions d'euros de CP en exécution.

* 1 Ces montants d'annulations bruts ne tiennent pas compte des autres mouvements réglementaires (notamment les décrets de virements et de transferts, ainsi que les répartitions), qui ont également affecté le solde des crédits ouverts et sont retranscrit dans le graphique page 12.

* 2 Traité relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de la frontière commune du 18 février 2018, dit « traité de Sandhurst ».

* 3 Rapport d'information n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 2, déposé le 21 novembre 2024.

* 4 Décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 relatif aux obligations d'action de réduction de la consommation d'énergie finale dans des bâtiments à usage tertiaire.

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 3Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. En 2025, le niveau constaté de dépenses de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) connaît une diminution substantielle avec une exécution qui s'élève à 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,05 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), ce qui correspond à une baisse de 26,7 % en AE et 9,9 % en CP par rapport à 2024.

2. Pour la deuxième année consécutive, l'exécution des crédits est, en 2025, globalement conforme aux prévisions : en effet, les crédits ouverts en loi de finances initiale (4,24 milliards d'euros en AE et 4,16 milliards d'euros en CP) couvrent les dépenses effectivement exécutées (3,8 milliards d'euros en AE et 4,05 milliards d'euros en CP). Le taux de consommation des créditsouverts, à l'issue des mouvements infra-annuels, s'établit ainsi à 89 % en AE et 97,4 % en CP.

3. Le total des concours publics à l'agriculture exécutés en 2025 atteint 23 milliards d'euros, dont 9,4 milliards d'euros sont rattachés à la politique agricole commune (PAC), un niveau globalement stable ces dernières années.

4. Pour autant, le satisfecit n'est pas de mise puisque l'exercice en question est une nouvelle fois caractérisé par de nombreux mouvements infra-annuels, limitant la lisibilité de l'exécution budgétaire (annulations de crédits en début d'exercice et en loi de finances de fin de gestion, gels, surgels, dégels, reports de 2024 sur 2025 et mouvements multiples au sein des programmes au grès des aléas). Par ailleurs, la sincérité budgétaire du programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » pose question puisque les Gouvernements successifs s'entêtent à sous-budgéter les dépenses liées aux crises : certaines contraintes non anticipées, du fait des aléas climatiques, d'une part, et des maladies animales, d'autre part, ont de nouveau imposé d'importantes ouvertures de crédits en cours de gestion, au détriment d'autres actions, posant une nouvelle fois la question de la sincérité des engagements initiaux.

6. Afin d'améliorer la mesure de la performance, il est nécessaire de mettre à jour une partie des indicateurs de la mission, certains d'entre eux paraissant particulièrement théoriques et inadaptés aux nouveaux enjeux.

7. Enfin, les rapporteurs spéciaux se réjouissent du rapprochement entre le niveau constaté de recettes et le prévisionnel, s'agissant des crédits de paiement du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural » (CASDAR). Le suivi de l'une de leurs préconisations, à savoir la hausse du plafond autorisé de dépenses, une première fois en 2024 et qui sera accentué en 2026, constitue un progrès qui les incite à ne plus demander la rebudgétisation de ce CAS.

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA MISSION « AAFAR »

La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) comprend, en 2025, quatre programmes budgétaires1(*) (par importance budgétaire décroissante) :

- le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » (2,1 milliards d'euros exécutés en crédits de paiement en 2025 contre 2,57 milliards d'euros en 2024) porte les dispositifs d'aide aux filières agricoles et forestières, et les financements attribués par l'État en cofinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (PAC) ;

- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (848 millions d'euros exécutés en crédits de paiement en 2025 contre 870 millions d'euros en 2024) couvre pour l'essentiel des interventions visant à assurer la maîtrise des risques sanitaires et phytosanitaires affectant les animaux, les végétaux et les produits alimentaires, ne réservant qu'une faible partie de ses interventions à la sécurité sanitaire des aliments proprement dite ;

- le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (637 millions d'euros consommés en crédits de paiement en 2025 contre 617 millions d'euros en 2024) est le programme support du ministère de l'agriculture et réunit la plupart des moyens nécessaires à la couverture des coûts de gestion des missions du ministère (hors éducation) ;

- le programme 381 « Allègements de cotisations et contributions sociales » (423 millions d'euros exécutés en crédits de paiement en 2025 contre 438 millions d'euros en 2024), créé par la loi de finances pour 2023, est doté par mesures de transfert (les dépenses objets du programme bénéficiaient antérieurement de l'affectation d'une part des recettes de la TVA).

L'exécution 2025 a été perturbée, comme les années précédentes, par les effets de crises agricoles, principalement sanitaires et, dans une moindre mesure, climatiques ainsi que par les diverses campagnes nationales de vaccination. Toutefois, ces éléments avaient été davantage anticipés, ce qui constitue un point de satisfaction.

Dépenses exécutées pour chacun des quatre programmesde la mission AAFAR en 2025

(en millions d'euros arrondis à l'entier le plus proche)

Source : Commission des finances du Sénat

Pour autant, les rapporteurs spéciaux sont loin de décerner un satisfecit : la meilleure correspondance entre les crédits ouverts et les crédits exécutés s'est, une nouvelle fois, faite au prix de nombreux mouvements infra-annuels qui complexifient la lecture budgétaire d'ensemble.

Par ailleurs, le mouvement de « yo-yo budgétaire » d'un exercice sur l'autre se poursuit : après deux exercices 2022 et 2023 caractérisés par une importante surconsommation des crédits2(*), puis une hausse substantielle des moyens votés en loi de finances initiale pour 20243(*) sans que la situation budgétaire ne permette in fine d'engager effectivement un tel montant de dépenses, les montants votés en LFI 2025 ont connu une diminution de 17 % en autorisations d'engagement et de 11 % en crédits de paiement par rapport à la LFI 2024.

Évolution des crédits ouverts en loi de finances initiale

Programme

Autorisations d'engagement en LFI 2025

Évolution par rapport à la LFI 2024

Crédits de paiement en LFI 2025

Évolution par rapport à la LFI 2024

Programme 149

2 325

- 27 %

2 261

- 17 %

Programme 206

921

- 11 %

855

- 6 %

Programme 215

715

+ 2 %

651

- 5 %

Programme 381

449

+ 6 %

449

+ 6 %

Total

4 410

- 17 %

4 216

- 11 %

Source : Commission des finances du Sénat

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. LA MISSION « AAFAR »

A. UNE EXÉCUTION PLUS PROCHE DES PRÉVISIONS INITIALES QUE LORS DES CINQ PRÉCÉDENTS EXERCICES

Jusqu'en 2023, exercice après exercice, le même constat pouvait être dressé : les ouvertures de crédits en loi de finances initiale étaient légèrement supérieures à celles de l'exercice précédent, tandis que les dépenses l'étaient bien davantage. Les crédits de paiement consommés, après avoir augmenté de 30 % entre 2021 et 2022, ont globalement connu la stabilité entre 2022 et 2023 (4,7 milliards d'euros en 2023 contre 4,6 milliards d'euros un an plus tôt).

En 2025, de manière plus marquée encore qu'en 20244(*), les autorisations d'engagement et les crédits de paiement exécutés sont inférieurs, respectivement de 13,8 % et de 3,9 %, à la programmation initiale.

Avec une consommation des crédits de 3,8 milliards d'euros en AE et 4,1 milliards d'euros en CP, les dépenses constatées témoignent d'une diminution substantielle de 26,7 % des AE et de 9,9 % des CP. Toutefois, comme chaque année, ces dépenses ont connu des dynamiques différentes entre programmes.

Alors qu'il avait contribué à une très grande part de l'augmentation des crédits exécutés pour la mission entre 2021 et 2023, le programme 149 a été moins consommateur de crédits de paiement en 2025 qu'en 2024, comme cela avait été le cas entre 2023 et 2024, ce qui explique en grande partie la capacité de la mission à tenir de nouveau les prévisions initiales.

Les crédits de paiement exécutés en 2025 sur les programmes 206 et 381 connaissent, dans une moindre mesure, une diminution par rapport à l'année précédente (respectivement - 2,5 % et - 3,4 %) tandis que les dépenses du programme 215 augmentent pour leur part, en AE comme en CP (+ 6,3 % et + 3 %) pour des raisons néanmoins justifiables (cf. infra).

Données relatives à l'exécution des crédits de la mission en 2025

(en millions d'euros)

Programmes

Exécution 2024

Crédits ouverts en LFI 20255(*)

Total des crédits ouverts en 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2025/2024

Écart exécution 2025/LFI 2025

Programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt »

AE

3 060

2 325

2 147

1 861

- 39 %

- 1 199

CP

2 573

2 261

2 263

2 143

- 16,7 %

- 430

Programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »

AE

1 072

921

944

861

- 19,7 %

- 211

CP

870

854

926

848

- 2,5 %

- 22

Programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »

AE

616

715

750

655

+ 6,3 %

+ 39

CP

617

651

667

636

+ 3 %

+ 19

Programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture (TODE-AG) »

AE

438

449

423

423

- 3,4 %

- 15

CP

438

449

423

423

- 3,4 %

- 15

Total Mission

AE

5 186

4 410

4 264

3 801

- 26,7 %

- 1385

CP

4 498

4 215

4 280

4 051

- 9,9 %

- 447

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données du RAP 2025

Bien qu'au global les ouvertures de crédits aient permis de couvrir les besoins effectifs, l'année 2025 n'a pas échappé à l'une des caractéristiques intangibles de la mission AAFAR : les modifications infra-annuelles y sont très présentes, voire trop.

En premier lieu, les rapporteurs spéciaux dénoncent le niveau particulièrement important des annulations de crédits, d'autant que cette tendance s'est poursuivie en loi de finances de fin de gestion.

En second lieu, les rapporteurs spéciaux constatent un mouvement de reports et de transferts nets qui a contribué à soutenir les différents programmes mais qui ne facilite pas, une nouvelle fois, la lisibilité de l'exécution budgétaire.

Ces mouvements portent sur :

- une mise en réserve initiale, effectuée sous le régime des services votés, la loi de finances pour 2025 n'ayant pu être promulguée que le 14 février 2025. Cette mise en réserve est conforme aux prescriptions, soit 4,6 % des crédits initiaux, hors dépenses de titre 2 pour lesquelles la mise en réserve s'élève à 0,5 % des montants prévus6(*) ;

- trois vagues successives de surgel intervenues en avril 2025 (155 millions d'euros en AE et 50 millions d'euros en CP ayant principalement affecté le programme 149 avec une contraction de la ressource budgétaire de 6,8 % en AE et de 4 % en CP), en septembre 2025 (41,5 millions d'euros en AE et 64,5 millions d'euros en CP) et enfin en novembre 2025 dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion (58,6 millions d'euros en AE sur le programme 215) ;

- divers dégels qui ont, en réalité, contribué à mobiliser l'équivalent de ce qui avait été mis en réserve et qui interrogent donc sur le sérieux de la gestion budgétaire opérée par « à-coups » : le total des AE et des CP mis en réserve s'élèvent respectivement à 420,7 millions d'euros et 270 millions d'euros quand le cumul des dégels atteint 410,7 millions d'euros en AE et 260,3 millions d'euros en CP ;

- des annulations de crédits qui ont représenté, sur l'ensemble de l'exercice, 9 % des AE et 7 % des CP ouverts en LFI7(*) ;

- d'autres mouvements de crédits, pour un total de 157 millions d'euros en AE et 291 millions d'euros en CP, provenant de fonds de concours et d'attributions de produits8(*), de transferts et de virements9(*), pour financer des mesures de crises non initialement budgétées en LFI (cyclone Garance à La Réunion, arrachages de vignes, etc.) ainsi que de reports.

Le total des reports de l'exercice 2024 sur l'exercice 2025 a été de 13,6 millions d'euros en AE, un montant bien inférieur à la moyenne constatée depuis 2020 (71 millions d'euros en moyenne par an) et de 216 millions d'euros en CP (montant supérieur de plus de 15 % à la moyenne annuelle depuis 2020 qui s'élève à 181 millions d'euros). À ces reports d'une année s'ajoutent le résultat cumulé de reports d'autorisations d'engagement antérieures (79 millions d'euros au total), votées depuis 2021 sur le programme 215 pour des projets immobiliers et informatiques sans cesse décalés dans le temps.

Comme chaque année, ces reports de crédits concernent essentiellement le programme 149, destinataire de 181 millions d'euros sur les 216 millions d'euros reportés en CP, dont 160 millions d'euros pour les mesures de crises et 17,7 millions d'euros pour le financement de dispositifs hydrauliques agricoles et d'ouvrages domaniaux.

Évolution des reports de crédits depuis 2020

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

Par ailleurs, la Cour des comptes souligne dans la note d'analyse précitée le fait que les responsables de programme ont procédé, en 2025, à d'importants rétablissements de crédits : sur le seul programme 149, ils ont remonté, en cours de gestion 2025, un total de 70,7 millions d'euros non utilisés par les opérateurs, dont 65,5 millions d'euros imputés sur la sous-action « crises économiques et sanitaires », ce qui représente tout de même 31 % des CP versés sur l'exercice pour cette sous-action. Il faut noter que l'essentiel de ces remontées (63,1 millions d'euros) provient, en 2025, de l'opérateur FranceAgriMer. Le total des crédits remontés est certes bien inférieur à ce qui avait été constaté en 2024 (un record de 217 millions d'euros avait été atteint), mais s'inscrit tout de même dans la moyenne haute des exercices antérieurs.

Ainsi, en 2025, même si c'est dans des proportions moindres qu'en 2024, la direction du budget, en lien avec le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, a de nouveau cherché à identifier une trésorerie considérée comme « inactive » au sein des opérateurs de FranceAgriMer (FAM) ce qui ne manque pas d'interroger les rapporteurs spéciaux.

La sous-consommation sur certaines actions est pour partie le résultat de cette pratique de rétablissements de crédits qui sont remontés depuis les opérateurs et viennent donc minorer les consommations dans Chorus, parfois de manière très opportune. Cette pratique déroge manifestement au principe d'annualité budgétaire.

Parmi les mouvements concernés par cette pratique en 2025, les rapporteurs spéciaux s'étonnent tout particulièrement des libertés prises par le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire qui a procédé à un rétablissement de 23,88 millions d'euros en AE et CP sur les 24 millions d'euros alloués en 2024 au titre des « prêts de reconstitution de trésorerie des exploitations agricoles (PRETEA) », alors que le suivi régulier des consommations fournies par FAM montre la non-consommation de l'enveloppe tout au long de l'année 2024, avant d'allouer en décembre 2025 l'intégralité du solde à la « garantie pour le réaménagement des dettes et le renforcement de la trésorerie des exploitations agricoles (GRETEA) », soit 32,1 millions d'euros, alors que la demande exprimée par FAM s'élevait à moins de 3 millions d'euros sur ce poste de dépenses.

L'absence de besoins avérés a conduit la direction du budget à solliciter du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire le remboursement du versement par son opérateur, embourse ce versement, ce qui a donné lieu à un rétablissement de crédits de 30 millions d'euros en fin d'année 2025.

Cette situation résulte, comme le résume parfaitement la Cour des comptes, de « l'insoutenabilité récurrente du programme 149, qui découle de la non-budgétisation des aides de crise10(*) ».

Du fait des nombreux mouvements dans les deux sens, le total de crédits ouverts est donc porté à 4,24 milliards d'euros en AE et 4,16 milliards d'euros en CP (contre 5,5 milliards d'euros en AE et 4,96 milliards d'euros en CP soit une diminution respective de 23 % et de 16 % des crédits ouverts par rapport à 2024).

Après le record historique qu'avaient constitué les ouvertures de crédits pour 2024, le montant ouvert pour 2025 correspond peu ou prou à l'exécution constatée deux ans auparavant, en 2023, et on constate comme en 2024 un net rapprochement de l'exécution et du prévisionnel. Ainsi, l'écart entre la loi de finances initiale et le montant exécuté est, pour la deuxième année consécutive, relativement raisonnable, bien loin des niveaux sans précédent atteints lors des exercices antérieurs11(*).

En effet, le taux de consommation des crédits effectivement ouverts s'établit ainsi à 89 % en AE et 97,4 % en CP.

Mouvements infra-annuels de crédits sur les différents programmes de la mission en 2025

(en millions d'euros)

P149

P206

P215

P381

Total Mission

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI

2 324,8

2 261,3

562,3

495,9

140

75,9

448,5

448,5

3 475,6

3 281,6

Réserve de précaution initiale

- 110,6

- 105,1

- 29,4

- 25,2

0,0

0,0

- 25,5

- 25,1

- 165,5

- 155,5

Surgels*

- 145,1

- 101

- 50

- 10

- 60,1

- 1,5

0,0

0,4

- 255,2

- 114,5

Dégels

245,7

198,1

79,4

35,2

60,1

1,5

25,5

25,5

410,7

260,3

Annulations

- 171,2

- 183,6

- 58,4

- 29,7

- 60,1

0,0

- 25,5

- 25,5

- 315,3

- 238,8

Total des autres mouvements infra-annuels

- 6,1

185,7

62,8

83,8

100,0

21,0

0,0

0,0

156,8

290,5

Total des crédits disponibles (hors titre 2)

2 137,5

2 253,4

566,7

550,0

179,9

96,9

423,0

423,8

3 307,1

3 323,6

Dépenses de titre 2

934

934

Total ouvert

4 241,1

4 157,6

Total consommé

3 801

4 051

* Trois vagues successives de surgel ont eu lieu en avril, septembre et novembre 2025. La ligne présente le résultat net cumulé de ces trois vagues successives.

Source : commission des finances du Sénat à partir de la note d'analyse de l'exécution budgétaire 2025 de la Cour des comptes

Les dépenses d'investissement exécutées s'établissent à 70,69 millions d'euros en CP pour l'année 2025 (contre 62,09 millions d'euros pour l'année 2024 et 50,7 millions d'euros en 2023) soit douze fois le montant de 2020. Malgré cette croissance notable, qui leur ont permis de peser à hauteur de 1,75 % des CP consommés de la mission en 2025 contre 0,21 % en 2020, ces dépenses demeurent marginales par rapport au total des dépenses de la mission.

Évolution des dépenses de la mission, en CP consommés, par titre entre 2020 et 2025

(en millions d'euros)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Variation 2025/2020 (en %)

Dépenses effectives de personnel*

859,82

849,55

844,67

857,97

895,82

930,69

+ 8,24 %

Part des dépenses de personnel dans le total

29,79 %

23,60 %

40,57 %

18,22 %

19,91 %

40,10 %

Autres dépenses dont :

2 026,56

2 750,78

1 237,57

3 850,96

3 602,51

3 120,64

+ 53,98 %

Dépenses de fonctionnement

777,71

847,03

932,82

1 012,32

1 039,94

928,10

+ 19,34 %

Dépenses d'investissement

5,93

7,31

10,25

50,7

62,09

70,69

+ 1092,07 %

Dépenses d'intervention

1 057,84

1 382,96

2 588,65

2 677,73

2 313,75

1 882,01

+ 77,91 %

Dépenses d'opérations financières

185,08

513,48

294,5

110,21

186,73

239,84

+ 29,59 %

Total

2 886,38

3 600,33

2 082,24

4 708,93

4 498,33

4 051,33

+ 40,36 %

*Incluant le compte d'affectation spéciale « pensions ».

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2024

Après avoir régulièrement diminué entre 2020 et 2022 (845 millions d'euros en 2022, 850 millions d'euros en 2021 et 860 millions d'euros en 2020), les dépenses effectives de personnel augmentent de nouveau cette année. Leur part dans le total progresse, représentant 40,1 % du total des dépenses en 2025, contre 19,91 % en 2024 et 18,22 % en 2023.

Poids des dépenses de personnel dans le total des dépenses exécutées (incluant le CAS « Pensions »)

Source : Commission des finances du Sénat

Au total, 11 711 ETPT ont été ouverts en LFI 2025, contre 11 813 ETPT en LFI 2024, 11 834 ETPT en LFI 2023 et 11 714 ETPT en 2022. Ce sont donc 102 ETPT en moins qu'en 2025 (- 0,86 %), faisant déjà suite à une diminution de 21 ETPT entre 2023 et 2024 (- 0,18 %), après une hausse de 1,02 % en 2023 et de 1,9 % en 2022.

Consommation des ETPT de la mission AAFAR

Source : Commission des finances du Sénat

Le plafond d'emplois 2025 est, comme lors des exercices précédents, légèrement sous-consommé avec 147 ETPT non pourvus, contre 204 ETPT en 2024 et 258 en 2023.

La sous-consommation est pour partie liée à des difficultés structurelles de recrutement, par exemple dans les abattoirs s'agissant du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », même si le taux d'exécution du programme 206, à hauteur de 99,7 % en 2025 traduit une nette amélioration.

L'essentiel de la non consommation des ETPT de la mission est imputable au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». En, effet, la sous-consommation des emplois s'explique de nouveau principalement par les effets du transfert, décidément très progressif, du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) aux conseils régionaux depuis le 1er janvier 2023, qui entraîne la suppression à l'échelon ministériel12(*) des emplois attachés à certains dispositifs, alors qu'ils n'ont pas encore été totalement déduits du plafond inscrit en LFI. Cela correspond à 90 ETPT liés au transfert FEADER pour lesquels la masse salariale a été débasée mais pas les ETPT, ainsi qu'à 33 ETPT liés au transfert FEADER concernant les agents mis à disposition des Régions et qui ont quitté leur poste entre le 1er septembre 2024 et le 31 décembre 2025 (départs à la retraite, mobilités, etc.).

Si l'on fait abstraction des effets du transfert, qui ne devrait plus produire d'effets en 2026, la sous-consommation du programme 215 s'élève à 14 ETPT et correspond donc à une exécution quasi conforme aux prévisions.

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. LA MISSION « AAFAR »

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX : ASSURER LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE D'UNE MISSION ESSENTIELLE POUR LA SOUVERAINETÉ AGRICOLE FRANÇAISE ET PARTICULIÈREMENT SOUMISE AUX ALÉAS

Le différentiel entre les estimations initiales et l'exécuté constaté pour 2025 s'avère, au global, relativement restreint, en particulier si l'on prend en compte la dimension très pesante sur la mission, chaque année, des aléas climatiques, sanitaires et politiques. Les rapporteurs spéciaux soulignent que c'est d'autant plus remarquable sur les deux derniers exercices exécutés que les aléas politiques ont été très marqués à la fois du fait des soubresauts gouvernementaux (cinq Premiers ministres entre 2024 et 2025) mais également en raison de la tenue de la campagne électorale en vue du renouvellement des instances des chambres départementales et régionales d'agriculture qui se sont tenues en 2025.

Toutefois, cette plus grande efficacité dans l'élaboration budgétaire ne doit pas masquer, d'une part, le manque de lisibilité résultant d'incessants mouvements de gestion ni, d'autre part, le manque ponctuel de sincérité de certaines estimations initiales qui explique les soubresauts dans l'exécution budgétaire de certaines sous-actions.

C'est pourquoi depuis quatre ans, les rapporteurs spéciaux qualifient cette spécificité de la mission AAFAR de « Yo-Yo budgétaire » et l'année 2025, malgré les améliorations précitées, n'échappe pas à la règle.

Les rapporteurs spéciaux tiennent en particulier à dénoncer vigoureusement la pratique qui a consisté en une annulation massive de crédits par décret gouvernemental, en tout début d'exercice, en 2025 comme en 2024, moins de 60 jours après la promulgation de la loi de finances. La mission a été particulièrement concernée puisque le décret du 25 avril 2025 précité a annulé 140 millions d'euros en AE et 130 millions d'euros en CP, ce qui représente respectivement 3,7 % et 4,3 % de la programmation initiale en AE et en CP. Ces annulations ont principalement concerné le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » (105 millions d'euros sur les 130 millions d'euros annulés en CP), lequel a donc été amputé de 4,6 % de ses crédits initiaux.

Cette tendance s'est poursuivie en fin d'exercice puisque la loi n° 2025-1173 de finances de fin de gestion du 8 décembre 2025 a également abouti à l'annulation de 175 millions d'euros en AE et 109 millions d'euros en CP.

Ces deux vagues d'annulation, combinées aux nombreux mouvements infra-annuels décrits précédemment, se sont traduites, entre autres, par des ajustements permanents qui confirment le caractère insincère de la budgétisation initiale sur certains postes. C'est incontestable s'agissant de la sous-action 22-02, « crises économiques et sanitaires » qui ne reçoit, depuis plusieurs années, aucune budgétisation en loi de finances initiale malgré des dépenses de crise de niveau élevé tous les ans.

Chaque année, cette sous-action est donc alimentée via des reports, des redéploiements, le dégel intégral de la mise en réserve, ou des ouvertures de crédits.

Le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire considère qu'une budgétisation de la sous-action 22-02 « Crises économiques et sanitaires », consisterait à traiter les crises comme des dépenses structurelles et non plus comme des aléas conjoncturels. Il souligne chaque année que c'est l'anticipation de la gestion du risque qui permettra de réduire la probabilité de la survenue de la crise et d'en limiter ses effets. Les rapporteurs spéciaux considèrent que cette vision est une vue de l'esprit délibérément mensongère : l'impossibilité de prévoir la nature précise des aléas ne signifie nullement que la survenance d'aléas est imprévisible.

Il en résulte une sous-programmation structurelle des besoins d'accompagnement d'exploitations de plus en plus confrontées aux effets des aléas, ce qui place le programme 149 régulièrement sous tension, via des redéploiements inévitables.

Certes, le niveau constaté des aléas de toute nature a favorisé une amélioration de la situation sur les deux derniers exercices exécutés puisque les aides destinées aux crises ont été moins nécessaires : le total des aides de crise en 2025, comme en 2024 (autour de 300 millions d'euros selon ce qui est comptabilisé comme résultant d'une « crise »), est quatre fois moins élevé qu'en 2023 (1,2 milliard d'euros) et six fois moins élevé qu'en 2022 (1,8 milliard d'euros), mais il aurait malheureusement pu en être autrement.

En particulier, les menaces sanitaires restent extrêmement vives et les risques tendent à se concrétiser, comme l'ont montré une série d'événements en 2025, comme lors des années précédentes d'ailleurs (épisodes d'influenza aviaire, dermatose nodulaire contagieuse, mais aussi l'impact de certaines décisions américaines, etc.).

Les rapporteurs spéciaux considèrent que les indicateurs de performance attachés à la mission demeurent largement perfectibles.

Ils prennent acte des ajustements opérés en 2025 sur des sous-indicateurs du programme 206 pour prendre en compte les nouvelles stratégies nationales et européennes relatives à la maîtrise de l'utilisation des pesticides et antibiotiques. Deux sous-indicateurs ont ainsi été retirés13(*) de l'indicateur « 1.1 Maîtrise de l'utilisation des pesticides et des antibiotiques » pour être remplacés par un sous-indicateur évaluant l'antibiorésistance chez les animaux domestiques (chiens et chats), en lien avec les objectifs du troisième plan « Écoantibio », et par un sous-indicateur évaluant les risques liés aux produits phytosanitaires vendus selon leur niveau de dangerosité sanitaire.

En revanche, les rapporteurs spéciaux sont au regret de constater que les indicateurs du programme 149 n'évoluent pas en adéquation avec les enjeux politiques portés. D'une part, la moitié de ces indicateurs concerne la gestion des forêts, ce qui ne reflète absolument pas la ventilation des crédits sur les différentes actions financées sur le programme. D'autre part, les indicateurs retenus ne sont pas les plus pertinents au regard des effets du changement climatique et des priorités de la planification écologique. Les rapporteurs spéciaux considèrent en effet que la pertinence de trois indicateurs de performance de la mission en lien avec la filière forêt-bois - parmi les huit du programme 149 « compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » - pourrait être questionnée.

Ils réitèrent donc leur préconisation, dans le prolongement d'un rapport d'information qu'ils avaient produit en 2024 sur le financement public de la filière forêt-bois14(*), visant à davantage tenir compte des cinq axes prioritaires défini par la feuille de route forêt bois qui a pour objectif d'adapter la forêt au changement climatique et de maximiser les effets de la décarbonation de la filière bois pour la décarbonation : (i) mieux prévenir les risques et lutter contre les incendies, (ii) adapter la forêt au changement climatique, (iii) gérer les forêts durablement, (iv) restaurer et préserver la biodiversité et les sols et enfin (v) structurer et développer la filière bois.

L'indicateur 1.4 relatif à la récolte de bois rapporté à la production annuelle pourrait ainsi évoluer. La baisse structurelle de la croissance biologique des forêts, liée au changement climatique, entraîne une diminution mécanique du dénominateur, faisant progresser l'indicateur sans qu'il soit révélateur d'un quelconque effet des politiques publiques. Dans cette perspective, le volume récolté aurait davantage de sens, en cohérence avec les indicateurs forêt bois de la future stratégie nationale bas carbone (SNBC).

L'indicateur 2.2 relatif à la part de forêts gérées durablement pourrait être centré sur un double objectif prioritaire de maintien d'un taux élevé en forêt publique et d'un indicateur en forêt privée rapporté aux seules forêts de plus de 20 ha, les seules soumises à un plan simple de gestion (PSG). Le calcul actuel prend en compte toutes les parcelles forestières, y compris celles qui ne sont pas concernées par des obligations de gestion, ce qui apparait en total décalage avec la réalité. Par ailleurs, cet objectif comporte une cible surfacique qui n'a pas été réévaluée alors que l'abaissement du seuil de 25 à 20 hectares voté par le Parlement dans le cadre de la loi « Incendie »15(*) devrait conduire à fixer un objectif volontariste au moins égal aux surfaces de forêts de plus de 20 ha.

L'indicateur 2.3 sur le taux de bois commercialisé contractualisé en forêt domaniale (en progression constante de 58,5 % en 2022 et qui devrait tendre vers 75 % en 2025) pourrait être étendu aux bois commercialisés dans les forêts des collectivités voire même dans les forêts privées, où des progrès en matière de contractualisation sont attendus. Les rapporteurs spéciaux considèrent en effet que la contractualisation est un paramètre important de la compétitivité des entreprises.

Enfin, les rapporteurs spéciaux partagent les observations formulées par la Cour des comptes sur deux autres défaillances majeures des critères de performance actuellement appliqués. Aucun de ces critères ne porte sur les aides dites « de crise », alors que celles-ci constituent depuis plusieurs années une dépense importante du programme, pas davantage qu'il n'existe de critère évaluant la performance de la réforme de l'assurance récolte mise en oeuvre depuis 2023.

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » : DE TIMIDES PROGRÈS EN TENUE DE GESTION

A. UNE NOUVELLE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2025, MAIS DANS DES PROPORTIONS MOINDRES DEPUIS LE REHAUSSEMENT DU PLAFOND DE RECETTES

Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CASDAR) a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural orientées par les priorités du programme national de développement agricole et rural (PNDAR). Celui-ci a pour priorité de « viser à intensifier et massifier la transition agro-écologique en combinant la création de valeur économique et environnementale » en s'appuyant sur les principes de l'agroécologie. Il a été renouvelé en 2022 pour une période de cinq ans (2022-2027), prenant le relai du plan 2014-2020 qui avait finalement été prolongé d'une année pour couvrir l'année 2021.

Le CASDAR comprend les programmes 775 et 776 respectivement intitulés « Développement et transfert en agriculture » et « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

Le programme 775 (47,5 % du total des crédits de paiement du CAS en 2025, soit presque 2 points de plus qu'en 2024) oriente les structures qui conseillent les agriculteurs vers l'agroécologie, c'est-à-dire des modalités de production agricole cherchant à concilier le respect de l'environnement et les contraintes sanitaires tout en conservant un modèle économique viable. Il comprend des actions d'accompagnement thématique via des appels à projets ainsi que plusieurs volets de financement à destination :

- des programmes pluriannuels des chambres d'agriculture ;

- de chambres d'agriculture ;

- de la fédération des coopératives agricoles ;

- et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR).

Le programme 776 (52,5 % du total des crédits de paiement du CAS en 2025) poursuit principalement quatre objectifs, à savoir améliorer l'autonomie alimentaire française, améliorer la compétitivité des agriculteurs, promouvoir la diversité des modèles agricoles et des systèmes de production et enfin améliorer les capacités d'anticipation des acteurs de l'agriculture. À travers le financement de l'association de coordination technique agricole (ACTA), une association créée en 1956, qui représente les 19 instituts techniques agricoles auprès des pouvoirs publics et dispose d'un budget annuel de 6 millions d'euros environ, le programme 776 contribue au financement de ce que l'on pourrait qualifier de « Recherche et Développement » agricole.

Les dépenses du CASDAR exécutées en 2025 par programme

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat

Conformément à l'article 21 de la LOLF16(*), « [si], en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent. ». Autrement dit, une ressource supplémentaire par rapport aux prévisions ne pourra être réutilisée dans le cadre du présent programme qu'à la condition de faire expressément l'objet d'une ouverture de crédits par le ministre en charge des finances. Les crédits budgétaires sont donc ouverts à hauteur des prévisions de recettes, en l'espèce le montant de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles et les autorisations d'engagement sont égales aux crédits de paiement. Les rapporteurs spéciaux sont donc particulièrement attentifs à la sincérité et à l'efficacité de cette prévision. Cette année encore, les recettes ont été sous-évaluées, même s'il faut noter une relative amélioration depuis 2024 puisque l'augmentation du plafond de recettes en LFI cette année-là (146 millions d'euros contre 126 millions d'euros jusqu'en 2023 inclus), dont les rapporteurs spéciaux se réjouissent puisqu'elle répondait à une de leur préconisation, a eu pour effet de réduire le différentiel entre dépenses et recettes. Pour la même raison, cette amélioration s'est confirmée concernant l'exécution 2025 et devrait se confirmer en 2026, le plafond de dépenses du CASDAR ayant été porté à 171 millions d'euros.

Le CASDAR est alimenté par le produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles. Conformément à l'article 302 bis MB du code général des impôts, cette taxe est « assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos tel que défini à l'article 293 D, auquel sont ajoutés les paiements accordés aux agriculteurs au titre des soutiens directs attribués en application du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009, à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce. Elle est également assise sur le chiffre d'affaires mentionné sur la déclaration prévue à la dernière phrase du 1° du I de l'article 298 bis. »

Alors que les rapporteurs spéciaux étaient allés jusqu'à « s'interroger sur la sincérité de la programmation budgétaire17(*) » au regard de l'accentuation ininterrompue, à partir de 2018, du différentiel entre la prévision initiale et la recette constatée, ils se réjouissent de l'atténuation de l'écart depuis 2024. Cette tendance est le résultat d'un double effet tenant à la hausse susmentionnée du plafond de dépenses et au maintien à un niveau élevé des recettes annuelles (au moins 150 millions d'euros).

La situation continue donc de se diriger vers un rapprochement du plafond de dépenses autorisé (qui correspond à la prévision de recettes) et des recettes effectivement constatées.

Évolution des recettes prévues en LFI et constatées entre 2018 et 2025

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat

Il n'en demeure pas moins qu'une partie de la taxe, qui pèse davantage sur les petites exploitations, reste inemployée et continue en 2025 d'alimenter le solde comptable du CASDAR qui ne cesse de croître (cf. infra). Les rapporteurs spéciaux renouvellent donc leur analyse à ce sujet : cette situation apparait incompréhensible, alors même que le ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, dans le cadre du budget général, est à la recherche de financements, a fortiori dans un contexte où le faible pouvoir d'achat d'une partie des agriculteurs constitue une préoccupation majeure.

La sous-consommation des crédits demeure une réalité pour le CASDAR : le taux de consommation des crédits de paiement en 2025 s'élève à 53 % des crédits ouverts (contre 54 % en 2023 et 58,2 % en 2022). Ce faible niveau de consommation en CP s'explique, d'après le ministère, « par la pluriannualité des projets engagés et les échéanciers de paiement associés en fonction des dépenses réellement constatées », ce qui est ponctuellement entendable, même si sa répétition d'un exercice sur l'autre pose question.

En autorisations d'engagement, l'exécution budgétaire 2025 du CASDAR est davantage conforme à la programmation effectuée en début d'année, avec 97 % des AE ouvertes consommées, contre 89,7 % en 2024, 82,8 % en 2023 et 87,4 % en 2022.

Crédits ouverts et crédits consommés du CASDAR en 2025

(en millions d'euros)

Programme 775

Programme 776

Total CAS

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Loi de finances initiale

67,9

67,9

78,1

78,1

146

146

Fonds de concours et attribution de produits

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Reports

10,5

37,6

7,65

78,6

18

116

Versements art. 21 LOLF

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Différentiel annulations et décret de virement

- 1,35

- 1,35

+ 1,35

+ 1,35

0,00

0,00

Loi de finances de fin de gestion

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Total des crédits ouverts

77

104

87

158

164

262

Crédits consommés

75,2

65,9

82,7

72,8

157,9

138,7

Crédits non consommés

1,8

38,3

4,3

85,2

6,1

123,3

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire du CASDAR, avril 2026

Les crédits consommés en 2025 se situent dans une fourchette haute de ce qui a pu être constaté au cours de la période récente.

En autorisations d'engagement, ils s'élèvent à presque 158 millions d'euros, un niveau équivalent à ce qui avait été constaté en 2024 et supérieur aux 141 millions d'euros constatés en 2023, 135 millions d'euros en 2022 et 126 millions d'euros en 2021.

En crédits de paiement, la consommation constatée en 2025 atteint 139 millions d'euros contre respectivement 144 millions, 142 millions, également 142 millions et 114 millions d'euros en 2024, 2023, 2022 et 2021.

Ce point, qui doit être d'autant plus souligné qu'il est plutôt positif, est la conséquence du rehaussement du plafond précité qui a donc évité au Gouvernement, en 2025, de procéder à l'ouverture de crédits par voie d'arrêté en cours d'année sur le fondement de l'article 21 de la LOLF18(*), ce qu'il avait été contraint de faire en cours d'exercice 2021, 2022 et 2023.

Exécution et prévision des recettes du CASDARet dépenses constatées19(*)

(en millions d'euros)

Année

Recettes inscrites en LFI

Recettes constatées

Exécution (CP)

Solde comptable cumulé au 31 décembre

2006

134,46

145,96

99,70

46,26

2007

98,00

102,05

101,34

46,97

2008

102,50

106,30

98,47

54,80

2009

113,50

110,56

112,34

53,02

2010

114,50

104,89

111,21

46,70

2011

110,50

110,44

108,38

48,72

2012

110,50

116,76

114,35

51,13

2013

110,50

120,58

106,98

64,73

2014

125,50

117,10

132,40

49,43

2015

147,50

137,10

131,30

55,23

2016

147,5

130,8

129,2

56,83

2017

147,5

133,4

128,1

62,13

2018

136

136,5

131,2

67,60

2019

136

142,9

130,5

80,00

2020

136

140,3

127,2

93,20

2021

126

138

114

118,00

2022

126

145

142

121,09

2023

126

154,94

141,75

134,27

2024

146

151,86

143,63

142,5

2025

146

150

138,70

153,420(*)

Source : commission des finances du Sénat

En moyenne, depuis 2006, le solde comptable du CASDAR augmente en effet annuellement de 7 % et a ainsi plus que triplé sur la même période.

Le solde comptable cumulé du CASDAR : une hausse moyenne de 7 % par an

(en millions d'euros)

Source Commission des finances du Sénat

Compte tenu de l'attachement du secteur agricole au principe d'affectation des crédits permis par l'existence d'un compte d'affectation spéciale et, plus important encore, du fait du rapprochement - auquel l'insistance sénatoriale n'est sans doute pas étrangère - entre le prévisionnel de recettes et les recettes constatées, les rapporteurs spéciaux n'appellent plus, depuis 2025, à la rebudgétisation des crédits, c'est-à-dire à la suppression du CASDAR. En revanche, certaines problématiques, devenues récurrentes devront être résorbées, en particulier afin que soit pleinement respectée la LOLF. En effet, parmi les comptes spéciaux21(*), les comptes d'affectation spéciale doivent, conformément à l'article 21 de la LOLF, présenter une « relation directe, par nature, entre la recette et la dépense22(*) ».

Le rapprochement substantiel entre les dépenses et les recettes dans le CASDAR témoigne d'un lien plus marqué entre les deux. Toutefois, les rapporteurs spéciaux en appellent à des modalités de gestion plus rigoureuses encore.

Rapport n° 736, tome II, annexe 3 (2025-2026) de MM. Christian KLINGER et Victorin LUREL, déposé le 17 juin 2026 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » : DE TIMIDES PROGRÈS EN TENUE DE GESTION

B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI DOIT ÊTRE SOUMIS À DES MODALITÉS DE GESTION ET D'ÉVALUATION ENCORE PLUS RIGOUREUSES

Le CASDAR s'éloigne du principe d'annualité budgétaire auxquels il est en théorie soumis par la pratique systématique et massive des reports de crédits. Cette situation résulte du caractère tardif, chaque année, de la consommation des crédits. La Cour des comptes, dans son analyse de l'exécution budgétaire pour l'année 2025, souligne ainsi des « difficultés structurelles pour mobiliser les crédits en début d'année ».

Rythme de perception des recettes et d'engagement des dépenses

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire du CASDAR, avril 2026

La simplification de la procédure préalable à l'engagement des dépenses, prévue par le PNDAR 2022-2027, n'a pas entraîné la fluidification attendue des décaissements, lesquels s'opèrent toujours principalement au second semestre, malgré la mise à disposition effective des crédits dès le mois de mars. Un grand nombre d'appels à projet est lancé trop tardivement dans l'année : il apparaît qu'une meilleure anticipation de ceux-ci pourrait conduire à mieux étaler les dépenses sur l'ensemble de l'année civile. Cela semble constituer une nécessité d'autant plus prégnante que la situation actuelle conduit les reports de crédits de paiement à être toujours plus élevés, années après années.

Montant des crédits de paiement au 31 décembre de l'année reportés sur l'exercice suivant

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat

À titre liminaire, les rapporteurs spéciaux se réjouissent de la rationalisation, soulignée par la Cour des comptes dans sa note d'analyse précitée, du coût de gestion du CASDAR. Il semble en effet que la mise en oeuvre du Programme national pour le développement agricole et rural (PNDAR) 2022-2027 a contribué à améliorer la situation auparavant caractérisée par un coût de suivi du CASDAR proportionnellement très important. Ils relèvent en particulier la division par six23(*), entre 2023 et 2024, du coût des fonctions support directement supportées par le CASDAR, grâce à une reprise en main d'une partie des programmes support par les services du ministère de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et de certains de ses opérateurs, ce qui favorise nécessairement des économies d'échelle.

Les rapporteurs spéciaux demeurent néanmoins attentifs à l'évaluation de la performance associée à ce programme. Il importe en premier lieu que le ministère de l'agriculture s'attache à restituer davantage les résultats des recherches appliquées financées par les exploitations agricoles, lesquelles ont également droit à cette information. À l'heure où la thématique de l'agroécologie oriente fortement les choix publics dans le domaine de l'agriculture, il est nécessaire de renforcer la programmation de la recherche, ce qui passe par une information plus satisfaisante du Parlement.

Les neuf priorités du Programme national pour le développement agricole et rural (PNDAR) 2022-2027

Deux priorités pour la mobilisation en faveur de l'économie, de l'emploi et des territoires :

- Créer des chaînes de valeur équitables favorisant une relocalisation des productions agricoles et la compétitivité des filières et des entreprises ;

- Répondre au défi du renouvellement des générations en agriculture en accompagnant l'installation et la transmission, ainsi que l'amélioration de la qualité de vie au travail et les démarches de réflexion sur le sens des métiers en agriculture.

Deux thèmes prioritaires sur le plan environnemental :

- Contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre de l'agriculture, et développer les techniques permettant de stocker du carbone (et valorisation associée) ;

- Développer l'autonomie protéique et azotée de l'agriculture française et des territoires.

Trois thèmes prioritaires pour améliorer la résilience de l'agriculture :

- Valoriser et préserver l'agrobiodiversité, en diversifiant les productions à différentes échelles (du niveau intra-parcellaire au niveau paysager), en mobilisant la sélection génétique et en favorisant les complémentarités élevage-culture ;

- Accompagner l'adaptation des systèmes de production animale et végétale face aux aléas et au changement climatique, en s'appuyant notamment sur une gestion économe et efficiente de l'eau ;

- Renforcer la gestion intégrée de la santé animale et végétale, en développant la place des mesures préventives ou alternatives à l'utilisation de produits phytosanitaires de synthèse ou d'antimicrobiens (gestion de l'assolement, sélection génétique, biocontrôle, méthodes de biosécurité, gestion mécanique, etc.), en particulier pour anticiper et préparer des évolutions réglementaires telles que le non-renouvellement de l'approbation de substances actives au niveau européen, en synergie avec les actions des plans Ecophyto et Ecoantibio.

Un enjeu « sociétal » :

- Améliorer le bien-être animal et poursuivre les transitions pour rester acteur des marchés et générer de la valeur au sein des filières.

Un enjeu plus transversal :

- Mobiliser le levier du numérique pour soutenir la conception, le pilotage, le déploiement et la valorisation de systèmes de production agricole innovants et performants.

Source : projet annuel de performance, annexe au projet de loi de finances pour 2026

Parmi les deux indicateurs24(*) de performance du programme 775, ils considèrent de nouveau que le « nombre de documents de diffusion de connaissances inscrits dans la base de données RD-Agri par le réseau des chambres d'agriculture, le réseau des organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) et les groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE) » n'est pas pertinent.

À l'inverse, certains éléments essentiels des politiques publiques portées par le CASDAR ne font l'objet d'aucune évaluation : parmi les trois indicateurs25(*) de performance du programme 776, il n'y a aucun indicateur de performance portant sur les appels à projets alors que ceux-ci constituent 30 à 40 % des financements du programme. Ils s'associent par ailleurs aux regrets formulés par la Cour des comptes s'agissant de l'absence d'un indicateur de performance portant sur « l'impact des financements du CASDAR sur la diffusion ou le transfert des innovations26(*) ».

Les rapporteurs spéciaux réitèrent donc certaines préconisations formulées l'an passé, en particulier la nécessité d'une évaluation effective des activités, une plus juste estimation de leur impact environnemental et un recours accru aux procédures d'appel à projets.

Enfin, les rapporteurs spéciaux portent une attention spéciale au devenir de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles instituée à l'article 302 bis MB précité du code général des impôts, principalement assise sur les petites exploitations et dont le rendement est dérisoire. Sans aller jusqu'à proposer sa suppression, ils renouvellent leur appel à en revoir l'assiette et à prendre davantage en considération la situation financière des exploitants agricoles dans la réflexion d'ensemble.

* 1 Après une seule année d'existence, le programme 382 « Protection animale » correspondant à un total de 330 000 euros exécutés avait été supprimé en loi de finances initiale pour 2024 et les crédits correspondants ont depuis été intégrés au programme 206. Il était consacré au soutien aux associations de protection des animaux de toutes espèces (en complément d'une action déjà existante du programme 206).

* 2 La surconsommation par rapport aux crédits initiaux avait été respectivement de 36 % et de 20,5 % au cours de l'exécution budgétaire de 2022 et 2023.

* 3 En LFI 2024, 1,3 milliard d'euros supplémentaire avait été ouvert par rapport à la LFI 2023, à destination de la transition écologique.

* 4 En 2024, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement exécutés savaient été inférieurs, respectivement de 3 % et de 5,5 %, à la programmation initiale (contre tout de même 20,5 % de dépassement en AE comme en CP en 2023).

* 5 Crédits ouverts en loi de finances initiale hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (AdP) et avant les mouvements de crédits infra-annuels.

* 6 Depuis 2024, le taux de mise en réserve est fixé par la circulaire du 21 novembre 2023.

* 7 Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 a annulé un total de 140 millions d'euros en AE et de 130 millions d'euros en CP, soit respectivement 4,5 et 4,8 % de l'effort global demandé à l'ensemble des missions (1 milliard d'euros en AE et 2,7 milliards d'euros en CP), alors que la mission représente 0,7 % du budget de l'État. La loi n°2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion (LFG) pour 2025 a annulé 175 millions d'euros en AE et 109 millions d'euros en CP supplémentaires.

* 8 Il s'agit essentiellement de fonds de concours provenant de la commission européenne, pour 26 millions d'euros, en AE comme en CP, destinés à la gestion de crises (lutte contre les maladies animales et sécurité alimentaire).

* 9 14 millions d'euros en AE, provenant du programme 206, et 216 millions d'euros en CP (répartis entre le programme 181 M€ 149 pour 181 millions d'euros et le programme 206 pour 35 millions d'euros) ont été redéployés pour la gestion de crise et la lutte contre les maladies animales.

* 10 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2025 de la Cour des comptes.

* 11 En 2022, les crédits ouverts en cours de gestion en 2022 avaient presque égalé les autorisations de la LFI, tant en AE qu'en CP, principalement du fait des ouvertures opérées en lois de de finances rectificatives (939 millions d'euros en CP), des reports de crédits (402 millions d'euros en CP), et plus marginalement de fonds de concours et attributions de produits (45 millions d'euros). En 2023, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement exécutés ont été supérieurs de 20,5 % à la programmation initiale.

* 12 Depuis cette date, les dispositifs assis sur le FEADER, comme les aides à l'installation et à la transmission d'exploitations, sont gérés directement par les régions.

* 13 Il s'agit, d'une part, du « niveau de traitement des animaux à la colistine » (un antibiotique), dont l'objectif fixé avait été atteint et d'autre part, du « Nombre de Doses Unités », le « Nodu », qui mesurait le nombre de traitements « moyens » appliqués annuellement sur l'ensemble des cultures, à l'échelle nationale.

* 14 Il s'agit de la proposition n° 10 de leur rapport d'information consultable via le présent lien.

* 15 Loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie consultable via le présent lien.

* 16 Deuxième alinéa du II de l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001.

* 17 Projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales , rapport n° 34 (2024-2025), tome II, annexe 3, de MM. Christian Klinger et Victorin Lurel, déposé le 16 octobre 2024.

* 18 « Si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations des lois de finances, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté du ministre chargé des finances, dans la limite de cet excédent » (extrait de l'article 21 de la LOLF).

* 19 Aux arrondis près jusqu'en 2018.

* 20 Ce montant a été arrondi, le solde cumulé du compte étant exactement de 153 379 888 euros au 31 décembre 2025.

* 21 Les comptes spéciaux, distincts du budget général et des budgets annexes, comprennent les comptes d'affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes monétaires et les comptes de concours financiers. Très prisés après la seconde guerre mondiale pour leur simplicité d'utilisation - on en compte environ 400 en 1947 - ils ont été de plus en plus encadrés, en particulier par l'ordonnance budgétaire de 1959 puis par la LOLF.

* 22 « Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. » (Premier alinéa du I de l'article 21 de la LOLF).

* 23 Les dépenses des fonctions support directement financées par le CASDAR sont passées de presque 600 000 euros à un peu moins de 100 000 euros.

* 24 Le second indicateur porte sur le nombre d'agriculteurs impliqués dans des groupes en transition agroécologique (GIEE- 30 000).

* 25 Ces trois indicateurs portent sur la capacité des instituts techniques agricoles à développer des partenariats multi-acteurs au niveau européen, la capacité des instituts techniques agricoles (ITA) à diffuser leurs résultats auprès de différents publics (professionnel, grand public, français et international) via les médias traditionnels et numériques et enfin l'audience des actions de diffusion et formation organisées par le réseau des instituts techniques agricoles.

* 26 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire du CASDAR, avril 2026 (page 34).

Rapport n° 736, tome II, annexe 4 (2025-2026) de MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET, déposé le 17 juin 2026 : Aide publique au développement

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 4Aide publique au développement

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Rapporteurs spéciaux : MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 4 (2025-2026) de MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET, déposé le 17 juin 2026 : Aide publique au développement

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. En 2025, l'exécution de la mission « Aide publique au développement » se situe à 3,62 milliards d'euros en AE et 4,20 milliards d'euros en CP. Ce résultat marque la prolongation d'une modération des crédits de cette mission, dont le volume avait largement progressé entre 2017 et 2024.

2. La loi de finances initiale pour 2025, avec 4,37 milliards d'euros de CP ouverts, consacre un décrochage par rapport au plafond fixé par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, soit 6,40 milliards d'euros. Le budget triennal inscrit dans les documents budgétaires consacre en outre l'abandon de cette trajectoire et compromet l'atteinte de la cible d'une aide au développement équivalente à 0,7 % du revenu national brut en 2030.

3. Le taux d'exécution des crédits sur l'année 2025 se situe en effet à 70,7 % des autorisations d'engagement et 96,1 % des crédits de paiement, soit une performance en hausse d'agissant des CP et en baisse s'agissant des AE par rapport à l'année passée.

4. Sur le programme 110, le taux de consommation est de 55,5 % en AE et de 96,1 % en CP par rapport aux crédits inscrits en LFI. Par rapport à l'exercice précédent, l'exécution se situe à un niveau équivalent pour les CP mais s'inscrit en net recul concernant les AE (66,8 %). Pour le programme 209, le taux d'exécution des crédits s'élève à 81,9 % en AE et à 97,3 % en CP, en hausse par rapport à 2023 (82 % en AE et 81,4 % en CP). Ces deux programmes, qui rassemblent l'essentiel des crédits de la mission, ont fait l'objet de mesures de régulation budgétaire qui ont sensiblement affectées leur enveloppe.

5. Au total, les annulations de crédits réalisés en 2025 ont minoré l'enveloppe de la mission « Aide publique au développement » de 371 millions d'euros en autorisation d'engagement et de 152,9 millions d'euros en crédits de paiement. Si une telle baisse des crédits en cours d'exercice est conséquente, elle est moindre que celle constatée sur l'exécution 2024.

6. Les rapporteurs spéciaux prennent acte du fait que l'exécution 2025 confirme la caducité de la trajectoire fixée par la loi de programmation du 4 août 2021. Ils réitèrent le constat de la nécessité d'une actualisation de la trajectoire d'aide au développement de la France, en prenant en compte les priorités stratégiques identifiées par le Gouvernement et du contexte de dégradation de nos finances publiques.

7. Par ailleurs, l'exercice 2025 est marqué par un solde d'exécution positif du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », celui-ci s'établissant à 826,8 millions d'euros contre une évaluation initiale de - 487,7 millions d'euros.

Rapport n° 736, tome II, annexe 4 (2025-2026) de MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET, déposé le 17 juin 2026 : Aide publique au développement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2025

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN NETTE AMÉLIORATION, MAIS QUI RESTE MARQUÉE PAR DES ANNULATIONS SUBSTANTIELLES EN COURS D'EXERCICE

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ;

- le programme 365 « Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement » mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 370 « Restitution des biens mal-acquis » constitue le mécanisme retenu pour restituer aux pays d'origine les recettes liées aux confiscations judiciaires des biens « mal acquis » en France par des ressortissants étrangers ;

- le programme 384 « Fonds de solidarité pour le développement », créé par la loi de finances initiale pour 2025 afin d'opéré la rebudgétisation du fonds extrabudgétaire éponyme, en raison de la révision de la Lolf, et conjointement mis en oeuvre par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances.

Exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement » en 2024

(en millions d'euros)

Programme

Exécution 2024

Prévision 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2024/2025 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

110 - Aide économique et financière au développement

1 862,3

1 875,4

2 461,2

1 512,7

1 366,3

1 453,7

- 26,6 %

- 22,5 %

- 44,5 %

- 3,9 %

209 - Solidarité à l'égard des pays en développement

2 582,1

2 633,5

1 748,1

1 976,9

1 374,8

1 866,3

- 46,8 %

- 29,1 %

- 21,4 %

- 5,6 %

365 - Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement

150,0

150,0

145,0

145,0

145,0

145,0

- 3,3 %

- 3,3 %

+ 0,0 %

+ 0,0 %

370 - Restitution des « biens mal acquis »

0,0

0,0

32,0

0,0

0,0

0,0

-

-

- 100 %

-

384 - Fonds de solidarité pour le développement

0,0

0,0

738,0

738,0

738,0

738,0

-

-

+ 0,0 %

+ 0,0 %

Mission

4 594,5

4 658,9

5 124,3

4 372,6

3 624,1

4 203,0

- 21,1 %

- 9,8 %

- 29,3 %

- 3,9 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En prévision initiale, les crédits de la mission « Aide publique au développement » étaient, par rapport à l'exercice précédent, en hausse s'agissant des autorisations d'engagement et en baisse s'agissant des crédits de paiement. Les fortes variations du niveau des AE entre les exercices budgétaires s'expliquent par la reconstitution des fonds multilatéraux et des appels de fonds des organisations internationales (qui s'inscrivent généralement dans un rythme triennal), tandis que le recul des CP s'explique essentiellement par des mesures de consolidation budgétaire.

Évolution de l'exécution de la mission « Aide publique au développement »entre 2021 et 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Dans un contexte de consolidation des finances publiques, l'enveloppe initiale de la mission « Aide publique au développement » dans la LFI 2025 a été affectée par des annulations de crédits décidées en gestion :

- d'une part, un décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a minoré les crédits de la mission de l'ordre de 211,5 millions d'euros en AE et de 133,7 millions d'euros en CP, répartis entre les programmes 110 (135,4 millions d'euros en AE et 45 millions d'euros en CP) et 209 (76,1 millions d'euros en AE et 88,7 millions d'euros en CP répartis sur l'ensemble des dispositifs du programme) ;

- d'autre part, la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025 a procédé à l'annulation de 159,5 millions d'euros en AE et de 19,2 millions d'euros en CP (dont 105,7 millions d'AE et 19,1 millions de CP sur le P110 et 53,8 millions d'euros d'AE et 53 826 euros de CP sur le P209).

Pour autant, les mesures de régulation budgétaire décidées sur le périmètre de la mission « Aide publique au développement » au cours de l'exercice 2025 ont été sensiblement moins élevées que celles opérées au cours de l'exercice précédent. Pour mémoire, le budget 2024 de la mission avait été diminué d'un total de 1,06 milliard d'euros d'AE et de 1,02 milliard d'euros de CP en cours d'année. L'exercice 2025 se distingue donc par une meilleure budgétisation initiale.

Mouvements intervenus en cours de gestion 2025 sur la mission « Aide publique au développement »

(en crédits de paiement et en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Au total, le niveau d'exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement », ouverts en LFI 2025, se situe à 3,6 milliards d'euros en AE et 4,2 milliards d'euros en CP, pour un taux d'exécution en CP en progression (96,1 %, contre 81 % de la programmation initiale sur l'exercice précédent).

Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » retrace les crédits confiés au ministère de l'économie et des finances et, plus particulièrement, à la direction générale du Trésor, pour la mise en oeuvre des actions relevant de l'aide publique au développement.

Par rapport au programme 209, le programme 110 présente une structuration des dépenses davantage contrainte. Il porte en effet une part conséquente de contributions internationales à des institutions multilatérales de développement pour lesquels les engagements portent généralement sur trois ans.

Exécution des crédits du programme 110 en 2025

(en millions d'euros)

Action

Exécution 2024

Prévision 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2025/2024 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01 - Aide économique et financière multilatérale

508,0

1 257,1

1 290,4

858,4

1 209,6

847,5

+ 138,1 %

- 32,6 %

- 6,3 %

- 1,3 %

02 - Aide économique et financière bilatérale

1 352,9

503,3

1 170,9

601,6

156,8

553,5

- 88,4 %

+ 10,0 %

- 86,6 %

- 8,0 %

03 - Traitement de la dette des pays pauvres

1,4

115,0

0,0

52,7

0,0

52,7

- 100 %

- 54,2 %

-

+ 0,0 %

Programme

1 862,3

1 875,4

2 461,2

1 512,7

1 366,3

1 453,7

- 26,6 %

- 22,5 %

- 44,5 %

- 3,9 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le taux de consommation des crédits du programme 110 est de 55,5 % en AE et de 96,1 % en CP par rapport aux crédits inscrits en LFI. Par rapport à l'exercice précédent, l'exécution se situe à un niveau équivalent pour les CP mais s'inscrit en net recul concernant les AE (66,8 %). L'essentiel de la sous-exécution des crédits tient à des retraits d'engagements juridiques basculés (REJB), soit des annulations d'engagements en gestion, reportés sur l'exercice suivant. En 2025, des REJB ont été réalisés pour un total de 851 millions d'euros, notamment :

- sur l'activité « Santé : International Finance Facility for Immunisation (IFFIm) », pour un montant de 79,2 millions d'euros d'AE,

- sur les crédits de bonification des prêts à des États étrangers, pour un montant de 751,9 millions d'euros,

- et sur les moyens du Fonds d'étude et d'aide au secteur privé (FASEP), pour un montant de 16,2 millions d'euros.

L'ensemble de ces retraits visait à maitriser l'enveloppe d'AE et à limiter le montant des restes-à-payer sur le programme afin d'améliorer sa soutenabilité.

Le programme 209 « Solidarité avec les pays en développement » retrace les crédits gérés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour la mise en oeuvre des opérations de coopération bilatérale, multilatérale et communautaire. La proportion conséquente de dépenses bilatérales et de contributions volontaires, dont les engagements sont renouvelés chaque année, rend ce programme plus pilotable que le 110.

Sur le programme 209, la loi de finances initiale pour 2024 prévoyait une baisse significative des autorisations d'engagement (- 34 %) et une réduction des crédits de paiement. Les annulations en gestion ont majoré cette réduction des crédits par rapport à l'exercice précédent.

Exécution des crédits du programme 209 en 2025

(en millions d'euros)

Action

Exécution 2024

Prévision 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2025/2024 ( %)

Taux d'exécution (écart en %)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

02 - Coopération bilatérale

1 695,6

1 602,1

1 366,9

1 560,4

1 118,9

1 518,8

- 34,0 %

- 5,2 %

- 18,1 %

- 2,7 %

05 - Coopération multilatérale

621,3

766,1

237,1

272,4

113,3

204,9

- 81,8 %

- 73,3 %

- 52,2 %

- 24,8 %

07 - Coopération communautaire

265,3

265,3

144,1

144,1

142,6

142,6

- 46,2 %

- 46,2 %

- 1,1 %

- 1,1 %

08 - Dépenses de personnels concourant au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement »

2 582,1

2 633,5

1 748,1

1 976,9

1 374,8

1 866,3

- 46,8 %

- 29,1 %

- 21,4 %

- 5,6 %

Programme

1 695,6

1 602,1

1 366,9

1 560,4

1 118,9

1 518,8

- 34,0 %

- 5,2 %

- 18,1 %

- 2,7 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

En fin d'exercice, le taux d'exécution des crédits s'élève à 81,9 % en AE et à 97,3 % en CP, en hausse par rapport à 2024 (82 % en AE et 81,4 % en CP).

En cours de gestion, les annulations opérées par le décret du 25 avril 2025 ont été absorbées par la réserve de précaution. Les annulations effectuées en décembre par la loi de finances de fin de gestion ont été plus ciblées, dans l'objectif de préserver les instruments de la coopération bilatérale et les crédits de l'aide humanitaire. L'effort d'ajustement a donc été porté sur les contributions multilatérales et sur des instruments bilatéraux jugés moins prioritaires par la direction générale de la mondialisation.

Plus pilotable que le programme 110, le programme 209 a été plus largement affecté par les annulations de crédits s'agissant des CP et a absorbé 59 % de leur baisse en cours d'exercice.

Innovation notable pour l'exercice 2025, la direction générale de la mondialisation, dans un objectif d'auto-assurance, a constitué une « provision post-LFI » au sein de l'enveloppe des crédits d'aide humanitaire à hauteur de 30 % de cette dernière (soit 141,8 millions d'euros, un montant environ deux fois moins important que l'ancienne provision pour crises majeures). Cette décision est intervenue en réponse de la suppression de la « provision pour crises majeures » et a visé à maintenir une enveloppe de réserve, mobilisables en cas de crise humanitaire grave. Ce dispositif limite les capacités de programmation des crédits de l'aide humanitaire mais offre au gestionnaire de programme une marge de manoeuvre pour répondre aux imprévus géopolitiques.

Par ailleurs, l'exercice 2025 se caractérise également par l'externalisation des dépenses de personnel du programme 2029, transférées vers le programme 105 de la mission « Action extérieure de l'État », programme support du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, qui centralise désormais l'ensemble de ses dépenses de titre 2.

Le programme 365, créé en 2021, est dédié au renforcement des fonds propres de l'AFD. Confié à la direction générale du Trésor, il permet un abondement de l'agence en capital afin de respecter le cadre prudentiel applicable aux sociétés de financement.

En 2025, la loi de finances initiale prévoyait 145 millions d'euros en AE comme en CP. L'ensemble de ces crédits ont été consommés sur l'exercice.

Créé en 2022, le programme 370 « Restitution des biens mal acquis » vise à traduire l'engagement de la France d'affecter les avoirs issus de la corruption transnationale à l'aide au développement. Le programme 370 est doté au fur et à mesure de l'encaissement du produit de la vente des biens mal acquis par l'Agence de gestion et de recouvrement des biens saisis et confisqués (AGRASC).

En LFI pour 2025, le programme 370 a été alimenté pour la deuxième fois de son histoire avec l'ouverture de 32 millions d'euros en AE seulement. Ce versement correspondait aux cessions issues de l'affaire Rifaat al-Assad, ancien vice-président de la Syrie et oncle du président déchu Bachar al-Assad.

Par ailleurs, le programme comprend également un reste-à-payer de 6,1 millions d'euros en AE ouvertes en 2024, issus des cessions de l'affaire « Obiang », du nom du fils de l'ancien président et lui-même vice-président de la Guinée-Équatoriale, Teodorín Obiang, condamné définitivement par la Cour de cassation en juillet 2021 dans une affaire de biens mal acquis.

Une troisième affaire de biens mal acquis, concernant le Nigéria (affaire Abacha) n'a pas fait l'objet d'une ouverture de crédits sur le programme, faute de répartition des gains de cessions avec les États-Unis.

Le décaissement des fonds dépend cependant des négociations entre le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le pays bénéficiant de la restitution des avoirs sous la forme d'aide publique au développement.

La création du programme 384 « Fonds de solidarité pour le développement » a tiré, tardivement, les conséquences de la réforme de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) par la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

En effet, la Lolf, dans sa version révisée par la loi organique du 28 décembre 2021, dispose à son article 2 que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui et sous les réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 » et à son article 34 que cette affectation ne peut se faire qu'au profit de personnes morales autres que l'État.

Or, le Fonds de solidarité pour le développement faisait jusqu'alors l'objet d'un financement à partir du produit de deux taxes affectées : la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA) et la taxe sur les transactions financières (TTF). Dès lors que le FSD était dépourvu de personnalité morale et que ces taxes affectées ne présentaient pas de lien direct entre l'objet de la dépense et l'assiette de la taxe, cette opération devenait indispensable.

À noter que le Gouvernement, lors des débats budgétaires, a indiqué à plusieurs reprises que les crédits du programme 384 feraient l'objet d'une sanctuarisation et ne seraient soumis à aucune régulation budgétaire ni à des mesures de mise en réserve. Pour ce qui est de l'exercice 2025, cet engagement a été respecté.

Rapport n° 736, tome II, annexe 4 (2025-2026) de MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET, déposé le 17 juin 2026 : Aide publique au développement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2025

B. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS »

Le compte de concours financiers regroupe pour sa part des prêts à des États étrangers qui concourent à la politique française d'aide publique au développement, à l'exception du programme concernant la Grèce :

- le programme 851 « Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et services concourant au développement du commerce extérieur de la France » porte deux catégories de prêts du Trésor, à savoir les prêts concessionnels accordés à certains pays en développement, et les prêts non concessionnels ;

- le programme 852 « Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France » permet de refinancer les dettes de certains pays envers la France ;

- le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers » porte le versement à l'AFD de la « ressource à condition spéciale » (RCS) qui lui permet d'octroyer des prêts à des États étrangers à des conditions concessionnelles. Depuis 2019, ce programme est placé en extinction et aucune AE n'est ouverte en PLF ;

- le programme 854 « Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro » était initialement destiné à porter la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce, finalement confié au Fonds européen de stabilité financière (FESF). Ce programme n'est plus actif depuis 2012.

Exécution des crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » en 2025

(en millions d'euros)

Programme

Recettes

Crédits votés LFI 2025

Crédits exécutés 2025

Solde

Prévision

Exécution

AE

CP

AE

CP

Prévision

Exécution

851

262,4

342,1

1 000,0

758,3

512,9

445,2

- 495,9

- 103,1

852

51,6

52,3

64,9

64,9

288,9

288,9

- 13,3

- 236,6

853

166,5

166,5

0,0

145,0

0,0

145,0

+ 21,5

+ 21,5

854

0,0

1 145,0

0,0

0,0

0,0

0,0

+ 0,0

+ 1 145,0

Total

480,5

1 705,9

1 064,9

968,2

801,8

879,2

- 487,7

+ 826,8

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'exercice 2025 est marqué, comme les deux exercices précédents, par un solde d'exécution positif du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », celui-ci s'établissant à 826,8 millions d'euros contre une évaluation initiale de - 487,7 millions d'euros.

Il s'agit de la cinquième fois depuis 2016 que le compte présente un solde excédentaire. Cet excédent s'explique par une sur-exécution des programmes du compte de concours financiers. Les programmes 853 et 854 présentent, comme l'année dernière, un excédent en exécution.

Comme par le passé, l'excédent global du compte de concours financiers s'explique à la fois par une sous-exécution des dépenses et par des recettes exceptionnelles.

D'une part, le total des recettes constaté en exécution est largement supérieur à la prévision avec 1,7 milliard d'euros en 2025. Cette sur-exécution s'explique essentiellement par un remboursement anticipé, inscrit sur le programme 854, de 1,1 milliard d'euros du capital dû par la Grèce au titre d'une partie des échéances dues au titre des années 2033 à 2039 et au remboursement anticipé des échéances prévues pour les années 2040 et 2041.

D'autre part, s'agissant des dépenses, le taux de consommation du programme 851 s'est élevé à 74 % sur l'exercice 2025 (contre 41 % en 2024). Ce programme retrace les opérations liées à l'octroi de prêts accordés par le Trésor à des États pour financer la réalisation de projets de développement qui font appel à des biens ou services français. Le fort écart entre la prévision et l'exécution s'explique par une multiplicité de facteurs exogènes qui affectent la concrétisation des intentions de financement. La consommation des CP sur ce programme a représenté un total de 445,2 millions d'euros.

Pour le programme 852, qui retrace les prêts accordés par la France à des États dans le cadre d'opérations de restructuration de leur dette, l'exercice 2025 se caractérise par une forte surexécution des dépenses. Les crédits consommés traduisent le décaissement d'un prêt au Sri Lanka, initialement prévu en 2024 mais non inscrit en 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 4 (2025-2026) de MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET, déposé le 17 juin 2026 : Aide publique au développement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. MARQUÉE PAR UNE FORTE CONTRACTION DES CRÉDITS DE LA MISSION, L'EXÉCUTION 2025 PRIVILÉGIE LES AIDES BILATÉRALES DES PROGRAMMES 110 ET 209

Depuis 2023, la mission « Aide publique au développement » a indéniablement été l'une des missions budgétaires les plus associées au redressement de nos comptes publiques. Entre l'exécution 2023 et l'exécution 2025, les crédits de la mission auront été minorés de 47 % en autorisations d'engagement et de 25 % en crédits de paiement. Fait notable, une part significative de ces réductions de crédits a été opérée en cours de gestion, sans que le Parlement ne soit consulté : 955 millions d'euros ont ainsi été annulés par voie réglementaire sur ces deux exercices. À cet égard, l'exécution de l'exercice 2025 est plus conforme à l'autorisation parlementaire initiale.

Il s'agit pour partie d'un arbitrage politique : le Gouvernement, dans les discussions budgétaires et au cours de la gestion, a fait le choix de ponctionner l'aide publique au développement pour préserver d'autres missions du budget de l'État. En outre, les dépenses de la mission « Aide publique au développement », dont la progression avait été conséquente sur la période 2017-2023, sont très majoritairement discrétionnaires et donc pilotables.

Toutefois, en dépit du montant conséquent de la baisse des crédits de la mission, l'enveloppe budgétaire de cette dernière demeure à niveau supérieur à celui de 2018 (+ 25 % en AE et + 40 % en CP). L'augmentation de moyens de la politique de développement, qui correspondait pour partie à un effet de rattrapage, avait, de plus, donné lieu à des sous-exécutions au cours des exercices passés.

Par ailleurs, les coupes budgétaires ont pour effet de réduire la part de la mission APD dans le total des dépenses d'APD de la France. De fait, de nombreuses dépenses extérieures à la mission (recensées par le document de politique transversale et réparties sur près de 25 programmes budgétaires) sont comptabilisées par l'OCDE dans l'effort d'aide au développement de la France. Alors que la mission budgétaire représentait environ 57 % de cet effort en 2023, cette proportion n'est plus que de 51 %, au détriment de la capacité du MEAE et du ministère de l'économie et des finances à orienter et piloter cette politique.

Les économies réalisées en programmation et en exécution 2025 ont cependant été plus ciblées que celles décidées en 2024 et visaient principalement à réduire le stock d'engagements pluriannuels qui rigidifiaient ses dépenses. En conséquence, l'exécution 2025 marque une rebilatéralisation des crédits de la mission. Comme indiqué supra, si les baisses de crédits ont concerné l'ensemble des lignes budgétaires, les ministères responsables de programmes se sont efforcés de préserver au maximum les dispositifs d'aide bilatérale et d'aide humanitaire. Il n'en demeure pas moins que le niveau des restes-à-payer en fin d'exercice demeure particulièrement élevé, avec 13,37 milliards d'euros.

Évolution des crédits de la mission APD sur la période 2018-2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 4 (2025-2026) de MM. Michel CANÉVET et Raphaël DAUBET, déposé le 17 juin 2026 : Aide publique au développement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. UNE MISE À JOUR DE LA PROGRAMMATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EST NÉCESSAIRE POUR RÉTABLIR LA PRÉVISIBILITÉ DES MOYENS DE NOTRE POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT

Trois lois de finances successives (pour 2024,2025 et 2026) ont acté le recul des moyens de notre politique de développement et un décalage croissant avec les objectifs fixés par la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales1(*), d'une part, et par la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, d'autre part. Dès juillet 2023, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement a décidé, sans consultation du Parlement, de reporter à 2030 l'objectif de consacrer l'équivalent de 0,7 % de notre revenu national brut à l'aide au développement (initialement fixé à 2025). Le relevé de décisions de la réunion du conseil présidentiel des participations internationales (CPPI) ne mentionne d'ailleurs nullement cet objectif.

La réalisation de la cible initiale paraissait, de fait, hautement compromise, en raison du décrochage de l'exécution budgétaire par rapport aux plafonds de dépenses inscrits en LPFP. L'importance de l'effort d'augmentation du volume d'APD induit par la trajectoire initialement fixée par les deux lois de programmation, qui aurait représenté une marche budgétaire de l'ordre de 6,2 milliards d'euros, est apparu excessif au regard de la dégradation des finances publiques.

En tout état de cause, sans se prononcer sur la pertinence de la cible de 0,7 % à horizon 2030, laquelle pourrait prêter à débat, les rapporteurs spéciaux estiment que l'absence d'une véritable trajectoire pluriannuelle des crédits de la mission pénalise la mise en oeuvre de notre politique de développement. Ni les opérateurs de la mission, ni les organisations de la société civile, ni les États bénéficiaires ne disposent de visibilité sur l'investissement que la France est prête à réaliser dans ce domaine au cours des prochaines années. Cette observation est partagée par la Cour des comptes, qui, dans sa note d'exécution budgétaire, estime que « la crédibilité de la trajectoire d'APD ne peut durablement reposer sur le seul report de l'objectif de 0,7 % à 2030. Elle appelle une clarification d'ensemble qui doit passer par une explicitation d'une trajectoire consolidée au-delà du triennal ou, à défaut, des scénarios de priorisation transparents. »2(*)

Trajectoire de la mission « Aide publique au développement » pour les années 2023 à 2028

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Sans préjuger des arbitrages futurs, les rapporteurs spéciaux tiennent à souligner deux facteurs qui contraindront nécessairement les choix budgétaires relatifs à la mission APD dans les années à venir.

D'une part, la baisse des crédits de la mission APD dans le total des dépenses d'aide au développement de la France réduit la capacité des deux ministères chargés de cette politique à la piloter réellement. De fait, les crédits inscrits sur d'autres missions budgétaires que la mission APD et comptabilisés par l'OCDE comme des dépenses de développement ne sont pas nécessairement pensés comme tel, à l'image des dépenses engagés pour l'accueil des réfugiés. Ceci affaiblit d'autant la mise en oeuvre effective des objectifs assignés à notre politique de développement.

Évolution de l'effort d'aide au développement de la France rapporté à son revenu national brut

(en pourcentage du RNB)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025 (prévision)

Effort d'APD en pourcentage du RNB

0,43

0,44

0,53

0,51

0,56

0,48

0,48

0,43

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

D'autre part, au sein même de la mission APD, une part significative des crédits budgétaires correspondent à des dépenses contraintes, qui résultent d'engagements juridiquement contraignants pris au cours des exercices passés, notamment les contributions internationales ou les crédits de bonification des prêts de l'AFD. Si la direction générale du Trésor et la direction générale de la mondialisation ont engagé un effort de rationalisation de nos contributions et de réduction du stock d'autorisations d'engagement, une part substantielle des dépenses futures de la mission correspondra au décaissement de restes-à-payer, réduisant d'autant la part de dépenses discrétionnaires.

Une fois ces contraintes prises en compte, la future programmation des dépenses d'aide publique au développement devra répondre à deux interrogations principales.

En premier lieu, elle devra mieux identifier et hiérarchiser les objectifs assignés à notre politique de développement. Le caractère évolutif des objectifs prioritaires identifiés par les réunions successives du Cicid ne contribue pas à cette bonne allocation. De plus, force est de constater que les objectifs fixés par le conseil présidentiel et le Cicid sont très englobants, peu précis et donc peu opérationnels.

En second lieu, cette programmation devra intégrer une approche géographique de notre aide. Si le Cicid et le CPPI ont fixé une priorité sur les PMA et les pays vulnérables, force est de constater que notre aide est, dans les faits, peu ciblée : l'APD française, canal bilatéral et canal multilatéral confondus, est répartie entre 141 pays et territoires (contre 60 pays bénéficiaires pour l'Allemagne et 30 pour la Suède). Il en résulte une forte dispersion de nos moyens, l'APD bilatérale de la France représentant en moyenne 5 % de l'APD reçue par les bénéficiaires. La définition d'une nouvelle programmation pourrait être l'occasion de trancher entre le maintien d'une stratégie actuelle de non-ciblage géographique de l'aide et une plus force concentration de nos transferts financiers, prenant en compte l'impact de l'aide dans les pays bénéficiaires et les intérêts stratégiques de notre pays.

* 1 Pour rappel, l'article 2 de la loi de programmation envisageait, « à titre indicatif », que la France consacre 0,7 % de son revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement. Il fixait également des cibles intermédiaires et indicatives à 0,61 % du RNB pour 2023 et 0,66 % du RNB en 2024.

* 2 Cour des comptes, Analyse de l'exécution budgétaire 2024, Mission Aide publique au développement, avril 2026.

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 5Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapporteur spécial : M. Marc LAMÉNIE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comporte deux programmes d'ampleurs très inégales, le programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale », qui représente 3,8 % de l'exécution et le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation », qui représente 96,2 % de l'exécution.

2. Les crédits de la mission, consommés à hauteur de 1,85 milliard d'euros, ont été exécutés presqu'à la hauteur de la prévision initiale de 1,87 milliard d'euros, soit un taux de consommation de 99 %.

3. En revanche, les crédits de la mission continuent de diminuer d'année en année, avec une exécution 2025 inférieure de 109 millions d'euros à celle de 2024. Cette baisse fait suite à des économies « de constatation » liées principalement à l'attrition de la population des bénéficiaires des prestations servies sur les crédits de la mission.

4. L'effort de la Nation envers les anciens combattants continue d'être abondé par une importante dépense fiscale bénéficiant essentiellement aux anciens combattants et à leurs veuves de plus de 74 ans au titre de l'impôt sur le revenu. Celle-ci s'élève à 577 millions d'euros en 2025, soit 30,9 % du montant du budget de la mission.

5. Les crédits dédiés à l'entretien du patrimoine mémoriel militaire de l'État ont fait, pour la seconde année consécutive, l'objet d'une importante sous-consommation de leurs crédits (35 % de crédits non consommés en 2025 et 62 % de crédits non consommés en 2024 sur cette même opération stratégique). Ce niveau de sous-consommation interroge et inquiète.

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

A. DES CRÉDITS TRÈS LARGEMENT CONCENTRÉS SUR LE PROGRAMME 169

La mission se compose de deux programmes, le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » et le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ». Les crédits de la mission sont très largement concentrés sur le programme 169, qui concentre 95,4 % du budget initial.

Crédits ouverts par la loi de finances initiale de l'année 2025

(en millions d'euros)

Intitulé du programme

Autorisations d'engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

En % du total (CP)

169

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation

1 779

1 783,1

95,4 %

158

Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

85,4

85,4

4,6 %

Total

1 864,4

1 868,5

100 %

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

B. UNE ANNÉE 2025 MARQUÉE PAR UNE EXÉCUTION QUASI IDENTIQUE À LA PRÉVISION BUDGÉTAIRE INITIALE APRÈS DEUX ANNÉES DE SURCONSOMMATION FORTE

La mission, dotée de 1,868 milliard d'euros de crédits de paiement en loi de finances initiale, a finalement occasionné 1,85 milliard d'euros de dépenses en 2024.

Exécution des crédits de la mission en 2025

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits votés en LFI 20251(*)

Crédits disponibles en 2025

Crédits exécutés en 2025

Exécution 2025/Crédits votés en LFI

169

AE

1 779

1 796,8

1 775

99,78%

CP

1 783,1

1 805,9

1 780,4

99,85%

158

AE

85,4

70,1

69,7

81,62%

CP

85,4

70,1

69,7

81,62%

Total

AE

1 864,4

1 866,9

1 844,7

98,94%

CP

1 868,5

1 876

1 850,1

99,02%

Note : les crédits disponibles en 2025 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année.

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Si l'exécution du programme 169 correspond globalement à la prévision en loi de finances initiale, les différentes actions contenues dans ce programme ont été sous ou sur-exécutées. Les crédits liés à la mémoire en particulier ont de nouveau été fortement sous-exécutés.

Le programme 158 avait été surdoté et ses crédits ont fait l'objet d'une annulation en cours d'année.

Au sein du programme 169, 30,6 millions d'euros ont été sur-exécutés, principalement pour les pensions militaires d'invalidité et les droits dérivés qui y sont rattachés (16,9 millions d'euros) et pour les actions en faveur des harkis et autres rapatriés (11,5 millions d'euros). Selon la documentation budgétaire, 6,8 millions d'euros ont été consommés au-dessus des prévisions de la LFI pour le droit à réparation en faveur des rapatriés du fait de la présence de crédits non consommés en fin d'exercice ayant permis de liquider des dossiers déjà prêts. Le reste de la sur-consommation peut être attribué à une estimation des besoins difficile, s'expliquant par la population des bénéficiaires dont l'évolution est parfois complexe à prévoir.

Enfin 2 millions d'euros ont été débloqués pour sécuriser la trésorerie de l'Office national des combattants et victimes de guerre (ONaCVG).

A contrario, une sous-consommation à hauteur de 33,2 millions d'euros peut être constatée pour les autres actions du programme.

9,8 millions d'euros n'ont pas été consommés pour le versement de l'allocation de reconnaissance du combattant et pour les rentes mutualistes du combattant, l'estimation des besoins étant soumise aux mêmes aléas que les pensions militaires d'invalidité.

11 millions d'euros n'ont pas été consommés pour l'action lien armées-jeunesse. Cette non consommation s'explique, pour 9,6 millions d'euros, par le report à 2026 de la passation d'un marché public pour la Journée Défense et Citoyenneté (JDC) et pour le reste par de moindres dépenses d'habillement et de communication.

4,4 millions d'euros n'ont pas été consommés pour les actions de mémoire et de commémoration car ces besoins ont été couverts par du mécénat. Les crédits ont été redéployés vers les autres actions du programme.

Enfin 8 millions d'euros ont fait l'objet de mesures discrétionnaires d'économies : 2,5 millions pour l'action sociale de l'ONaCVG et le reste pour la politique d'entretien du patrimoine mémoriel militaire.

En 2024, la mission a connu 88,4 millions d'euros de dépenses supplémentaires et de financements réduits, correspondant à 4,6 % des crédits initialement prévus en loi de finances. A contrario, en 2025, la mission ne faisait face qu'à 30,6 millions d'euros de dépenses supplémentaires.

Cela est essentiellement dû à une estimation réaliste de la valeur du point PMI, ou point de pension militaire d'invalidité en LFI. Il s'agit d'un point d'indice sur lequel sont indexées les deux principales dépenses de la mission : les pensions militaires d'invalidité et l'allocation de reconnaissance du combattant. Le point PMI est lui-même indexé sur l'évolution des rémunérations publiques, avec une revalorisation annuelle au 1er janvier.

Le budget a été construit sur une hypothèse de valeur du point PMI à 16,05 euros au 1er janvier 2025 et ce dernier a été revalorisé à 16,07 euros à cette date.

A contrario, le PLF pour 2024 se basait sur une hypothèse de revalorisation du point PMI de 15,63 euros2(*) à 15,65 euros au 1er janvier 2024. Cependant, le Gouvernement a finalement décidé de prendre en compte l'évolution du point d'indice de la fonction publique intervenue le 1er juillet 2023 pour la revalorisation du 1er janvier 20243(*). Le point PMI a ainsi été revalorisé à 15,90 euros au 1er janvier 2024, entraînant ainsi une forte surconsommation de crédits.

Une situation similaire avait eu lieu en 2023. Au 1er janvier 2023, la valeur du point PMI avait été revalorisée d'environ 4 %, passant de 15,05 euros à 15,63 euros alors que le budget avait été construit sur une hypothèse de revalorisation de 2,65 %, entraînant un surcoût de près de 40 millions d'euros.

Le programme 158 a quant à lui connu une prévision plus élevée que nécessaire, du fait notamment de la non-résolution d'un dossier à fort enjeu financier de la Commission pour la restitution de biens et l'indemnisation des victimes de spoliations antisémites (CIVS).

Ce dossier, dont la résolution est estimée à 9,3 millions d'euros, fait l'objet de reports systématiques depuis 2022 et continuera vraisemblablement à causer d'importantes sous-consommations tant qu'il ne sera pas résolu.

En dehors des dossiers de la CIVS, les crédits liés aux rentes viagères dont bénéficient les orphelins de victimes d'actes de barbarie ou de violences antisémites commis lors de la Seconde Guerre Mondiale ont également été surestimés de 6,3 millions d'euros.

Ainsi, seuls 67,8 millions d'euros sur 74,1 millions ouverts en LFI ont été consommés pour ces deux dispositifs.

À l'échelle du programme, ce sont 15,2 millions d'euros qui auront été annulés par la loi de finances de fin de gestion pour 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

C. UNE BAISSE DES CRÉDITS EXÉCUTÉS S'INSCRIVANT DANS LA TRAJECTOIRE STRUCTURELLEMENT BAISSIÈRE DE LA MISSION

Exécution des crédits en 2025 par rapport à 2024

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés en 2024

Crédits exécutés en 2025

Exécution 2025/Exécution 2024

169

AE

1 895,90

1 775

- 120,9

CP

1 882,20

1 780,40

- 101,8

158

AE

76,8

69,7

- 7,1

CP

76,9

69,7

- 7,2

Total

AE

1 972,70

1 844,70

- 128

CP

1 959,10

1 850,10

- 109

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Suite à une année 2024 qui s'était distinguée en ayant exceptionnellement une exécution plus importante que celle constatée en 2023, l'année 2025 ramène les crédits de la mission dans leur trajectoire structurellement baissière et marque une diminution importante des crédits consommés aussi bien en valeur absolue qu'en pourcentage. L'exécution de 2025 est inférieure de 109 millions d'euros en CP par rapport à 2024, soit une baisse de 5,6 % des crédits exécutés.

Cette tendance s'explique par le fait que l'évolution des dépenses de la mission est largement déterminée par les deux principales rentes viagères du programme 169, à savoir l'allocation de reconnaissance du combattant et la pension militaire d'invalidité. Ces dernières représentent 1,17 milliard d'euros (CP), soit environ les deux tiers des crédits de la mission.

Ces rentes dégagent chaque année des « économies de constatation » au regard de la baisse démographique de leurs bénéficiaires. Les revalorisations des rentes, généralement faibles, n'enrayent pas cette diminution.

Ainsi, alors qu'en 2010 l'on dénombrait 309 000 allocataires de pension militaire d'invalidité, il n'en reste plus que 138 100 en 2025. S'agissant des bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance du combattant, leur nombre est passé de 1,34 million à 614 000 sur la même période.

Évolution des effectifs des pensions militaires d'invalidité (PMI) et des retraites du combattant (RC)

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL

A. UNE SOUS-EXÉCUTION PRÉOCCUPANTE DES CRÉDITS LIÉS À L'ENTRETIEN DU PATRIMOINE MÉMORIEL MILITAIRE

Les crédits dédiés à l'entretien du patrimoine mémoriel de l'État avaient déjà fait l'objet d'une importante sous-exécution en 2024 et plus d'un tiers n'ont, une nouvelle fois, pas été exécutés en 2025 du fait d'une mesure d'économie discrétionnaire. Ainsi, sur les deux années 2024 et 2025, près de la moitié des crédits programmés n'ont pas été utilisés.

Crédits programmés et effectivement dépensés par l'ONaCVGpour l'entretien du patrimoine mémoriel militaire (2021-2025)

(en millions d'euros)

Année

2021

2022

2023

2024

2025

Autorisation LFI

7,8

8,1

10,3

12,95

12,4

Complément ONaCVG

2,9

0,3

0

0

0

Réserve

0

0

- 1,3

- 8,0

- 4,4

Crédits effectivement dépensés

10,7

8,4

9,0

4,95

8,0

Source : Commission des finances à partir des réponses au questionnaire budgétaire du PLF 2026 et de la documentation budgétaire

Or, comme le rappelait le rapport sur la mission « Monde combattant »4(*) du projet de loi de finances pour 2026 : « le patrimoine mémoriel militaire de l'État doit être entretenu et [...] les crédits dédiés à cet entretien, une fois grevés des annulations dont ils sont désormais coutumiers, ne permettent pas de le faire de manière satisfaisante. De plus, ce manque d'entretien risque d'entrainer des surcouts à moyen terme si les dégradations légères ne peuvent pas être réparées à temps. »5(*).

Le rapporteur appelle à une exécution des crédits liés à l'entretien du patrimoine mémoriel militaire à hauteur des autorisations, avant que des dégradations graves ne se manifestent.

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL

B. UNE SOUS-EXÉCUTION RÉCURRENTE DU PLAFOND D'EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE LA MISSION

Les principaux opérateurs de la mission - l'ONaCVG et l'Institution nationale des Invalides (INI) - sous-exécutent systématiquement et significativement leur plafond d'emploi depuis plusieurs années.

Évolution des emplois ouverts et exécutés des deux principaux opérateurs du programme (2021-2025)

LFI 2021

LFI 2022

LFI 2023

LFI 2024

LFI 2025

INI

421

420

419

419

419

Exécuté

399

395

398

388

372

ONaCVG

827

804

802

805

805

Exécuté

798

771

782

776

763

Total

1 248

1 224

1 221

1 224

1 224

Exécuté

1 197

1 166

1180

1164

1135

Différence entre autorisations et exécuté

51

58

41

60

89

Source : commission des finances du Sénat d'après la documentation budgétaire

Ainsi, 7,3 % des emplois prévus en LFI n'ont pas été pourvus en exécution en 2025, avec une moyenne de 4,9 % des emplois non pourvus sur la période 2021-2025.

S'agissant de l'ONaCVG, la sous-exécution est liée à une volonté de contenir ses dépenses de personnel. Dans le cas de l'INI, la sous-exécution s'explique par à une compétition forte pour le recrutement de personnels médicaux et paramédicaux, dans laquelle l'INI peine à employer de nouveaux agents.

Le niveau et la récurrence des sous-exécutions du plafond d'emploi des opérateurs tendent à interroger sur la sincérité soit du niveau du plafond d'emploi, trop élevé au regard des crédits dont les opérateurs disposent, soit du niveau des subventions dont ils bénéficient, trop faibles par rapport au nombre d'ETPT estimé nécessaire à la bonne exécution des tâches qui leur sont confiées.

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL

C. UNE REVALORISATION DU POINT PMI TOUJOURS INFÉRIEURE À L'INFLATION

Les deux principales pensions servies par la mission « Anciens combattants » sont indexées sur le « point de pension militaire d'invalidité » (point PMI).

Depuis 2005, la valeur du point PMI est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État. Il était jusqu'en 2022 revalorisé selon le principe du « rapport constant », auquel s'est désormais substituée une revalorisation fixe au début de chaque année civile.

Au 1er janvier 2025, la valeur du point PMI est passée de 15,90 euros à 16,07 euros, soit une augmentation de 1,07 %, à mettre en regard d'une inflation à 2 % sur la même période. Les revalorisations du point PMI sont systématiquement inférieures à l'inflation depuis 2012.

Du fait toutefois de l'augmentation du nombre de points PMI de l'allocation de reconnaissance du combattant6(*), cette dernière connaît une évolution supérieure à celle de l'inflation depuis 2012. Elle reste cependant modeste en valeur absolue (835,64 euros annuels au 1er janvier 2025).

En revanche, la revalorisation du point d'indice plus faible que l'inflation conduit in fine à une perte de pouvoir d'achat pour les invalides de guerre, dont le nombre de points est déterminé par leur degré d'invalidité. Cette problématique est particulièrement prégnante pour les personnes lourdement invalides dont la pension constitue une source de revenus essentielle voire unique.

À ce titre, le rapporteur spécial réitère son souhait d'une réflexion sur l'évolution des pensions en période de haute inflation.

Rapport n° 736, tome II, annexe 5 (2025-2026) de M. Marc LAMÉNIE, déposé le 17 juin 2026 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPECIAL

D. LES DÉPENSES FISCALES ET LES CRÉDITS DE LA MISSION « DÉFENSE » COMPLÈTENT LE FINANCEMENT DES OBJECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION »

Les politiques portées par la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » sont abondées par :

- des crédits relevant formellement d'autres missions budgétaires, dont notamment la mission « Défense » ;

- des dépenses fiscales importantes, à hauteur de 577 millions d'euros en 2025 ;

- divers autres financements provenant de l'Union européenne et de collectivités territoriales pour l'action « lien armées-jeunesse » du programme 169.

Les ministères ont considérablement réduit les informations communiquées ces dernières années dans les documents annexés aux projets de loi de finances qui ne comportent plus d'éléments permettant d'apprécier les moyens totaux des politiques publiques rattachées à la mission budgétaire. Cela est particulièrement préjudiciable pour les politiques de l'action « lien armées-jeunesse » (JDC et SMV) dont plus de 80 % du financement est finalement extérieur à la mission.

Les anciens combattants bénéficient d'un régime fiscal spécifique et favorable. Le coût de ce régime dérogatoire est évalué par le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement, à 577 millions d'euros (montant actualisé, en baisse de 34 millions d'euros par rapport à 2024), soit 30,9 % du montant du budget de la mission en 2025.

La totalité de la dépense fiscale bénéficie aux anciens combattants et victimes de guerres. La seule demi-part fiscale dont bénéficient les anciens combattants et leurs veuves à partir de 74 ans représente 82 % de cette dépense fiscale. Le montant de la dépense fiscale en valeur absolue ne cesse de diminuer d'une année sur l'autre, dans des proportions globalement similaires aux crédits de la mission, pour les mêmes raisons d'érosion de la population des bénéficiaires.

Le gouvernement avait indiqué souhaiter mener une évaluation des dépenses fiscales de la mission en 2024, ce qu'il n'a au final pas fait ni en 2024, ni en 2025. Il faut le regretter au regard de l'importance de la dépense fiscale dans l'effort de la Nation envers les anciens combattants.

En ce qui concerne les crédits issus d'autres missions budgétaires, ils correspondent principalement aux dépenses de personnel acquittées par le ministère de la Défense pour organiser la journée défense et citoyenneté (JDC) et le service militaire volontaire (SMV).

L'organisation du SMV bénéficie, en plus des crédits issus de la mission « Défense », du soutien de certaines collectivités territoriales. Le SMV dispose également de financements très significatifs du Fonds social européen. Les modalités de versement des crédits européens expliquent une sous-exécution significative de l'action face aux crédits effectivement disponibles (54,8 millions d'euros disponibles pour une exécution de 43,5 millions d'euros).

La LFI pour 2024 prévoyait 26,1 millions d'euros pour ces deux dispositifs et le coût total de l'exécution s'était élevé à 163,9 millions d'euros. En 2025, la LFI prévoyait 41 millions d'euros mais le rapporteur n'a pas eu d'information lui permettant de savoir si cette augmentation s'est accompagnée d'une augmentation dans les mêmes proportions du coût global du dispositif.

Le rapporteur spécial regrette fortement de ne pas disposer du cout total de la JDC et du SMV.

* 1 Y compris FdC et AdP prévus en LFI.

* 2 Valeur du point PMI au 1er janvier 2023.

* 3 Une application stricte des modalités de revalorisation du point PMI aurait conduit, à 24 heures près, à une prise en compte de cette revalorisation au 1er janvier 2025.

* 4 La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » a été renommée « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » par la LFI pour 2026.

* 5 Rapport général n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 19 « Monde combattant, mémoire et liens avec la Nation » p. 45, de M. Marc Laménie, 24 novembre 2025.

* 6 Cette dernière comptait 48 points PMI en 2012 et en compte 52 en 2023.

Rapport n° 736, tome II, annexe 7 (2025-2026) de M. Christian BILHAC, déposé le 17 juin 2026 : Conseil et contrôle de l'État

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 7Conseil et contrôle de l'État

Rapporteur spécial : M. Christian BILHAC

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 7 (2025-2026) de M. Christian BILHAC, déposé le 17 juin 2026 : Conseil et contrôle de l'État

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. L'exécution des crédits de la mission s'élève à 864,2 millions d'euros en CP en 2025, en légère hausse de 3,5 millions d'euros par rapport à 2024 (+ 0,4 %). Cette stabilité apparente masque la poursuite de la progression des dépenses de personnel, qui représentent environ 80 % des crédits consommés de la mission et augmentent de 2,2 % en 2025.

2. Le taux d'exécution des crédits est proche de la programmation initiale, à 96,8 % en CP et 97,6 % en AE. L'exécution 2025 ne laisse donc pas apparaître de dérive globale des dépenses par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2025.

3. Les mouvements de crédits intervenus en cours de gestion sont restés limités, malgré un début d'exercice marqué par la gestion en services votés, dans l'attente de la promulgation de la LFI pour 2025. Le décret du 25 avril 2025 a annulé environ 8,2 millions d'euros en CP, exclusivement sur la mise en réserve des programmes 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et 126 « Conseil économique, social et environnemental », tandis que la loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 2025 a annulé 2,3 millions d'euros supplémentaires sur le programme 165.

4. Le rapporteur spécial relève que les délais de jugement des juridictions administratives demeurent globalement conformes aux objectifs fixés. Le délai moyen de jugement diminue au Conseil d'État et dans les tribunaux administratifs, mais augmente légèrement dans les cours administratives d'appel. Il alerte toutefois sur la situation du Tribunal du stationnement payant, dont le délai moyen de jugement atteint 26 mois et 2 jours en 2025, contre 14 mois et 3 jours en 2019.

Rapport n° 736, tome II, annexe 7 (2025-2026) de M. Christian BILHAC, déposé le 17 juin 2026 : Conseil et contrôle de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT » EN 2025

La mission « Conseil et contrôle de l'État » se compose désormais de trois programmes :

- Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » dont le responsable est le vice-président du Conseil d'État, vise à garantir le respect du droit par l'administration. Il regroupe les moyens affectés au Conseil d'État, aux cours administratives d'appel, aux tribunaux administratifs, à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et au Tribunal du stationnement payant (TSP).

- Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », qui intègre désormais le périmètre de l'ancien programme 340 « Haut-Conseil des finances publiques », dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour et aux chambres régionales et territoriales des comptes, qui ont pour mission de s'assurer du bon emploi de l'argent public, ainsi qu'au Conseil des prélèvements obligatoires et à la Cour d'appel financière.

- Le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental », dont le responsable est le président du CESE, est destiné à financer cet organe consultatif, qui a pour mission de représenter les principales activités du pays, favoriser leur collaboration et assurer leur participation à la vie économique, sociale et environnementale.

Les trois programmes de la mission sont de poids inégaux, le programme 165 représentant près de 66 % des crédits de paiement (CP) exécutés en 2025.

Répartition par programme des crédits de paiement de la mission en 2025

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Évolution de l'exécution des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » entre 2024 et 2025

(en millions d'euros et en %)

2024

2025

Évolution de l'exécution entre 2024 et 2025

Prévision LFI*

Exécution

Taux exécution

Prévision LFI*

Exécution

Taux exécution

En volume

En %

165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives

AE

519,1

519,6

100,1 %

511,2

496,6

97,1 %

- 23

- 4,4 %

CP

583,4

561

96,2 %

599

570,6

95,2 %

+ 9,6

+ 1,7 %

164 - Cour des comptes et autres juridictions financières**

AE

254,5

250,9

98,6 %

263,7

259,5

98,3 %

+ 8,6

+ 3,4 %

CP

255,2

253,6

99,4 %

259

259,6

96,8 %

+ 6

+ 2,4 %

126 - Conseil économique, social et environnemental

AE

44,9

46,2

102,9%

34,4

34,1

98,9 %

- 12,1

- 26,2 %

CP

44,9

46,2

102,9 %

34,4

34,1

98,9 %

- 12,1

- 26,2 %

Total mission

AE

818,5

816,8

99,8 %

809,4

790,1

97,6 %

- 26,7

- 3,3 %

CP

883,6

860,7

97,4 %

892,4

864,2

96,8 %

+ 3,5

+ 0,4 %

* Hors fonds de concours (FdC) et attributions de produits (AdP).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 pour la mission s'élevaient à 809,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), en baisse de 1,1 % par rapport à l'année précédente, et à 892,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP), en hausse de 1 %.

Les dépenses de la mission exécutées en 2025 se sont élevées à 790,1 millions d'euros en AE et à 864,2 millions d'euros en CP, soit une baisse de 3,3 % en AE et une quasi-stabilité en CP par rapport à l'exécution 2024 (+ 0,4 %).

Le taux de consommation des crédits s'élève à 97,6 % en AE et 96,8 % en CP. L'exécution 2025 ne laisse donc pas apparaître de dérives de dépenses par rapport aux crédits prévus en LFI.

En l'absence de loi de finances initiale promulguée au 1er janvier 2025, l'exercice a débuté sous le régime de la loi spéciale, limitant l'exécution aux mesures nécessaires à la continuité des services jusqu'à la promulgation de la LFI pour 2025, le 14 février. Dans ce contexte, les mouvements de crédits intervenus en gestion sont restés limités.

Le décret du 25 avril 20251(*) a annulé environ 8,2 millions d'euros en CP, exclusivement sur la mise en réserve des programmes 165 et 126.

La loi de finances de fin de gestion2(*) a, en outre, annulé 2,3 millions d'euros en CP sur le programme 165, correspondant au surgel de crédits décidé en septembre dans le cadre des efforts de rétablissement des finances publiques. Ces annulations ont notamment été absorbées par l'abandon du projet de relogement de la cour administrative d'appel de Versailles, par la révision à la baisse des frais de justice, ainsi que par le report de certaines opérations d'entretien courant, de petits travaux et de projets informatiques.

La mission « Conseil et contrôle de l'État » de la LFI à l'exécution

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Les dépenses de personnel, qui représentent environ 80 % des CP de la mission « Conseil et contrôle de l'État » en 2025, poursuivent leur progression. Cette hausse, continue depuis 2019, s'est particulièrement accentuée à partir de 2022 : après une augmentation limitée entre 2020 et 2021, les crédits de titre 2 exécutés ont progressé de 32 millions d'euros en 2022, de 31 millions d'euros en 2023, puis de 31,4 millions d'euros en 2024. En 2025, la hausse se poursuit, quoique de manière plus modérée, avec une augmentation de 2,2 %. Au total, les dépenses de personnel de la mission ont progressé de 20 % entre 2020 et 2025.

Évolution des dépenses de la mission entre 2020 et 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la documentation budgétaire

Cette évolution concerne en 2025 les trois programmes de la mission.

Sur le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives », les dépenses de personnel atteignent 327,4 millions d'euros hors CAS Pensions en 2025, soit une progression de 10,3 millions d'euros, correspondant à une hausse de 3,2 %. Celle-ci résulte principalement du glissement vieillesse technicité (GVT), pour 4,9 millions d'euros, ainsi que de mesures catégorielles d'un montant similaire.

Les différentes mesures catégorielles intervenues en 2025sur le programme 165

Les mesures catégorielles intervenues en 2025 sur le programme 165 concernent principalement la réforme indemnitaire des membres du Conseil d'État et des magistrats administratifs :

- la revalorisation indemnitaire des membres du Conseil d'État, financée sous enveloppe, a été exécutée à mi-année pour 0,6 million d'euros ;

- la réforme applicable aux magistrats administratifs, dotée de 8,8 millions d'euros en LFI, n'est intervenue qu'à mi-année et sans rétroactivité, pour un coût exécuté de 4,2 millions d'euros ;

- la réévaluation biennale de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) des agents du Conseil d'État et de la Cour nationale du droit d'asile, exécutée à hauteur de 0,15 million d'euros.

Source : Cour des comptes, Note d'analyse sur l'exécution budgétaire 2025 - Mission « Conseil et contrôle de l'État »

Sur le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières », les dépenses de personnel progressent également, de 3,3 %, pour atteindre 174,7 millions d'euros hors CAS « Pensions ». La hausse, de 5,6 millions d'euros, tient principalement aux mesures indemnitaires en faveur des magistrats financiers et des personnels administratifs et techniques.

La mise en oeuvre du rattachement des magistrats financiers au régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel a été dotée de 5 millions d'euros en loi de finances initiale. En exécution, 1,3 million d'euros de cette enveloppe a toutefois été mobilisé pour financer le GVT solde et couvrir les effets de la gestion 2024, marquée par une sur-exécution du schéma d'emplois et par la progression de la masse salariale. Le coût effectif de la réforme indemnitaire s'établit ainsi à 3,7 millions d'euros en 2025, dont 2,4 millions d'euros au titre de l'IFSE et 1,2 million d'euros au titre du complément indemnitaire annuel.

Les personnels administratifs et techniques des juridictions financières ont, par ailleurs, bénéficié de mesures catégorielles issues de l'accord du 4 juin 2025 relatif aux rémunérations et aux carrières. Ces mesures, non prévues par la LFI, ont été appliquées avec effet au 1er janvier 2025 et représentent un coût de 0,8 million d'euros. Leur financement a nécessité une levée partielle de la réserve de précaution en fin de gestion. Il a également été facilité par des mesures de gestion, notamment plusieurs départs à la retraite, ainsi que par le report à mai 2026 de la mise en oeuvre de la protection sociale complémentaire, pourtant dotée de 0,7 million d'euros en LFI3(*).

Sur le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental », les dépenses de personnel diminuent facialement, passant de 33 millions d'euros à 25,7 millions d'euros hors CAS « Pensions ». Cette baisse résulte principalement d'un changement de périmètre lié au fait que le financement du régime de retraite du CESE est désormais assuré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), à hauteur de 8,2 millions d'euros en 2025. À périmètre constant, les dépenses de personnel du CESE progressent toutefois de 2,8 %, soit 0,9 million d'euros, en partie en raison de la tenue de la convention citoyenne sur les temps de l'enfant.

La progression des dépenses de titre 2 de la mission intervient malgré une baisse du plafond d'emplois. Celui-ci s'établit à 6 477 ETPT, soit 7 ETPT de moins qu'en 2024. Il a été exécuté à 99,1 %, un niveau supérieur à celui observé au cours des trois exercices précédents. Le schéma d'emplois, fixé à - 14 ETP en LFI, a finalement été exécuté à - 30 ETP. Cette exécution plus restrictive s'explique principalement par le rattrapage de la sur-exécution constatée en 2024 sur le programme 164 et par plusieurs départs à la retraite au sein du CESE.

En 2025, les dépenses d'investissement de la mission se sont établies à 12,1 millions d'euros en AE et 59,7 millions d'euros en CP. Elles diminuent nettement en AE (- 63,1 %) et plus légèrement en CP (- 1,4 %). Cette évolution d'ensemble recouvre toutefois des situations contrastées selon les programmes.

Le programme 165 porte la majorité des dépenses d'investissement de la mission. Elles atteignent 8,3 millions d'euros en AE et 56,7 millions d'euros en CP. L'exécution 2025 a principalement financé deux grandes opérations immobilières :

- le relogement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et du tribunal administratif de Montreuil, pour 38,9 millions d'euros ;

- et celui des services du Conseil d'État quai Voltaire, pour 10,7 millions d'euros.

Les contraintes budgétaires ont toutefois conduit à reporter plusieurs opérations, notamment à Nancy, Dijon et Nîmes, et à annuler les projets de relogement de la cour administrative d'appel de Versailles et de réhabilitation thermique du tribunal administratif de Cergy-Pontoise.

Sur le programme 164, les dépenses d'investissement exécutées en titre 5 apparaissent très faibles, à hauteur de 69 216 euros en AE et 42 216 euros en CP, soit une sous-exécution par rapport aux crédits votés. Ces montants correspondent principalement au solde de dépenses liées à l'acquisition de véhicules et à quelques dépenses immobilières.

Sur le programme 126, les dépenses d'investissement s'élèvent à 3,8 millions d'euros en AE et 3,0 millions d'euros en CP. Elles ont été financées par les recettes tirées de la location des espaces du Palais d'Iéna, à hauteur de près de 3 millions d'euros. Ces crédits ont principalement permis de financer des opérations immobilières au sein du Palais, notamment l'aménagement et la rénovation des bureaux, la poursuite du projet de « village du CESE », l'aménagement de la terrasse et des travaux d'étanchéité, ainsi que des investissements informatiques liés à la sécurisation du réseau et au renouvellement du parc.

Les crédits de fonctionnement inscrits en LFI pour 2025 étaient en recul par rapport à l'année précédente. Ils s'établissaient à 86,6 millions d'euros en AE, soit une baisse de 17,5 % par rapport à 2024, et à 110,2 millions d'euros en CP, en diminution de 9,9 %. Cette baisse de la programmation des crédits s'expliquait principalement par la réduction des besoins du Conseil d'État, après les engagements importants réalisés en 2024, et des comptes par les efforts de maîtrise des dépenses engagés par les responsables de programme dans un contexte budgétaire contraint4(*).

En exécution, les dépenses de fonctionnement de la mission ont atteint 88,3 millions d'euros en AE et 113,9 millions d'euros en CP, contre respectivement 102,8 millions d'euros et 121,1 millions d'euros en 2024. Elles diminuent ainsi de 14 % en AE et de 6 % en CP.

Sur le programme 165, les dépenses de titre 3 reculent nettement, à 48,4 millions d'euros en AE et 74,1 millions d'euros en CP. Cette baisse traduit les efforts de maîtrise engagés par le Conseil d'État, notamment au travers de la renégociation de certains baux, de la dématérialisation des procédures, du recours accru aux marchés interministériels et de la maîtrise des frais de justice, malgré les coûts liés à la régionalisation de la CNDA.

Sur le programme 164, les dépenses de fonctionnement s'élèvent à hauteur de 28,6 millions d'euros, soit un montant supérieur de 4,2 millions d'euros par rapport aux crédits votés en LFI. Cette sur-exécution, financée principalement par une fongibilité entre titres 3 et 5 et par les attributions de produits issues des mandats internationaux, résulte principalement de la progression des dépenses informatiques, liée au coût des licences et des prestations externalisées, ainsi que de la hausse des dépenses immobilières.

Sur le programme 126, les dépenses de titre 3 repartent à la hausse, à 11,3 millions d'euros, soit une progression de 20,6 % par rapport à 2024, en sur-exécution de 4,6 millions d'euros par rapport à la programmation. Cette augmentation s'explique principalement par l'organisation de la convention citoyenne sur les temps de l'enfant, annoncée en mai 2025 par le président de la République et qui, par conséquent, ne faisait pas l'objet d'une enveloppe spécifique dans la programmation initiale. Elle a toutefois été partiellement contenue par des mesures de rationalisation, notamment l'internalisation de l'animation des démarches de participation citoyenne et de certaines procédures d'achat.

Le rapporteur spécial réitère ses critiques quant à l'absence d'information précise, dans la documentation budgétaire, sur le montant de l'enveloppe consacrée aux démarches de participation citoyenne5(*).

Rapport n° 736, tome II, annexe 7 (2025-2026) de M. Christian BILHAC, déposé le 17 juin 2026 : Conseil et contrôle de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL : DES DÉLAIS DE JUGEMENT GLOBALEMENT CONFORMES AUX OBJECTIFS, MAIS SOUS TENSION DANS CERTAINES JURIDICTIONS

Le principal enjeu de la mission « Conseil et contrôle de l'État » demeure l'adéquation des moyens du programme 165 avec la croissance continue du contentieux administratif, en particulier pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et le Tribunal du stationnement payant (TSP).

Délai moyen constaté de jugement par niveau de juridiction administrative,y compris procédures d'urgence

2023 réalisation

2024 réalisation

2025 cible

2025 réalisation

Conseil d'État

7 mois et 8 jours

7 mois et 8 jours

9 mois

6 mois et 27 jours

Cours administratives d'appel

11 mois et 16 jours

11 mois et 12 jours

11 mois

11 mois et 18 jours

Tribunaux administratifs

9 mois et 20 jours

9 mois et 29 jours

9 mois

9 mois et 19 jours

CNDA - procédures ordinaires

6 mois et 26 jours

5 mois et 23 jours

5 mois

6 mois et 9 jours

CNDA - procédures accélérées

4 mois et 29 jours

4 mois et 11 jours

5 semaines

4 mois et 7 jours

Tribunal du stationnement payant

20 mois et 18 jours

24 mois et 5 jours

26 mois et 9 jours

26 mois et 2 jours

Source : Commission des finances du Sénat, d'après le RAP « Conseil et contrôle de l'État » annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025

Le délai moyen constaté de jugement des affaires en 2025 est de 6 mois et 27 jours pour le Conseil d'État, en diminution par rapport à 2024 et inférieur à la cible fixée à 9 mois. Le respect, par le Conseil d'État, de délais moyens constatés inférieurs à la cible définie dans les projets annuels de performances (PAP) pour les quatre dernières années est notamment lié à la progression des référés, sur lesquels le juge statue dans des délais courts.

Le délai moyen de jugement diminue également dans les tribunaux administratifs, pour s'établir à 9 mois et 19 jours, soit dix jours de moins qu'en 2024. Cette amélioration résulte notamment de la progression des référés et des contentieux soumis à des délais légaux contraints. À l'inverse, le délai moyen constaté devant les cours administratives d'appel augmente légèrement, à 11 mois et 18 jours, soit six jours de plus qu'en 2024. Dans les deux cas, les délais demeurent toutefois supérieurs aux cibles fixées, respectivement de 19 jours pour les tribunaux administratifs et de 18 jours pour les cours administratives d'appel.

Enfin le délai moyen de jugement du TSP s'élève à 26 mois et 2 jours, soit une durée légèrement inférieure à celle fixée dans la documentation budgétaire (26 mois et 9 jours). Le rapporteur spécial alerte toutefois sur la dynamique d'augmentation de ces délais, qui s'élevaient à 14 mois et 3 jours en 2019, qui résulte en grande partie du sous-dimensionnement des effectifs de cette juridiction.

Évolution des délais de jugement du TSP entre 2019 et 2025

Source : commission des finances, d'après les réponses du TSP au questionnaire du rapporteur spécial

Ces constats rejoignent ceux formulés par le rapporteur spécial dans son rapport de contrôle consacré au TSP6(*), qui soulignait le risque de saturation de cette juridiction spécialisée face à la progression rapide du contentieux du stationnement payant. Le rapporteur spécial entend assurer un suivi attentif de la mise en oeuvre des recommandations formulées dans ce cadre.

Les recommandations du rapporteur spécial pour désengorger le TPS

Recommandation n° 1 : rétablir une fonction de coordination de l'ensemble des acteurs du forfait de post-stationnement et de suivi opérationnel du dispositif, en la confiant à un service ministériel préexistant (Gouvernement).

Recommandation n° 2 : engager le rapprochement du service de l'orientation des requêtes et du service de l'instruction du tribunal du stationnement payant, afin de poursuivre l'optimisation du circuit de traitement des requêtes (Tribunal du stationnement payant).

Recommandation n° 3 : engager une démarche de conventionnement entre le tribunal du stationnement payant et le réseau France Services afin d'accompagner les requérants dans la présentation de leurs recours dématérialisés (Tribunal du stationnement payant, Agence nationale de la cohésion des territoires).

Recommandation n° 4 : rendre obligatoire le dépôt des requêtes des personnes morales devant le tribunal du stationnement payant par l'intermédiaire du portail de recours dématérialisé (Pouvoir réglementaire).

Recommandation n° 5 : systématiser le recueil par les préfectures des rapports annuels relatifs aux recours administratifs préalables obligatoires en matière de forfait de post-stationnement des collectivités locales (Préfectures, direction générale des collectivités locales).

Recommandation n° 6 : prévoir, dans les contrats conclus par les collectivités territoriales avec leurs prestataires, des clauses imposant un accompagnement renforcé des automobilistes dans l'exercice du recours administratif préalable obligatoire (Collectivités territoriales).

Recommandation n° 7 : développer la communication de la jurisprudence du tribunal du stationnement payant auprès des collectivités territoriales (Tribunal du stationnement payant).

Recommandation n° 8 : conditionner le caractère exécutoire des bases réglementaires locales en matière de stationnement à leur transmission au préfet (Législateur).

Recommandation n° 9 : engager une démarche de coopération entre le tribunal du stationnement payant et les associations représentant le bloc communal afin de sensibiliser les collectivités sur l'importance de la communication de leurs bases règlementaires (Tribunal du stationnement payant, associations d'élus du bloc communal).

Recommandation n° 10 : simplifier les démarches de déclaration de cession des véhicules afin d'éviter que les anciens propriétaires ne soient destinataires de FPS ou de titres exécutoires pour des véhicules qu'ils ont cédés (Gouvernement).

Recommandation n° 11 : centraliser au niveau national une base de données des titulaires de cartes mobilité inclusion « stationnement » et de cartes européennes de stationnement7(*), accessible aux collectivités territoriales, afin de fiabiliser l'identification des bénéficiaires du droit au stationnement gratuit et de limiter les contentieux liés à leur reconnaissance (Gouvernement).

Source : Rapport d'information n° 661 (2025-2026), déposé le 27 mai 2026.

Plus largement, le rapporteur spécial souhaite de nouveau appeler l'attention sur les risques d'allongement des délais de jugement liés à la stabilisation des effectifs du programme 165 en LFI pour 20268(*). Si ce gel peut se comprendre au regard du contexte budgétaire, il apparaît préoccupant au regard de la pression contentieuse croissante à laquelle sont confrontées les juridictions administratives.

* 1 Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

* 2 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 3 Cour des comptes, Note d'analyse sur l'exécution budgétaire 2025 - Mission « Conseil et contrôle de l'État ».

* 4 Cour des comptes, Note d'analyse sur l'exécution budgétaire 2025 - Mission « Conseil et contrôle de l'État ».

* 5 Rapport général n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 7, déposé le 21 novembre 2024.

* 6 Rapport d'information n° 661 (2025-2026), déposé le 27 mai 2026.

* 7 Ces cartes permettent aux personnes en situation de handicap de bénéficier de facilités de stationnement.

* 8 Rapport général n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 6, déposé le 24 novembre 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 8Culture

Rapporteurs spéciaux : MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les dépenses de la mission « Culture » se sont élevées en 2025 à 3,86 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 3,87 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

2. Les dépenses de la mission sont donc en baisse en AE de 253,1 millions d'euros, soit de 6,15 %, par rapport à 2024, mais demeurent quasiment stables en CP. L'exercice 2025 a été marqué par d'importantes mesures de régulation budgétaire : les annulations intervenues par décret puis en loi de finances de fin de gestion ont atteint 223,5 millions d'euros en AE et 142,6 millions d'euros en CP. Elles ont principalement concerné les programmes 175 « Patrimoines » (65,1 millions d'euros en CP) et 131 « Création » (57,5 millions d'euros en CP).

3. Le montant cumulé des 25 dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission s'élève à 1,1 milliard d'euros en 2025. La dépense fiscale demeure très concentrée sur quelques dispositifs : les deux principaux taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée rattachés au programme 131 représentent à eux seuls 540 millions d'euros, dont 315 millions d'euros pour le taux réduit de 5,5 % applicable aux droits d'entrée dans les théâtres, cirques, concerts, spectacles de variété, salles de cinéma, parcs zoologiques et compétitions de jeux vidéo.

4. Le plafond d'emplois de la mission est systématiquement sous-exécuté. Le cumul des emplois ouverts mais non pourvus atteint 674 ETPT sur la période 2022-2025. Il conviendrait d'ajuster la prévision d'emplois en LFI afin d'améliorer la sincérité du plafond d'emplois voté par le Parlement.

5. Les dépenses en faveur du patrimoine restent particulièrement élevées. Le programme 175 « Patrimoines » a exécuté 1,26 milliard d'euros en AE et 1,28 milliard d'euros en CP en 2025, auxquels s'ajoutent 362 millions d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre principal. Si les AE reculent après le niveau exceptionnel atteint en 2024, les CP continuent de progresser sous l'effet de la poursuite des grands chantiers patrimoniaux. Les restes à payer du seul programme 175 demeurent très élevés, à 1,02 milliard d'euros fin 2025, malgré une légère diminution par rapport à 2024.

6. Les dépenses liées à la part individuelle du Pass Culture ont diminué en 2025, mais restent supérieures à la prévision initiale. Elles atteignent 188 millions d'euros, contre 220 millions d'euros en 2024 et 170,5 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2025. Cette sur-exécution s'explique par l'inertie du dispositif : la réforme entrée en vigueur en 2025 réduit les nouveaux droits ouverts, mais les jeunes inscrits avant la réforme conservent les droits acquis sous l'ancien régime. Alors que la réforme du Pass Culture de mars 2025 ne répond qu'imparfaitement aux diverses critiques, celui-ci devra continuer de faire l'objet d'une attention particulière.

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 : UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS, MALGRÉ LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES

La mission « Culture » du budget général recense les crédits dédiés à l'action du ministère de la culture en faveur du patrimoine, de la création artistique, de la démocratisation et de la transmission des savoirs.

Elle est composée de quatre programmes :

- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique ;

- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français ;

- le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture », appelé à financer l'action culturelle internationale et des fonctions supports du ministère ;

- le programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », créé en 2021 à partir du programme 224, qui rassemble les crédits dédiés aux politiques transversales du ministère et au soutien de la langue française et du plurilinguisme.

La mission n'agrège pas l'ensemble des crédits affectés au ministère de la Culture. La mission « Médias, livre et industries culturelles » est ainsi spécifiquement dédiée au soutien aux industries culturelles.

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 : UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS, MALGRÉ LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES

A. LES DÉPENSES DE LA MISSION DIMINUENT PAR RAPPORT À 2024

Les dépenses de la mission « Culture » se sont élevées en 2025 à 3,86 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 3,87 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Elles diminuent donc nettement en AE par rapport à l'exécution 2024, qui avait atteint 4,12 milliards d'euros, mais demeurent quasiment stables en CP, l'exécution 2024 s'étant élevée à 3,86 milliards d'euros.

Cette stabilité en CP s'observe malgré une gestion en 2025 marquée par des annulations de crédits significatives. Les crédits ouverts en LFI pour 2025 s'élevaient à 4,03 milliards d'euros en AE et à 3,92 milliards d'euros en CP, soit une baisse de 3,8 % en AE et une hausse de 0,3 % en CP par rapport à la LFI pour 2024. En cours de gestion, les annulations opérées par le décret du 25 avril 2025 et par la loi de finances de fin de gestion ont atteint 223,5 millions d'euros en AE et 142,6 millions d'euros en CP.

Les crédits ont ainsi été sous-consommés par rapport à la prévision en LFI, à hauteur de 4,1 % en AE et de 1,3 % en CP. Cette sous-exécution doit toutefois être relativisée : rapportée aux crédits disponibles après mouvements de gestion, la consommation atteint 97 % en AE et 98 % en CP.

Exécution des crédits de la mission « Culture » par programme en 2025

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2024

LFI 2025

Crédits exécutés 2025

Évolution exécution 2024/2025

Écart exécution 2025 / prévision LFI 2025

P. 131 Création

AE

948,17

1 072,64

979,07

+ 3,26 %

- 8,72 %

CP

973,94

1 043,77

983,47

+ 0,98 %

- 5,78 %

P. 175 Patrimoines

AE

1 527,94

1 279,53

1 260,29

- 17,52 %

- 1,50 %

CP

1 250,58

1 251,20

1 276,46

+ 2,07 %

+ 2,02 %

P. 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture

AE

834,21

865,79

852,60

+ 2,20 %

- 1,52 %

CP

833,22

863,15

851,66

+ 2,21 %

- 1,33 %

P. 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

AE

806,99

810,78

772,25

- 4,31 %

- 4,75 %

CP

806,99

759,91

755,96

- 6,32 %

- 0,52 %

Total

AE

4 117,32

4 028,74

3 864,21

- 6,15 %

- 4,08 %

CP

3 864,73

3 918,03

3 867,55

+ 0,07 %

- 1,29 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les prévisions en LFI pour l'année 2025 traduisaient un net ralentissement des engagements de la mission. La baisse des AE s'explique principalement par le recul des crédits du programme 175 « Patrimoines », qui avaient atteint un niveau exceptionnel en 2024 du fait du lancement de nouveaux grands chantiers patrimoniaux1(*).

Les dépenses de la mission demeurent dans l'ensemble à un niveau historiquement élevé. Avec 3,87 milliards d'euros de CP exécutés, l'exercice 2025 est très supérieur au niveau antérieur à la crise sanitaire2(*). Ces dépenses s'expliquent là aussi par la montée en puissance des grands chantiers patrimoniaux.

Évolution des crédits de la mission depuis 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le poids du programme 175 « Patrimoines » est toujours croissant : il atteint 30 % de la mission en 2022, 31,4 % en 2023, 32,4 % en 2024 et à présent 33 % en 2025.

Répartition par programme des crédits de la mission en 2025

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses de personnel de la mission sont rassemblées au sein du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture ». Le montant exécuté en 2025 s'élève à 746,8 millions d'euros en AE=CP, contre 733,8 millions d'euros en 2024, soit une progression de 13 millions d'euros et de 1,8 % par rapport à l'exercice précédent.

Le nombre d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) s'établit à 9 002 ETPT en 2025, soit un niveau quasiment stable par rapport à 2024 (+ 5 ETPT). Cette légère progression ne remet pas en cause la sous-exécution récurrente du plafond d'emplois : le plafond autorisé en LFI pour 2025 s'élevait à 9 157 ETPT, soit un écart de 155 ETPT avec l'exécution.

Par ailleurs, le plafond d'emplois de la mission est systématiquement sous-exécuté. Le cumul des emplois ouverts mais non pourvus atteint 674 ETPT sur la période 2022-2025. Il conviendrait d'ajuster la prévision d'emplois en LFI afin d'améliorer la sincérité du plafond d'emplois voté par le Parlement.

Évolution du plafond d'emplois de la mission

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

S'agissant des rémunérations, l'exécution 2025 n'a pas permis de mettre pleinement en oeuvre le plan de revalorisation attendu. Les mesures catégorielles consommées sur le titre 2 se sont élevées à 5,3 millions d'euros, auxquelles se sont ajoutés 3,9 millions d'euros transférés aux établissements du ministère pour les agents rémunérés directement sur leur budget. Au total, 9,2 millions d'euros ont été consommés sur une enveloppe de 15 millions d'euros hors CAS « Pensions », soit une sous-exécution de 5,8 millions d'euros, expliquée par le report de la réforme du cadre de gestion des contractuels hors enseignants.

Les revalorisations mises en oeuvre en 2025 ont donc principalement concerné les personnels pédagogiques contractuels des écoles nationales supérieures d'art et de design, des écoles nationales supérieures d'architecture et des conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse, ainsi que la poursuite du rattrapage indemnitaire des enseignants-chercheurs des écoles d'architecture et des attachés d'administration.

En revanche, le schéma plus large de revalorisation des contractuels demeure repoussé : aucun financement supplémentaire n'est prévu en 2026, ce qui conduit à différer une nouvelle fois la réforme et à maintenir les écarts de rémunération entre le ministère de la Culture et les autres administrations.

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 : UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS, MALGRÉ LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES

B. LA MISSION A CONNU DES ANNULATIONS DE CRÉDITS SIGNIFICATIVES EN GESTION

Le décret d'annulation du 25 avril 2025 a annulé 99,9 millions d'euros en AE et 93,8 millions d'euros en CP sur la mission « Culture », soit environ 2,5 % des AE et 2,4 % des CP ouverts en loi de finances initiale. À la différence de 2024, l'effort n'a pas donné lieu à un redéploiement comparable du programme 361 vers les programmes 131 et 175 : il a principalement porté sur les réserves de précaution des programmes 131 « Création » et 175 « Patrimoines », ainsi que, dans une moindre mesure, sur le programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture ».

Sur le programme 131, le décret a conduit à l'annulation de l'intégralité de la réserve initiale, soit 48,6 millions d'euros en AE et 47,0 millions d'euros en CP, tout en s'accompagnant d'un surgel complémentaire de 40 millions d'euros en AE et en CP.

Sur le programme 175, il a annulé 45,6 millions d'euros en AE et 41,3 millions d'euros en CP, auxquels se sont ajoutés des surgels en cours d'année. Sur le programme 224, il a annulé l'intégralité de la réserve hors titre 2, soit 5,7 millions d'euros en AE et 5,5 millions d'euros en CP.

Le programme 361 n'a, en revanche, pas été directement concerné par les annulations du décret d'avril.

Ces annulations ont ensuite été complétées par la loi de finances de fin de gestion du 8 décembre 2025, qui a annulé 123,6 millions d'euros en AE et 48,8 millions d'euros en CP supplémentaires.

Au total, les annulations intervenues en cours de gestion sur la mission « Culture » ont donc atteint 223,5 millions d'euros en AE et 142,6 millions d'euros en CP. Elles ont principalement affecté les programmes 131 et 175.

Montant des annulations de crédits sur les programmes de la mission en 2025

(en millions d'euros)

Texte juridique

Programme

Décret du 25 avril 2025

Loi de finances de fin de gestion pour 2025

Total - annulations

AE

CP

AE

CP

AE

CP

P. 131 Création

48,6

47,0

37,0

10,5

85,6

57,5

P. 175 Patrimoines

45,6

41,3

52,3

23,8

97,9

65,1

P. 224 Soutien aux politiques du ministère de la culture

5,7

5,5

3,4

1,5

9,1

7,0

P. 361 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

0,0

0,0

30,8

13,0

30,8

13,0

Total

99,9

93,8

123,5

48,8

223,4

142,6

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025 : UNE EXÉCUTION PROCHE DES PRÉVISIONS, MALGRÉ LES RÉGULATIONS BUDGÉTAIRES

C. PRÈS D'1,1 MILLIARD D'EUROS DE DÉPENSES FISCALES SONT RATTACHÉS À TITRE PRINCIPAL À LA MISSION

Le soutien budgétaire aux politiques culturelles de la mission « Culture » est complété par un ensemble de dépenses fiscales rattachées aux programmes « Création » et « Patrimoines ». En 2025, 25 dépenses fiscales relèvent à titre principal de la mission, dont 12 du programme 131 « Création » et 13 du programme 175 « Patrimoines ». Leur montant actualisé s'élève à 1,11 milliard d'euros, dont 750 millions d'euros au titre du programme 131 et 362 millions d'euros au titre du programme 175.

Ce montant est en hausse par rapport à 2024 : les dépenses fiscales principales de la mission représentaient alors 1,03 milliard d'euros, soit une augmentation de 83 millions d'euros et de 8,1 % en 2025. Cette progression est portée à parts presque égales par le programme 131, dont les dépenses fiscales progressent de 41 millions d'euros, et par le programme 175, dont les dépenses fiscales augmentent de 42 millions d'euros.

Évolution de la dépense fiscale rattachée à titre principal à la mission « Culture »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La dépense fiscale demeure très concentrée sur quelques dispositifs, en particulier les taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée. Les deux principaux taux réduits de TVA rattachés au programme 131 représentent à eux seuls 540 millions d'euros en 2025 : 315 millions d'euros pour le taux de 5,5 % applicable aux droits d'entrée, et 225 millions d'euros pour le taux de 10 % applicable aux droits d'admission aux expositions, sites et installations à caractère culturel, ludique, éducatif et professionnel ainsi qu'aux loteries foraines.

En y ajoutant le taux réduit applicable aux oeuvres d'art, évalué à 86 millions d'euros, ainsi que le taux de 2,10 % applicable aux droits d'entrée des 140 premières représentations de certains spectacles, évalué à 42 millions d'euros, les principaux taux réduits de TVA représentent environ 668 millions d'euros, soit près de 60 % des dépenses fiscales principales rattachées à la mission.

En contrepoint, de nombreuses dépenses fiscales de la mission « Culture » ont un rendement très faible.

Répartition de la dépense fiscale rattachée à titre principal à la mission « Culture »

(en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Une partie importante des dispositifs fiscaux continuent par ailleurs de ne bénéficier qu'à un nombre très limité de redevables. Ainsi, la réduction d'impôt sur les sociétés au titre des versements effectués en faveur de l'achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques ne bénéficiait, d'après les dernières données disponibles, qu'à 12 entreprises, pour un coût actualisé de 14 millions d'euros en 2025. Ce dispositif se distingue par une forte volatilité de son coût, qui s'élevait à seulement 1 million d'euros en 2024.

Cet éparpillement interroge d'autant plus que plusieurs dispositifs présentent un rendement très limité. Le crédit d'impôt en faveur des représentations théâtrales d'oeuvres dramatiques ou de cirques représente 4 millions d'euros pour 77 entreprises bénéficiaires. La franchise en base applicable aux auteurs et interprètes des oeuvres de l'esprit représente également 4 millions d'euros, pour 2 640 entreprises bénéficiaires.

La déduction sur cinq ans du prix d'acquisition des oeuvres originales d'artistes vivants et d'instruments de musique représente 2 millions d'euros, tandis que l'abattement de 50 % sur le bénéfice imposable des jeunes artistes de la création plastique représente 1 million d'euros pour 392 entreprises bénéficiaires.

Enfin, le montant de 1,11 milliard d'euros ne rend pas compte de l'ensemble de l'effort fiscal bénéficiant aux politiques culturelles. D'une part, certaines dépenses fiscales ne sont rattachées qu'à titre subsidiaire au programme 131, pour un montant actualisé de 497 millions d'euros en 2025 ; en les ajoutant, le total atteindrait environ 1,61 milliard d'euros. D'autre part, les dispositifs relatifs aux dons et au mécénat culturel demeurent rattachés à la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et non à la mission « Culture », ce que la Cour des comptes juge de nature à biaiser la présentation de l'effort fiscal réellement consenti en faveur de la culture3(*).

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LA POURSUITE D'UNE POLITIQUE DE GRANDS TRAVAUX PÈSE SUR L'EXÉCUTION DU PROGRAMME 175

Le programme 175 « Patrimoines » a atteint en 2025 1,26 milliard d'euros en AE et 1,28 milliard d'euros en CP, auxquels s'ajoutent 362 millions d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre principal. Après le niveau exceptionnel d'autorisations d'engagement constaté en 2024, l'exécution 2025 marque un recul des AE, mais les crédits de paiement continuent de progresser : ils s'établissent à 1 276 millions d'euros, contre 1 251 millions d'euros en 2024.

Cette évolution traduit le passage à une phase de financement d'opérations déjà engagées plutôt qu'un nouvel exercice d'engagement massif. En LFI pour 2025, le programme 175 était doté de 1,28 milliard d'euros en AE et de 1,25 milliard d'euros en CP. Les crédits disponibles ont cependant atteint 1,37 milliard d'euros en AE et 1,33 milliard d'euros en CP, notamment du fait des reports et des fonds de concours. L'exécution représente ainsi 92,2 % des AE et 95,9 % des CP disponibles.

Le programme de grands travaux atteint désormais un niveau particulièrement élevé. Il comprend notamment la rénovation du Centre Pompidou, la poursuite des schémas directeurs de Versailles et de Fontainebleau, l'extension du site des Archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine, ainsi que, sur d'autres programmes de la mission culturelle au sens large, le pôle de conservation de la BnF à Amiens ou encore des travaux concernant l'Opéra national de Paris.

Pour les opérations relevant du programme 175, l'exécution en 2025 représente 22,7 millions d'euros en AE et 81,9 millions d'euros en CP. Les restes à mobiliser après 2025 demeurent très significatifs, avec 366,3 millions d'euros de CP encore à verser sur ces seules opérations.

Principales opérations de grands travaux du programme 175 suivies en 2025

(en millions d'euros)

AE 2025

CP 2025

Coût total

(P. 175)

CP restant à mobiliser après 2025

Abbaye de Clairvaux

10

9,6

60

42,1

Archives nationales (bâtiment de Pierrefitte)

0

17,7

67,2

39,6

Centre Pompidou

0

38

262

172,15

Château de Fontainebleau

0

3,9

59,1

2,2

Château de Versailles

12,7

12,8

190,4

110,3

Total

22,7

81,9

638,7

366,3

Source : commission des finances, d'après la Note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes sur la mission Culture pour l'exercice 2025

Sans remettre en cause la pertinence de ces opérations, leur accumulation rigidifie fortement la trajectoire du programme : le programme s'expose à un risque de demandes de crédits de paiement, dans les années futures, très supérieures à ses disponibilités budgétaires. Les restes à payer de la mission « Culture » atteignent ainsi 1,27 milliard d'euros fin 2025, dont 1,02 milliard d'euros pour le seul programme 175.

Évolution des restes à payer sur le programme 175 en 2025

(en euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 8 (2025-2026) de MM. Vincent ÉBLÉ et Didier RAMBAUD, déposé le 17 juin 2026 : Culture — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. LA RÉFORME DU PASS CULTURE NE RÉPOND PAS AUX CRITIQUES QUI S'ACCUMULENT À L'ENCONTRE DU DISPOSITIF

En 2025, les crédits exécutés au titre du dispositif s'élèvent à 187,99 millions d'euros en AE et en CP, soit 24,9 % des crédits de paiement exécutés du programme 361. Au total, depuis sa mise en oeuvre en 2019, le Pass Culture a bénéficié de près de 979 millions d'euros de crédits sur le programme 361.

À noter que la SAS Pass Culture est devenue un opérateur de l'État à compter du 1er janvier 2026, ce qui devra permettre de renforcer l'information du Parlement, notamment par l'inscription de ses emplois sous plafond.

Exécution des crédits du programme 361 dédiés au Pass Culture

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le projet de loi de finances pour 2025 prévoyait initialement une dotation de 210,5 millions d'euros pour le financement de la part individuelle du dispositif. Cette dotation a finalement été ramenée à 170,5 millions d'euros, à la suite des mesures d'économie adoptées au Sénat.

L'exécution s'est toutefois élevée à 188 millions d'euros (+ 17,5 millions d'euros), un dégel de réserve en fin de gestion, à hauteur de 6 millions d'euros en AE et 21 millions d'euros en CP, ayant été nécessaire pour couvrir les besoins identifiés.

La raison principale de cette sur-exécution tient à l'inertie du dispositif : les jeunes inscrits avant la réforme conservent des droits déjà ouverts, mobilisables pendant plusieurs années. La réforme du Pass Culture de 2025 ne produira son plein effet qu'en différé, car les jeunes inscrits avant mars 2025 bénéficient toujours de crédits sur une enveloppe totale de 300 euros.

Pour mémoire, la réforme du Pass Culture est applicable à partir du 1er mars 2025, et elle supprime le bénéfice d'un crédit individuel pour les jeunes de 15 et 16 ans. Les jeunes de 17 ans bénéficient de 50 euros, et ceux de 18 ans bénéficient de 150 euros, toujours sans condition de ressources. Une bonification peut toutefois être accordée pour les jeunes bénéficiaires de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé ou de l'allocation aux adultes handicapés, ainsi qu'aux jeunes dont le quotient familial du responsable légal est inférieur à un seuil fixé annuellement par arrêté du ministre chargé de la culture.

Cet arrêté ne semble toutefois pas avoir été publié à ce stade. Les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur l'absence de cet arrêté, qui aurait déjà dû être pris l'année dernière.

Impact de la réforme du Pass Culture par tranches d'âge

Âge

Avant la réforme

Après la réforme

15 ans

20 euros

0

16 ans

30 euros

0

17 ans

30 euros

50 euros

18 ans

300 euros

150 euros

+ une bonification de 50 euros sous conditions

Source : commission des finances du Sénat

Les rapporteurs spéciaux ont consacré une analyse développée au Pass Culture dans un rapport d'information de 20234(*). Ils soulignaient que des interrogations demeuraient sur un plan qualitatif. Ces analyses ont été reprises et développées par d'autres rapports rendus en 2024.

La Cour des comptes a émis des critiques similaires dans son rapport de décembre 20245(*) : « ce réel succès en termes de couverture globale ne saurait toutefois occulter le fait que le Pass Culture n'a que partiellement réussi à toucher les jeunes les moins familiers des pratiques culturelles », entretenant ainsi un « effet d'aubaine » pour les jeunes disposant d'un « capital culturel plus élevé ». La Cour alertait notamment sur le coût du Pass Culture, dans un contexte financier dégradé. Elle indiquait ainsi que « des arbitrages doivent être pris pour mettre un terme à la croissance non maîtrisée des crédits budgétaires du Pass Culture ».

La Cour des comptes proposait plusieurs pistes, dont : la réduction du montant du crédit alloué aux jeunes âgés de 18 ans ; la mise sous condition de ressources ; le ciblage des bénéficiaires selon des critères sociaux (boursiers) ou territoriaux (quartiers de la politique de la ville, milieu rural). Avant la parution du rapport de la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat avait déjà porté un amendement visant à recentrer le dispositif sur les boursiers. Cette réforme devait ramener le coût du dispositif (sur la base d'hypothèses de consommation et de taux de recours identiques à ceux des deux années précédentes) à 55 millions d'euros.

De façon regrettable, la réforme mise en place par décret en février 20256(*) prend le contre-pied des propositions de réformes du Sénat et de la Cour. Loin d'axer davantage le dispositif sur les jeunes de 15 à 17 ans, comme le préconisaient l'ensemble des acteurs, elle concentre l'essentiel du dispositif sur les jeunes âgés de 18 ans et plus, sans condition de ressources.

La part collective du Pass Culture

Contrairement à la part individuelle du Pass Culture, inscrite sur la mission Culture, la part collective est inscrite sur la mission « Enseignement scolaire ».

Les crédits exécutés sur cette part passent de 94 millions d'euros en 2024 à 71,9 millions d'euros en 2025. Cette baisse traduit la volonté de mieux maîtriser un dispositif dont la dynamique avait conduit, en 2024, à un dépassement important de l'enveloppe initialement prévue.

La gestion 2025 a toutefois révélé les difficultés d'un pilotage budgétaire annuel appliqué à un dispositif dont la programmation est largement scolaire. Dès le mois de janvier 2025, les réservations effectuées par les établissements atteignaient déjà 50 millions d'euros sur les 72 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale. Afin de préserver une enveloppe pour la rentrée scolaire 2025, le ministère de l'Éducation nationale a donc suspendu les réservations de nouvelles offres sur la plateforme ADAGE, tout en garantissant le financement des projets déjà validés.

La suspension des nouvelles réservations au titre de la part collective du Pass Culture entre février et septembre 2025 a réduit la capacité des établissements du second degré à organiser ou financer des actions collectives d'éducation artistique et culturelle.

La part collective demeure néanmoins un outil largement mobilisé par les établissements scolaires : au cours de l'année scolaire 2024-2025, 96 % des établissements ont effectué au moins une activité d'éducation artistique et culturelle financée par le Pass Culture.

Source : commission des finances

* 1 Il s'agit notamment de la rénovation du Centre Pompidou ainsi que de l'extension du site des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine.

* 2 En exécution, la mission « Culture » représentait alors 2,947 milliards d'euros en CP et 3,121 milliards d'euros en AE, soit 920 millions d'euros de moins en CP et 744 millions d'euros de moins en AE.

* 3 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour l'année 2025, avril 2026, pages 65 et 66.

* 4 Le Pass Culture face au défi de la diversification des pratiques culturelles, rapport d'information n° 866 (2022-2023), déposé le 11 juillet 2023.

* 5 Premier bilan du Pass Culture, Cour des comptes, 17 décembre 2024.

* 6 Décret n° 2025-195 du 27 février 2025 relatif au « Pass Culture ».

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 9Défense

Rapporteur spécial : M. Dominique de LEGGE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Défense » s'inscrit dans un cadre pluriannuel défini par les lois de programmation militaire. L'exercice 2025 constitue la deuxième année d'application de la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 20301(*), entrée en vigueur le 1er août 2023 dans un contexte stratégique profondément bouleversé, en particulier par l'invasion de l'Ukraine par la Russie. Cette programmation fait aujourd'hui l'objet d'un projet de loi d'actualisation2(*), en cours d'examen par le Parlement.

2. La loi de finances initiale pour 2025 s'est inscrite dans la trajectoire prévue par la LPM. Les crédits de paiement (CP) prévus hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » s'élevaient à 50,5 milliards d'euros, soit une hausse de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2024, conformément à la marche annuelle prévue par la LPM. En incluant le CAS « Pensions », les crédits initiaux de la mission atteignaient près de 60 milliards d'euros en CP.

3. Les crédits consommés en 2025 se sont finalement élevés à 80,6 milliards d'euros en AE et à 62,1 milliards d'euros en CP, contribution au CAS « Pensions » comprise, soit une progression des CP consommés de 6,3 % par rapport à 2024.

4. En 2025, comme lors de l'exercice précédent, les surcoûts opérationnels ont fortement pesé sur l'exécution, faisant porter un coût non-financé de 1,23 milliard d'euros à la mission « Défense ». Or, une partie significative de ces surcoûts était prévisible dès l'établissement du projet de loi de finances pour 2025.

5. La mission « Défense » est aujourd'hui dans une situation s'approchant de l'insoutenabilité et, sur certains points, de la cavalerie budgétaire, en dépit des hausses de crédits annuelles. Le report de charges demeure à un niveau très élevé. Il s'établit à 8,08 milliards d'euros fin 2025, un niveau en hausse constante. Par ailleurs, les restes à payer connaissent une hausse plus préoccupante encore. Ils atteignent 117,4 milliards d'euros fin 2025, soit une augmentation de 18,3 milliards d'euros en un an. Tant le report de charges que les restes à payer devraient continuer à croître dans les prochaines années.

6. L'exercice 2025 confirme la poursuite de la montée en puissance capacitaire. Les commandes ont concerné de nombreux équipements, notamment le porte-avions de nouvelle génération, des véhicules blindés légers, des poids lourds, des radars, des fusils d'assaut, ainsi que divers avions, munitions et missiles. Les livraisons ont notamment porté sur un satellite, un bâtiment ravitailleur de forces, des véhicules terrestres, de chars Leclerc rénovés, 11 Rafale, ou encore des fusils d'assaut.

7. L'année 2025 confirme la reprise de la hausse des effectifs, mais sans permettre de rattraper le retard accumulé. Le schéma d'emplois exécuté s'établit à + 651 ETP, légèrement au-dessus de la cible de + 630 ETP prévue sur le périmètre de la mission par le projet de loi de finances, mais le ministère termine l'année avec 266 701 ETPT, contre un sous-jacent en LPM de 270 100 ETPT.

8. L'effort national de défense, s'établit à 2,1 % du PIB en 2025. Dans un contexte stratégique qui s'est fortement dégradé ces dernières années, de nombreux pays ont augmenté leurs dépenses militaires de façon plus nette que la France.

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2025, DEUXIÈME ANNÉE DE LA LPM 2024- 2030, EST MARQUÉ PAR UNE EXÉCUTION TOUJOURS EXTRÊMEMENT CONTRAINTE

A. UNE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2025 CONFORME À LA TRAJECTOIRE PRÉVUE EN PROGRAMMATION

La mission « Défense » porte le budget du ministère des armées pour assurer la politique de défense de la France. Elle se compose de quatre programmes :

- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » rassemble les crédits destinés à éclairer l'environnement stratégique présent et futur ainsi que sur la stratégie internationale du ministère, par le renseignement, la recherche stratégique et industrielle, et la diplomatie de défense ;

- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées, vise à satisfaire aux exigences définies par les contrats opérationnels des armées ;

- le programme 212 « Soutien de la politique de défense », rassemble les crédits destinés aux fonctions support du ministère, hors achat d'armement. Il comprend en particulier l'intégralité des crédits de titre 2 (T2) dédiés aux dépenses de personnel ;

- le programme 146 « Équipement des forces », co-piloté par le chef d'état-major des armées et par le délégué général pour l'armement (DGA), vise à mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires à la réalisation de leurs missions et concourt au développement et au maintien de la base industrielle et technologique de défense (BITD) française.

La mission « Défense » voit son budget inscrit depuis de nombreuses années dans un cadre pluriannuel, défini par des lois successives de programmation militaire (LPM). L'exercice 2025 constitue la deuxième année d'application de la LPM 2024-20303(*). Cette programmation prévoit, à ce jour4(*), une enveloppe budgétaire de 400 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sur la période, hors contribution au CAS « Pensions », auxquels s'ajoutent des ressources complémentaires, dont seuls 5,9 milliards d'euros constituent en réalité de véritables recettes extrabudgétaires5(*).

Trajectoire budgétaire en crédits de paiement prévue par la LPM 2024-2030

(en milliards d'euros courants et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la LPM 2024-2030.

La loi de finances initiale pour 2025 est conforme à cette trajectoire. Hors CAS « Pensions », les CP de la mission atteignent 50,5 milliards d'euros, soit une progression de 3,3 milliards d'euros par rapport à 2024. Cette progression correspond à la marche annuelle prévue par la programmation militaire. En incluant la contribution au CAS « Pensions », les CP initiaux de la mission atteignaient 59,95 milliards d'euros et les AE 93,52 milliards d'euros.

Évolution et consommation des crédits de la mission « Défense » en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

Exécution

2024

LFI 2025

Exécution 2025

Évolution exécution 2024-2025

Évolution de l'exécution 2025 par rapport à la LFI

144 - Environnement et prospective de la politique de défense

AE

2 883,3

2 172,5

2 055,2

- 28,7 %

- 5,4 %

CP

2 007,0

2 075,6

2 074,2

+ 3,3 %

- 0,1 %

178 - Préparation et emploi des forces

AE

16 212,5

15 265,8

16 025,4

- 1,2 %

+ 5,0 %

CP

15 048,8

14 317,9

15 572,4

+ 3,5 %

+ 8,8 %

212 - Soutien de la politique de la défense

AE

24 505,9

24 710,6

24 854,9

+ 1,4 %

+ 0,6 %

CP

24 659,2

24 863,3

25 194,0

+ 2,2 %

+ 1,3 %

146 - Équipement des forces

AE

16 609,2

51 373,6

37 649,0

+ 126,7 %

- 26,7 %

CP

16 713,2

18 689,5

19 283,1

+ 15,4 %

+ 3,2 %

Total mission

AE

60 210,9

93 522,5

80 584,6

+ 33,8 %

- 13,8 %

CP

58 428,2

59 946,3

62 123,7

+ 6,3 %

+ 3,6 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Au total, en exécution 2025, les crédits consommés se sont finalement élevés à 80,6 milliards d'euros en AE et à 62,1 milliards d'euros en CP.

Les CP consommés de la mission poursuivent ainsi leur hausse tendancielle, augmentant de 6,3 % (soit + 3,7 milliards d'euros) par rapport à 2024. Les AE consommées sont, quant à elles, en très forte hausse par rapport à 2024, de plus d'un tiers (+ 33,8 %), soit plus de 20 milliards d'euros. L'exercice a en effet été marqué par l'ouverture d'un volume inédit d'AE, pour l'ensemble de la mission et en particulier pour le programme 146. Ces AE ont permis de poursuivre ou de lancer des commandes particulièrement structurantes, notamment dans le domaine naval (le futur porte-avions notamment) et, plus largement, dans les grands programmes capacitaires.

L'entrée en gestion sous le régime des services votés a, quant à elle, eu des conséquences globalement réduites sur l'exécution d'ensemble en 2025, même si elles ont pesé sur la gestion infra-annuelle, notamment en matière de contractualisation, de trésorerie et de rythme d'engagement des crédits.

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2025, DEUXIÈME ANNÉE DE LA LPM 2024- 2030, EST MARQUÉ PAR UNE EXÉCUTION TOUJOURS EXTRÊMEMENT CONTRAINTE

B. DES SURCOÛTS CONSTATÉS FINANCÉS EN PARTIE « SOUS ENVELOPPE »

Les crédits de la mission « Défense » ont connu des évolutions en exécution en 2025. Sont concernés :

- des reports de crédits depuis 2024, d'un montant élevé en CP (+ 1,24 milliard d'euros) et extrêmement significatif en AE (+ 40,6 milliards d'euros) ;

- des rattachements d'attribution de produits (913 millions d'euros en AE/CP) et de fonds de concours (513 millions d'euros en AE et 511 millions d'euros en CP) ;

- des transferts et virements de crédits (entrants et sortants), pour un solde de - 144 millions d'euros en AE et - 153 M€ en CP ;

- une ouverture de crédits en loi de finances de fin de gestion6(*), pour un montant, net des annulations, de 109 millions d'euros en AE et 161 millions d'euros en CP.

Au total, 135,5 milliards d'euros ont été ouverts en 2025 en AE et 62,6 milliards d'euros en CP.

Exécution en 2025 des crédits de la mission « Défense »

(en CP, en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

Dans un contexte de hausse tendancielle des dépenses de personnel et de fonctionnement, notamment, le montant des CP exécutés, supérieur de 2,17 milliards d'euros à celui des crédits initiaux, n'a pas permis d'assurer le financement de l'ensemble des besoins exprimés par le ministère, en particulier au titre de ses différents surcoûts en cours d'année, ce qui constitue une caractéristique structurelle du budget de la défense.

S'agissant spécifiquement des surcoûts liés à des opérations des armées à l'étranger, les travaux récents du rapporteur spécial7(*) ont montré que leur montant avait atteint en 2025 1,74 milliard d'euros (813 millions d'euros au titre des OPEX, 342 millions d'euros pour les MISSOPS sur le flanc Est et 588 millions d'euros pour l'aide directe à l'Ukraine8(*)), pour une provision fixée en loi de finances initiale à 670 millions d'euros, soit un besoin de financement de 1,1 milliard d'euros.

Au total, près de 1,23 milliard d'euros de dépenses ont dû donner lieu à un auto-financement par la mission « Défense », au détriment de dépenses programmées9(*). Le rapporteur spécial ne peut que constater que cet état de fait se reproduit d'année en année, notamment au détriment des dépenses d'équipement. Ainsi, selon l'un de ses rapports récents10(*), entre 2023 et 2025, la contribution du programme 146 « Équipement des forces » à l'auto-assurance de la mission « Défense », via des annulations de crédits ou non-compensation de surcoûts, s'est élevée à 1,72 milliard d'euros, soit environ 570 millions d'euros par an, l'équivalent du coût d'une vingtaine d'avions Rafale nus.

Évolution de la contribution du programme 146 à l'auto-assurance de la mission « Défense », entre 2023 et 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations du ministère des armées

Cette situation prolonge le constat déjà formulé par le rapporteur spécial à propos de l'exercice 2024 : l'exécution de la mission « Défense » demeure marquée par une nette sous-budgétisation initiale de certains surcoûts pourtant prévisibles et à une couverture partielle en fin de gestion.

Ainsi que le rappelle la Cour des comptes11(*), « compte tenu de la situation générale des finances publiques, la Cour ne peut qu'insister une fois encore sur l'impérieuse nécessité d'une évaluation réaliste des dépenses de la mission Défense, dès la construction des projets de loi de finances, afin de réduire les risques budgétaires en exécution aux seuls « aléas de gestion », c'est-à-dire aux faits nouveaux qui n'étaient pas connus dès la budgétisation. La programmation militaire ne ménageant aucune marge de manoeuvre dans la traduction des sous-jacents capacitaires en trajectoire budgétaire, puis les projets de loi de finances prévoyant des ressources de la mission Défense conformes à cette trajectoire sans ajustement, engendrent une tension structurelle en gestion. Le ministère des armées, lorsqu'il se heurte à des surcoûts imprévus ou à une conjoncture défavorable, est vite amené soit à ajuster à la baisse certains objectifs capacitaires assignés par la loi de programmation militaire, soit à se reposer sur la levée intégrale de la réserve de précaution, sans considération pour les difficultés d'ensemble de pilotage des finances publiques. »

L'élargissement prévu à compter de 2026 de la provision au titre des opérations extérieures et des missions intérieures aux missions opérationnelles sur le flanc Est de l'OTAN va, de ce point de vue, dans le bon sens. Les travaux du rapporteur spécial12(*), de même que ceux de la Cour des comptes13(*), montrent néanmoins qu'un risque de sous-estimation notable demeure, d'autant que le soutien à l'Ukraine, qui a représenté un coût cumulé de 588 millions d'euros en 2025, n'est toujours pas budgété.

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2025, DEUXIÈME ANNÉE DE LA LPM 2024- 2030, EST MARQUÉ PAR UNE EXÉCUTION TOUJOURS EXTRÊMEMENT CONTRAINTE

C. UNE MISSION EXPOSÉE À DE CONSIDÉRABLES TENSIONS BUDGÉTAIRES

La mission « Défense » connaît depuis quelques années des tensions budgétaires croissantes révélées par le niveau désormais considérable du report de charges et des restes à payer, en particulier s'agissant du programme 146 relatif à l'équipement des forces. Les constats sur l'exécution de 2025 conduisent désormais le rapporteur spécial à devoir diagnostiquer, comme la Cour des comptes14(*), de certains points de vue, une forme de cavalerie budgétaire.

Le report de charges

Le report de charges est une notion comptable qui regroupe les dépenses qui auraient dû être réglées en année N et qui constituent des dettes certaines. Il peut s'agir soit :

- de charges à payer, à savoir des charges au titre d'engagements juridiques consommés et pour lesquels le service fait a été constaté en année N mais le paiement n'a pas été effectué (du fait en particulier, pour les livraisons en fin d'année, du délai normal de traitement des factures) ;

- de « dettes fournisseurs », qui auraient dû être liquidées en année N mais ne l'ont pas été, faute de crédits de paiement effectivement disponibles à cet effet : elles sont en principe liquidées en début d'année N + 1, lors de la mise à disposition des crédits de l'exercice suivant ou éventuellement des crédits reportés depuis l'année N.

Source : commission des finances

Depuis la fin de l'exercice 2022, le stock de reports de charges de la mission « Défense » tend à progresser de façon très significative.

Il est ainsi passé de 3,9 milliards d'euros fin 2022 (soit 13,7 % des crédits hors titre 2) à 6,1 milliards d'euros fin 2023 (19,8 %), puis à 8,0 milliards d'euros fin 2024 (23,8 %) et à 8,1 milliards d'euros fin 2025 (22 %), soit un niveau supérieur au plafond autorisé par le Premier ministre (20 %), déjà établi à un niveau extrêmement élevé. Cette évolution contribue, en outre, à l'augmentation du montant des intérêts moratoires annuels payés par le ministère, qui se sont établis à 64,2 millions d'euros en 2025, soit une hausse de 117 % par rapport à 2024 (29,6 millions d'euros), et cinq fois plus que le montant payé en 2022 (12,7 millions d'euros), selon la Cour des comptes15(*).

Cette évolution du report de charges est d'autant plus préoccupante qu'elle s'écarte très fortement de la trajectoire de réduction prévue par la précédente LPM, qui visait un niveau de 10 % à l'horizon 2025, et qu'aucune trajectoire explicite n'a été inscrite dans la LPM 2024-2030.

Certes, dans un contexte de hausse additionnelle des crédits à compter de 2027, il a été indiqué au rapporteur spécial - dans le cadre de ses travaux menés dans le cadre du projet de loi actualisant la LPM 2024-203016(*) - qu'une réduction progressive du niveau de report de charges était prévue en proportion des crédits hors dépenses de personnel, de 24 % en 2024 à 20 % en 2026, puis 18 % en 2028 et 13 % en 2030. Cette trajectoire appelle toutefois plusieurs observations.

En premier lieu, la baisse apparaît très progressive jusqu'en 2028, alors même que le niveau atteint demeure particulièrement élevé. Ce n'est qu'à partir de 2029 que la décrue devient significative, pour atteindre un niveau de 13 % en 2030, qui reste lui-même élevé.

En second lieu, l'analyse en valeur absolue révèle plus clairement l'absence d'effort d'assainissement à court terme. Le report de charges continuerait ainsi d'augmenter jusqu'en 2028, pour atteindre un niveau compris entre 9,5 et 10 milliards d'euros, soit environ 2,5 fois celui de 2022. La baisse en proportion résulterait donc principalement de la hausse des crédits, et non d'une réduction effective du stock.

Autrement dit, jusqu'en 2028, le ministère continuera à bénéficier de livraisons et de prestations supérieures à ce qu'il peut effectivement financer dans le cadre des crédits annuels. La diminution en valeur absolue n'interviendrait qu'à partir de 2029, pour revenir à environ 8 milliards d'euros en 2030, soit un niveau comparable à celui de 2024, déjà très élevé.

En troisième lieu, le report de l'effort de maîtrise à la fin de la période en réduit la crédibilité. Dans le contexte actuel, marqué par l'élection présidentielle de 2027 et la probabilité d'une nouvelle loi de programmation avant 2029, il apparaît probable que la trajectoire actuelle ne soit pas menée à son terme. Or, les débuts d'exécution des LPM sont généralement associés à une hausse du report de charges. Il existe donc un risque que la présente actualisation transfère à la prochaine programmation un niveau de report élevé, sans avoir engagé de véritable assainissement.

Évolution du report de charges de la mission « Défense » en valeur entre fin 2020 et fin 2030

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par le ministère.

Le rapporteur spécial rappelle que le report de charges constitue une forme de dette vis-à-vis des fournisseurs du ministère, notamment des industriels de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Il n'appelle pas à réduire les acquisitions nécessaires à la réalisation des objectifs capacitaires, mais il estime que ces acquisitions doivent être financées de façon sincère et soutenable.

Ainsi que le rappelle la Cour des comptes17(*), « la priorité politique accordée à la politique de défense n'exonère pas le ministère des armées et des anciens combattants du respect des bonnes pratiques budgétaires. Ainsi, la dérive du report de charges de la mission Défense, utilisé par le ministère comme une variable d'ajustement lui permettant d'exécuter les besoins reconnus par la LPM malgré les contraintes pesant sur les crédits, génère des impacts croissants en gestion (...). En outre, le ministère a largement excédé en 2025, comme en 2024, le plafond de report de charge autorisé par le Gouvernement, alors même que ce plafond est particulièrement élevé. Cette dérive fait peser des doutes croissants sur la capacité du ministère à ramener son report de charge à un niveau soutenable d'ici 2030. »

Le budget de la Défense est aujourd'hui marqué par de très importantes rigidités. Cette situation se traduit dans le poids des restes à payer. Pour mémoire, les restes à payer correspondent au stock de crédits de paiement qui devra être ouvert et consommé dans les années futures pour honorer les autorisations d'engagement mobilisées antérieurement. Contrairement au report de charges, qui correspond à des paiements dus mais reportés à très court terme, les restes à payer traduisent ainsi la charge pluriannuelle des engagements déjà pris.

Dans le cas de la mission « Défense », l'existence de restes à payer élevés est en partie normale. Les programmes d'armement sont des opérations longues, pluriannuelles, techniquement complexes, et les commandes passées aujourd'hui appellent des paiements pendant plusieurs années. Néanmoins, le niveau atteint est aujourd'hui très significatif, a fortiori lorsqu'on le rapporte aux crédits annuels disponibles.

Les restes à payer sont ainsi passés d'environ 53 milliards d'euros fin 2018 à 99 milliards d'euros fin 2024, puis à 117,4 milliards d'euros fin 2025. Une part croissante des ressources futures est ainsi préemptée par des engagements passés, ce qui réduit d'autant la capacité réelle d'allocation des moyens nouveaux. À cette rigidité s'ajoute celle liée aux autorisations d'engagement affectées non engagées (AEANE)18(*), qui atteignent 40,3 milliards d'euros à fin 2025, en augmentation de 24 % par rapport à 2024. Ce mécanisme, utile à la conduite de grands programmes, contribue néanmoins à accroître la rigidité de la programmation en reportant dans le temps des engagements déjà décidés.

Selon les travaux récents du rapporteur spécial19(*), le montant des restes à payer conservera une forte dynamique haussière en 2026, pour atteindre environ 140 milliards d'euros.

Évolution des restes à payer entre 2018 et 2026

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après la Cour des comptes et les réponses aux questionnaires du rapporteur spécial.

La Cour des comptes souligne20(*) que, dès 2025, le montant des dépenses inéluctables (à savoir les restes à payer à échoir au cours de l'exercice, les dépenses afférentes au personnel en fonction, et les dépenses liées à la mise en oeuvre des lois, règlements et accords internationaux) et obligatoires (à savoir le report de charges) encourues par le programme 146 était « supérieur à celui des ouvertures budgétaires pour l'année, sauf à compter sur des ressources extrabudgétaires par nature incertaines ou sur un refinancement en cours d'exercice tout aussi hypothétique ». Le financement des restes à payer repose ainsi désormais sur l'augmentation des crédits annuels, faute de quoi la mission « Défense » deviendrait insoutenable.

Il en résulte que la trajectoire actuelle porte en elle une dynamique de dépense excédant la seule période de programmation, ce qui est inhérent à la nature des programmes d'armement, mais se distingue ici par l'ampleur des montants en jeu. À titre d'illustration, il faudrait environ 2,75 années de crédits hors titre 2 pour apurer l'ensemble des restes à payer, et 3,3 années pour le seul programme 146, en l'absence de dépenses nouvelles.

Le rapporteur spécial estime que cette situation constitue un signal d'alerte majeur. Il ne s'agit en effet plus seulement d'un lissage pluriannuel classique des paiements puisque le programme d'équipement des forces se trouve dans une situation où la soutenabilité des engagements pris dépend de ressources ultérieures, de reports de charges et de la poursuite de hausses de crédits. Cette dynamique ne peut être durablement acceptée sans clarification.

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LE DÉVELOPPEMENT ET L'ACQUISITION DES MATÉRIELS SE POURSUIVENT, MAIS AVEC DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES

La LPM 2024-2030 ne prévoit pas de chronique annuelle détaillée des commandes et des livraisons de matériels. L'appréciation de l'exécution capacitaire suppose donc de croiser les données issues des documents budgétaires.

En 2025, de nombreuses commandes et livraisons ont été réalisées. Les commandes ont concerné de nombreux équipements, notamment le porte-avions de nouvelle génération, des véhicules blindés légers, des poids lourds, des radars, des fusils d'assaut, ainsi que divers avions, munitions et missiles. Les livraisons ont notamment porté sur un satellite, un bâtiment ravitailleur de forces, des véhicules terrestres, de chars Leclerc rénovés, 11 Rafale, ou encore des fusils d'assaut.

Le rapporteur spécial relève que cette dynamique traduit un effort capacitaire incontestable. Elle est cohérente avec la volonté de préserver le contenu capacitaire de la LPM et de poursuivre la modernisation des armées. Elle est également cohérente avec la dégradation du contexte stratégique, qui rend nécessaire l'accélération de certaines capacités critiques.

Néanmoins, des limites doivent d'ores et déjà être relevées. Ainsi, le taux global de réalisation des équipements (cible de commandes, de livraisons, de jalons ou étapes importantes des programmes d'armement à franchir dans l'année) n'est pas conforme aux objectifs fixés pour ce qui concerne l'année 2025. Ce taux s'établit en 2025 à 67,2 %, contre un objectif fixé à 85 %. Ces derniers peuvent provenir des services du ministère, mais également des industriels ; une partie reflète également des changements de priorité. Ils devront être suivi de très près au regard de leur niveau, tant s'agissant de la livraison des matériels que de la bonne avancée des grands programmes en cours de développement.

Par ailleurs, la difficulté majeure du programme 146 n'est pas seulement industrielle ou capacitaire mais budgétaire. Le programme porte la majorité des restes à payer et du report de charges de la mission. Il concentre également l'essentiel des autorisations d'engagement affectées non engagées. Le risque est donc double : d'une part, que la rigidité budgétaire freine la capacité à financer des besoins nouveaux ; d'autre part, que la poursuite d'engagements très importants alimente une trajectoire de paiements futurs insuffisamment maîtrisée.

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

B. UNE REPRISE DE LA HAUSSE DES EFFECTIFS CONFIRMÉE, QUI NE PERMET TOUTEFOIS PAS DE RATTRAPER LE RETARD PRIS SUR LA TRAJECTOIRE DE LA LPM

L'article 7 de la LPM prévoit un objectif d'augmentation nette d'effectifs sur la période 2024-2030 établi à + 6 300 ETP, devant permettre d'atteindre une cible de 275 000 ETP pour le ministère à l'horizon 2030.

La chronique annuelle de la hausse des effectifs prévoit une augmentation nette limitée annuellement à 700 équivalents temps plein(ETP) en 2025, soit un net ralentissement par rapport à la cible établie la même année par la précédente LPM (+ 1 500 ETP), avant d'atteindre + 1 200 ETP en fin de période.

Cibles d'augmentations nettes d'effectifs du ministère des Armées (périmètre LPM)

(en ETP)

LPM

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Total

LPM 2019-2025

450

300

300

450

1 500

1 500

1 500

-

-

-

-

-

6 000

LPM 2024-2030

-

-

-

-

-

700

700

800

900

1 000

1 000

1 200

6 300

Source : commission des finances du Sénat, d'après les LPM 2019-2025 et 2024-2030.

La traduction dans les faits des trajectoires de création d'effectifs prévue par les deux plus récentes LPM est toutefois apparue difficile.

Prévision et exécution des schémas d'emplois depuis 2019

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat.

Sur la période 2019-2023, la cible annuelle prévue en LPM a été respectée seulement lors des deux premières années. De 2021 à 2023, les schémas d'emplois négatifs réalisés (respectivement - 485, - 1 018 et - 2 515 ETP) se sont ainsi établis à un niveau très inférieur aux cibles d'augmentation nette d'effectifs du ministère des armées prévus par la LPM 2019-2025 (respectivement + 300, + 450 et + 1 500 ETP). Au total, les effectifs ont connu une diminution de - 4 018 ETP sur la période 2021-2023, contre + 2 250 ETP prévus en LPM, soit un écart de près de 6 300 ETP en trois ans.

Si le schéma d'emplois de 2024 a été respecté au sens de la loi de finances initiale (+ 479 ETP), il reste inférieur à la cible de la LPM (+ 700 ETP). De même, la réalisation prévue pour 2025 (+ 651 ETP) demeure légèrement en retrait par rapport aux objectifs fixés en LPM (+ 700 ETP), mais est légèrement supérieure à ce qui était prévu en projet de loi de finances pour 2025 (+ 630 ETP).

Cette exécution résulte d'une dynamique d'entrées et de sorties plus favorable que prévu en 2025. Les sorties s'établissent à 37 192 ETP, contre 37 225 en 2024, tandis que les entrées atteignent 37 843 ETP, contre 37 704 en 2024. Cette évolution traduit les efforts menés en matière d'attractivité et de fidélisation.

Compte tenu des tensions sur les crédits de titre 2, le ministère n'a néanmoins pas pu profiter de la bonne dynamique des recrutements pour rattraper son retard par rapport aux sous-jacents de la LPM, ayant dû freiner ses recrutements dès le mois de septembre. Il termine l'année 2025 avec 266 701 ETPT, contre un sous-jacent en LPM de 270 100 ETPT.

Le rapporteur spécial relève que la question des effectifs ne peut donc pas être analysée uniquement sous l'angle de l'incapacité à recruter. En 2025, la difficulté a aussi tenu à la capacité budgétaire à financer les recrutements. Bien qu'il soit conscient de la nécessité de recourir à des mesures d'attractivité et de fidélisation des personnels, le rapporteur spécial constate que leur ampleur constitue un enjeu fort de soutenabilité des dépenses de personnel pour l'avenir, notamment dans la mesure où elles présentent un effet « cliquet » de nature à renchérir significativement les futurs recrutements. Le coût moyen des dépenses de personnel par ETPT est d'ailleurs passé de 46 365 euros en 2021 à 53 171 euros en 2025, soit une hausse de 15 % en cinq ans, hors pensions. Dans ce contexte, un dépassement de la trajectoire initiale de dépenses de personnel avait été estimé dès 2025 à environ 2,5 milliards d'euros sur la période 2026-2030, alors même que les schémas d'emplois avaient été sous-exécutés.

Enfin, la LPM 2024-2030 fixe un objectif de 80 000 réservistes en 2030. À ce stade, la trajectoire exécutée apparaît légèrement en avance, avec 48 801 réservistes fin 2025 pour une cible de 47 600.

Rapport n° 736, tome II, annexe 9 (2025-2026) de M. Dominique de LEGGE, déposé le 17 juin 2026 : Défense — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

C. L'EFFORT FRANÇAIS, CONTRAINT PAR L'ÉTAT DÉGRADÉ DES FINANCES PUBLIQUES, DEMEURE RELATIF AU REGARD DES DYNAMIQUES INTERNATIONALES

Mesuré en proportion de la richesse nationale, l'effort de défense français s'est établi à environ 2,1 % du PIB en 2025, un niveau comparable à celui constaté en 2000, dans un contexte stratégique beaucoup moins dégradé.

Part des dépenses militaires en proportion du PIB en France entre 1950 et 2023

(en proportion du PIB)

Source : commission des finances, d'après les données du SIPRI21(*).

Dans un contexte stratégique qui s'est fortement dégradé ces dernières années, notamment à l'occasion de l'invasion de l'Ukraine par la Russie en février 2022, de nombreux pays ont augmenté leurs dépenses militaires de façon plus nette que la France. L'effort français apparaît ainsi réel mais relativement modéré au regard de la dynamique observée chez de nombreux partenaires et compétiteurs.

En dollars constants de 2024, selon le SIPRI, la Russie a connu une hausse de 45,2 % de ses dépenses militaires entre 2023 et 2025, atteignant un budget de 158 milliards, la Chine de 14,6 % pour atteindre 335 milliards, l'Allemagne de 52 %, pour atteindre 107 milliards et le Royaume-Uni de 12,6 %, pour s'établir à 88 milliards. Sur la même période, le budget militaire de la Pologne a augmenté de 46,7 % (43 milliards), celui du Japon de 29,7 % (59 milliards) et celui de l'Italie de 26,5 % (45 milliards). Si les dépenses militaires américaines ont légèrement diminué entre 2023 et 2025, de - 1,5 %, elles s'établissaient en 2025 à 929 milliards de dollars et pourraient considérablement augmenter en 2026, selon les annonces gouvernementales américaines.

Dépenses militaires et leur évolution entre 2023 et 2025 pour plusieurs pays

(en milliards de dollars constants de 2024 et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données du SIPRI

Dans le même temps, les dépenses françaises n'ont cru que de 6,1 %, pour un montant total de 64,5 milliards de dollars. Si la capacité des armées françaises à faire beaucoup avec des financements relativement limités est réelle, elle ne saurait compenser un décalage croissant de budget.

Part des dépenses militaires en proportion du PIBpour plusieurs pays de l'OTAN en 2025

(en proportion du PIB, aux prix de 2021)

Source : commission des finances, d'après les données de l'OTAN

* 1 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 2 Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, déposé à l'Assemblée nationale le 8 avril 2026.

* 3 Loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 4 La LPM 2024-2030 fait aujourd'hui l'objet d'un projet de loi, en cours d'examen au Parlement, procédant à son actualisation : projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, déposé à l'Assemblée nationale le 8 avril 2026.

* 5 Voir l'avis du rapporteur spécial, en qualité de rapporteur pour avis, rapport n° 654 (2025-2026), déposé le 26 mai 2026 sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 6 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 7 Le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger, rapport d'information n° 513 (2025-2026), déposé le 8 avril 2026, Dominique de Legge.

* 8 Y compris au titre du soutien à l'Ukraine porté par le programme 146, s'agissant des cessions d'équipement en particulier.

* 9 D'après la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes, déjà citée, une évolution du coût des facteurs plus favorable que prévu par le ministère, de l'ordre de 600 millions d'euros, a néanmoins contribué à amortir en partie ces aléas.

* 10 Le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger, rapport d'information n° 513 (2025-2026), déposé le 8 avril 2026, Dominique de Legge.

* 11 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.

* 12 Le financement des déploiements opérationnels des forces armées françaises à l'étranger, rapport d'information n° 513 (2025-2026), déposé le 8 avril 2026, Dominique de Legge.

* 13 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.

* 14 Idem.

* 15 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.

* 16 Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, déposé à l'Assemblée nationale le 8 avril 2026.

* 17 Idem.

* 18 Ce mécanisme permet, selon la Cour des comptes, « pour les opérations d'investissements dont l'engagement se fait en plusieurs fois, de réserver sur une « tranche fonctionnelle », dès la première année d'engagement, l'ensemble des autorisations d'engagement nécessaires à l'opération, et de reporter les autorisations affectées mais non engagées pendant plusieurs années jusqu'à la fin de l'opération. L'affectation d'autorisations d'engagement sur ces tranches fonctionnelles permet de déroger à la règle d'annualité des crédits en lui substituant une contrainte de spécialisation ».

* 19 Avis n° 654 (2025-2026), déposé le 26 mai 2026 sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 20 Analyse de l'exécution budgétaire 2025, Mission « Défense », avril 2026, Cour des comptes.

* 21 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), institut de référence mondiale.

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 10Direction de l'action du Gouvernement

BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Rapporteur spécial : M. Christopher SZCZUREK

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Direction de l'action du Gouvernement »

1. Le taux d'exécution des crédits autorisés en loi de finances initiale pour la mission s'élève à 105 % en AE et 103,4 % en CP. Le montant des crédits exécutés atteint ainsi 1 048,3 millions d'euros en AE et 1 071,5 millions d'euros en CP. Cette surconsommation des crédits de la mission revient sur la logique de modération budgétaire qui avait prévalu en loi de finances initiale pour 2025. Le nombre d'ETP consommés en 2025 s'élève à 3 787 ETP, contre 3 732 ETP consommés en 2024.

2. L'année 2025 est marquée par d'importants mouvements de crédits en cours de gestion, notamment au profit du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) pour faire face aux besoins liés à la situation internationale. Ces mouvements de crédits répétés, souvent dans un délai proche de l'adoption de la loi de finances, ont pu amoindrir la portée de l'autorisation parlementaire.

3. Après une année 2024 ayant fortement mobilisé les dépenses de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le contexte de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de Paris 2024, les dépenses de la mission restent mobilisées en 2025 pour assurer la sécurité des systèmes d'information de l'État au travers de l'action de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et de l'Opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (OSIIC).

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative »

1. Les recettes encaissées atteignent 193,3 millions d'euros en 2025, soit 12,3 millions d'euros de plus (+ 7 %) que la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2025 (181 millions d'euros). Pour autant, les recettes encaissées sont stables par rapport à l'exécution 2024 où elles atteignaient 194,6 millions d'euros.

2. Le budget annexe se distingue à nouveau par la maîtrise de ses dépenses, à 138,6 millions d'euros en AE et 141,2 millions d'euros en CP (- 0,2 % en AE et + 1,8 % en CP par rapport à 2024). Il dégage un nouvel excédent de 52 millions d'euros, toutefois en diminution de 7 % par rapport à 2024.

3. Cette situation très favorable résulte en particulier de la modération des dépenses de personnel de la DILA. Le schéma d'emplois est nul en 2025, contribuant à la maîtrise des dépenses de titre 2.

4. Au 31 décembre 2025, le montant de la trésorerie du budget annexe s'élève à 940,7 millions d'euros, en hausse de 51,4 millions d'euros par rapport à 2024 (+ 6 %). Ce niveau de trésorerie élevé résulte de l'accumulation de résultats largement excédentaires sur la période récente. Suivant la préconisation de la Cour des comptes, le rapporteur spécial recommande de prévoir un prélèvement de la trésorerie du budget annexe vers le budget général par une disposition de la loi de finances.

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe diverses entités rattachées au Premier ministre. Depuis 2023 et la suppression du programme 359 « Présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022 », créé à titre temporaire, la mission se compose ainsi de deux programmes :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui réunit les services du Premier ministre à proprement parler ;

- le programme 308 « Protection des droits et libertés », qui comprend une dizaine d'autorités administratives indépendantes et d'organismes assimilés.

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

A. UNE SURCONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2025 QUI REVIENT SUR LA MODÉRATION BUDGÉTAIRE AMORCÉE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2025

La loi de finances initiale pour 2025 avait autorisé l'ouverture de 1,023 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,055 milliard d'euros en crédits de paiement (CP).

À périmètre courant, la prévision de la LFI 2025 présentait une quasi-stagnation des crédits en AE (+ 0,2 %) et une diminution des crédits en CP (- 2,6 %) par rapport à la LFI 2024. Si le projet de loi de finances comportait initialement une augmentation des crédits des deux programmes de la mission, les amendements adoptés au cours du débat au Parlement avaient conduit à une baisse des crédits par rapport à l'année 2024, en particulier sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

La prévision 2025 marque une différence par rapport aux années précédentes, aussi bien pour les AE que pour les CP. En effet, la LFI 2024 augmentait significativement les crédits tant pour les AE (+ 8,5 %) que pour les CP (+ 13,3 %).

S'agissant de l'exécution des crédits, l'exercice 2025 constitue une rupture avec l'exercice précédent au regard de la surconsommation des crédits programmés. Le taux d'exécution atteint 105 % en AE et 103,4 % en CP, contre 95,5 % pour les AE et 96,6 % pour les CP en 2024. Ainsi, l'exécution revient sur la modération budgétaire engagée en LFI.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2025

(en millions d'euros et en %)

Programme

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2024 / exécution 2025

Écart d'exécution 2025

[129] Coordination du travail gouvernemental

AE

881,7

842,3

872,5

912,4

+ 8,3 %

+ 4,6 %

CP

917,4

885,7

887,0

936,3

+5,7 %

+ 5,6 %

[308] Protection des droits et libertés

AE

139,5

133,2

150,9

145,9

+ 9,5 %

- 3,3 %

CP

135,4

131,0

138,8

135,2

+ 3,2 %

- 2,6 %

TOTAL MISSION

AE

1 021,1

975,5

1 023,4

1 058,3

+ 8,5 %

+ 3,4 %

CP

1 052,8

1 016,7

1 025,8

1 071,5

+ 5,4 %

+ 4,5 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Contrairement à l'année 2024 où les taux d'exécution étaient quasiment identiques entre les deux programmes, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » connaît une surconsommation des crédits par rapport à la LFI, le taux d'exécution se fixant à 105,6 % en CP, tandis que pour le programme 308 « Protection des droits et libertés » le taux d'exécution se fixe à 97,4 % en CP.

Les effectifs présentent une nouvelle progression de + 46 ETP, contre une diminution prévue de - 27 ETP en LFI 2025. Le nombre d'ETP consommés en 2025 s'élève ainsi à 3 787 ETP, contre 3 732 ETP consommés en 2024.

De fait, les emplois consommés par la mission ont bénéficié d'une croissance continue dans la période récente : avec 3 185 ETP en 2020, ils ont connu en quatre ans une augmentation significative, pour atteindre désormais 3 787 ETP. Cette croissance est principalement due à la hausse des effectifs du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui est passé de 2 613 ETP consommés en 2020 à 3 064 ETP consommés en 2025.

Le schéma d'emploi de l'ensemble de la mission avait été arbitré à - 27 ETP en LFI 2025 mais il a été révisé sous l'effet d'évolutions sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » en cours d'exercice.

Pour le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », le schéma d'emploi avait été diminué à - 40 ETP en LFI pour 2025 par amendement du Gouvernement du fait de soldes négatifs notamment pour le Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN) et la Délégation interministérielle aux jeux Olympiques et Paralympiques de Paris (DIJOP). Cependant, des révisions sont intervenues en cours d'exercice afin d'augmenter les effectifs du SGDSN, de la DIJOP en lien avec l'organisation des JO d'hiver en France en 2030, et la hausse des effectifs du cabinet du ministre chargé des relations avec le Parlement.

Schéma d'emploi de la mission« Direction de l'action du Gouvernement » en 2025

(en ETP)

Prévision LFI 2025

Total variation des ETP exécution

2025

Écart exécution/LFI

Variation des ETP

Sorties

dont départs

en retraite

Entrées

[129] Coordination du travail gouvernemental

- 40

1 201

45

1 161

+ 32,8

+ 182 %

[308] Protection des droits et libertés

+ 13

158

10

171

+ 12,7

- 2,31 %

Total pour la mission

- 27

1 359

55

1 332

+ 46

+ 270,37 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Des mouvements de crédits ont eu lieu en cours d'exercice par voie règlementaire, modifiant les crédits initiaux de la mission.

Les deux principaux éléments qui ont affecté les ressources de la mission sont :

- les reports de crédits de l'exercice 2024 maintenus à un niveau très significatif de 109,6 millions d'euros en CP. La majorité de ces reports est constituée par des fonds de concours et attributions de produits portés par le fonds de concours « Produit des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants » dit « drogues » pour 100,5 millions d'euros en CP ;

- le maintien à un niveau important des transferts de crédits, notamment via la hausse des transferts entrants à hauteur de 53,2 millions d'euros pour le budget opérationnel de programme « Soutien » qui porte les dépenses mutualisées et transversales des services du Premier ministre.

Comme le souligne la Cour des comptes, les mouvements opérés en cours d'exercice ont eu pour conséquence d'augmenter les crédits initiaux de la mission, en particulier ceux du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

Les ressources complémentaires ont surtout bénéficié au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) pour faire face aux besoins liés à la situation internationale. Ses crédits ont été augmentés de 36,9 millions d'euros en CP via le recours aux crédits destinés aux dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) et l'utilisation de la réserve de précaution en cours de gestion.

La Cour des comptes souligne que « cette gestion, passant par des abondements répétés, dans des délais parfois très brefs après le vote de la loi de finances, nuit à la portée de l'autorisation parlementaire et à la lisibilité de la gestion du programme. »1(*).

L'amélioration de la sécurité et de la performance des systèmes d'information de l'État est le cinquième objectif fixé au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ». L'atteinte de cet objectif repose sur l'action du SGDSN et de la Direction interministérielle du numérique (DINUM).

Placé auprès du chef du Gouvernement, le SGDSN a notamment pour mission de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement en matière de sécurité des systèmes d'information. Pour cette mission, deux services à compétences nationales lui sont rattachés :

- l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) : autorité nationale en matière de cybersécurité et de cyberdéfense, l'action de l'ANSSI se compose de quatre grandes missions, à savoir défendre, connaître, partager et accompagner les entités publiques et privées visées par les cyberattaques ;

- l'Opérateur des systèmes d'information interministériels classifiés (OSIIC) : chargé d'assurer les communications protégées des plus hautes autorités de l'État en tout temps et en tous lieux, l'OSIIC assure également la fonction de direction des systèmes d'information pour l'ensemble des entités composant le SGDSN.

De surcroît, l'ANSSI et l'OSIIC poursuivent leur montée en puissance en 2025, notamment via la révision à la hausse du schéma d'emploi du SGDSN en cours d'exercice (+ 20 ETP contre - 10 ETP prévus en LFI 2025) 2(*).

L'atteinte du cinquième objectif susmentionné est notamment mesuré via l'indicateur « Niveau de sécurité des systèmes d'information de l'État » regroupant les trois objectifs déclinés dans le tableau ci-dessous.

Niveau de sécurité des systèmes d'information de l'État

(en note de 0 à 5 ou en pourcentage)

2023 Réalisation

2024

Réalisation

Cible

2025

2025 Réalisation

Cible2026

Maturité globale en sécurité des systèmes d'information de l'État (noté de 0 à 5)

3,3

3,6

3,8

3,6

3,9

Niveau d'avancement des grands projets interministériels en matière de sécurité des systèmes d'information (en %)

96

96

97

52,5

97

Taux de réalisation du schéma directeur des systèmes d'information interministériels classifiés (en %)

83

76

100

100

100

Note : le sous-indicateur relatif à la maturité globale en sécurité des systèmes d'information de l'État reflète l'écart entre un niveau de maturité effectif et un niveau de maturité considéré comme adéquat en fonction de l'activité du ministère. Ces niveaux sont déterminés à l'aide d'un guide méthodologique et d'un questionnaire établis par l'ANSSI en collaboration avec les départements ministériels. Les données fournies par les ministères peuvent éventuellement être corrigées à partir des constats faits par l'ANSSI lors de ses inspections.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En 2025 la cible est atteinte en matière de taux de réalisation du schéma directeur des systèmes d'information interministériels classifiés, ce qui n'était pas le cas en 2024 où le taux se fixait à 76 %.

Le rapporteur spécial remarque également la stabilité en matière de maturité globale en sécurité des systèmes d'information de l'État.

Cependant, il regrette la dégradation en matière d'avancement des grands projets interministériels en 2025 alors que la cible était atteinte en 2024. Les documents budgétaires soulignent que le taux de couverture réel des systèmes d'information des bénéficiaires étatiques de l'ANSSI est difficile à établir compte tenu de la nécessité d'actualiser une cartographie en y intégrant les nouveaux projets.

En parallèle, l'atteinte du cinquième objectif susmentionné est mesuré par un second indicateur qui évalue la qualité du réseau interministériel de l'État (RIE) construit et opéré par la DINUM qui a pour mission d'élaborer la stratégie numérique de l'État et de piloter sa mise en oeuvre. Ce second indicateur qui évalue le taux de sites sensibles ayant subi un incident dont la durée globale est supérieure à 4 heures est présenté ci-dessous.

Taux de sites sensibles ayant subi un incident dont la durée globale est supérieure à 4 heures

(en pourcentage)

2022 Réalisation

2023 Réalisation

2024 Réalisation

Cible

2025

2025

Réalisation

Cible2026

Taux de sites sensibles ayant subi un incident supérieur à 4 heures

3,5

2,3

3

2

2

2

Note : les sites sensibles couverts par cet indicateur correspondent aux sites sensibles du réseau interministériel de l'État (RIE).

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le taux de sites sensibles ayant subi un incident supérieur à 4 heures a diminué en 2025 permettant d'atteindre la cible, ce qui constitue une avancée notable par rapport à l'année précédente où le taux avait augmenté. Les documents budgétaires indiquent que la stabilisation du réseau de collecte et la mise en qualité des données par la DINUM a permis l'atteinte de l'objectif fixé pour 2025.

Le rapporteur spécial insiste sur l'importance de sécuriser les données publiques et de se prémunir contre les attaques informatiques. Par exemple, des investigations menées par la Direction générale des finances publiques (DGFIP) ont permis d'identifier des accès illégitimes au fichier national des comptes bancaires (FICOBA). Fin janvier 2026, un acteur malveillant avait usurpé les identifiants d'un fonctionnaire afin d'accéder au fichier FICOBA.

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

II. LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

Le budget annexe « Publications officielles et information administrative » est géré depuis 2010 par la direction de l'information légale et administrative (DILA), dont les principales missions sont la diffusion d'informations légales, l'édition publique et l'information administrative.

Le budget annexe comporte deux programmes :

- le programme 623 « Edition et diffusion », qui regroupe l'ensemble des activités dites « métiers » de la DILA ;

- le programme 624 « Pilotage et ressources humaines », qui couvre les dépenses de personnel, les dépenses liées à la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACIJO), le financement des caisses de retraite complémentaires, les campagnes de communication, la gestion des moyens logistiques et humains, l'innovation, le développement et la stratégie ainsi que les activités financières.

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

A. DES RECETTES ENCAISSÉES STABLES PAR RAPPORT À L'EXERCICE PRÉCÉDENT

L'exécution 2025 est marquée par un niveau de recettes encaissées qui s'établit à 193,3 millions d'euros, un niveau stable par rapport à l'exécution 2024 (194,6 millions d'euros). Ce montant est supérieur de 12,3 millions d'euros (+ 7 %) à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2025 (181 millions d'euros).

Le montant total des recettes des annonces s'élève ainsi à 190 millions d'euros, contre un montant de 177,7 millions d'euros initialement prévu en LFI pour 2025. Le taux d'exécution est supérieur de 6,9 % à la prévision initiale comme pour l'exercice 2024. Les recettes des annonces restent stables avec des recettes du Bulletin des annonces légales et obligatoires en hausse de 5,6 % après une diminution en 2024, et des recettes du bulletin officiel des annonces des marchés publics qui régressent légèrement.

Quant aux recettes hors annonces, ces dernières connaissent une nette diminution en 2025 liée à la baisse des activités d'impression et d'édition. Elles se fixent à 3,2 millions d'euros par rapport à l'exercice précédent, soit une baisse de 1,2 millions d'euros soit - 26,4 %.

La Cour des comptes3(*) observe une amélioration du taux d'exécution des recettes qui témoigne d'un effort de réalisme des prévisions, qui s'explique notamment par des réunions plus régulières entre la DILA et la direction du budget.

Exécution des recettes du budget annexe en 2025

(en % et en millions d'euros)

Recettes

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Progression 2024/2025

Écart d'exécution 2024

Bulletin officiel des annonces des marchés publics

66,3

69,6

71,1

68,2

- 2,0 %

- 4,1 %

Bulletin des annonces légales et obligatoires

6,6

7,1

6,6

7,5

5,6 %

+ 13,6 %

Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales

91

113,4

100

114,2

0,7 %

+ 14,2 %

Journal officiel de la République française - Lois et Décrets

0

0

0

0,1

Non significatif

Non significatif

Total Annonces

163,9

190,1

177,7

190

0 %

+ 6,9 %

Vente de publications et abonnements

1

0,9

1

0,8

- 9,4 %

- 20,0 %

Prestations et travaux d'édition

1,9

2

1,8

1,8

- 11,0 %

0 %

Autres activités

0,5

1,5

0,5

0,7

+ 57,1 %

+ 40 %

Total Recettes hors annonces

3,4

4,4

3,3

3,3

- 5,8 %

+ 0 %

Total Recettes

167,3

194,5

181

193,3

- 26,4 %

+ 6,8 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la note d'exécution budgétaire 2024 de la Cour des comptes

Le Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP)

Le BOAMP est édité par la DILA dans le cadre de sa mission de service public de la transparence économique et financière.

Créé par le décret n° 57-435 du 4 avril 1957, le BOAMP diffuse les avis d'appel public à la concurrence et les résultats de marchés l'État, l'armée, les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Il assure aussi la publication des contrats de partenariat public-privé et des avis de concession.

La diffusion au BOAMP est obligatoire pour tous les marchés dont le montant est supérieur aux seuils européens, comme le précise le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics. Pour les marchés en-dessous de ces seuils, une publication est obligatoire au BOAMP ou dans un journal habilité à recevoir des annonces légales.

Le BOAMP assure aussi la transmission des avis de marchés européens au Journal officiel de l'Union européenne.

En moyenne, plus de 200 000 annonces sont publiées en ligne chaque année. Le BOAMP assure ainsi la dématérialisation et la diffusion des avis de marchés publics dans un objectif de transparence et d'information des opérateurs économiques.

Source : commission des finances, d'après le site internet de la DILA

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

B. DES DÉPENSES MAÎTRISÉES DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR L'ADOPTION D'UN NOUVEAU PLAN STRATÉGIQUE

Encore une fois, le budget annexe se distingue par la maîtrise de ses dépenses, qui connaissent une relative stabilité ; les AE s'établissent à 138,6 millions d'euros et les CP à 141,2 millions d'euros (- 2 % en AE et + 1,8 % en CP par rapport à l'exécution 2024).

Exécution des crédits du budget annexe par programme en 2025

(en % et en millions d'euros)

Programme

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2025 / exécution 2024

Écart d'exécution 2025

[623] Edition et diffusion

AE

47,9

39,4

40,3

40,4

+2,5 %

+ 0,2 %

CP

44,2

41,0

42,1

41,5

+ 1,2 %

- 1,4 %

[624] Pilotage et ressources humaines

AE

111,3

102,1

105,2

98,2

- 3,8 %

- 6,7 %

CP

107,5

97,7

107,0

99,7

+2 %

- 6,8 %

TOTAL MISSION

AE

159,2

141,4

145,5

138,6

- 2%

- 4,7 %

CP

151,7

138,7

149,0

141,2

+ 1,8 %

- 5,2%

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En 2025, le budget annexe dégage ainsi un nouvel excédent significatif de 52 millions d'euros, toutefois en diminution de 7 % par rapport à l'excédent enregistré en 2024. Le montant cumulé des soldes budgétaires entre 2020 et 2025 est de 305,1 millions d'euros et s'élève en moyenne à 50,8 millions d'euros sur la période. Ce solde excédentaire s'explique par des recettes dynamiques supérieures aux prévisions et des dépenses maîtrisées.

Cette situation favorable résulte en particulier de la modération des dépenses de personnel de la DILA. Après un schéma d'emploi sur-exécuté en 2024 avec - 20 ETP, le schéma d'emploi est nul en 2025. L'effet du schéma d'emploi est négatif de 1,2 million d'euros en 2025 du fait de l'impact en année pleine des suppressions de postes décidées en 2024.

Schéma d'emplois de la DILA entre 2018 et 2025

(en ETP)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

- 66

- 42

- 17

- 11

- 7

- 15

- 20

0

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le rapporteur spécial salue la maîtrise des dépenses du budget annexe, a fortiori dans un contexte marqué par une progression des dépenses de fonctionnement de 6 % par rapport à 2024 due au virage numérique pris par la DILA.

Le plan stratégique DILA 2027

Après l'arrivée d'une nouvelle directrice, la DILA a adopté un nouveau plan stratégique mi-2025. Ce plan stratégique s'appuie sur les orientations définies par le plan précédent qui mettait l'usager au centre des activités. Ce nouveau plan souligne le rôle central de la structuration des données pour permettre une mobilisation efficace des outils d'intelligence artificielle. Il comprend quatre axes :

- une information plus proche des citoyens ;

- une information de référence au coeur de l'action publique ;

- une information qui simplifie la vie des professionnels ;

- une information au service des administration et des agents publics ;

Ces axes sont déclinés à travers différents projets, parmi lesquels :

- l'évolution graphique et ergonomique du site Légifrance déployée en avril 2026 ;

- le passage du site « service public » en « .gouv.fr » ;

- le développement de nouveaux outils de production normative pour interfacer l'outil de gestion de validation des textes officiels (Solon et l'outil d'aide à la rédaction des textes Edile) ;

- poursuite du projet d'assistant à la réponse aux usagers utilisant l'intelligence artificielle générative.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la Cour des comptes

Rapport n° 736, tome II, annexe 10 (2025-2026) de M. Christopher SZCZUREK, déposé le 17 juin 2026 : Direction de l'action du Gouvernement — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

C. UN NIVEAU DE TRÉSORERIE TRÈS ÉLEVÉ, QUI POURRAIT JUSTIFIER UN PRÉLÈVEMENT AU PROFIT DU BUDGET GÉNÉRAL

Au 31 décembre 2025, le montant de la trésorerie du budget annexe s'élève à 940,7 millions d'euros, en hausse de 51,4 millions d'euros par rapport à 2024 (+ 6 %).

Ce niveau de trésorerie élevé résulte de l'accumulation de résultats largement excédentaires sur la période récente, du fait notamment des efforts d'économies de la DILA. Depuis 2019, le fonds de roulement et la trésorerie ont augmenté de 47 %.

Si la nature des opérations concernées justifie juridiquement le recours à un budget annexe au regard de l'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)4(*), la Cour des comptes souligne chaque année depuis 2023 que « le fonds de roulement est sans mesure avec les besoins d'investissements de la DILA »5(*).

Le rapporteur spécial recommande, suivant la préconisation de la Cour des comptes, de prévoir un prélèvement de la trésorerie du budget annexe vers le budget général par une disposition de la loi de finances.

* 1 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Direction de l'action du Gouvernement », avril 2026.

* 2 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Direction de l'action du Gouvernement », avril 2026.

* 3 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Publications officielles et informations administratives », avril 2026.

* 4 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 5 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, mission « Publications officielles et informations administratives », avril 2026.

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 12Économie

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Rapporteur spécial et Rapporteure spéciale : M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

MISSION « ÉCONOMIE »

1. L'exécution des crédits de la mission « Économie » en 2025 marque un retour partiel à une forme de normalité budgétaire. Les dépenses exécutées s'élèvent à 3,784 milliards d'euros en CP, soit un niveau proche des crédits inscrits en LFI, avec une sur-exécution limitée à 46,1 millions d'euros. Les reports demeurent toutefois élevés, à 2,02 milliards d'euros en CP, soit 54 % des crédits inscrits en LFI. Leur concentration sur le programme 367, qui représente 91 % des reports, continue de fragiliser la portée de l'autorisation annuelle du Parlement.

2. Les crédits consommés diminuent fortement en 2025, sous l'effet principal de la quasi-extinction des dispositifs exceptionnels de soutien aux entreprises face à la hausse des prix de l'énergie. Les CP passent de 5 103,9 millions d'euros en 2024 à 3,784 milliards d'euros en 2025, soit une baisse de 25,9 % principalement portée par le programme 134. Les dépenses d'intervention reculent de 37,3 %, mais demeurent le premier poste de dépense de la mission, à hauteur de 59 % des crédits consommés.

3. Les rapporteurs spéciaux appellent à maintenir une vigilance particulière sur le déploiement de la fibre optique, dont la progression ne doit pas masquer les disparités territoriales persistantes dans l'accès effectif au très haut débit. Ils soulignent également que les compensations versées à La Poste au titre de ses missions de service public demeurent insuffisantes au regard de leur coût et regrettent que les crédits ouverts en loi de finances de fin de gestion pour 2025 pour renforcer la mission d'aménagement du territoire n'aient pas été exécutés conformément à l'intention du législateur.

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : « PRÊTS ET AVANCESÀ DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

1. Le compte de concours financiers a de nouveau été exécuté en déficit en 2025, à hauteur de 217,1 millions d'euros. Ce déficit est moins important qu'en 2024, mais il s'écarte fortement de la prévision de la LFI, qui anticipait un excédent de 56,9 millions d'euros. Cet écart s'explique principalement par la sur-exécution du programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » et par des recettes inférieures aux prévisions, en particulier sur les remboursements en capital des prêts du fonds de développement économique et social (FDES).

2. Les dépenses du compte diminuent nettement en 2025, pour atteindre 360,5 millions d'euros en CP, contre 651,7 millions d'euros en 2024. Elles demeurent concentrées sur deux programmes, le programme 869 « « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l'aéroport Paris Charles de Gaulle » et le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social ». Les rapporteurs spéciaux resteront attentifs à l'évolution du prêt accordé au gestionnaire d'infrastructure du CDG Express, dont le plafond a été porté à 2,3 milliards d'euros et dont la mise en service est désormais prévue au 28 mars 2027, ainsi qu'à l'exécution du programme 862, largement financée par reports de crédits.

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie

LA MISSION « ÉCONOMIE »

La mission « Économie » rassemble les crédits de politiques publiques visant à favoriser l'emploi, la croissance, la compétitivité des entreprises, le développement des exportations, la concurrence et la protection des consommateurs.

Elle est composée de cinq programmes :

- le programme 134 « Développement des entreprises et régulation » regroupe les instruments de soutien aux entreprises, notamment sous forme de dépenses d'intervention au profit des petites et moyennes entreprises (PME), de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et du tourisme. Il porte également les crédits des administrations en charge de ces politiques publiques, d'autorités administratives indépendantes (AAI) et d'opérateurs. Enfin, il porte le financement des compensations versées au groupe La Poste au titre de trois de ses missions de service public1(*) ;

- le programme 343 « Plan France très haut débit » (PFTHD), créé en 2015, porte les financements de l'État en vue d'assurer la couverture intégrale du territoire par le réseau de fibre optique2(*) ;

- le programme 220 « Statistiques et études économiques » porte principalement les crédits de l'Institut national des statistiques et des études économiques (Insee) ;

- le programme 305 « Stratégies économiques » porte principalement les crédits de la direction générale du Trésor et de son réseau international, ainsi que les crédits de plusieurs opérateurs et la subvention versée à la Banque de France au titre des prestations qu'elle effectue pour le compte de l'État.

- le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales en 2023 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », créé en 2021 en cours d'année, vise à doter le CAS « PFE »3(*), géré par l'Agence des participations de l'État, en recettes supplémentaires en fonction des besoins d'intervention identifiés. L'exécution des crédits de ce programme fait l'objet d'une analyse détaillée dans l'annexe spécifique consacrée au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

La mission « Économie » se voit adjointe une part importante des dépenses fiscales du budget de l'État, pour un coût total estimé à 12,2 milliards d'euros, soit 7,1 % de moins qu'en 2024.

Évolution des crédits de la mission « Économie » en 2025

(en millions d'euros)

2024

2025

Exécution / prévision 2025

Exécution

2025 / 2204

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

variation absolue

variation relative

variation absolue

variation relative

134 - Développement des entreprises et régulations

AE

2 947

3 936

3 856,0

3 630,6

- 225,4

- 5,8 %

- 305,4

- 7,8 %

CP

2656,8

3 691,7

2 336,1

2 396,2

60,1

+ 2,6 %

- 1295,5

- 35,1 %

343 - Plan France Très haut débit

AE

96,9

75

77,5

76,5

- 1,0

- 1,3 %

1,5

2,00 %

CP

464,5

260,8

227,3

207,7

- 19,6

- 8,6 %

- 53,1

- 20,4 %

220 - Statistiques et études économiques

AE

485,76

466 ,2

469,6

465,2

- 4,4

- 2,3 %

- 1

- 0,2 %

CP

473,5

459,3

472,4

466,2

- 6,2

- 1,3 %

6,9

1,5 %

305 - Stratégies économiques

AE

703,7

686,1

652,8

707,1

54,3

+ 8,3 %

21

3,1 %

CP

698,6

692

693,4

713,6

20,2

+ 2,9 %

21,6

3,1 %

367 - Financement des opérations patrimoniales en 2024 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »

AE

CP

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Total mission

AE

4233,4

5 162,2

5 055,8

4 879,5

- 176,3

- 3,5 %

- 283,8

- 5,5 %

CP

4293,4

5 103,9

3 729,1

3 783,7

54,6

+ 1,5 %

- 1320,2

- 25,9 %

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — LA MISSION « ÉCONOMIE » — I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DE LA MISSION « ÉCONOMIE »

A. UNE EXÉCUTION DES DÉPENSES GLOBALEMENT CONFORME AUX MONTANTS DE CRÉDITS OUVERTS EN LFI

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 a ouvert 3,737 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sur les programmes de la mission « Économie », soit un montant en baisse de 13,1 % par rapport à la LFI pour 2024.

Cette diminution prolonge le mouvement de normalisation engagé après plusieurs exercices marqués par des dispositifs exceptionnels de soutien aux entreprises, notamment face à la hausse des prix de l'énergie. À l'inverse, les autorisations d'engagement (AE) ont progressé de 19,4 %, sous l'effet principalement de l'ouverture d'un dispositif de soutien à la décarbonation de l'industrie, dont les crédits de paiement devraient être majoritairement inscrits sur des exercices postérieurs.

Les rapporteurs spéciaux avaient souligné l'année dernière que le caractère massif des reports de crédits nuisait à la lisibilité de l'autorisation parlementaire. En 2025, ces reports demeurent élevés, à hauteur de 2,02 milliards d'euros en CP, mais sont inférieurs aux niveaux constatés en 2024 et 2023, respectivement 3,1 milliards d'euros et 5,2 milliards d'euros. Ils représentent encore 54 % des crédits inscrits en LFI. Surtout, leur structure diffère sensiblement, puisque 91 % relèvent du programme 367 « Financement des opérations patrimoniales en 2025 sur le compte d'affectation spéciale Participations financières de l'État ».

Le report opéré sur le programme 367, d'un montant de 1,84 milliard d'euros, n'a pas été consommé en 2025. Comme les années précédentes, il s'agit de crédits budgétisés selon une logique de provision, destinés à financer d'éventuelles opérations patrimoniales du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

En dehors du programme 367, les reports ont retrouvé des proportions plus limitées. Ils représentent 179 millions d'euros, soit 4,8 % des crédits votés en LFI, niveau qui reste supérieur au plafond de 3 % prévu par l'article 15 de la LOLF mais qui se rapproche davantage d'une gestion budgétaire normale. Une partie de ces reports résulte de la suppression du programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance », qui a conduit au transfert de 120 millions d'euros vers le programme 343 « Plan France très haut débit » au titre des restes à payer du projet de généralisation de la fibre optique à l'horizon 2025. Les autres reports sont plus limités et s'élèvent à 54,7 millions d'euros, dont 43,3 millions d'euros sur le programme 134.

L'exercice 2025 a également été marqué par des annulations de crédits, dont la portée sur l'exécution a été toutefois limitée. Le décret d'annulation du 25 avril 20254(*) a annulé 526 millions d'euros sur la mission, tandis que la loi de finances de fin de gestion pour 20255(*) a procédé à de nouveaux mouvements de crédits. Ces annulations ont concerné principalement le programme 367, à hauteur de 645,9 millions d'euros au total, ainsi que le programme 343, à hauteur de 53,5 millions d'euros. Dans le premier cas, il s'agissait de crédits reportés mais non utilisés ; dans le second, les annulations traduisent surtout un décalage du rythme des appels de fonds des collectivités territoriales au titre du plan France très haut débit (voir infra).

Au total, les crédits disponibles en 2025 ont atteint 5,15 milliards d'euros en CP, après prise en compte des reports, des annulations et des autres mouvements de gestion. Les dépenses exécutées se sont élevées à 3,784 milliards d'euros en CP, soit un niveau très proche des crédits inscrits en LFI, supérieur de 46,1 millions d'euros à la prévision initiale, soit + 1,2 %.

Crédits disponibles en 2025 pour la mission « Économie »

(en milliards d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — LA MISSION « ÉCONOMIE » — I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DE LA MISSION « ÉCONOMIE »

B. LA BAISSE DES CRÉDITS CONSOMMÉS EST PRINCIPALEMENT PORTÉE PAR LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATIONS »

La diminution des crédits consommés entre 2024 et 2025 est très marquée. Les CP de la mission « Économie » passent de 5,104 milliards d'euros en 2024 à 3,784 milliards d'euros en 2025, ce qui correspond à une baisse de 25,9 %. Cette évolution contraste avec l'exercice précédent, marqué par une progression des dépenses, et traduit l'extinction progressive des dispositifs exceptionnels de soutien aux entreprises mis en place face à la hausse des prix de l'énergie.

Cette baisse est principalement portée par le programme 134 « Développement des entreprises et régulations », qui comprend l'essentiel des dépenses d'intervention à destination des entreprises. Les crédits de paiement consommés sur ce programme diminuent de 3,692 milliards d'euros en 2024 à 2,396 milliards d'euros en 2025, soit une baisse de 35,1 %. Par rapport à la programmation initiale, l'exécution demeure toutefois légèrement supérieure aux crédits ouverts en LFI, qui s'élevaient à 2,336 milliards d'euros. La sur-exécution atteint 60,1 millions d'euros, soit 2,6 %.

La diminution des crédits consommés résulte principalement de la quasi-extinction du guichet « gaz et électricité ». Alors que ce dispositif avait encore représenté près d'un milliard d'euros de dépenses en 2024, il ne représente plus que 4,3 millions d'euros en 2025 selon la Cour des comptes.

Les crédits du programme 220 « Statistiques et études économiques », constitués très majoritairement de dépenses de personnel de l'Insee, s'élèvent à 466,2 millions d'euros en 2025, contre 459,3 millions d'euros en 2024, soit une hausse de 1,5 %. L'exécution est inférieure à la programmation initiale (479,2 millions d'euros). La sous-exécution atteint ainsi 13,1 millions d'euros, soit 2,7 %.

Les crédits du programme 305 « Stratégies économiques » s'établissent à 713,6 millions d'euros en 2025, contre 692,0 millions d'euros en 2024, ce qui représente une hausse de 3,1 %. L'exécution est également supérieure à la programmation initiale de 2,7 %. Cette évolution résulte notamment de la hausse de la rémunération versée à la Banque de France, qui atteint 234,0 millions d'euros en 2025, en progression de 19,8 % par rapport à 2024. Elle est partiellement compensée par la baisse du financement de la mission d'accessibilité bancaire de La Banque Postale, qui s'établit à 269 millions d'euros.

Enfin, les crédits du programme 343 « Plan France très haut débit » s'élèvent à 207,7 millions d'euros en CP en 2025, contre 260,9 millions d'euros en 2024. Ils diminuent ainsi de 53,2 millions d'euros, soit 20,4 %. L'exécution est inférieure de 19,6 millions d'euros à la programmation initiale, soit - 8,6 %. Elle traduit principalement le rythme des appels de fonds des collectivités territoriales, au fur et à mesure de l'avancement des travaux.

Évolution des crédits de la mission « Économie »

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En ce qui concerne l'évolution des dépenses par titre, les dépenses de personnel augmentent de 2,2 %, passant de 931,2 millions d'euros en 2024 à 951,5 millions d'euros en 2025. Cette progression demeure contenue et intervient dans un contexte de maîtrise du plafond d'emplois. Les dépenses de fonctionnement diminuent légèrement, de 597,1 millions d'euros à 592,6 millions d'euros, soit 0,7 %. La Cour des comptes souligne notamment la baisse des subventions pour charges de service public versées à certains opérateurs, partiellement compensée par la hausse de la rémunération versée à la Banque de France.

Les dépenses d'intervention connaissent la baisse la plus importante. Elles passent de 3 565,6 millions d'euros en 2024 à 2 234,1 millions d'euros en 2025, soit une diminution de 37,3 %. Elles demeurent toutefois le premier poste de dépense de la mission, puisqu'elles représentent encore 59 % des crédits consommés en 2025, contre près de 70 % en 2024. Leur niveau reste donc élevé au regard de la période antérieure aux crises récentes, principalement sous l'effet du maintien de la compensation carbone et des compensations versées à La Poste.

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — LA MISSION « ÉCONOMIE » — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LE DÉPLOIEMENT DE LA FIBRE OPTIQUE PROGRESSE, MAIS DES DISPARITÉS TERRITORIALES PERSISTENT DANS L'ACCÈS EFFECTIF AU TRÈS HAUT DÉBIT

Les crédits consommés sur le programme 343 « Plan France très haut débit » se sont élevés à 207,7 millions d'euros en CP en 2025.

L'action 1, consacrée au financement des réseaux d'initiative publique (RIP), a représenté 159,5 millions d'euros en CP. Ces réseaux, portés par les collectivités territoriales, constituent l'un des principaux leviers de déploiement de la fibre optique dans les zones les moins denses.

Dans leur rapport faisant suite à l'enquête de la Cour des comptes sur le déploiement de la fibre optique6(*), les rapporteurs spéciaux avaient exprimé des réserves sur le niveau des crédits initialement prévus pour l'action 17(*). Ils relevaient en particulier que les crédits de paiement disponibles pour le financement des RIP risquaient d'être inférieurs aux besoins de décaissement des collectivités, sauf à mobiliser des reports de crédits ou la trésorerie disponible de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).

La suppression du programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance » a conduit au report de 120 millions d'euros de CP vers le programme 343, au titre du projet de généralisation de la fibre optique à l'horizon 2025. Ces crédits ont permis d'accroître les marges de financement disponibles. Il apparaît toutefois que les besoins de décaissement au profit des collectivités ont finalement été moins élevés qu'anticipé.

Les rapporteurs spéciaux rejoignent néanmoins le constat formulé par la Cour des comptes sur l'insuffisante visibilité des décaissements opérés par l'ANCT. Cette difficulté tient au rythme des appels de fonds des collectivités, qui dépend de l'avancement effectif des travaux, mais aussi au suivi encore imparfait des conventions de mandat.

Au 30 septembre 2025, la fibre optique couvrait 93,5 % des locaux. Cette progression témoigne de l'effort important consenti par les pouvoirs publics et les collectivités territoriales depuis le lancement du plan France très haut débit. Elle ne doit toutefois pas masquer la persistance de fortes disparités territoriales. Pour une partie de nos concitoyens résidant dans les territoires les plus enclavés, le déploiement de la fibre demeure encore incomplet, alors même que l'accès aux services publics, aux soins, à l'éducation et à l'activité économique repose de plus en plus sur des usages numériques.

La soutenabilité économique de certains RIP constitue désormais le principal point de vigilance, sur lequel les rapporteurs spéciaux ont déjà exprimé leurs préoccupations.8(*).

Au-delà du déploiement des réseaux, les raccordements complexes constituent désormais un enjeu majeur. Le PLF pour 2025 prévoyait une enveloppe de 16 millions d'euros en AE sur l'action 2 du programme 343, destinée à financer une expérimentation relative aux raccordements complexes en domaine privé. Les rapporteurs spéciaux relèvent que ce montant demeure néanmoins modeste au regard des besoins nationaux, estimés entre 640 millions d'euros et 1 milliard d'euros.

L'ensemble des AE dont bénéficie ce dispositif ont été engagées en 2025. Sa gestion a été confiée à l'Agence de services et de paiement (ASP). L'essentiel des versements de crédits de paiement devraient intervenir en 2026 avec la montée en charge du dispositif. Les rapporteurs spéciaux seront particulièrement vigilants sur la mise en oeuvre de cette expérimentation.

Le cas du déploiement de la fibre optique à Mayotte appelle enfin une attention particulière. Lors de l'examen du PLF pour 2025, le Sénat avait adopté, à l'initiative des rapporteurs spéciaux et de plusieurs de leurs collègues, un amendement visant à renforcer les moyens destinés au réseau d'initiative publique mahorais, à hauteur de 37,5 millions d'euros. Les AE finalement disponibles en LFI ont toutefois été ramenées à 14,8 millions d'euros, à la suite de l'adoption d'un amendement « rabot » du Gouvernement, faisant peser un doute sur l'adéquation des crédits aux besoins identifiés9(*).

Les conséquences du cyclone Chido ont cependant d'ores et déjà retardé le calendrier du projet porté par la collectivité territoriale. À ces difficultés s'ajoute l'annonce par Orange du déploiement d'un réseau en fibre optique dans certaines zones auparavant couvertes par le réseau cuivre, notamment à Mamoudzou. Or ces zones devaient initialement relever du RIP porté par le conseil départemental de Mayotte, dont l'équilibre économique reposait sur une forme de péréquation interne entre zones denses et zones moins denses.10(*).

Dans ce contexte, la contractualisation entre l'État et la collectivité territoriale pourrait ne pas intervenir en 2026.

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — LA MISSION « ÉCONOMIE » — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA COMPENSATON VERSÉE AU GROUPE LA POSTE QUI S'ÉLOIGNE DE L'INTENTION EXPRIMÉE PAR LE LÉGISLATEUR

Le groupe La Poste est chargé de quatre missions de service public et d'intérêt général, en application de l'article 2, modifié, de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom :

- la contribution, par son réseau de points de contact, à l'aménagement et au développement du territoire ;

- le service universel postal, qui implique la collecte et la distribution des envois postaux par La Poste sur tout le territoire six jours sur sept, sauf circonstances exceptionnelles ;

- le transport et la distribution de la presse dans le cadre du régime spécifique prévu par le code des postes et des communications électroniques ;

- l'accessibilité bancaire dans les conditions prévues par le code monétaire et financier.

Chacune de ces missions fait l'objet d'une compensation budgétaire par la mission « Économie ». Les compensations sont portées par le programme 134 pour les trois premières et par le programme 305 s'agissant de l'accessibilité bancaire. Le montant total de ces compensations s'élève à 927,5 millions d'euros en 2025, en baisse de 2,3 % par rapport à l'année précédente.

Les rapporteurs spéciaux ont plusieurs fois alerté sur la situation de sous-compensation chronique des missions de services de La Poste. En effet, d'après les informations transmises par le groupe, le coût des quatre missions de service public serait de 2 milliards par an, alors que La Poste n'a reçu en 2023, 2024 et 2025, qu'1 milliard de compensation par l'État environ.

La mission d'aménagement du territoire fait l'objet d'une attention particulière de la commission des finances. Elle vise à garantir l'accès de l'ensemble de la population à des points de contact postaux sur tout le territoire, y compris dans les zones les moins denses ou les plus fragiles. Le contrat de présence postale territoriale conclu entre l'État, l'Association des maires de France et La Poste prévoit, pour cette mission, une trajectoire indicative de compensation de 174 millions d'euros. Ce montant correspond à une compensation globale, composée d'une dotation budgétaire et d'abattements fiscaux. Il ne permet toutefois pas de couvrir intégralement le coût de la mission pour La Poste. Malgré cette compensation, la mission d'aménagement du territoire demeure structurellement déficitaire, avec un déficit estimé à 159 millions d'euros en 2023 et à 130 millions d'euros en 2024.

Dans le PLF pour 2025, la dotation budgétaire prévue au titre de la mission d'aménagement du territoire s'élevait à 105 millions d'euros. Ce montant était insuffisant pour respecter la trajectoire indicative de 174 millions d'euros prévue par le contrat de présence postale territoriale conclu entre l'État, les collectivités territoriales et La Poste. Le Sénat avait donc adopté, à l'initiative des rapporteurs spéciaux11(*), un amendement majorant les crédits du programme 134 de 15 millions d'euros en AE et en CP12(*), afin de porter la subvention à 120 millions d'euros et de permettre d'atteindre, en tenant compte des abattements fiscaux, une compensation globale de 174 millions d'euros. Cet amendement a été conservé dans la LFI.

En cours d'examen du PLF pour 2025, le Gouvernement avait toutefois fait adopter un amendement 13(*) de minoration des crédits de la mission « Économie » dont 174,1 millions d'euros sur le programme 134, sans que sa ventilation précise entre les différents dispositifs soit documentée lors des débats. Selon la Cour des comptes, cette minoration s'est notamment traduite par une réduction de 50 millions d'euros des moyens consacrés au service universel postal, qui constitue lui aussi une mission de service public de La Poste.

Par ailleurs, 52 millions d'euros ont été inscrits en loi de finances de fin de gestion pour 202514(*), à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances15(*) et de plusieurs de ses collègues. Cette ouverture de crédits visait à atténuer la sous-compensation persistante de la mission d'aménagement du territoire, dans un contexte où le Gouvernement proposait parallèlement, dans le PLF pour 2026, une baisse conséquente de la compensation versée par l'État au titre de cette mission de service public16(*).

Il ressort toutefois de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes que ces 52 millions d'euros auraient en réalité permis de neutraliser la minoration de 50 millions d'euros intervenue sur le service universel postal17(*). Une telle exécution n'apparait pas conforme à l'intention du législateur. Lors de l'examen du projet de la loi de finances de fin de gestion au Sénat, le rapporteur général avait en effet clairement indiqué que cette enveloppe avait vocation à abonder la mission d'aménagement du territoire confiée à La Poste18(*).

En tout état de cause, les rapporteurs spéciaux regrettent que le Parlement soit conduit, année après année, à rétablir des crédits réduits par le Gouvernement, alors même que le législateur a clairement exprimé son intention de doter la mission d'aménagement du territoire de moyens suffisants pour garantir la présence postale dans les territoires. Cette situation fragilise la capacité de La Poste à exercer pleinement ses missions de service public.

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS« PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERSOU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2025

L'article 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs ». Les dépenses du compte de concours financiers sont les prêts et avances consentis, tandis que ses recettes consistent dans les remboursements de ces derniers. En principe, le solde pluriannuel est donc neutre (à l'exception des intérêts qui sont reversés au budget général), mais des décalages se produisent dans le temps entre les dépenses et les recettes, tandis que certains prêts ou avances ne sont, dans certains cas, pas remboursés19(*).

Au titre de l'année 2025, le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est composé des six programmes suivants :

- le programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État », qui a pour objet de faciliter la prise de poste à l'étranger de certains agents de l'État ;

- le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » qui vise à octroyer des prêts aux entreprises (via le fonds de développement économique et social, FDES) afin de faciliter leur restructuration financière et commerciale. Les recettes associées au remboursement des prêts accordés à la filière automobile entre 2010 et 2015 sur le programme 863 « Prêts à la filière automobile », supprimé en 2018, sont rattachées au programme 862 ;

- le programme 878 « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie », créé en 2021, qui a pour objet le financement du prêt de l'État à la société qui reprend l'activité d'extraction de minerai et de production de nickel et de cobalt de la société Vale Nouvelle-Calédonie ;

- le programme 876 « Prêts octroyés dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir », créé en loi de finances initiale pour 2020, porte le financement en prêt du plan Nano 2022 ;

- le programme 869 « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle » pour faciliter le financement de la construction de la ligne ;

- le programme 877 « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19 », créé par la loi de finances rectificative n° 2020-1719 du 25 avril 2020, est un programme temporaire destiné à soutenir les entreprises stratégiques fragilisées.

En 2025, les dépenses du compte s'élèvent à 360,5 millions d'euros en crédits de paiement, contre 651,7 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 44,7 %. Elles demeurent concentrées sur les programmes 869 « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle » et le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social ».

Aucun crédit de paiement n'a été consommé en 2025 sur les programmes 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État », 876 « Prêts octroyés dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir », 877 « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la covid-19 ou par le conflit en Ukraine » et 878 « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie ».

Répartition des dépenses exécutées sur le compte de concours financiers en 2024

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Les recettes constatées sur le compte s'établissent à 143,4 millions d'euros en 2025, pour une prévision de 307,4 millions d'euros en LFI. Elles sont donc inférieures de 164,0 millions d'euros à la prévision initiale, soit une sous-exécution de 53,4 %. Cette sous-exécution provient principalement des recettes du programme 862. Les remboursements en capital des prêts du FDES se sont élevés à 100,6 millions d'euros, contre une prévision de 290,4 millions d'euros, en raison notamment de nouveaux échéanciers de remboursement et d'échéances échues non payées.

Les recettes du compte comprennent également 16 millions d'euros au titre du remboursement du prêt accordé à l'entreprise Soitec dans le cadre du plan Nano 2022 et 26 millions d'euros au titre des remboursements d'avances remboursables et de prêts bonifiés accordés aux entreprises touchées par la crise sanitaire ou par le conflit en Ukraine.

Le solde d'exécution du compte s'établit à - 217,1 millions d'euros en 2025. Il est moins dégradé qu'en 2024, année au cours de laquelle le déficit atteignait - 576,7 millions d'euros, mais il reste très inférieur à la prévision de la LFI pour 2025, qui anticipait un excédent de 56,9 millions d'euros. L'écart à la prévision atteint ainsi 274,0 millions d'euros. Le solde cumulé du compte depuis sa création demeure fortement négatif, à - 4,76 milliards d'euros à la fin de l'exercice 2025.

Solde cumulé du compte de concours financiers

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS« PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERSOU À DES ORGANISMES PRIVÉS » — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS DANS LES PROGRAMMES ACTIFS DU COMPTE SE SONT CONCENTRÉS SUR LE SOUTIEN À LA LIGNE « CDG EXPRESS » ET SUR LE FONDS DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

Le programme 869 « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle » a pour objet d'apporter un soutien direct de l'État pour couvrir le besoin de financement de la société « Gestionnaire d'infrastructure CDG Express » ou GI CDG Express, détenue à parts égales par SNCF Réseau, le groupe Aéroports de Paris et la Caisse des dépôts et consignations. Cette société est chargée de la réalisation de l'infrastructure correspondant à une liaison ferroviaire express reliant directement l'aéroport de Roissy au centre-ville de Paris.

Les crédits exécutés en 2025 sur ce programme s'élèvent à 200,8 millions d'euros en CP, contre 353,3 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 43,2 %. L'exécution est inférieure à la prévision de la LFI, qui s'élevait à 225,5 millions d'euros en CP.

Alors que la mise en service était initialement prévue en 2023, elle a été plusieurs fois repoussée, en raison notamment d'une décision de justice, des effets de la crise sanitaire et de la coordination des travaux avec la circulation des trains de l'axe Nord. La mise en service du projet est désormais fixée au 28 mars 2027. Les discussions engagées avec le concessionnaire se sont traduites par la signature, le 23 octobre 2024, d'un deuxième avenant au contrat de concession, puis par la signature, le 5 décembre 2024, d'un deuxième avenant au contrat de prêt. Ce dernier a permis de relever le plafond du prêt de 1,8 milliard d'euros à 2,3 milliards d'euros.

Les coûts d'investissement de l'infrastructure sont désormais estimés à 2,2 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 0,4 milliard d'euros de frais financiers et de gestion de la société. Le besoin de financement total, évalué à 2,6 milliards d'euros, est couvert par 0,4 milliard d'euros d'apports en fonds propres des actionnaires du GI CDG Express et par un emprunt auprès de l'État d'un montant maximal de 2,3 milliards d'euros.

Les rapporteurs spéciaux demeureront attentifs à l'évolution de ce programme, initialement présenté comme devant permettre une infrastructure exploitable dès les Jeux olympiques de Paris en 2024, et dont l'horizon d'amortissement demeure très éloigné.

Répartition de la couverture du besoin de financement pour la réalisation des travaux d'infrastructure du CDG Express

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » permet de financer les prêts accordés par le Fonds de développement économique et social (FDES) au bénéfice des entreprises en difficulté, sur instruction du comité interministériel de restructuration industrielle ou des comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises. En 2025, les dépenses du programme atteignent 159,7 millions d'euros en CP, contre 295 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 45,9 %.

L'exécution du programme dépasse très largement la dotation initiale de 25,0 millions d'euros en CP. Les dépenses atteignent 159,7 millions d'euros, soit 134,7 millions d'euros de plus que les crédits ouverts en LFI, grâce à la mobilisation de reports. Près de la moitié de ce montant correspond à deux prêts, pour un total de 80 millions d'euros, accordés à Prony Resources New Caledonia, déjà bénéficiaire en 2024 d'un prêt de 140 millions d'euros sur le même projet.

Rapport n° 736, tome II, annexe 12 (2025-2026) de M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC, déposé le 17 juin 2026 : Économie — COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS« PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERSOU À DES ORGANISMES PRIVÉS » — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. QUATRE PROGRAMMES DU COMPTE N'ONT ENREGISTRÉ AUCUNE DÉPENSE EN 2025

Les rapporteurs spéciaux relèvent qu'aucune dépense n'a été exécutée en 2025 sur quatre des six programmes du compte.

Le programme 861 « Prêts et avances pour le logement des agents de l'État », destiné à faciliter la prise de fonction d'agents de l'État servant à l'étranger, n'a donné lieu à aucun prêt ni avance en 2025.

Le programme 878 « Soutien à la filière nickel en Nouvelle-Calédonie », qui sert de support au prêt accordé à la société Prony Resources New Caledonia, n'a enregistré aucune consommation de crédits en 2025.

Le programme 876 « Prêts octroyés dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir » n'a pas été mobilisé en dépenses. Il a toutefois enregistré des recettes, correspondant au remboursement du capital du prêt octroyé à l'entreprise Soitec dans le cadre du plan Nano 2022.

Enfin, le programme 877 « Avances remboursables et prêts bonifiés aux entreprises touchées par la crise de la Covid-19 ou par le conflit en Ukraine » est resté sans exécution en dépenses en 2025. Il a cependant donné lieu à des recettes, correspondant à des remboursements d'avances remboursables et de prêts bonifiés accordés entre 2020 et 2023.

* 1 Service postal universel, transport de presse et aménagement du territoire.

* 2 Le PFTHD est financé par le programme 343 mais est également abondé par d'autres biais, voir infra.

* 3 Compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

* 4 Référence exacte

* 5 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 6 Enquête réalisée en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances.

* 7 Déploiement de la fibre optique : une ambition à renouveler pour relancer un projet qui s'essouffle, rapport d'information n° 510 (2024-2025), déposé le 2 avril 2025.

* 8 Sur ce point, le lecteur pourra utilement se référer aux développements du rapport d'information n° 510 (2024-2025) précité, déposé le 2 avril 2025.

* 9 Dans son rapport remis à la commission des finances sur le déploiement de la fibre optique en avril 2025, la Cour des comptes avait notamment souligné que la disponibilité des AE consacrées au RIP de Mayotte n'était serait pas garantie et dépendrait des arbitrages qui seront réalisés concernant la ventilation des économies résultant de l'amendement « rabot » du Gouvernement.

* 10 Commission des affaires économiques du Sénat, avis n° 140 (2025-2026) du 24 novembre 2025 sur la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2026, par Mmes Anne-Catherine Loisier, Sylviane Noël et M. Christian Redon-Sarrazy.

* 11 Des amendements identiques ont également été déposés par le Gouvernement ainsi que plusieurs autres sénateurs.

* 12 Amendement II-1599.

* 13 Amendement II-820.

* 14 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 15 Amendement n° 5 déposé le 19 novembre 2025.

* 16 D'après les informations obtenues par les rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs auditions sur le PLF 2026, la compensation globale s'établirait à 122 millions d'euros, dont 76 millions d'euros de crédits budgétaires et 46 millions d'euros d'abattements fiscaux, contre 174 millions d'euros prévus par le contrat de présence postale territoriale.

* 17 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Économie ».

* 18 Sur ce point, le lecteur pourra utilement se référer à l'exposé des motifs de l'amendement n° 5 déposé le 19 novembre 2025 et au compte rendu intégral des débats de la séance publique du 25 novembre 2025.

* 19 Les créances qui ne sont pas honorées sont admises en non-valeur et ont un effet sur le déficit public.

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 13Engagements financiers de l'État

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS ET AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

Rapporteur spécial : M. Albéric de MONTGOLFIER

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Engagements financiers de l'État »

1. Avec 56,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 53,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2025, la consommation des crédits de la mission est inférieure de - 5,3 % en AE et en CP aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette situation résulte essentiellement de l'exécution constatée sur le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui atteint 50,9 milliards d'euros en AE et en CP, contre 54,2 milliards d'euros en LFI 2025 (- 6,1 %), sous l'effet conjugué d'une baisse des taux d'intérêt de court terme plus forte qu'attendu et d'une diminution de la provision pour charge d'indexation sur l'inflation.

2. Par rapport à l'exécution 2024, la mission présente une hausse en AE de + 1,7 % (+ 900 millions d'euros). En CP, la mission affiche une baisse apparente de - 9,5 % (- 5,6 milliards d'euros), résultant essentiellement de la suppression du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » (6,5 milliards d'euros en CP en 2024). En neutralisant les évolutions de périmètre, les crédits de la mission enregistrent en réalité une légère hausse en AE et en CP de + 0,4 %.

3. Représentant un montant de 4,9 milliards d'euros en 2025 (contre 6,9 milliards d'euros en 2024 et 15,8 milliards d'euros en 2023), la provision pour charge d'indexation sur l'inflation est la seule écriture, sur l'ensemble du budget de l'État, qui fait exception au principe de la comptabilité de caisse prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Suivant l'analyse de la Cour des comptes, le rapporteur spécial recommande ainsi de supprimer cette provision budgétaire.

4. En exécution, les appels en garantie pour les Prêts garantis par l'État (PGE) et les Prêts garantis par l'État « Résilience » (PGER) s'élèvent à 1,12 milliard d'euros, contre une prévision sous-jacente à la LFI de 571 millions d'euros, soit un quasi doublement par rapport à la prévision. Cette sur-exécution s'explique par une programmation initiale très inférieure aux estimations transmises par la Banque de France et Bpifrance pour la préparation du PLF pour 2025. Fin 2025, le montant cumulé des appels en garantie au titre des PGE et PGER représentait 6,23 milliards d'euros, contre 5,03 milliards d'euros fin 2024, pour un taux de défaut de 12,1 %, contre 11,7 % fin 2024. Le capital restant dû des PGE et PGER s'élevait à 16,1 milliards d'euros, ce qui ne représentait plus que 11,1 % de l'encours octroyé (145,1 milliards d'euros).

Le compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État et organismes gérant des services publics »

5. Avec un solde positif de 700,7 millions d'euros, l'exécution 2025 représente le troisième exercice consécutif excédentaire pour le compte de concours financiers, après 331,7 millions d'euros en 2023 et 470,9 millions d'euros en 2024.

6. Suivant l'analyse de la Cour des comptes, le rapporteur spécial renouvelle sa recommandation de supprimer le programme 830 pour regrouper l'ensemble des avances et prêts accordés à FranceAgriMer dans le programme 823. De même, constatant que les crédits du programme 825 relatif à l'indemnisation des victimes du Benfluorex (Mediator) n'ont jamais été utilisés, le rapporteur recommande la suppression de ce programme qui fait doublon avec la dotation du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».

Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux »

7. Alors que le compte de concours financiers n'est plus actif depuis plusieurs années, celui-ci continue néanmoins d'exister en ce qu'il constitue le pendant budgétaire d'engagements internationaux de la France.

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE SOUS-EXÉCUTION APPARENTE DE LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT », MASQUANT EN RÉALITÉ LA PROGRESSION DE LA CHARGE DE LA DETTE

A. UNE DIMINUTION DES CRÉDITS EXÉCUTÉS RÉSULTANT ESSENTIELLEMENT D'UN EFFET DE PÉRIMÈTRE ET DE LA BAISSE DE LA PROVISION POUR INDEXATION SUR L'INFLATION

Exécution des crédits de la mission en 2025

(en % et en millions d'euros)

Programme

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2025 / exécution 2024

Écart d'exécution 2025

[117] Charge de la dette et trésorerie de l'État

AE

51 375,0

49 267,6

54 207,0

50 895,6

3,3 %

- 6,1 %

CP

51 375,0

49 267,6

54 207,0

50 895,6

3,3 %

- 6,1 %

[114] Appels en garantie de l'État

AE

1 902,4

1 921,5

985,3

1 344,3

- 30,0 %

36,4 %

CP

1 902,4

1 921,5

985,3

1 344,3

- 30,0 %

36,4 %

[145] Épargne

AE

71,1

106,4

113,2

74,5

- 30,0 %

- 34,2 %

CP

71,1

106,0

113,2

75,0

- 29,2 %

- 33,7 %

[355] Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État

AE

692,0

687,3

- 0,7 %

CP

692,0

687,3

- 0,7 %

[336] Dotation du Mécanisme européen de stabilité

AE

0,0

0,0

0,0

0,0

CP

0,0

0,0

0,0

0,0

[338] Augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement

AE

0,0

0,0

0,0

0,0

CP

0,0

0,0

0,0

0,0

[344] Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque

AE

0,0

0,0

0,0

0,3

CP

187,7

177,4

171,6

177,7

0,2 %

3,6 %

[369] Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19

AE

0,0

0,0

CP

6 475,0

6 475,0

Total

AE

54 155,5

52 112,7

55 997,5

53 002,0

1,7 %

- 5,3 %

CP

60 818,1

58 764,6

56 169,1

53 179,9

- 9,5 %

- 5,3 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Avec 56,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 53,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) exécutés en 2025, la consommation des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » est inférieure de - 5,3 % en AE et en CP aux prévisions de la loi de finances initiale (respectivement 56,0 milliards d'euros en AE et 56,2 milliards d'euros en CP).

Cette situation résulte essentiellement de l'exécution constatée sur le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui atteint 50,9 milliards d'euros en AE et en CP, contre 54,2 milliards d'euros en LFI 2025, soit une sous-consommation de - 3,3 milliards d'euros (- 6,1 %).

Comme le relève la Cour des comptes dans son analyse sur l'exécution budgétaire 20251(*), cette moindre consommation s'explique principalement par deux éléments :

- d'une part, une baisse des taux d'intérêt de court terme plus forte qu'attendu, dans le contexte de la poursuite du cycle d'assouplissement monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) initié en 2024 - la BCE ayant abaissé son principal taux de refinancement de 100 points de base en 2025, de 3,15 % à 2,15 % ;

- d'autre part, une diminution de la provision pour charge d'indexation des Obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées en raison d'un ralentissement de l'inflation plus rapide qu'anticipé en 2024, qui se reporte sur les modalités de calcul de la provision en 2025.

Pour autant, par rapport à l'exécution 2024, la mission « Engagements financiers de l'État » présente une hausse en AE, de + 1,7 % (+ 900 millions d'euros). En CP, la mission affiche une baisse apparente de - 9,5 % (- 5,6 milliards d'euros), qui résulte essentiellement de la suppression du programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » par la LFI 2025 (6,5 milliards d'euros en CP en 2024), à la suite d'un amendement du rapporteur spécial qu'il portait de manière constante depuis la création2(*) de ce programme. En neutralisant les évolutions de périmètre correspondant à la suppression du programme 369, ainsi qu'au rattachement du programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » (687,3 millions d'euros en CP en 2025), les crédits de la mission enregistrent en réalité une légère hausse en AE et en CP de + 0,4 %.

En particulier, d'après la documentation budgétaire3(*), la charge de la dette négociable de l'État4(*) augmente de + 1,2 milliard d'euros en exécution entre 2024 et 2025. Cette évolution globale se décompose entre :

- d'une part, un effet volume défavorable, avec un impact de + 3,9 milliards d'euros sur la charge de la dette ;

- d'autre part, un effet taux défavorable, pour un impact de + 0,1 milliard d'euros ;

- enfin, un effet inflation favorable, correspondant à la provision pour charge d'indexation du capital des OAT indexées sur l'inflation, avec un impact de - 2,3 milliards d'euros.

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE SOUS-EXÉCUTION APPARENTE DE LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT », MASQUANT EN RÉALITÉ LA PROGRESSION DE LA CHARGE DE LA DETTE

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

En exécution, la charge de la dette s'élève à 50,9 milliards d'euros en 2025, contre 49,4 milliards d'euros en 2024 (+ 2,0 %). En intégrant la charge de la dette de la SNCF (687,3 millions d'euros en 2025, contre 817,1 millions d'euros en 20245(*)), elle atteint 51,6 milliards d'euros en 2025 (+ 3,0 %).

En particulier, la charge d'intérêts sur les titres de long terme, qui constitue l'essentiel de la charge de la dette, a fortement augmenté en un an, passant de 35,9 milliards d'euros en 2024 à 41,3 milliards d'euros en 2025, soit une hausse de + 5,3 milliards d'euros, correspondant à une croissance élevée de + 14,8 %.

Cette évolution s'explique principalement par la remontée des taux d'intérêt : ainsi, le taux moyen d'émission des obligations assimilables du Trésor (OAT) a crû de 1,70 % en 2022 à 3,35 % en 2025.

Cette remontée devrait se poursuivre encore en 2026, alors que le taux des OAT à 10 ans est passé de 3,2 % fin février à 3,9 % fin mars, avant de se stabiliser à 3,8 %. Il s'agit de son plus haut niveau depuis 2011 et la crise des dettes souveraines de la zone euro.

Dans ce contexte particulièrement dégradé, l'analyse de la Cour des comptes6(*) a mis en évidence une incohérence dans la comptabilité budgétaire en matière de charge de la dette. En effet, le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » comporte une ligne correspondant à la provision pour charge d'indexation du capital des OAT indexées sur l'inflation.

Représentant un montant de 4,9 milliards d'euros en 2025 (contre 6,9 milliards d'euros en 2024 et 15,8 milliards d'euros en 2023), cette provision est la seule écriture, sur quelque 578 milliards d'euros de dépense brute du budget de l'État, qui fait exception au principe de la comptabilité de caisse prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)7(*).

Pour mémoire, pour chaque titre indexé, le remboursement du capital est assorti d'un coefficient reflétant l'évolution de l'inflation sur la durée de vie du titre, dont le montant n'est donc décaissé qu'à l'échéance.

Si cette provision budgétaire, qui résulte d'une disposition de la loi de finances pour 2000, répondait initialement à un objectif de prudence comptable, afin de faire apparaître le coût ou le surplus dégagé en trésorerie par l'indexation des OAT sur l'inflation, elle déroge effectivement au principe de la comptabilité de caisse, réaffirmé en 2001 par l'article 28 de la LOLF (entrée en vigueur en 2005).

Article 28 de la LOLF (extraits)

« La comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires obéit aux principes suivants :

1° Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public ;

2° Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires. Toutes les dépenses doivent être imputées sur les crédits de l'année considérée, quelle que soit la date de la créance (...) »

Source : commission des finances, d'après la LOLF

Comme le note la Cour des comptes, cette provision aurait dû disparaître en comptabilité budgétaire « au moment même où, de par la même loi organique, l'État se dotait d'une comptabilité générale en droits constatés »8(*), qui comporte également une telle provision pour charge d'indexation.

Ainsi, la Cour des comptes recommande de supprimer purement et simplement cette provision budgétaire pour charge d'indexation du capital des obligations indexées. Une telle mesure ne représenterait pas une perte d'information pour le Parlement et pour les citoyens, mais au contraire une amélioration en termes de présentation des décaissements. De fait, la charge d'indexation resterait bien retracée en comptabilité générale et le rapport sur la dette des administrations publiques a vocation à mentionner les montants relatifs à l'indexation du capital des obligations indexées.

Tout en partageant cette recommandation, le rapporteur spécial tient cependant à attirer l'attention sur un point : si la suppression de cette provision pour charge d'indexation se traduirait nominalement par une diminution du déficit budgétaire à financer, elle ne permettrait pas de réduire le besoin de financement de l'État, qui détermine le montant des émissions de dette à moyen et long terme. En effet, cette provision fait déjà l'objet d'une neutralisation comptable dans le tableau de financement de l'État9(*).

Mis en place en 2020 dans sa version dite « classique » dans le contexte de la crise sanitaire, puis en 2022 dans sa version dite « Résilience » en réponse aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine, le prêt garanti par l'État (PGE) vise à soutenir le financement bancaire des entreprises.

La garantie de l'État, portée budgétairement par l'action 3 du programme 114 « Appels en garantie de l'État »10(*), couvre un pourcentage du montant des prêts, en fonction de la taille de l'entreprise.

Ainsi, le PGE « classique » peut couvrir jusqu'à 25 % du chiffre d'affaires annuel 2019 ou deux années de masse salariale.

Quant au PGE « Résilience » (PGER), qui a remplacé le PGE « classique » au printemps 202211(*) et a pris fin au 31 décembre 2023, celui-ci peut couvrir jusqu'à 15 % du chiffre d'affaires annuel moyen au cours des trois dernières années et est cumulable avec les PGE déjà obtenus, permettant donc d'emprunter au total jusqu'à 40 % du chiffre d'affaires.

À la suite d'un accord de place acté le 19 janvier 2022 et renouvelé en janvier 2024, les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME) peuvent, pour les PGE « classiques » comme pour les PGER, aménager la période de remboursement sur deux à quatre années supplémentaires, jusqu'à dix ans, en cas de risque de restructuration de dettes12(*) et demander leur rééchelonnement jusqu'au 31 décembre 2026.

En exécution pour 2025, les appels en garantie pour les PGE et les PGER s'élèvent à 1,12 milliard d'euros, contre une prévision sous-jacente à la LFI de 571 millions d'euros, soit un quasi doublement par rapport à la prévision(+ 96,1 %). Au total sur l'action 3 du programme 114, la prévision du Gouvernement était de 685 millions d'euros.

Cette sur-exécution s'explique notamment par une programmation initiale très inférieure aux estimations transmises par la Banque de France et Bpifrance à la direction générale du Trésor pour la préparation du PLF pour 2025 : d'après les éléments repris par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, ces estimations prévoyaient des décaissements d'appels en garantie à hauteur de 1,101 milliard d'euros pour l'ensemble de l'action 3 du programme 114. La différence avec le montant retenu à titre évaluatif par le Gouvernement (685 millions d'euros), qualifiée d'« impasse de budgétisation initiale » par la Cour des comptes13(*), s'élevait ainsi à 416 millions d'euros.

De fait, cette problématique avait été relevée par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) : en avril 2025, le CBCM alertait ainsi sur l'existence d'« un besoin de financement de 392,32 millions d'euros [sur l'ensemble du programme 114], principalement imputable aux garanties des PGE dont l'estimation devra être précisée dès que possible », tout en émettant un avis favorable sur la programmation, s'agissant de crédits évaluatifs14(*).

Au 31 décembre 2025, le montant cumulé des appels en garantie au titre des PGE et PGER représentait 6,23 milliards d'euros, contre 5,03 milliards d'euros fin 2024. Ces appels en garantie portent sur un montant nominal cumulé de prêts de 11,85 milliards d'euros, contre 8,46 milliards d'euros fin 2024, garanti à hauteur de 10,59 milliards d'euros. En cumulé, le taux de défaut est ainsi de 12,1 % fin 2025, contre 11,7 % fin 2024.

Fin 2025, le capital restant dû des PGE et PGER s'élevait désormais à 16,1 milliards d'euros, ce qui ne représentait plus que 11,1 % de l'encours octroyé (145,1 milliard d'euros). La provision pour risque d'appels en garantie inscrite au titre des PGE et PGER dans le compte général de l'État était ainsi en diminution à 1,371 milliard d'euros fin 2025, contre 1,753 milliard d'euros fin 2024.

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT ET ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »

A. UN TROISIÈME EXCÉDENT CONSÉCUTIF DEPUIS 2023

Exécution des crédits du compte de concours financiers en 2025

(en % et en millions d'euros)

Programme

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Variation exécution 2025/2024

Écart d'exécution 2025

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

[821] Avances à l'Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune

7 552,9

10 000,0

6 809,6

- 9,8 %

- 31,9 %

[823] Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics

193,9

260,0

59,1

- 69,5 %

- 77,3 %

[824] Prêts et avances à des services de l'État

0,0

73,2

0,0

- 100 %

[825] Avances à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du Benfluorex

0,0

15,0

0,0

- 100 %

[826] Prêts aux exploitants d'aéroports touchés par la crise de covid-19 au titre des dépenses de sûreté-sécurité

0,0

0,0

0,0

[827] Prêts destinés à soutenir Île-de-France Mobilités à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19

0,0

0,0

0,0

[828] Prêts destinés à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid-19

0,0

0,0

0,0

[830] Prêts à FranceAgriMer au titre des préfinancements de

fonds européens

70,0

70,0

40,0

- 42,9 %

- 42,9 %

Total

7 816,8

10 418,2

6 908,7

- 11,6 %

- 33,7 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Avec 6,9 milliards d'euros en AE et en CP exécutés en 2025, la consommation des crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » est inférieure de - 33,7 % en AE et en CP aux prévisions de la loi de finances initiale, lesquelles s'élevaient à 10,4 milliards d'euros.

Cette sous-exécution en dépenses permet ainsi de plus que compenser les moindres recettes constatées, à 7,6 milliards d'euros contre 11,0 milliards d'euros en LFI 2025, soit une perte de recettes de - 30,9 %.

En conséquence, le solde du compte de concours financiers atteint 700,7 millions d'euros en exécution 2025, soit un niveau supérieur à la prévision en LFI 2025, arrêtée à 553,1 millions d'euros, correspondant à un écart positif de 147,6 millions d'euros.

Cet écart résulte principalement de quatre programmes :

- en premier lieu, le programme 824 « Prêts et avances à des services de l'État », qui retrace les prêts accordés au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) : si les remboursements de ces prêts ont été proches des recettes inscrites en loi de finances initiale (LFI) et en loi de finances de fin de gestion (LFG), le programme n'a enregistré aucune dépense, puisqu'aucun prêt n'a été accordé au BACEA en 2025, alors que la LFI avait ouvert à cet effet 73,2 millions d'euros en AE/CP, lesquels ont été intégralement annulés ;

- en deuxième lieu, le programme 828 « Prêts destinés à soutenir les autorités organisatrices de la mobilité [AOM] à la suite des conséquences de l'épidémie de la covid 19 » : alors qu'aucune recette n'avait été inscrite, ni en LFI ni en LFG, les AOM ont remboursé 74,7 millions d'euros en exécution ;

- en troisième lieu, le programme 823 « Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics », qui comporte deux enveloppes de 100 millions d'euros chacune, destinées à faire face aux imprévus, et ayant vocation à être décaissées et remboursées dans l'année. La première enveloppe visait les urgences non prévues au moment de l'élaboration de la LFI, la seconde les besoins de trésorerie de FranceAgriMer pour répondre aux crises agricoles. Or ces deux enveloppes n'ont pas été utilisées ;

- enfin, en quatrième lieu, le programme 821 « Avances à l'Agence de services et de paiement [ASP], au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune » : alors que la LFG avait réduit la prévision de recette et de dépense de manière asymétrique, avec un solde négatif de 500 millions d'euros, ce solde négatif ne s'est pas réalisé.

De fait, avec un solde positif de 700,7 millions d'euros, l'exécution 2025 représente le troisième exercice consécutif excédentaire pour le compte de concours financiers, après 331,7 millions d'euros en 2023 et 470,9 millions d'euros en 2024.

Solde cumulé du compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics »

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, d'après les données fournies par l'Agence France Trésor et la direction générale des finances publiques

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRÊTS ET AVANCES À DIVERS SERVICES DE L'ÉTAT ET ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS »

B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Créé pour l'exercice 2023, le programme 830 « Prêts à FranceAgriMer au titre des préfinancements de fonds européens » vise à préfinancer les dépenses engagées par FranceAgriMer au titre de fonds européens (Fonds social européen +, FSE+, et Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture, FEAMPA). En effet, les remboursements de l'Union européenne à FranceAgriMer n'interviennent en moyenne que deux à trois ans après l'engagement de la dépense.

Cette organisation budgétaire a cependant introduit une distinction selon la maturité, entre les avances de court et moyen terme perçues par FranceAgriMer dans le cadre du programme 823 « Avances à des organismes distincts de l'État et gérant des services publics » et les prêts accordés au même organisme et inscrits dans le programme 830.

De fait, cette distinction s'avère peu rigoureuse en pratique :

- d'une part, un prêt FSE+ à FranceAgriMer est présent dans le programme 823 ;

- d'autre part, le programme 823 comporte également des prêts à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à la Cité de la Musique ou à la Chambre de commerce et d'industrie (CCI) de Guyane ;

- enfin, dans le programme 830 figure un « prêt » FEAMPA d'un montant de 10 millions d'euros, accordé le 23 décembre 2024, et qui doit être remboursé au plus tard le 15 décembre 2027, soit un délai de remboursement inférieur à 4 ans impliquant plutôt la qualification d'avance15(*).

Ainsi, alors que le programme 823 était censé ne comporter que des avances et le programme 830 que des prêts, chacun retrace aujourd'hui à la fois des avances et des prêts.

Or, si l'article 24 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)16(*) dispose que les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État, avec un compte distinct ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs, il ne prévoit aucune distinction par maturité.

Ainsi, suivant l'analyse de la Cour des comptes17(*), le rapporteur spécial renouvelle sa recommandation, émise dans ses précédents rapports sur l'exécution 2023 et l'exécution 2024, de supprimer le programme 830 pour regrouper l'ensemble des avances et prêts accordés à FranceAgriMer dans le programme 823.

Destinés à assurer le financement, par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), de l'indemnisation des victimes du Benfluorex (également connu sous le nom commercial de Mediator), les crédits du programme 825, de 15 millions d'euros chaque année depuis 2014, n'ont de fait jamais été utilisés.

Comme le relève la Cour des comptes18(*), les éventuelles indemnisations de l'ONIAM sont en effet financées à travers la dotation budgétaire que l'office reçoit de l'État au titre du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ». Pour mémoire, cette dotation s'élève à 34,5 millions d'euros en LFI 2026, contre 30,8 millions d'euros en LFI 202519(*).

Reprenant les conclusions de la Cour, le rapporteur général recommande ainsi de supprimer le programme 825 dans le prochain projet de loi de finances.

Rapport n° 736, tome II, annexe 13 (2025-2026) de M. Albéric de MONTGOLFIER, déposé le 17 juin 2026 : Engagements financiers de l'État — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

III. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX » N'EST PLUS ACTIF DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » n'est plus abondé depuis plusieurs années, du fait des niveaux de réserves importants détenus par les banques centrales concernées et, par conséquent, de la faible probabilité d'un appel en garantie de l'État pour assurer la convertibilité des monnaies de la Zone franc20(*). Il ne fait d'ailleurs plus l'objet de documents annuels de performances.

Bien que non doté en crédits, ce compte ne peut être supprimé puisqu'il constitue le pendant budgétaire des accords de coopération monétaires passés entre la France et 7 pays africains, dans le cadre de la Zone franc.

Pays

Unité monétaire

Parité fixe

Union monétaire d'Afrique centrale (UMAC)

Cameroun, Centrafrique, Congo, Gabon, Guinée équatoriale, Tchad

Franc CFA émis par la Banque des États de l'Afrique centrale (XAF)

1 euro = 656 XAF

Union des Comores

Franc comorien émis par la Banque centrale des Comores (KMF)

1 euro = 492 KMF

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

* 1 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, mission « Engagements financiers de l'État », avril 2026.

* 2 Voir, pour une analyse détaillée, l'annexe n° 13 « Engagements financiers de l'État » du tome II du rapport n° 743 (2024-2025) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.

* 3 Rapport annuel de performances, mission « Engagements financiers de l'État ».

* 4 Obligations assimilables du Trésor (OAT) pour les titres de moyen-long terme (maturité supérieure à 1 an) et Bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) pour les titres de court terme (maturité inférieure à 1 an).

* 5 Le programme 355 « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » était précédemment rattaché à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

* 6 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2025. Résultats et gestion, avril 2026.

* 7 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 8 Cour des comptes, Le budget de l'État en 2025. Résultats et gestion, avril 2026.

* 9 Voir notamment l'exposé des motifs de l'article 48 du projet de loi de finances pour 2026, qui indique : « Les autres besoins de trésorerie (3,0 Md€) se composent de décaissements au titre des programmes d'investissements d'avenir (2,0 Md€) et de l'annulation des opérations budgétaires sans impact en trésorerie (1,0 Md€). Cette dernière ligne inclut la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés (-5,9 Md€), inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu'elle ne génère pas de besoin en trésorerie (...) ».

* 10 Dont elle représente plus de 80 % des crédits en exécution 2025.

* 11 Le PGE « classique » a pris fin au 30 juin 2022. Le PGE « Résilience » a été créé le 7 avril 2022.

* 12 Sous l'égide de la médiation du crédit de la Banque de France.

* 13 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, mission « Engagements financiers de l'État », avril 2026.

* 14 Alerte citée par Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, mission « Engagements financiers de l'État », avril 2026.

* 15 L'arrêté du 21 mai 2004 portant adoption des règles relatives à la comptabilité générale de l'État dispose en effet expressément : « Les prêts sont accordés pour une durée supérieure à 4 ans, alors que les avances sont octroyées par l'État pour une durée de 2 ans, renouvelable une fois sur autorisation expresse ».

* 16 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 17 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », avril 2026.

* 18 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire pour 2025, compte de concours financiers « Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics », avril 2026.

* 19 Projet annuel de performances 2026, mission « Santé ».

* 20 Pour une discussion détaillée des principes de fonctionnement de la Zone franc, se reporter au rapport d'information n° 729 (2019-2020) de Mme Nathalie Goulet et M. Victorin Lurel, fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 septembre 2020.

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 14Enseignement scolaire

Rapporteur spécial : M. Olivier PACCAUD

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2025, les dépenses de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » se sont élevées à 87,69 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 87,75 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Les crédits sont très légèrement sous-consommés, à hauteur de 98,9 % en AE et de 99 % en CP.

2. Les crédits de la mission « Enseignement scolaire » ont très peu augmenté, à hauteur de 1,3 % en AE et de 1,6 % en CP, par rapport à 2024, soit une hausse de 1,1 milliard d'euros en AE et de 1,3 milliard d'euros en CP.

3. Les dépenses de personnel en particulier ont augmenté de seulement 1,3 % entre 2023 et 2024, en raison essentiellement du glissement vieillesse-technicité, après une hausse massive des crédits de 8,3 % entre 2023 et 2024 liée aux différentes revalorisations salariales.

4. Les crédits alloués à l'école inclusive ont augmenté de 3 % entre 2024 et 2025, et pour atteindre 4,7 milliards d'euros, dont 3,01 milliards d'euros dédiés aux accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH). Ils ont été multipliés par deux depuis 2019, suscitant des interrogations sur la soutenabilité budgétaire de cette politique.

5. La sous-consommation des dépenses liées à la formation des personnels atteint 1,2 milliard d'euros. Un tel niveau interroge sur la sincérité de la programmation budgétaire.

6. Le Parlement ne dispose pas de suffisamment d'informations pour suivre la programmation et l'exécution des programmes par action de 9,7 milliards d'euros de dépenses.

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

En 2025, en tenant compte de la contribution au CAS (compte d'affectation spéciale) « Pensions », les dépenses de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » se sont élevées à 87,69 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 87,45 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

A. UNE SOUS-CONSOMMATION DES CRÉDITS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION EN LFI EN RAISON D'UNE CONTRIBUTION PLUS FAIBLE QUE PRÉVU AU CAS « PENSIONS »

À l'échelle de la mission, l'exécution est globalement conforme aux prévisions votées en loi de finances initiale (LFI). Les crédits sont légèrement sous-consommés, à hauteur de 98,9 % en AE et de 99 % en CP. La sous-exécution représente toutefois un montant élevé de 974,6 millions d'euros en AE et de 904,1 millions d'euros en CP, par rapport aux prévisions votées en LFI. En incluant les ouvertures et les annulations de crédits intervenues au cours de l'année, le taux de consommation de la mission « Enseignement scolaire » s'élève à 98,8 % en AE et à 99,2 % en CP.

Évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Comme les années précédentes, des disparités selon les programmes peuvent être observées. Le programme 230 « Vie de l'élève » fait par exemple l'objet d'une sous-consommation de ses crédits de 1,9 % en AE et de 2,1 % en CP.

Ainsi, ce sont près de 111 millions d'euros en CP qui n'ont pas été consommés sur le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », 480 millions d'euros sur le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », 171 millions d'euros sur le programme 230 « Vie de l'élève » et 106 millions d'euros sur le programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degré ».

Décomposition de la sous-consommation de la mission « Enseignement scolaire » par programme en 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'exécution est également variable selon la nature des dépenses : les CP ont été consommés à 96,9 % sur les dépenses hors titre 2, et à 99,61%1(*) sur les dépenses de titre 2. Les dépenses de personnel représentent toutefois 94 % des crédits de la mission.

Hors contribution au CAS « Pensions », près de 310,5 millions d'euros n'ont pas été consommés en AE et 243 millions d'euros en CP. La contribution au CAS « Pensions » a ainsi été surestimée en LFI 2025 de 663,8 millions d'euros. Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnels n'ont été sous-consommées qu'à hauteur de 73 millions d'euros.

Décomposition de la sous-consommation de la mission « Enseignement scolaire » par nature de la dépense en 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Contrairement à 2024, quand le décret2(*) d'annulation du 21 février 2024 ainsi que la loi3(*) de finances de fin de gestion de 2024 avaient conduit à l'annulation de 534 millions d'euros en CP au total, les mouvements de gestion ont été relativement peu importants sur la mission « Enseignement scolaire » en 2025, avec 181 millions d'euros d'annulation. Par comparaison, ils s'étaient ainsi élevés à 255,9 millions d'euros en CP, soit 0,3 % des crédits de la mission, en 2023.

La loi4(*) de finances de fin de gestion, ainsi que le décret5(*) d'annulation du 25 avril 2025, ont supprimé près de 226 millions d'euros, dont 107 millions d'euros en AE et 118 millions d'euros en CP sur la réserve de précaution du programme 230 « Vie de l'élève », compensés partiellement par les reports de l'année précédente.

Décomposition des mouvements de gestion de la mission « Enseignement scolaire » en 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

B. UNE STABILISATION DES MOYENS DE LA MISSION

Les crédits de la mission « Enseignement scolaire » sont en légère hausse par rapport à 2024, de 1,3 % en AE et de 1,6 % en CP. En incluant le CAS « Pensions », ils ont augmenté de 1,13 milliards d'euros en AE et de 1,35 milliards d'euros en CP.

En excluant les dépenses liées au CAS « Pensions », les dépenses s'élèvent en 2025 à 64,03 milliards d'euros en AE et à 64,1 milliards d'euros en CP, soit une diminution de 0,4 % et 0,1 % respectivement par rapport à l'exécution 2024, représentant une baisse de 266,8 millions d'euros en AE et de 44,4 millions d'euros en CP.

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de la mission « Enseignement scolaire » sont donc en légère diminution, reflétant des efforts inédits pour maitriser les comptes publics.

Évolution des dépenses exécutées sur la mission « Enseignement scolaire »entre 2024 et 2025, en excluant les dépenses liées au CAS « Pensions »

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La hausse est portée par les dépenses de personnels du programme 230 « Vie de l'élève », à hauteur de 507 millions d'euros, représentant une augmentation de 11,8 %. Celles-ci sont toutefois compensées par la diminution des crédits d'intervention portés par le même programme 230 de 521,9 millions d'euros en AE et de 531 millions d'euros en CP. Cette évolution est liée à l'achèvement du transfert des emplois d'accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH) du hors titre 2 aux dépenses de titre 2.

À noter, par ailleurs, que l'exécution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » en 2025 respecte la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 20276(*), qui prévoyait un montant plafond de crédits de 65,1 milliards d'euros.

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE RELATIVE STAGNATION DES DÉPENSES DE PERSONNELS MALGRÉ DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS

En 2025, le plafond d'emplois global de la mission a progressé, pour la quatrième année consécutive, de 1,5 % représentant 15 825 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Cette hausse est principalement due au programme 230 « Vie de l'élève », le nombre d'emplois prévu sur ce programme augmentant de 15,3 % entre 2024 et 2025, soit une hausse de 16 151 ETPT. En effet, la LFI pour 2025 anticipait le transfert prévisionnel sur le titre 2 de 14 389 ETPT d'AESH, qui étaient jusqu'alors rémunérés sur les crédits d'intervention du programme.

Évolution de la consommation des emplois par rapport aux plafonds fixésen lois de finances initiales et rectificatives

(en ETPT)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Le niveau des emplois est pourtant sous-consommé, avec un taux de consommation de 99,1 % des prévisions en LFI 2025, représentant une sous-exécution de 9 510 ETPT, dont 2 792 ETPT sur le programme 230 « Vie de l'élève », 1 805 ETPT sur le programme 140 « Enseignement public du premier degré » et 1 585 ETPT sur le programme 141 « Enseignement public du second degré ». Le niveau des emplois réellement consommés diminue légèrement par rapport à 2024, où 99,5 % du plafond d'emplois avait été consommé.

Décomposition de la sous-exécution des ETPT par rapport à la prévision en LFI 2025

(en ETPT)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Cette sous-exécution est liée tant à des mesures de périmètre qu'au schéma d'emplois, qui prévoyait une création nette de 2 035 équivalents temps pleins en 2025 par rapport à 2024. La hausse du plafond d'emplois en LFI 2025 correspond en exécution à une création nette de postes de 1 799 ETP. Ainsi, si 577 AESH surnuméraires par rapport à la LFI 2025 ont été recrutés, à l'inverse 487 emplois d'enseignants du premier degré et 866 emplois d'enseignants du second degré ont été supprimés.

Décomposition du schéma d'emploi par type de postes en 2025

(en ETP)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

Cette sous-exécution est donc en partie liée au manque d'attractivité de la filière enseignante, même si les difficultés de recrutement des enseignants s'atténuent ainsi légèrement en 2025 par rapport à 2024 et 2023. Ainsi, dans le premier degré public, entre 2016 et 2024, le nombre de présents aux concours a diminué de 30,8 %, alors que le nombre de postes ouverts a baissé de seulement 20,8 %. Une tendance similaire est observée dans le second degré : le nombre de présents aux concours a diminué de 32,2 % depuis 2016, alors que le nombre de postes ouverts n'a diminué que de 17,8 %.

Le rapporteur spécial regrette toutefois que la déprise démographique n'ait pas été prise en compte concernant l'évolution des effectifs. Il s'était prononcé lors du PLF 2025 en faveur de la suppression de 2 000 emplois d'enseignants, contre une suppression de 4 000 emplois proposée initialement, qui n'a pas été retenue dans le texte final. Il est ainsi regrettable que près de 1 800 emplois supplémentaires aient été créés en 2025, en période budgétaire contrainte, et alors que les effectifs scolaires ont diminué de 0,8 % entre 2024 et 2025. Le rapporteur spécial souhaite rappeler qu'une diminution raisonnée des effectifs d'enseignants est souhaitable, afin notamment d'orienter la dépense publique vers une revalorisation salariale de ces personnels, au-delà de l'effort nécessaire de maitrise des comptes publics.

L'augmentation des dépenses de personnel, faible, s'élevant à seulement 1,3 % entre 2024 et 2025, contre 8,3 % entre 2023 et 2024, est largement portée par l'évolution du glissement vieillesse-technicité, qui représente un surcoût de 407 millions d'euros.

Elle est portée dans une moindre mesure par des mesures catégorielles, représentant un surcoût de 77 millions d'euros, qui intègrent à hauteur de 44,4 millions d'euros l'impact des mesures de revalorisation catégorielles décidées en 2024 en raison de la bascule des AESH et de la « CDIsation » des assistants d'éducation « AED » sur le titre 2.

En 2024, les mesures catégorielles représentaient à l'inverse un surcoût de 2,4 milliards d'euros, soit une hausse massive des dépenses salariales. Si ces revalorisations étaient bienvenues, le cadre budgétaire contraint ne permet malheureusement pas de poursuivre cette dynamique en 2025 en l'absence de marges d'économies dégagées par ailleurs.

Le passage des AESH du hors titre 2 au titre 2, achevé en 2025, représente un surcoût salarial de 307 millions d'euros, qui est inclus dans la ligne « Autres variations ».

Facteurs d'évolution de la dépense de personnel en 2025

(en millions d'euros et en AE=CP)

GVT : glissement vieillesse-technicité. La contribution au CAS « Pensions » n'est pas prise en compte.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

B. UNE BUDGÉTISATION INITIALE NON CONFORME À LA PRÉVISION

Comme les années précédentes, la sous-consommation des dépenses liées à la formation des enseignants (action 4 du programme 140, action 10 du programme 141 et action 10 du programme 139) s'élève à 1,192 milliard d'euros. Cette sous-consommation des crédits consacrés à la formation des personnels est stable par rapport à 2024, mais elle a été multipliée par 12,5 depuis 2017.

Comme le relève par ailleurs la Cour des comptes, les documents budgétaires ne permettent pas de distinguer entre les crédits destinés à la formation initiale des enseignants de ceux destinés à la formation continue, réduisant ainsi les capacités de suivi des moyens réellement engagés au regard des actions programmées lors de l'élaboration de la loi de finances. Dans le contexte de la réforme de la formation initiale des enseignants annoncée en avril 2024 par le Président de la République et effective à la rentrée 2026, l'absence d'une telle distinction est particulièrement préjudiciable.

Toutefois, les remarques répétées du rapporteur spécial, ainsi que de la Cour des comptes, ont permis d'améliorer la prévision budgétaire lors du PLF 2026. Ainsi, en 2026, seuls 807 millions d'euros ont été prévus pour les dépenses de formation, soit un niveau plus proche des 717 millions d'euros exécutés en 2025. Le rapporteur spécial salue une telle amélioration de la prévision budgétaire.

Évolution de la sous-exécution des dépenses liées à la formation des enseignants entre 2017 et 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'information dont dispose la représentation parlementaire sur la ventilation des crédits pour certaines actions au sein des programmes de la mission « Enseignement scolaire » est insincère. Le Parlement n'est ainsi pas en mesure de suivre, au stade de la LFI, la répartition de dépenses s'élevant à 9,7 milliards d'euros en AE et 9,6 milliards d'euros en CP, soit près de 11 % des crédits de la mission. En effet, soit les crédits sont sur-consommés, soit ils sont-consommés sur les actions concernées. Des transferts sont opérés d'une action à l'autre, ce qui limite la lisibilité de la maquette budgétaire pour les Parlementaires.

Ainsi, au niveau du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », la sous-consommation des crédits s'élève à seulement 123,4 millions d'euros en AE et à 111,2 millions d'euros en CP. Toutefois, ce constat cache une disparité importante entre les actions composant le programme : ainsi les crédits de l'action 2 « Enseignement élémentaire » sont sur-exécutés à hauteur de 656 millions d'euros, alors que les crédits consacrés à la formation des enseignants sont sous-consommés à hauteur de 619 millions d'euros et ceux consacrés aux personnels pour les élèves à « besoins éducatifs particuliers » de 205 millions d'euros.

Différence entre la prévision en LFI 2024 et l'exécution de certains programmes de la mission « Enseignement scolaire »

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

De même, au niveau du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », la sous-consommation des crédits s'élève à seulement 482,6 millions d'euros en AE et à 481,3 millions d'euros en CP. Hors contribution au CAS « Pensions », cette sous-consommation n'est toutefois que de 64,1 millions d'euros en AE et de 62,8 millions d'euros en CP.

Différence entre la prévision en LFI 2025 et l'exécution du programme 141 « Enseignement scolaire du second degré »

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Néanmoins, les crédits liés à l'action 2 « Enseignement général et technologique en lycée » ont été sur-exécutés de 1 676 millions d'euros et ceux liés à l'action 11 « Remplacement » de 485 millions d'euros. À l'inverse, les crédits de l'action 5 « Enseignement post-baccalauréat en lycée » ont été sous-exécutés de 1,03 milliard d'euros, ceux liés à l'action 3 « Enseignement post-baccalauréat en lycée » de 1 018 millions d'euros et ceux liés à l'action 6 « Besoins éducatifs particuliers », à hauteur de 398 millions d'euros. Ainsi, au total, 5,9 milliards d'euros ont été exécutés sur des actions sans y avoir été imputés en LFI 2025.

Un tel niveau de disparité des niveaux de dépenses par rapport à la prévision initiale interroge d'une part sur la sincérité de la programmation budgétaire, et d'autre part sur la nécessité de telles dépenses.

De telles disparités de consommation des crédits entre les actions d'un même programme se reproduisent année après année. Elles doivent impérativement être corrigées au stade de la loi de finances pour permettre à la représentation nationale de voter sur des prévisions conformes à la réalité de l'exécution des dépenses.

Rapport n° 736, tome II, annexe 14 (2025-2026) de M. Olivier PACCAUD, déposé le 17 juin 2026 : Enseignement scolaire — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

C. UNE HAUSSE INCONTRÔLÉE DES DÉPENSES LIÉS À L'ÉCOLE INCLUSIVE

Le rapporteur spécial a réalisé un rapport7(*) d'information sur l'école inclusive en mai 2026, dans lequel il émet des recommandations visant à garantir l'effectivité de l'accueil des élèves en situation de handicap en milieu ordinaire. En effet, le nombre d'élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire a été multiplié par 3 entre 2006 et 2024, ce qui montre l'importance de l'enjeu pour le ministère de l'éducation nationale.

Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sont les prescriptrices d'aide adaptée à ces élèves, qui prend la majorité du temps la forme d'un accompagnement humain par un AESH. Les AESH interviennent désormais auprès de l'ensemble des élèves bénéficiant d'une prescription d'aide humaine. En conséquence, les effectifs d'AESH ont été multipliés par 3,3 entre 2017 et 2025, représentant le recrutement de 97 091 AESH supplémentaires, soit un effort financier conséquent consacré par l'État.

Évolution du nombre d'AESH entre 2017 et 2025

Note : il s'agit des effectifs physiques d'AESH, calculés en juin chaque année.

Source : commission des finances d'après les chiffres du ministère de l'éducation nationale

La mise en oeuvre de l'école inclusive présente donc un coût en hausse pour les dépenses de la mission « Enseignement scolaire ». Les crédits alloués à l'action 3 « Inclusion scolaire des élèves en situation de handicap », ont ainsi augmenté de 3 % entre 2024 et 2025, et s'élèvent à 3,01 milliards d'euros. Ils ont été multipliés par deux depuis 2019.

Évolution des crédits exécutés de l'action 3 « inclusion scolaire des élèves en situation de handicap » entre 2013 et 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La soutenabilité budgétaire de la politique de l'école inclusive, en hausse constante depuis huit ans, constitue un point d'attention pour le rapporteur spécial, d'autant qu'elle est liée aux prescriptions des MDPH, qui ne dépendent pas du ministère de l'éducation nationale. Il a d'ailleurs recommandé dans le rapport précité de permettre aux services de l'éducation nationale de décider du nombre d'heures d'accompagnement humain dont bénéficie un élève en situation de handicap, une fois le droit afférent ouvert par la MDPH.

S'agissant du statut des AESH, la Cour des comptes soulignait annuellement qu'un grand nombre d'emplois permanents d'AESH demeuraient non comptabilisés dans les plafonds d'emplois de la mission et relevaient des dépenses « hors T2 » du programme 230. Or, depuis la rentrée 2023, la politique de transformation des contrats de droit public de trois ans, renouvelable une fois en contrat à durée indéterminée (CDI) pour les AESH ayant plus de 6 ans d'ancienneté a conduit à l'intégration massive d'AESH dans les plafonds d'emplois de la mission. Cette évolution, achevée, est à saluer. Une amélioration plus avancée des conditions de travail des AESH demeure souhaitable, par exemple en leur proposant davantage de contrats à temps plein, en lien avec les collectivités territoriales.

Les recommandations du rapporteur spécial dans son rapport sur l'école inclusive

Recommandation n° 1 : renforcer les échanges entre les MDPH, la CNSA et les services de l'éducation nationale, y compris au niveau national, pour une meilleure homogénéité entre les prescriptions des MPDH, et laisser les services de l'éducation nationale décider du nombre d'heures nécessaires en termes d'aide humaine, une fois que la MDPH a déterminé un besoin en ce sens (ministère de l'éducation nationale, CNSA, MDPH, ARS).

Recommandation n° 2 : permettre la co-décision entre les services de l'éducation nationale et les représentants du ministère de la santé et des solidarités concernant l'orientation d'un élève vers un institut médico-social. Réévaluer à intervalles réguliers la pertinence de l'intégration d'un élève en situation de handicap dans un tel établissement spécialisé (ministère de l'éducation nationale, ministère de la santé, maisons départementales des personnes handicapées, caisse nationale de solidarité pour l'autonomie).

Recommandation n° 3 : généraliser les pôles d'appui à la scolarité le plus rapidement possible et leur laisser la responsabilité de la prescription du matériel pédagogique adapté, en lieu et place de la MPDH (ministère de l'éducation nationale, ministère de la santé, agences régionales de santé).

Recommandation n° 4 : développer le recours au matériel pédagogique adapté (ministère de l'éducation nationale, MDPH).

Recommandation n° 5 : développer les unités externalisées d'enseignement (UEE) et renforcer la présence du personnel médico-social dans les établissements scolaires (ministère de l'éducation nationale, ministère de la santé, agences régionales de santé, CNSA).

Recommandation n° 6 : améliorer les conditions d'emploi des AESH, en mettant en oeuvre une véritable gestion de carrière, en étendant l'expérimentation des agents d'accessibilité et en facilitant le recours aux temps pleins en lien avec les collectivités territoriales (ministère de l'éducation nationale)

Recommandation n° 7 : se saisir de l'opportunité de la refonte de la formation initiale des enseignants pour mieux y intégrer les enjeux liés à l'inclusion scolaire, via des formations croisées entre enseignants et AESH. Rendre obligatoire un module de formation continue relatif aux enjeux de l'inclusion scolaire des élèves en situation de handicap pour l'ensemble des personnels (ministère de l'éducation nationale, instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation, écoles académiques de la formation continue).

Recommandation n° 8 : ne pas faire de la hausse du nombre d'AESH la réponse unique et absolue à la problématique de l'inclusion scolaire (maisons départementales de l'autonomie, ministère de l'éducation nationale).

Recommandation n° 9 : mieux suivre le devenir scolaire et professionnel des élèves en situation de handicap, via le déploiement du livret de parcours inclusif (LPI) y compris dans le supérieur (ministère de l'éducation nationale, ministère de l'enseignement supérieur).

* 1 Par rapport aux prévisions en LFI.

* 2 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* 3 Loi n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

* 4 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 5 Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

* 6Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* 7 Rapport d'information n° 647 (2025-2026) déposé le 20 mai 2026 par M. Olivier Paccaud au nom de la commission des finances du Sénat.

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 15Gestion des finances publiques

Crédits non répartis

Transformation et fonction publiques

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Claude NOUGEIN

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Gestion des finances publiques »

1. L'exécution des crédits de la mission en 2025 est proche de l'autorisation parlementaire octroyée en loi de finances initiale, avec un écart de - 1,73 % en autorisations d'engagement (AE) et de - 1,51 % en crédits de paiement (CP). Les dépenses exécutées demeurent stables par rapport à 2024, puisqu'elles n'augmentent que de 1,01 % en AE et de 0,94 % en CP, dans un contexte marqué par l'entrée en vigueur tardive de la loi de finances et par l'application, en début d'exercice, du régime des services votés.

2. Les dépenses de personnel, qui représentent plus de 81 % des crédits de la mission, demeurent le principal déterminant de son exécution budgétaire. Si le schéma d'emplois réalisé en 2025 est proche de la prévision, les crédits de titre 2 ont été sous-exécutés de 159,9 millions d'euros. Le recours récurrent à la fongibilité asymétrique, à hauteur de 60 millions d'euros sur le programme 156 et de 7,8 millions d'euros sur le programme 302, confirme la nécessité de fiabiliser davantage cette budgétisation.

3. La lutte contre les fraudes demeure une priorité des administrations de la mission. Les résultats du contrôle fiscal progressent en 2025, avec 17,1 milliards d'euros de droits et pénalités notifiés, mais les montants encaissés restent stables à 11,4 milliards d'euros. Le rapporteur spécial se félicite de la poursuite des redéploiements d'emplois vers la lutte contre la fraude, tout en appelant à mieux documenter l'efficacité du datamining et de l'intelligence artificielle dans la programmation des contrôles.

4. Enfin, la résorption de la dette technologique demeure un impératif pour les administrations financières. Si les dépenses informatiques de la DGFiP se maintiennent à un niveau élevé, avec 451,7 millions d'euros exécutés en 2025, les grands projets prioritaires continuent de connaître d'importants dérapages en coûts et en délais. En outre, l'enjeu de la sécurisation des fichiers doit demeurer prioritaire afin de prévenir la répétition des défaillances ayant mené au piratage du Ficoba mi-février 2026, même si cela induit des coûts supplémentaires.

La mission « Crédits non répartis »

1. En 2025, 107,3 millions d'euros en AE et 75,7 millions d'euros en CP ont été exécutés sur la mission « Crédits non répartis », soit respectivement 20,4 % et 33,6 % des crédits initialement ouverts en loi de finances initiale (LFI).

2. Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », initialement doté de 100 millions d'euros en AE et en CP, a été exécuté à hauteur de 20,3 millions d'euros. Ces crédits ont notamment permis de financer le reliquat des indemnités électorales dues au titre des scrutins de 2024, ainsi que des besoins de fin de gestion relatifs à la paie de décembre sur plusieurs programmes. Le rapporteur spécial relève toutefois que ce recours à la provision s'écarte de l'objet du programme 551, qui n'a pas vocation à compenser des sous-budgétisations ou des impasses de fin de gestion.

3. Le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » (DDAI), initialement doté de 425 millions d'euros en AE et de 125 millions d'euros en CP, a été exécuté à hauteur de 87 millions d'euros en AE et de 55,4 millions d'euros en CP. Ces crédits ont été exclusivement répartis au profit du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », notamment pour abonder les fonds spéciaux et renforcer les capacités de cyberdéfense du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Le rapporteur spécial relève, dans la droite ligne des observations de la Cour des comptes, que le caractère accidentel ou imprévisible de ces dépenses n'est pas avéré et rappelle que la DDAI ne doit pas pallier des besoins récurrents ou insuffisamment anticipés dans la programmation initiale.

La mission « Transformation et fonction publiques »

1. Avec une exécution de 805,2 millions d'euros en AE et 592,7 millions d'euros en CP, le taux d'exécution des crédits autorisés en LFI s'élève à seulement 79,8 % en AE et 81,4 % en CP. Huit ans après la création de la mission, l'exécution n'est donc toujours pas conforme à l'autorisation parlementaire. Les quatre programmes présentent des taux d'exécution très variables, s'écartant plus ou moins largement de l'autorisation initiale.

2. L'exercice 2025 a marqué l'achèvement de 8 nouveaux chantiers de rénovation de cités administratives, alors que 22 premiers sites avaient déjà été livrés depuis 2023. Les projets réceptionnés atteignent donc désormais le nombre de 31 sur un total de 36 sites programmés. Le programme de rénovation devrait ainsi connaître son terme en 2026, bien que d'importants restes à payer fassent douter de cette perspective.

3. Enfin, la pérennité des actions financées par le programme 348 est mise en question par la trajectoire incertaine au-delà de 2026 et par la réforme à venir de la foncière de l'État, adoptée par l'Assemblée nationale en janvier 2026 et par le Sénat le 10 juin dernier, qui devrait faire porter les dépenses du propriétaire par cette nouvelle structure.

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

1. En 2025, le CAS connaît une légère hausse de ses recettes, à 365,9 millions d'euros, soit une hausse de 3,0 % par rapport à l'exécution 2024 (355,2 millions d'euros). Cette exécution est également légèrement supérieure à la prévision en loi de finances initiale (+ 7,6 %). Surtout, elle demeure à un niveau moyen, proches des niveaux constatés lors des exercices précédents (autour des 300 millions d'euros).

2. L'exécution des crédits du CAS présente une diminution des décaissements par rapport à l'exécution 2024. La consommation des autorisations d'engagement (AE), pour un montant de 388,8 millions d'euros, est nettement supérieure à l'exécution 2024 (266,5 millions d'euros) ainsi qu'à l'exécution 2023 (356,0 millions d'euros). La consommation des crédits de paiement (CP) connaît en revanche une réduction, à 267,6 millions d'euros, contre 298,2 millions en exécution 2024 (soit une baisse de - 10,3 %). Après un excédent de 57,0 millions d'euros en 2024, le CAS dégage un nouveau résultat excédentaire de 98,3 millions d'euros en 2025. En conséquence, le solde cumulé du compte depuis sa création (soit la trésorerie du compte) est porté à 962,4 millions d'euros, ce qui permet de couvrir plus de deux fois le montant des restes à payer.

3. Alors que le CAS représente une part marginale des crédits de l'État en faveur de l'immobilier, son rôle au sein de la politique immobilière de l'État pourrait être encore fortement réduit dans les années futures par la baisse tendancielle de son niveau de recettes et par le projet de création de foncière de l'État adopté le 10 juin dernier par le Sénat.

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES »

La mission « Gestion des finances publiques » porte les politiques publiques relevant du ministère chargé des comptes publics ainsi que l'essentiel des effectifs des ministères économiques et financiers. Elle se compose de trois programmes :

- le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », qui porte les crédits alloués à la direction générale des finances publiques (DGFiP) ;

- le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges », qui porte les crédits alloués à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ;

- le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières », qui est placé sous la responsabilité du secrétaire général des ministères économiques et financiers. Il retrace les crédits et les effectifs des cabinets des ministres et secrétariats d'États, des directions et des services en charge de missions transversales (le budget, les achats de l'État...), de l'inspection générale des finances, du secrétariat général du ministère et de toutes les directions et entités exerçant des missions nécessaires au pilotage des politiques publiques ministérielles transversales ou interministérielles (expertise, conseil, contrôle).

Les trois programmes de la mission sont de poids inégaux, le programme 156 représentant près de 75 % des crédits de paiement (CP) exécutés en 2025.

Répartition par programme des crédits de paiementde la mission « Gestion des finances publiques » exécutés en 2025

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES »

A. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS POUR L'ANNÉE 2025 PROCHE DE LA PRÉVISION

En intégrant la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2025 pour la mission « Gestion des finances publiques » s'élevaient à près de 10,95 milliards d'euros en AE et 10,9 milliards d'euros en CP, soit une hausse de 1,31 % en AE et une baisse de 0,37 % en CP par rapport à la LFI 2024.

L'année 2025 s'inscrivait dans le prolongement des exercices précédents, marqués par une modération de la trajectoire de crédits de la mission, dans le contexte du redressement des finances publiques. Les discussions sur le projet de loi de finances pour 2025 avaient à cet égard été marquées, lors de son passage au Sénat, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement1(*) réduisant les crédits prévisionnels à hauteur de 72 millions d'euros pour la DGFiP, de 19,6 millions d'euros pour le programme 218 et de 20,6 millions d'euros pour la DGDDI.

Les crédits consommés ont été globalement conformes à la prévision initiale. Près de 10,86 milliards d'euros en AE et 10,7 milliards d'euros en CP ont finalement été exécutés en 2025, ce qui correspond à un taux de consommation de 97,97 % pour les AE et à 98,45 % pour les CP. Les dépenses sont relativement stables par rapport à l'année 2024, avec + 1 % en AE et + 0,94 % en CP.

Évolution des crédits exécutés sur la mission depuis 2020

(en CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les crédits de la DGFiP ont été sous-exécutés en CP à hauteur de - 1,67 %, ceux de la DGDDI à hauteur de - 1,63 %, tandis que les crédits du programme 218 ont fait l'objet d'une légère sur-exécution de 0,06 % en CP.

Exécution des crédits de la mission par programme

(en % et en millions d'euros)

Programme

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2025 / exécution 2024

Écart d'exécution 2025

[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

AE

8 000,1

8 183,5

8 025,2

+ 0,31 %

- 1,93 %

CP

7 959,2

8 137,5

8 001,3

+ 0,53 %

- 1,67 %

[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

AE

943,2

979,7

966,2

+ 2,44 %

- 1,38 %

CP

963,2

964,3

964,9

+ 0,18 %

+ 0,06 %

[302] Facilitation et sécurisation des échanges

AE

1 711,9

1 789,5

1 771,4

+ 3,48%

- 1,01 %

CP

1 672,8

1 757,5

1 728,8

+ 3,35 %

- 1,63 %

TOTAL MISSION

AE

10 655,2

10 952,7

10 762,8

+ 1,01 %

- 1,73 %

CP

10 595,1

10 859,3

10 695,1

+ 0,94 %

- 1,51 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

L'année 2025 a débuté sous le régime des services votés, en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de la LFI le 15 février 2025. Ce régime, encadré par la circulaire du Premier ministre du 12 décembre 2024 et par une note conjointe du secrétariat général et du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) du 15 janvier 2025, a limité la consommation des crédits à la stricte continuité du service public2(*).

Dans l'ensemble, la consommation des crédits au cours de cette période s'est établie à un niveau sensiblement inférieur aux crédits disponibles. Alors que les plafonds de consommation applicables pendant la période des services votés représentaient environ 25 % des crédits ouverts en loi de finances pour 2024, seuls 15 % des crédits disponibles en LFI 2024 ont finalement été consommés sur cette période.

L'absence de recrutements nets et de création de postes contractuels sur cette période n'a pas eu d'incidence significative sur les dépenses de personnel de la mission, eu égard à la brièveté de la période concernée. Seule l'ouverture de concours de programmeurs à la DGFiP, de volumétrie très limitée, a été autorisée durant cette phase3(*). Hors titre 2, le rythme de consommation a été sensiblement ralenti, sans que ce freinage se soit traduit par des économies pérennes sur l'exercice4(*).

Les effets du régime des services votés sur la mission « Gestion des finances publiques ».

Sur le programme 156, la sous-consommation des crédits de paiement a atteint 2,3 % durant cette période. Le retard de paiement ainsi accumulé, non résorbé en cours de gestion, a généré des intérêts moratoires à la suite du dépassement du délai maximal de paiement de trente jours pour une facture d'affranchissement d'une direction des services informatiques de la DGFiP.

Sur le programme 302, un investissement de 2,73 millions d'euros, réalisé à titre dérogatoire pour l'acquisition de deux scanners partiellement financés par un instrument européen dédié aux équipements de contrôle douanier, a constitué la seule entorse notable au cadre fixé. Sur ce même programme, la consommation des AE hors titre 2 a été inférieure de 24 % à celle de la période équivalente de 2024, et de 8 % pour les crédits de paiement. Un effet de rattrapage a toutefois été observé en cours d'exercice, la DGDDI indiquant que l'ensemble des crédits disponibles hors titre 2 a finalement été consommé sur l'année.

Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques »

Les reports de crédits de 2024 vers 2025 ont été sensiblement inférieurs à ceux de l'exercice précédent, qui avait constitué une année atypique : 333,9 millions d'euros en AE et 131,2 millions d'euros en CP avaient alors été reportés, grâce à une dérogation expresse au plafond réglementaire de 3 %, afin de tenir compte des retards accumulés sur les projets immobiliers et informatiques. Les reports sur 2025 se sont établis à 95,55 millions d'euros en AE et 75,8 millions d'euros en CP.

Les mesures de transferts intervenues en cours de gestion ont été d'une ampleur globalement limitée, s'établissant à 48,95 millions d'euros. Le principal mouvement de transfert sortant concerne la contribution de la DGFiP au réseau France Services, imputée sur le programme 112 de la mission « Cohésion des territoires », pour un montant de 5,16 millions d'euros. En sens inverse, le programme 218 a bénéficié, en octobre 2025, d'un virement de crédits depuis le programme 156 à hauteur de 10 millions d'euros en AE et de 8,7 millions d'euros en CP, destiné à financer le déploiement de la facturation électronique par l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE).

Les annulations de crédits intervenues par la loi de finances de fin de gestion (LFFG) pour 20255(*) se sont élevées à 66,14 millions d'euros en CP à l'échelle de la mission. Elles résultent essentiellement de l'annulation de la réserve de précaution, qui avait été constituée à hauteur de 154,97 millions d'euros en début de gestion et n'avait été que très partiellement dégelée en cours d'exercice.

Les crédits disponibles non consommés représentent au total 160,2 millions d'euros en crédits de paiement à l'échelle de la mission. Ils se concentrent à hauteur de 103,5 millions d'euros sur le titre 2, dont 86,5 millions d'euros pour la DGFiP et 16,9 millions d'euros pour la DGDDI6(*), confirmant le caractère structurellement surdimensionné de l'enveloppe de personnel (voir infra).

Mouvements intervenus en cours de gestion 2025sur la mission « Gestion des finances publiques »

(en CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES »

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Représentant plus de 81 % des crédits de la mission, les dépenses de personnel (titre 2) occupent une place prépondérante dans l'appréciation de la gestion des crédits et de leur exécution en 2025. Elles se sont établies à 8,69 milliards d'euros, en hausse de 1 % par rapport à l'exécution 2024, sous l'effet principalement de la hausse des contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Les dépenses de personnel exécutées en 2025 ont toutefois été inférieures à la prévision initiale, les crédits de titre 2 ayant été sous-exécutés de 159,9 millions d'euros par rapport aux crédits votés en LFI confirmant le caractère structurellement surdimensionné de l'enveloppe initiale, déjà relevé pour l'année 2024, marquée par une sur-exécution de 176 millions d'euros de crédits de titre 2.

Schéma d'emplois de la mission « Gestion des finances publiques » en 2025

(en ETP)

Prévision

LFI 2025

Sorties

dont départs

en retraite

Entrées

Exécution

2025

Écart exécution/LFI

[156] Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

- 550

6 143

3 372

5 602

- 541

+ 1,6 %

[218] Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

- 10

972

157

915

- 57

- 470 %

[302] Facilitation et sécurisation des échanges

+ 45

830

379

898

+ 45

0 %

Total pour la mission

- 515

7 945

3 908

7 415

- 553

- 7,4 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le schéma d'emplois réalisé en 2025 dépasse légèrement la cible prévue en LFI, avec un solde négatif de 553 ETP contre 515 prévus. Les situations sont toutefois contrastées selon les programmes. Sur le programme 156, la DGFiP a réalisé un schéma proche de sa cible (- 541 ETP au lieu de - 550), tandis que le programme 302 a respecté exactement le sien (+ 45 ETP), bénéficiant de renforts dans le cadre du plan de lutte contre la fraude. En revanche, le programme 218 a enregistré un dépassement significatif de sa cible de réduction (- 57 ETP au lieu de - 10). La Cour des comptes explique cet écart par le freinage des recrutements intervenu en début d'année sous le régime des services votés, conjugué à d'importants départs dans les cabinets ministériels en fin d'exercice.

Le rapporteur spécial relève par ailleurs une nouvelle fois le recours significatif à la fongibilité asymétrique7(*), qui traduit une budgétisation initiale des dépenses de personnel manifestement excédentaire par rapport aux besoins réels. En cours d'exercice 2025, 60 millions d'euros ont ainsi été redéployés depuis le titre 2 du programme 156 vers ses crédits de fonctionnement et d'investissement, dont 50 millions d'euros dès le mois d'avril. Le programme 302 a également recouru à ce mécanisme pour la deuxième année consécutive, à hauteur de 7,8 millions d'euros. Ce redéploiement résulte notamment d'une sur-provision de 6,5 millions d'euros pour la monétisation de jours de compte épargne-temps à la suite des Jeux olympiques.

Mouvements de fongibilité asymétrique sur la mission

(en millions d'euros)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Programme 156

49,15

48,31

50

54,87

95,7

60

Programme 302

/

/

/

/

2,4

7,8

Programme 218

4,3

/

/

/

/

/

Source : Cour des comptes

Ces mouvements trouvent leur origine, pour partie, dans les insuffisances de la programmation initiale. Le rapporteur spécial avait déjà relevé, dans son rapport sur le PLF pour 2026, les fragilités de la budgétisation de la LFI 2025, tenant notamment à l'insuffisante documentation des mesures d'économies proposées par le Gouvernement8(*). Un amendement gouvernemental adopté lors de l'examen du texte au Sénat avait en effet minoré de 112,2 millions d'euros les crédits de la mission, dont 72 millions d'euros sur le programme 156, parmi lesquels 49 millions d'euros portaient sur les dépenses de fonctionnement courant. La DGFiP a elle-même reconnu que la répartition de cette mesure d'économies entre les différents titres du programme n'était pas soutenable en gestion, ce qui a mécaniquement conduit au recours à la fongibilité asymétrique pour préserver les dépenses de fonctionnement et d'investissement9(*).

Le rapporteur spécial invite de nouveau le ministère à fiabiliser davantage la budgétisation des dépenses de titre 2 lors des prochains exercices, afin que la fongibilité asymétrique retrouve son rôle de mécanisme de souplesse ponctuel plutôt que de palliatif structurel à une programmation insuffisamment documentée.

En 2025, selon le bilan du contrôle fiscal publié par le ministère de l'économie et des finances le 7 avril 2026, la DGFiP a notifié 17,1 milliards d'euros de droits et pénalités, en hausse de 2,8 % par rapport à 2024. Les montants effectivement encaissés se sont quant à eux établis à 11,4 milliards d'euros, stables par rapport à l'exercice précédent.

Les droits nets mis en recouvrement ont progressé de façon continue depuis 2019, passant de 11,5 milliards d'euros en 2019 à 17,1 milliards d'euros en 2025, soit une hausse de près de 28 %. Les montants effectivement encaissés n'ont en revanche progressé que de 4 % sur la même période, de 11 à 11,4 milliards d'euros, illustrant un décrochage croissant entre les droits notifiés et les sommes réellement recouvrées.

Évolution des montants mis en recouvrement et effectivement encaisséspar le contrôle fiscal

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après la DGFiP

Le rapporteur spécial estime que ces résultats sont encourageants mais qu'ils doivent cependant être nuancés, dans la mesure où l'évaluation des montants fraudés est difficile à réaliser, où les résultats du contrôle sur une année donnée dépendent en grande partie de l'aboutissement ou non de contentieux à gros enjeux, et compte tenu des marges de progrès en ce qui concerne le recouvrement des montants notifiés. La Cour des comptes relevait par ailleurs, dans son rapport de décembre 2025 sur la lutte contre la fraude fiscale, que les rectifications de droits ont progressé de 8 % depuis 2015, alors que, dans le même temps, les recettes fiscales encaissées par la DGFiP ont augmenté de 44 %10(*).

Dans le cadre de la présentation du plan de lutte contre toutes les fraudes aux finances publiques en 2023, le Gouvernement avait annoncé un objectif de création de 1 500 postes dédiés à cette mission.

Depuis la présentation de cette feuille de route, les effectifs dédiés à la lutte contre la fraude ont été renforcés de 780 emplois entre 2023 et 2025, dont 555 dans des services spécialisés dans le contrôle fiscal. Le rapporteur spécial se félicite par ailleurs du redéploiement, sur cette même période, de 158 emplois alloués au recouvrement des amendes : cela fait plusieurs années qu'il alerte sur cet aspect primordial pour apprécier l'efficacité du contrôle fiscal. Sans recouvrement effectif, l'effet dissuasif des contrôles est amoindri et le bénéfice pour l'État faible.

Synthèse des renforts de la lutte contre la fraude aux finances publiques

(en ETP)

2023

2024

2025

Cumul

Contrôle fiscal

171

256

128

555

Accompagnement fiscal des entreprises

46

21

0

67

Recouvrement des amendes

64

75

19

158

Total

281

352

147

780

Source : réponses de la DGFiP au questionnaire du rapporteur spécial sur le PLF 2026

En ce qui concerne plus particulièrement l'année 2025, malgré la révision de la trajectoire de baisse d'emplois prévue pour la DGFiP, l'implantation des renforts au titre de la lutte contre la fraude s'est poursuivie avec 128 ETP supplémentaires pour le contrôle fiscal. Parmi ces nouveaux emplois dédiés à la lutte contre la fraude, 20 ont été affectés à l'Office national antifraude (ONAF), ce qui permet d'assurer le doublement des effectifs d'officiers fiscaux judiciaires par rapport à 2023, conformément aux annonces formulées dans le plan « fraudes ». Par ailleurs, 25 emplois ont été mobilisés pour la nouvelle unité de renseignement fiscal (URF), dont la création était elle aussi prévue dans cette feuille de route. En administration centrale, 10 emplois servent notamment à renforcer la capacité de traitement des assistances administratives internationales, à répondre aux attentes croissantes en matière de transparence fiscale internationale et à traiter plus efficacement les rescrits fiscaux internationaux, en particulier, les accords préalables de prix de transfert des entreprises multinationales.

Ainsi, à la fin de l'année 2025, plus de 50 % de l'objectif affiché pour 2027 en termes de renforts pour la lutte contre la fraude a été réalisé. Le rapporteur spécial s'en félicite même si ces chiffres doivent être nuancés, dans la mesure où les 780 emplois correspondent à des emplois ouverts, mais dont le recrutement n'est pas encore effectif.

Le schéma d'emploi prévu dans le PLF 2026 ne remet pas en cause la poursuite des renforts en matière de lutte contre la fraude. En effet, 140 emplois supplémentaires affectés à cette mission sont prévus en 2026, dont 87 dédiés au contrôle fiscal et 51 au recouvrement des amendes.

Le contrôle fiscal a connu ces dernières années une transformation profonde de ses outils, avec un recours accru à l'intelligence artificielle ainsi qu'à l'exploitation des données de masse (datamining, text-mining). Ces nouvelles techniques sont au coeur des objectifs affichés par le Gouvernement, qui entend mettre à profit ces outils pour poursuivre le redressement des résultats du contrôle fiscal. Elles doivent permettre de détecter des cas de fraude plus complexes et plus sophistiqués, tout en améliorant la programmation des contrôles11(*).

Les indicateurs de performance du rapport annuel de performances (RAP) pour 2025 confirment que les transformations engagées se poursuivent. Ainsi, la part des contrôles des professionnels ciblés par ces méthodes s'établit à 57,31 % en 2025, contre 56,04 % en 2024 et 55,98 % en 2023, soit un niveau supérieur à la cible fixée à 50 %.

La progression est encore plus marquée pour les contrôles des particuliers, avec 63,14 % en 2025, contre 52,97 % en 2024 et 40,27 % en 2023, pour une cible de 40 %. Le RAP 2025 souligne par ailleurs que l'utilisation de ces outils de datamining est désormais une pratique ancrée durablement dans le quotidien des services.

L'information du Parlement sur le recours et l'efficacité du datamining demeure toutefois imparfaite. Le rapporteur spécial souhaiterait que soient prévus, dans les documents budgétaires, des sous-indicateurs portant sur le taux de dossiers sélectionnés par la programmation centralisée (datamining) et ayant conduit, d'une part, au recouvrement de droits et pénalités et, d'autre part, à des contentieux à forts enjeux ou particulièrement complexes12(*). Il existe en effet une incertitude quant à la capacité des traitements déployés à déceler des schémas de fraude complexe, le plus souvent appuyés sur des montages transfrontaliers.

Ces interrogations trouvent un écho dans les conclusions de la Cour des comptes, qui relevait, dans son rapport de décembre 2025 sur la lutte contre la fraude fiscale, que les contrôles strictement issus du datamining, bien que représentant 44 % de l'ensemble des contrôles en 2023, n'avaient généré que 13,8 % des droits et pénalités mis en recouvrement cette année-là -- soit un rendement financier trois fois inférieur à leur poids dans l'activité de contrôle. La Cour identifiait trois facteurs explicatifs :

- en premier lieu, ne sont comptabilisés comme issus du datamining que les dossiers exclusivement détectés par ce biais, c'est-à-dire ceux qui n'avaient pas été préalablement ouverts par un agent de l'administration fiscale. Ce classement permet certes de mesurer le véritable apport du datamining, mais il contribue également à en minorer le rôle dans les dossiers les plus importants, qui sont précisément ceux que traitent les agents les plus expérimentés ;

- en deuxième lieu, les listes de dossiers susceptibles de faire l'objet d'un examen approfondi, issues du datamining, ont une pertinence qui varie sensiblement selon l'impôt considéré ;

- en troisième lieu, les contrôles issus de cette technique, qui sont principalement des contrôles sur pièces portant sur des dispositifs ponctuels, portent par nature sur des enjeux financiers moins élevés que les contrôles sur place.

Évolution de la part des contrôles ciblés par le recours à l'intelligence artificielle et le datamining entre 2019 et 2025

(en %)

* L'indicateur portant sur des contrôles ciblés par le recours à l'IA et le datamining pour les particuliers n'est disponible que depuis 2023

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

En ce qui concerne la Douane, celle-ci continue d'accuser un retard sur la part des contrôles réalisés à l'aide des techniques de science des données. Ce taux s'établit à 25,0 % en 2025, soit un niveau inférieur à la cible de 30 % et légèrement en retrait par rapport aux 25,71 % de 2024, et très en deçà des 31,4 % de 2023. Le RAP 2025 précise toutefois que le nombre absolu de prescriptions issues du datamining a progressé de 18,5 % (32 cotations contre 27 en 2024), la diminution du taux résultant d'une augmentation encore plus rapide du volume total de prescriptions du service d'analyse de risque et de ciblage (SARC), passé de 105 à 127 cotations.

Au regard des missions essentielles assurées par la DGFiP et la Douane en matière de recouvrement des recettes fiscales, de contrôle, de lutte contre la fraude et de gestion publique, les enjeux informatiques sont particulièrement élevés pour ces deux directions. En effet, les dépenses informatiques visent, d'une part, à assurer la bonne gestion des recettes et des dépenses de l'État pour ce qui relève de la compétence des administrations de la mission, et, d'autre part, à automatiser les processus, dans la perspective de réaliser des gains de productivité. Le constat est le même pour les projets pilotés par le secrétariat général du ministère de l'économie et des finances, qui ont une forte vocation interministérielle (Chorus, facturation électronique, RenoiRH).

En 2025, les dépenses informatiques de la DGFiP s'établissent à 353,4 millions d'euros en CP pour le fonctionnement et à 98,3 millions d'euros pour l'investissement, soit un total de 451,7 millions d'euros, en légère baisse de 1,8 % par rapport à l'exécution 2024.

Cette légère contraction s'explique notamment par la réduction de 49,1 millions d'euros des crédits hors titre 2 du programme 156 opérée lors de l'examen parlementaire de la LFI 2025, qui a conduit la DGFiP à réduire de 44,2 millions d'euros les AE et de 34,9 millions d'euros les CP alloués aux dépenses informatiques. Toutefois, cette baisse de crédits intervenue au cours de la discussion budgétaire ne peut, à elle seule, justifier ces écarts constatés en 2025, dès lors que la DGFiP a bénéficié, dès avril 2025, de 50 millions d'euros de fongibilité asymétrique.

Sur les huit grands projets informatiques portés la mission, l'engagement des dépenses en 2025 a été inférieur à la prévision actualisée du projet annuel de performances (PAP) 2026 pour trois d'entre eux :

- la facturation électronique a bénéficié, dès 2022, de financements externes par le plan de relance et le fonds de transformation de l'action publique, consommés en priorité avant les crédits des programmes 156 et 218, ce qui explique un écart de 19 millions d'euros entre les engagements et la prévision ;

- le programme « Fichier des comptes bancaires », dit Ficoba 3, a rencontré un incident technique et connu des ralentissements internes, conduisant à un écart de 0,5 million d'euros ;

- le développement de l'unification du recouvrement fiscal a été décalé concomitamment au report au 1er janvier 2027 du transfert à la DGDDI de l'accise sur les produits énergétiques.

Ces écarts d'exécution s'inscrivent dans un contexte plus large de fragilisation du pilotage des grands projets informatiques de la DGFiP, déjà marqué par des dérives importantes en matière de coûts et de délais. Le rapporteur spécial regrette à nouveau les importants dérapages constatés sur les huit projets informatiques prioritaires de la mission identifiés par la direction interministérielle du numérique (DINUM), tant en coûts qu'en délais13(*). Ces dérapages s'aggravent sensiblement en 2025 puisque le coût complet actualisé de ces huit projets passe de 479,4 millions d'euros à 707,6 millions d'euros, soit une hausse de 48 %, contre 16 % constaté en 2024. Leur durée totale progresse de 524 à 748 mois cumulés, soit une augmentation de 43 %, contre 27 % en 2024.

Évolution des coûts et des délais des principaux projets informatiquesde la DGFiP

(en millions d'euros euros et en mois)

Facturation électronique : réforme de la facturation électronique entre assujettis à la TVA et de la transmission à l'administration fiscale des données de transaction et de paiement.

Ficoba 3 : modernisation du Fichier national des comptes bancaires et assimilés, afin de fiabiliser et d'adapter les modalités d'alimentation et d'exploitation des données bancaires.

Nara : nouvelle application du recouvrement des amendes et des condamnations pécuniaires.

Paysage : consolidation de l'application de paye des agents de l'État.

Piltat : pilotage du contrôle fiscal, afin de transformer le système d'information relatif à la chaîne du contrôle fiscal et « décloisonner » les informations.

Pilier 2 : développement des outils nécessaires à la gestion des obligations déclaratives et de calcul liées à l'imposition minimale mondiale des groupes d'entreprises multinationales.

RocSP : recouvrement optimisé des créances de la sphère publique, dans le but d'unifier progressivement le recouvrement forcé des différents types de créances publiques.

URF : unification du recouvrement fiscal, destinée à accompagner les transferts à la DGFiP de la gestion et du recouvrement de certaines impositions précédemment assurés par d'autres administrations, notamment la DGDDI.

Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes

Face à ces constats, le rapporteur spécial ne peut que réitérer sa recommandation appelant à instaurer des indicateurs de pilotage des projets informatiques bien plus clairs, tant sur les coûts que sur les délais, avec un système d'alerte. S'il est en effet tout à fait concevable que des projets puissent connaître des dépassements, certains pouvant se justifier par des difficultés rencontrées en cours de mise en oeuvre, par l'ajout de nouvelles briques au projet ou encore par des adaptations demandées par les administrations, il est impossible d'apprécier la nature de ces dépassements sans mécanisme de suivi robuste.

Au-delà du suivi des coûts et des délais des grands projets, la qualité de la programmation budgétaire demeure elle aussi perfectible. Des progrès demeurent en effet à accomplir s'agissant de la bonne labellisation des dépenses entre fonctionnement (titre 3) et investissement (titre 5). La Cour des comptes relève que les écarts en exécution constatés sur ces deux titres s'expliquent en grande partie par les dépenses informatiques, des crédits initialement demandés sur le titre 5 étant exécutés sur le titre 3. Ce constat est récurrent ces dernières années, pour lequel la DGDDI et le secrétariat général ont engagé en 2025 un travail de fiabilisation de la programmation14(*).

Ces fragilités de pilotage et de programmation prennent une acuité particulière au regard des dysfonctionnements récemment constatés sur plusieurs systèmes d'information. Il convient ainsi de souligner que la panne d'HELIOS survenue en février 2026 à la suite d'une défaillance matérielle, ainsi que le piratage du Ficoba la mi-février 2026, ayant entraîné la fuite de données personnelles de contribuables, révèlent des fragilités dans le déploiement des dispositifs de contrôle et de sécurité informatique. Le rapporteur spécial juge ces fragilités préoccupantes, au regard du caractère sensible des missions exercées par les administrations financières et des données qu'elles traitent.

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LA MISSION « CRÉDITS NON RÉPARTIS »

A. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « CRÉDITS NON RÉPARTIS »

Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » a fait l'objet d'une dotation pour 2024 de 100 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), soit un montant inférieur de 65 % à celui ouvert en 2024, qui s'élevait à 285,5 millions d'euros.

Le programme 552 « Dotations pour dépenses accidentelles et imprévisibles » (DDAI) a été doté d'un montant de 425 millions d'euros en AE et 125 millions d'euros en CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2025. Ce montant est inférieur au montant ouvert en 2024, qui s'élevait à 525 millions d'euros en AE et 225 millions d'euros en CP. Conformément à la recommandation constante de la commission des finances, la programmation de cette dotation s'est normalisée depuis 2024 après plusieurs années de budgétisation excessive.

Consommation des crédits pendant l'exercice 2025

(en % et en millions d'euros)

Programmes

Crédits ouverts en LFI 2025

Crédits exécutés

Taux d'exécution en 2025 / LFI+LFFG 2025

551 « Provision relative aux rémunérations publiques »

AE

100

20,3

20,3 %

CP

100

20,3

20,3 %

552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles »

AE

425

87

20,5 %

CP

125

55,4

44,3 %

Total

AE

525

107,3

20,4 %

CP

225

75,7

33,6 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La provision relative aux rémunérations publiques, initialement dotée d'un montant de 100 millions d'euros en AE et en CP, a fait l'objet en 2025 de trois arrêtés de répartition pour un montant total de 20,3 millions d'euros, soit 20,3 % des crédits ouverts.

Les arrêtés du 28 juillet et du 22 octobre 2025 portant répartition de crédits ont respectivement réparti 1 million d'euros en AE et 676 934 euros en CP à destination du programme 232 « Vie politique », afin d'assurer le versement du reliquat des indemnités électorales de 2024.

L'arrêté du 8 décembre 2025 portant répartition de crédits a réparti 18,6 millions d'euros en AE et en CP à destination de plusieurs programmes du budget de l'État pour sécuriser le financement de la paie de décembre, répartis comme suit :

- 11 millions d'euros à destination du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », qui s'explique par la sous-budgétisation initiale du programme et le retard pris dans le reclassement des vétérinaires inspecteurs contractuels dans un nouveau référentiel de rémunération15(*) ;

- 7 millions d'euros à destination du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Cet abondement a été rendu nécessaire à la suite de nouvelles informations transmises trop tardivement par le MINARM sur la paye de décembre pour être intégrées dans la LFG et les mouvements réglementaires de fin de gestion16(*) ;

- 600 000 euros à destination du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », afin de payer les frais de jury dans le cadre des certifications et des actions de validation des acquis de l'expérience (VAE)17(*) .

Évolution du programme 551 au cours de l'année 2025

(en millions d'euros et en crédits de paiement)

Référence de la mesure

Principales mesures financées

Mouvements de crédits sur le programme 551

Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025

Programmation initiale

+ 100

Arrêtés du 28 juillet et du 22 octobre 2025 portant répartition de crédits

Paiements restants des indemnités dues aux agents mobilisés pour les scrutins de 2024, en raison de retards de paiement et mouvements en cours d'année.

- 1,7

Arrêté du 8 décembre 2025 portant répartition de crédits

Financement de la paie de décembre sur les programmes 206, 212 et 204

- 18,6

Solde de fin de gestion

+ 79,7

Source : commission des finances (d'après les documents budgétaires)

Le programme 552, initialement doté de 425 millions d'euros en AE et 125 millions d'euros en CP, a fait l'objet de plusieurs mesures de répartition en 2025, pour un montant de 107,3 millions d'euros en AE et 55,4 millions d'euros en CP, soit respectivement 20,5 % et 44,3 % des crédits ouverts en LFI.

Deux mouvements de crédits intervenus en janvier et en juin ont permis d'abonder le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » de 3 et 40 millions d'euros en AE et CP. Ces mouvements de crédits ont traditionnellement vocation à abonder les fonds spéciaux de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

Par ailleurs, le décret n° 2025-951 du 8 septembre 2025 a ouvert 44 millions d'euros en AE et 12,4 millions d'euros en CP sur ce même programme vers le budget du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » afin de « renforcer les capacités de cyberdéfense des opérateurs du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale dans un contexte d'augmentation significative des attaques informatiques contre la France 18(*)».

Évolution de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisiblesau cours de l'année 2024

(en millions d'euros)

Référence de la mesure

Programme de destination

Mouvements de crédits en AE

Mouvements de crédits en CP

Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024

Programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles »

+ 425

+ 125

Mesure non publiée au Journal officiel (janvier 2025)

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

- 3

- 3

Mesure non publiée au Journal officiel (juin 2025)

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

- 40

- 2340

Décret n°2025-951 du 8 septembre 2025

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

- 44

- 12,4

Solde de fin de gestion

+ 338

+ 69,6

Source : commission des finances (d'après les documents budgétaires)

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LA MISSION « CRÉDITS NON RÉPARTIS »

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le rapporteur spécial relève, dans la continuité du constat formulé par la Cour des comptes19(*), et pour la deuxième année consécutive, que les crédits du programme 551 ont servi à financer des mesures non présentées lors des discussions sur le PLF 2025.

Cette enveloppe de 100 millions d'euros, introduite par un amendement gouvernemental en lecture de conclusions de commission mixte paritaire20(*) visait en effet à tirer les conséquences de l'abandon par le Gouvernement de la mesure relative aux trois jours de carence dans la fonction publique, ainsi qu'à acter le décalage au premier jour du mois suivant la promulgation de la loi de finances pour 2025 de la mesure réduisant l'indemnisation des congés de maladie ordinaire (CMO). Les crédits ouverts sur le programme 551 avaient ainsi vocation à être ventilés au sein des différents programmes du budget de l'État pour couvrir les éventuels besoins de financement résultant de ces évolutions.

Force est de constater que cette provision n'a pas été mobilisé à cette fin mais a plutôt contribué à compenser les insuffisances de la budgétisation initiale. Or ses crédits n'ont normalement pas vocation à corriger de telles erreurs de prévision : ils ont pour objet de financer des mesures transversales de titre 2 dont la répartition entre les missions du budget de l'État ne peut être déterminée avec précision au stade de la programmation budgétaire.

Concernant le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », cette dotation a été mobilisée en 2025 exclusivement au profit du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », pour un montant total de 87 millions d'euros en AE et 55,4 millions d'euros en CP. Or, selon la Cour des comptes, la condition tenant au caractère accidentel ou imprévisible de la dépense n'est pas avérée21(*).

Le décret du 8 septembre 2025 a ainsi permis de soutenir les capacités de cyberdéfense du SGDSN. Si la dégradation du contexte sécuritaire peut justifier une montée en puissance des moyens consacrés à la cybersécurité et à la lutte contre les ingérences, la Cour observe que ces dépenses s'inscrivaient dans le scénario décrit par la revue nationale stratégique, publiée en juillet 2025 et donc élaborée en amont. Elles ne semblent donc pas relever d'un besoin imprévisible au sens de la DDAI.

Le rapporteur spécial relève également que le budget du SGDSN avait fait l'objet, en avril 2025, d'une annulation de crédits de 15,7 millions d'euros en AE et 9,4 millions d'euros en CP, laquelle a contribué au besoin de crédits exprimé quelques mois plus tard. Ce séquençage interroge sur la bonne programmation des crédits et sur le recours à la DDAI pour financer des besoins qui auraient pu être anticipés.

Enfin, la mobilisation de la DDAI au profit des fonds spéciaux traduit une sous-budgétisation récurrente. La Cour des comptes relève à cet égard que l'exécution de ces crédits a augmenté entre 2022 et 2025, passant de 101,3 millions d'euros à 160,4 millions d'euros, tandis que leur programmation est restée constante à 76 millions d'euros depuis 2022 avant de diminuer à 67 millions d'euros en 2025. Dans le même temps, le recours à la DDAI a progressé, de 17,9 millions d'euros à 43 millions d'euros.

En résumé, le rapporteur spécial rejoint la Cour des comptes lorsqu'elle estime que la DDAI ne doit pas être utilisée pour pallier des besoins budgétaires récurrents ou insuffisamment anticipés. Il souscrit à sa recommandation nouvelle visant à mettre en cohérence le niveau des crédits du programme 129 en LFI avec les niveaux de consommation constatés des fonds spéciaux.

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

III. LA MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES »

La mission « Transformation et fonction publiques » porte les crédits destinés à accompagner la transformation de l'action de l'État et de ses opérateurs. Depuis 2025, elle se compose de quatre programmes :

- le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » (« Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » avant 2023), placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE) rattachée au ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (MEFSIN), vise à moderniser les bâtiments publics en réhabilitant le parc existant, notamment pour diminuer les consommations d'énergies et en investissant sur des travaux ciblés sur la performance énergétique et sur l'évolution des modes de travail. Sur 56 sites occupés par plusieurs services de l'État et de ses opérateurs (les « cités administratives »), 36 sites sont bénéficiaires du programme de rénovation.

- le programme 148 « Fonction publique », placé sous l'autorité de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), porte les crédits dédiés à l'action sociale interministérielle, à l'action d'appui et d'innovation des ressources humaines ainsi qu'à la formation initiale des fonctionnaires. Il retrace les subventions pour charges de service public versées aux instituts régionaux d'administration et, jusqu'en 2023, à l'Institut national du service public (INSP, anciennement École nationale d'administration)22(*). Il intègre également, depuis 2022, les crédits hors dépenses de personnel (titre 2) du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH) ainsi que le Fonds d'accompagnement interministériel RH (FAIRH) ;

- le programme 349 « Transformation publique » (anciennement « Fonds pour la transformation de l'action publique », avant 2023), placé sous la responsabilité de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), porte les crédits destinés à soutenir les réformes porteuses d'économies à moyen terme, en finançant le coût supplémentaire que peut représenter une réforme dans sa phase initiale. Ce programme comporte également, depuis 2022, les crédits hors titre 2 de la DITP ;

- le programme 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques », placé sous la responsabilité du secrétariat général du MEFSIN23(*), porte les effectifs et les dépenses de personnel de la DGAFP, du CISIRH et de la DITP.

Jusqu'en 2024, la mission comportait également un programme 352 « Innovation et transformation numériques », placé sous l'autorité de la direction interministérielle du numérique (DINUM), qui visait à financer l'émergence et le développement de produits et services numériques innovants pour moderniser l'État et les services publics. Ce programme a toutefois été supprimé dans la maquette budgétaire de l'exercice 2025, en raison de sa fusion avec le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement. »

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — III. LA MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES »

A. COMME LES PRÉCÉDENTS EXERCICES, DES TAUX D'EXÉCUTION TRÈS FAIBLES

La loi de finances initiale (LFI) pour 2025 avait autorisé l'ouverture de 1 009 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 728,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Exécution des crédits de la mission par programme en 2025

(en % et en millions d'euros)

Programme

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2025 / exécution 2024

Écart d'exécution 2025

[148] Fonction publique

AE

281,8

244,5

269,5

249,4

+ 2,0 %

- 7,5 %

CP

288,6

265,1

271,2

249,2

- 7,6 %

- 8,1 %

[348] Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs

AE

709,8

349,5

614,7

465,9

+ 33,3 %

- 24,2 %

CP

527,9

398,9

300,1

239,3

- 40,0 %

- 20,3 %

[349] Transformation publique

AE

145,5

104,0

71,0

39,0

- 62,5 %

- 45,1 %

CP

162,8

170,6

103,1

53,3

- 68,8 %

- 48,3 %

[352] Innovation et transformation numériques

AE

74,9

35,0

0,0

0,0

- 100,0 %

N/A

CP

74,9

32,1

0,0

0,0

- 100,0 %

N/A

[368] Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques

AE

48,4

46,9

53,8

51,0

+ 8,6 %

- 5,2 %

CP

48,4

46,9

53,8

51,0

+ 8,6 %

- 5,2 %

TOTAL MISSION

AE

1 260,3

779,9

1 009,0

805,2

+ 3,2 %

- 20,2 %

CP

1 102,5

913,6

728,2

592,7

- 35,1 %

- 18,6 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Avec une exécution de 805,2 millions d'euros en AE et 492,7 millions d'euros en CP, le taux d'exécution des crédits autorisés en LFI s'élève à seulement 79,8 % en AE et 81,4 % en CP. Sept ans après la création de la mission, l'exécution n'est donc toujours pas conforme à l'autorisation parlementaire.

De fait, les quatre programmes de la mission affichent des taux d'exécution très variables, s'écartant plus ou moins largement de l'autorisation initiale.

Ainsi, pour les AE, les taux d'exécution s'échelonnent de 54,9 % pour le programme 349 « Transformation publique » à 94,8 % pour le programme 368 « Conduite et pilotage de la transformation et de la fonction publiques ».

De même, pour les CP, les taux de consommation varient de 51,7 % pour le programme 349 « Transformation publique » à 94,8 % pour le programme 349 « Transformation publique ».

Selon la Cour des comptes, cette sous-exécution s'explique surtout par « des décalages d'investissement dans le parc immobilier de l'État, qui constituent par ailleurs l'essentiel des dépenses de la mission à impact positif pour l'environnement ». En effet, les crédits non-consommés expliquent la majeure partie de l'écart entre la LFI et l'exécution (- 85,4 millions d'euros), le reste résultant de transferts et virements (- 33,2 millions d'euros) et des annulations en loi de finances de fin de gestion (- 47,9 millions d'euros).

De la LFI 2025 à l'exécution 2025

(en CP, en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — III. LA MISSION « TRANSFORMATION ET FONCTION PUBLIQUES »

B. LA GESTION INCERTAINE DE L'ACHÈVEMENT DU PROGRAMME DE RÉNOVATION DES CITÉS ADMINISTRATIVES

Huit ans après le début du programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » (anciennement appelé « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants »), l'exercice 2025 a marqué la poursuite de l'achèvement des chantiers de rénovation des cités administratives.

Alors que 9 premiers sites ont été livrés en 2023 (Albi, Amiens, Aurillac, Besançon, Charleville-Mézières, Clermont-Ferrand, Lille, Limoges et Mulhouse), 13 nouveaux sites ont été livrés en 2024 (Agen, Bordeaux pour le bâtiment socle, Colmar, Guéret, Lyon, Metz, Nantes, Périgueux, Rouen, Saint-Lô, Soissons, Tarbes, Toulouse) et le lancement des travaux de la cité de Bourges. Enfin, l'année 2025 a permis la livraison de 8 nouveaux sites (Alençon, Bar-le-Duc, Dijon, Grenoble, La Rochelle, Mâcon, Nancy et Orléans).

Avancement du programme de rénovation des cités administratives

État d'avancement

Au 31 décembre 2024

Au 31 décembre 2025

Marché global de performance ou marché de travaux notifié ou acquisition réalisée

1,009 milliard d'euros pour 36 projets

1,022 milliard d'euros pour 36 projets

Travaux en cours et réceptions partielles

14 projets

5 projets

Opérations de réception

22 projets réceptionnés

31 projets réceptionnés

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le programme de rénovation des cités administratives devrait ainsi s'achever en 2026, avec un calendrier de décaissement initial de 150 millions d'euros en AE et 327 millions d'euros en CP en 2026.

Toutefois, la Cour des comptes relève une « forte augmentation » des restes à payer, qui sont passés de 272,9 millions d'euros en 2024 à 499,5 millions d'euros en 2025. Selon les magistrats financiers, cette augmentation s'explique essentiellement par l'engagement des AE liées aux marchés pour la construction et la rénovation du centre administratif départemental (CAD) de Nanterre (Hauts-de-Seine) en fin d'année, le deuxième du pays par sa taille - pour lesquels le calendrier de paiement s'échelonne désormais jusqu'en 2029.

Enfin, la pérennité des actions financées par le programme 348 est mise en question par la trajectoire incertaine au-delà de 2026 et par la réforme à venir de la foncière de l'État, adoptée par l'Assemblée nationale en janvier 2026 et par le Sénat le 10 juin dernier24(*), qui devrait modifier profondément la gestion immobilière publique.

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

A. L'EXÉCUTION 2025 PERMET AU COMPTE D'AFFICHER UN SOLDE EN AMÉLIORATION

Créé par la loi de finances pour 200625(*), le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est l'instrument budgétaire de la politique immobilière de l'État. Placé sous la responsabilité de la direction de l'immobilier de l'État (DIE), il vise à financer les opérations de valorisation et la modernisation du parc immobilier de l'État en recourant, prioritairement, à la cession d'actifs.

Le compte d'affectation spéciale se compose de deux programmes :

- le programme 721 « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l'État » porte la contribution du compte au désendettement de l'État. Cependant, ce programme n'est plus abondé depuis 201826(*) ;

- le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » porte les crédits destinés à financer les dépenses d'entretien à la charge du propriétaire, ainsi que les opérations immobilières structurantes réalisées sur le parc immobilier de l'État.

En 2025, le CAS connaît une légère hausse de ses recettes, à 365,9 millions d'euros, soit une augmentation de 3,0 % par rapport à l'exécution 2024 (355,2 millions d'euros).

Cette exécution est également légèrement supérieure à la prévision en loi de finances initiale (+ 7,6 %). Surtout, elle demeure à un niveau moyen, proches des niveaux constatés lors des exercices précédents (autour des 300 millions d'euros).

En 2025, le montant des cessions immobilières, de 239,3 millions d'euros, est revenu au niveau constaté antérieurement, hors l'année 2023 qui avait connu des montants exceptionnels de produits de cessions : 199,2 millions d'euros en 2024, 157,1 millions d'euros en 2022, 164,8 millions d'euros en 2021, 157,5 millions d'euros en 2020.

Deuxième source de recettes, les redevances domaniales s'élèvent à 123,9 millions d'euros en 2025 (contre un montant prévisionnel de 110 millions d'euros) et représentent 34 % des recettes. Elles augmentent de 3,4 % par rapport à l'exécution 2024, principalement du fait des concessions et autorisations délivrées sur le domaine public et des revenus du domaine militaire.

Exécution des recettes du budget annexe en 2025

(en % et en millions d'euros)

Recettes

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2025 / exécution 2024

Écart d'exécution 2025

Produits des cessions immobilières

230

199,2

230

239,3

+ 20,1 %

+ 4,0 %

Produits de redevances domaniales et loyers

110

119,7

110

124,0

+ 3,6 %

+ 12,7 %

Versements du budget général

0

18,4

0

2,2

- 88,3 %

Fonds de concours

0

17,8

0

0,6

- 96,7 %

Total

340

355,2

340

365,9

+ 3,0 %

+ 7,6 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la note d'exécution budgétaire 2025 de la Cour des comptes

Dans ce contexte, les redevances domaniales et les loyers représentent désormais une part significative du financement du CAS, avec un tiers des recettes, à 124,0 millions d'euros.

Les deux types de recettes principales du CAS, les cessions immobilières et les redevances et loyers, ont été complétées en 2024 par des recettes plus ponctuelles :

- d'une part, des versements du budget général, à hauteur de 2,2 millions d'euros, correspondant essentiellement à des remboursements effectués par le ministère des armées dans le cadre de sa participation à un ensemble d'opérations conduites à l'étranger par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ;

- d'autre part, des versements de fonds de concours, pour 0,6 million d'euros, liés à un reversement effectué dans le cadre de l'opération de rénovation énergétique de la préfecture de la Drôme pour un montant de 0,5 million d'euros.

Pour 2025, l'exécution des crédits du CAS présente une diminution des décaissements par rapport à l'exécution 2024 :

- la consommation des autorisations d'engagement (AE), pour un montant de 388,8 millions d'euros, est nettement supérieure à l'exécution 2024 (266,5 millions d'euros, soit une baisse de + 45,9 %) et même à l'exécution 2023 (356,0 millions d'euros), en raison de l'engagement de deux opérations importantes portées par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et celui de l'enseignement supérieur et de la recherche ; cette consommation enregistre également un niveau largement plus important que la prévision de la loi de finances initiale pour 2025 (299,7 millions d'euros) ;

- la consommation des crédits de paiement (CP) connaît en revanche une légère réduction, à 267,6 millions d'euros, contre 298,2 millions en exécution 2024 (soit une baisse de - 10,3 %), avec un niveau également inférieur à l'exécution 2023 (458,3 millions d'euros) et à la prévision (299,7 millions d'euros). Cette baisse s'explique principalement par une diminution des dépenses sur les opérations structurantes et celles de réhabilitation.

Exécution des crédits du budget annexe en 2025

(en % et en millions d'euros)

Action

LFI 2024

Exécution 2024

LFI 2025

Exécution 2025

Exécution 2025 / exécution 2024

Écart d'exécution 2025

[11] Opérations structurantes et cessions

AE

140

100,2

99,7

242,2

+ 141,8 %

+ 143,0 %

CP

140

142,3

99,7

115,0

- 19,2 %

+ 15,3 %

[12] Contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics

AE

15

12,1

15

14,9

+ 22,6 %

- 0,7 %

CP

17

12,3

15

13,4

+ 9,0 %

- 10,4 %

[13] Maintenance à la charge du propriétaire

AE

48

72,8

48

91,1

+ 25,1 %

+ 89,7 %

CP

45

62,7

45

78,8

+ 25,6 %

+ 75,0 %

[14] Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état

AE

137

81,4

137

40,6

- 50,2 %

- 70,4 %

CP

138

80,8

140

60,4

- 25,2 %

- 56,8 %

Total

AE

340

266,5

299,7

388,8

+ 45,9 %

+ 29,7 %

CP

340

298,2

299,7

267,6

- 10,3 %

- 10,7 %

Note : le programme 721 « Contribution des cessions immobilières au désendettement de l'État » n'étant plus abondé depuis 2018, seules les actions du programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État » sont présentées.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Après un excédent de 57,0 millions d'euros en 2024, le CAS dégage un nouveau résultat excédentaire de 98,3 millions d'euros en 2025.

En conséquence, le solde cumulé du compte depuis sa création (soit la trésorerie du compte) est porté à 962,4 millions d'euros, ce qui permet de couvrir plus de deux fois le montant des restes à payer. La Cour des comptes propose ainsi d'utiliser « une partie du solde pour abonder le programme 721 dont l'objectif est la réduction de la dette. »27(*).

Rapport n° 736, tome II, annexe 15 (2025-2026) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 17 juin 2026 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — IV. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT »

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL : LA PÉRENNITÉ DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE EST FRAGILISÉE PAR L'AFFAIBLISSEMENT TENDANCIEL DES RECETTES AINSI QUE PAR LA PERSPECTIVE DE LA CRÉATION D'UNE FONCIÈRE DE L'ETAT

Les moyens du CAS pour impulser la politique immobilière de l'État sont très limités au regard de l'étendue du parc immobilier de l'État.

Rapporté à la valeur du patrimoine de l'État (73,6 milliards d'euros), le CAS « Gestion du patrimoine de l'immobilier de l'État » représente un instrument marginal pour la politique immobilière de l'État.

De même, le compte d'affectation spéciale ne représente qu'une part infime des crédits de l'État consacrés à l'immobilier : l'effort d'investissement supporté par le CAS représente en moyenne annuelle 11 % des dépenses d'investissement immobilier de l'État sur la période 2015-2024 (cette part descend même à 7 % sur la période 2021-2024 post crise sanitaire).

Part du CAS dans l'effort d'investissement immobilier de l'État

(en millions d'euros et en pourcentages)

Investissement (décaissements)

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

CAS

314

212

143

278

233

309

234

180

255

150

Total investissements de l'État

1 667

1 669

1 795

1 763

1 886

1 934

2 226

3 119

3 462

2 135

Proportion du CAS

19 %

13 %

8 %

10 %

12 %

16 %

9 %

6 %

7 %

7 %

Source : document de politique transversale « Politique immobilière de l'État »

Surtout, ces moyens ont vocation à diminuer. En effet, les principales recettes du CAS sont issues des cessions de biens. Or, les biens immobiliers les plus « liquides » - c'est-à-dire les plus facilement cessibles - ont été vendus au cours des quinze dernières années. Comme le démontre le graphique ci-dessous, le nombre de cessions a ainsi continuellement diminué depuis une décennie, passant de 1 044 biens cédés en 2014 à seulement 549 biens cédés en 2023. À l'inverse, les biens plus complexes occupent une place de plus en plus importante au sein du stock géré par la DIE : selon la Cour des comptes, trois quarts des 1 636 biens immobiliers déclarés inutiles et remis au Domaine fin 2022 sont « difficiles », « très difficiles » ou « improbables » à céder.

Aussi, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui est alimenté par les cessions et dont l'objet est de « céder pour entretenir », repose aujourd'hui sur un modèle économique appelé à devenir insoutenable.

Évolution du nombre de biens cédés entre 2014 et 2024

Source : commission des finances du Sénat, d'après le document de politique transversale

Présentée par le ministre chargé des comptes publics à l'occasion du conseil de l'immobilier de l'État (CIE) du 29 février 202428(*), la réforme de la foncière d'État vise à répondre à plusieurs objectifs :

- accélérer la transition écologique et la sobriété immobilière, et notamment la réduction des surfaces tertiaires occupées de 25 % en dix ans ;

- optimiser la gestion et valoriser le patrimoine immobilier de l'État, qui constitue un élément structurant de la présence des services publics dans les territoires ;

- mieux adapter les espaces aux nouvelles modalités de travail et améliorer les conditions de travail des agents ;

- garantir la pertinence des investissements immobiliers de l'État et responsabiliser l'occupant sur le coût de son immobilier ;

- renforcer l'attractivité et accélérer la professionnalisation de la filière immobilière de l'État, en renforçant les identités des métiers concernés et en valorisant les parcours de carrière.

Cette nouvelle organisation, recommandée par un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et du Conseil général de l'environnement et du développement durable29(*), s'inscrit ainsi dans « une gestion immobilière responsable, durable et sobre ». Dans ce cadre, l'incitation des ministères à la rationalisation, à la mutualisation et à la rénovation de leurs bâtiments passerait par le versement de loyers payés par les occupants.

Ce projet, retardé par une censure du Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire30(*), fait l'objet de la proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, actuellement à l'examen devant le Parlement.

À compter de 2027, la place du CAS dans l'organisation de la politique immobilière de l'État aura donc vocation à devenir de plus en plus marginale, à mesure que les biens immobiliers de l'État seront transférés à la foncière.

* 1 Amendement n° II-2183 du 18 janvier 2025.

* 2 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques ».

* 3 Ibid.

* 4 Ibid.

* 5 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 6 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques ».

* 7 Rapport n° 743, tome II, annexe 15, volume 1 (2024-2025) de M. Claude NOUGEIN, déposé le 18 juin 2025 : Gestion des finances publiques - Crédits non répartis - Transformation et fonction publiques

* 8 Rapport général n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 14, de M. Claude NOUGEIN, déposé le 24 novembre 2025.

* 9 Auditions de la DGFiP par le rapporteur spécial dans le cadre du PLF 2026.

* 10 Cour des comptes, La lutte contre la fraude fiscale, rapport public thématique, 16 décembre 2025.

* 11 Pour plus de détails, le lecteur est invité à se reporter au rapport de la mission d'information de la commission des finances relative à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

* 12 Il s'agit également d'une recommandation formulée dans le rapport de la mission d'information de la commission des finances relative à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

* 13 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025 - Mission « Gestion des finances publiques ».

* 14 Comme évoqué dans le rapport général n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 14, de M. Claude NOUGEIN, déposé le 24 novembre 2025.

* 15 Cour des comptes, Note sur l'exécution budgétaire 2025 - Mission « Crédits non répartis ».

* 16 Ibid.

* 17 Ibid.

* 18 Rapport annuel de performances pour 2025 - Mission « Crédits non répartis »

* 19 Cour des comptes, Note sur l'exécution budgétaire 2025 - Mission « Crédits non répartis ».

* 20 Amendement n° II-3.

* 21 Cour des comptes, Note sur l'exécution budgétaire 2025 - Mission « Crédits non répartis ».

* 22 Dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2024, la subvention versée à l'INSP a été transférée au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

* 23 Bien que placé sous la responsabilité du secrétariat général du MEFSIN, le programme 368 relève du ministère de la transformation et de la fonction publiques.

* 24 Proposition de loi n° 1796 visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État.

* 25 Article 47 de la loi n° 2005 1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 26 Il ne peut pas être supprimé, car l'article 7 de la loi organique n° 2001 692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) impose qu'un compte d'affectation spéciale comporte au moins deux programmes.

* 27 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2025, compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », avril 2026.

* 28 Communiqué de presse du 1er mars 2024, « Lancement des travaux du Conseil de l'immobilier de l'État sur le projet de foncière de l'État pour une gestion immobilière responsable, durable et sobre ».

* 29 Inspection générale des finances, Conseil général de l'environnement et du développement durable, « Immobilier de l'État : une nouvelle architecture pour professionnaliser », avril 2022.

* 30 Conseil constitutionnel, décision n° 2025-874 DC du 13 février 2025, Loi de finances pour 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 16Immigration, asile et intégration

Rapporteur spécial : Mme Marie-Carole CIUNTU

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Avec des crédits votés en loi de finances initiale en baisse de plus de 11 % par rapport à 2024, en neutralisant les effets de périmètre liés aux dépenses consacrées à la mise en oeuvre de la protection temporaire en faveur des personnes déplacées d'Ukraine, l'exercice 2025 est marqué par une légère sous-exécution des crédits de paiement (CP) par rapport à ceux votés en loi de finances, de l'ordre de 1 % (- 17 millions d'euros), et par une sur-exécution en autorisations d'engagement (AE) de 5 % (+ 95 millions d'euros). En un an, le montant des crédits exécutés a diminué de - 6,1 % en AE (- 133 millions d'euros) et est resté quasi stable en CP (+ 8 millions d'euros), manifestant un effort d'économies.

2. Pour la quatrième année consécutive, la mission porte les crédits liés à l'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire en provenance d'Ukraine. Au total, le coût de cet accueil, dans le périmètre de la mission, aura été de 165 millions d'euros en CP en 2025, en baisse continue depuis 2022 (482 millions d'euros en 2022 ; 231 millions d'euros en 2024). La loi de finances initiale pour 2025 intègre pour la première fois, mais partiellement, ces dépenses. Seule l'allocation versée aux bénéficiaires de la protection temporaire a été budgétée, nuisant encore à la sincérité du budget de la mission et à l'efficacité de l'exécution budgétaire.

3. Le nombre de demandes d'asile est en baisse de 5 % par rapport à 2024, avec plus de 142 000 demandes d'asile, ce qui reste un niveau historiquement élevé. Cette tendance baissière a permis de consolider la maîtrise des dépenses d'asile, qui s'est toutefois accompagnée d'une dégradation des délais d'instruction des demandes.

4. Les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière ont connu une sous-exécution en crédits de paiement encore en 2025, exclusivement du fait des retards pris dans les investissements immobiliers dans les centres de rétention administrative.

5. Les dépenses prévisionnelles d'intégration, en nette baisse par rapport à 2024 dans la prévision initiale, sont sous-consommées en AE comme en CP, se traduisant, cette année encore, par une baisse de plus de 10 % de contrats d'intégration républicaine signés et par une consolidation des économies engagées sur le programme d'intégration des réfugiés à compter de 2024.

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE

A. DES CRÉDITS INITIAUX EN BAISSE DE PLUS DE 11 % PAR RAPPORT À 2024, FONDÉS SUR UNE CROISSANCE MODÉRÉE DES DEMANDES D'ASILE

En 2025, la mission est restée composée de deux programmes1(*) :

- le programme 303 « Immigration et asile », qui porte les crédits de garantie du droit d'asile et d'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que les crédits relatifs à la lutte contre l'immigration irrégulière ;

- le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », qui porte les crédits d'intégration des étrangers primo-arrivants et des réfugiés, notamment la subvention à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et celles aux associations oeuvrant en la matière.

La loi de finances initiale2(*) prévoyait pour 2025 une légère baisse des autorisations d'engagement (AE, - 1 % soit - 17 millions d'euros) et des crédits de paiement (CP, - 3,8 % soit - 82 millions d'euros). Les crédits initiaux pour l'ensemble de la mission s'élevaient ainsi à 2,11 milliards d'euros en AE et 2,18 milliards d'euros en CP.

Les deux programmes connaissaient des évolutions contrastées. Le programme 303 « Immigration et asile » concentrait une hausse des AE (+ 86 millions d'euros) mais subissait une baisse de ses CP (- 10 millions d'euros) par rapport à 2024. Le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » connaissait quant à lui une baisse aussi bien de ses AE (- 69 millions d'euros) que de ses CP (- 71,8 millions d'euros). La réduction des crédits de la mission concernait en réalité principalement quatre postes de dépense, à savoir l'intégration des étrangers primo-arrivants admis au séjour durablement en France, y compris les bénéficiaires de la protection internationale via le programme d'accompagnement global et individualisé des réfugiés (AGIR), le financement de l'hébergement en faveur des demandeurs d'asile ainsi que l'allocation versée à ces demandeurs, et enfin, les moyens de lutte contre l'immigration irrégulière.

Ces données brutes masquent toutefois une réduction des crédits plus importante dès lors que la loi de finances initiale pour 2025 a pour la première fois partiellement intégré les dépenses liées à l'accueil bénéficiaires de la protection temporaire (BPT), mécanisme activé au niveau de l'Union européenne3(*) dans le contexte de l'invasion de l'Ukraine lancée par les forces armées russes, le 24 février 2022, et prorogé jusqu'en mars 2027. Seules les dépenses d'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) dédiées aux BPT ont été budgétées, à hauteur de 106 millions d'euros. Or, d'après les documents budgétaires et les données transmises par la direction générale des étrangers en France, il ressort que les dépenses d'ensemble exécutées pour les BPT sont de l'ordre de 165 millions d'euros (101 millions d'euros de dépenses d'ADA, 64 millions d'euros de dépenses d'hébergement et un million d'euros pour les dépenses d'accueil de jour et de transport). Pour rappel, l'ensemble des dépenses liées aux BPT s'élevait en 2023 et 2024 à respectivement à 322 millions d'euros et 231 millions d'euros, portant ainsi l'ensemble des dépenses à 718 millions d'euros sur la période 2022-2025.

Par suite, en neutralisant ces effets de périmètre, le budget global de la mission est en diminution de l'ordre de 250 millions d'euros en crédits de paiement, soit une réduction d'environ 11,5 % par rapport à 2024.

Cette forte baisse de la dépense était fondée sur un ralentissement de l'évolution de la demande d'asile, avec une croissance modérée, de l'ordre de 5 % par rapport à 2024, portant ainsi à 147 000 le nombre de demandes d'asile anticipées dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2025. Selon les données de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), 145 000 demandes d'asile ont été déposées en 2025, ce qui représente finalement une baisse de 5 % par rapport au niveau constaté en 2024.

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE

B. UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Alors que les années 2023 et 2024 ont été marquées par une sur-exécution des crédits par rapport aux crédits votés en loi de finances, tant en AE qu'en CP, l'année 2025 se caractérise par une légère sous-consommation des CP, de l'ordre de 1 % (- 17 millions d'euros). Celle-ci s'explique par des retards majeurs pris en matière d'investissements immobiliers dans les centres de rétention administrative (CRA) et par une moindre dépense d'allocation pour demandeurs d'asile (ADA).

En revanche, alors que les AE devaient se stabiliser à leur niveau de 2024, ces dernières font l'objet d'une sur-exécution de l'ordre de 5 % (+ 95 millions d'euros), à raison principalement de l'accélération du calendrier de notification des marchés publics liés aux investissements immobiliers dans les CRA.

Évolution des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration »en 2024 et 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

2024

2025

Exécution/prévision 2025

Évolution 2025/2024

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

en volume

en %

en volume

en %

303 - Immigration et asile

AE

1 333,43

1 519,66

1 419,41

1 532,06

112,65

7,9 %

12,4

0,8 %

CP

1 725,14

1 835,60

1 715,10

1 712,08

- 3,02

- 0,2 %

- 123,52

- 6,7 %

104 - Intégration et accès à la nationalité

AE

431,41

349,64

362,48

345,15

- 17,33

- 4,8 %

- 4,49

- 1,3 %

CP

431,46

355,13

359,67

346,06

- 13,61

- 3,8 %

- 9,07

- 2,6 %

Total de la mission

AE

1 764,84

1 869,3

1 781,89

1 877,21

95,32

5,3 %

7,91

0,4 %

CP

2 156,60

2 190,73

2 074,77

2 058,14

- 16,63

- 0,8 %

- 132,59

- 6,1 %

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, entre 2024 et 2025, le montant des crédits exécutés a diminué de - 6,1 % en AE (- 133 millions d'euros) et est resté quasi stable en CP (+ 8 millions d'euros), manifestant un effort d'économies.

Enfin, la mission a connu en 2025 d'importants mouvements en gestion. Des crédits ont été ouverts via des reports de crédits de 2024 vers 2025 de 68 millions d'euros, ainsi que le rattachement de fonds de concours et l'attribution de produits, de l'ordre de 128 millions d'euros.

En sens inverse, le décret d'annulation du 25 avril 20254(*) a annulé 33 millions d'euros d'AE et de CP : près de 17 millions d'euros sur le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », correspondant à l'annulation intégrale de la réserve, et 16 millions d'euros sur le programme 303 « Immigration et asile ». Sur ce programme, les annulations ont concerné les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (- 10 millions d'euros), le fonctionnement des CRA ainsi que la prise en charge sanitaires dans ces centres (- 4 millions d'euros) et le fonctionnement du programme Administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) (- 2 millions d'euros)5(*). La loi de finances de fin de gestion6(*) a enfin conduit à des annulations supplémentaires à hauteur de 3,4 millions d'euros en AE et 54 millions en CP.

Mouvements de crédits de paiement intervenus en cours de gestion 2025 sur la mission « Immigration, asile et intégration »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des données de l'annexe au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025. FDC et ADP : fonds de concours et attribution de produits

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. UNE EXÉCUTION GLOBALEMENT CONFORME À LA PRÉVISION INITIALE

C. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS S'ÉLOIGNANT DE LA TRAJECTOIRE FIXÉE PAR LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Depuis 2023, les programmations initiales n'ont pas toujours été conformes à la trajectoire fixée par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur7(*) (LOPMI), avec un écart de + 4,8 % en 2024 et - 1,2 % en 2025 entre la prévision initiale et la trajectoire LOPMI.

Toutefois, ce différentiel est bien plus important en intégrant à la trajectoire programmatique les dépenses liées à l'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire8(*), qui ne pouvaient pas être anticipées lors de la construction de la trajectoire par la LOPMI. En prenant en compte cet effet de périmètre, l'écart cumulé à la programmation atteint - 343 millions d'euros en 2025.

Crédits exécutés et prévus par la loi LOPMI

(en millions d'euros)

* Trajectoire de programmation actualisée des dépenses liées à l'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire pour la période 2022-2025. L'année 2025 comprend également les dépenses liées à la mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, évaluées à 170 millions d'euros en décembre 2024. Faute de chiffrage plus récent et exact, cette mesure de périmètre n'a pas été intégrée à l'actualisation.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES D'ASILE DANS UN CONTEXTE DE BAISSE DES DEMANDES

En loi de finances initiale pour 2025, comme les années précédentes, l'action n° 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 « Immigration et asile » concentrait à elle seule près des deux tiers (65 %) des CP de l'ensemble de la mission, soit 1,4 milliard d'euros.

Le niveau historique du nombre de demandes d'asile, malgré la contraction des demandes constatée en 2025, engendre une forte tension sur les dépenses portées par le programme 303 « Immigration et asile ». Il en va ainsi des dépenses liées aux conditions matérielles d'accueil (CMA), principalement l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) et leur hébergement. Par ailleurs, les délais d'instruction des demandes ont une incidence directe sur les durées de versement de l'ADA et d'hébergement. Pour l'année 2025, il ressort en effet que le coût mensuel moyen de la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision s'élève ainsi à 94 millions d'euros.

Ce contexte baissier a eu pour conséquence une sous-exécution des dépenses d'ADA de l'ordre de - 11 %, hors frais de gestion. Alors que 353 millions d'euros étaient prévus en loi de finances, seulement 315 millions d'euros ont été exécutés. Cette moindre exécution résulte notamment d'un nombre moyen de BPT allocataires de l'ADA inférieur de près de 7 % aux hypothèses de la loi de finances.

S'agissant de l'hébergement des demandeurs d'asile, le budget 2025 portait un changement important consistant en la réduction de la taille du parc d'hébergement du dispositif national d'accueil (DNA) de - 6 529 places, avec 113 258 places annoncées en 2025, contre 119 437 places au 31 décembre 2024. Le plan d'économies a été partiellement exécuté avec la fermeture de 6 092 places au sein du DNA, qui n'a pas eu pour effet de réduire le taux d'hébergement des demandeurs d'asile, resté stable à 72 % entre 2024 et 2025, et dépassant de 7 points le taux cible tel que fixé dans le projet annuel de performances.

Malgré ces fermetures, les dépenses d'hébergement connaissent une surexécution de 4,3 % en CP (+ 40 millions d'euros), à raison de l'absence de budgétisation de l'hébergement des BPT susmentionnée, qui s'élèverait à 64 millions d'euros en 2025, et à la prise en charge des conséquences du cyclone « Chido » survenu à Mayotte en décembre 2024, pour un montant de près de 5 millions d'euros, comprenant la mise à l'abri en urgence de demandeurs d'asile ainsi que la création de 500 places pérennes d'hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile (HUDA) pour tenir compte des flux de demandeurs d'asile sur ce territoire.

Enfin, la tendance baissière n'a pas eu pour effet d'améliorer les délais d'instruction par l'OFPRA, et ce malgré un accroissement des effectifs de 29 ETPT porté par la LFI 2025, permettant la création de postes d'officiers de protection. Le délai moyen s'est établit à 163 jours en 2025, soit 5,4 mois, contre 138 jours, du fait du déstockage de dossiers anciens, stock qui a diminué de près de 11 000 dossiers en 2025. Le renforcement des moyens humains a toutefois permis d'accroître l'activité décisionnelle de l'Office, avec 156 590 décisions rendues en 2025 contre 141 911 en 2024.

Des dépenses liées aux frais irrépétibles versés par l'OFPRA encadréesà partir de l'exercice 2026

Pour la prise en charge de leurs dépenses de justice, les requérants devant toutes les juridictions peuvent demander l'aide juridictionnelle, financée sur le budget du ministère de la justice (programme 101 de la mission « Justice »). L'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 permet aux auxiliaires de justice d'obtenir le bénéfice des frais irrépétibles mis à la charge de la partie perdante, plutôt que de percevoir la somme versée par l'État au titre de l'aide juridictionnelle. Depuis la loi de finances pour 20209(*), ces frais ne peuvent pas être inférieurs à cette aide juridictionnelle, majorée de 50 %.

En pratique, lorsque la CNDA annule une décision de refus de protection de l'OFPRA, les avocats des demandeurs d'asile demandent au juge de prononcer les frais irrépétibles. Si le juge accède à leur requête, ils renoncent à l'aide juridictionnelle pour percevoir les frais irrépétibles, et dans le cas contraire, ils conservent l'aide juridictionnelle. En 2024, la CNDA a fait droit à cette demande dans 56 % des décisions d'annulation. Ce chiffre a significativement augmenté ces dernières années : il était de 17,27 % en 2019, 31,86 % en 2021, 41,20 % en 2022 et 49 % en 2023.

Les dépenses liées aux frais irrépétibles, qui constituent des dépenses de guichet pour l'OFPRA, ont été multipliées par sept depuis 2019, passant de 0,9 million d'euros en 2019 à 7,7 millions d'euros en 2024. L'exécution 2025 confirme la forte hausse des dépenses de frais irrépétibles dus par l'OFPRA suite à des condamnations de la CNDA, qui s'élèvent à 7,95 millions d'euros. Ainsi, sur la seule période 2021-2025, ces dépenses de guichet ont augmenté de près de 100 %, passant de 4 à 8 millions d'euros.

Comme le relève la Cour des comptes, « la progression des condamnations de l'OFPRA au versement de frais irrépétibles conduit non seulement à un transfert de dépenses du P101 vers le P303, mais également à une charge additionnelle pour l'État dans la mesure où le montant des condamnations dépasse largement la part contributive de l'État à l'aide juridictionnelle »10(*).

Afin de garantir la soutenabilité de ces dépenses, le rapporteur spécial a fait adopter un amendement11(*), dans le cadre du vote du projet de loi de loi de finances pour 2026, visant à plafonner les frais irrépétibles au niveau de l'aide juridictionnelle devant la CNDA. Cet amendement, voté au Sénat, retenu dans le texte final, et dont le dispositif a été validé par le Conseil constitutionnel12(*), devrait générer, dès 2026, une moindre dépense d'environ 4 millions d'euros pour l'État.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les éléments transmis par l'OFPRA

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

B. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE MARQUÉE PAR DES RETARDS PRIS EN MATIÈRE D'INVESTISSEMENTS IMMOBILIERS DANS LES CENTRES DE RÉTENTION ADMINISTRATIVE

L'action n° 03 « Lutte contre l'immigration irrégulière » du programme 303 « Immigration et asile » finance trois principaux postes :

- les dépenses de fonctionnement (103 millions d'euros exécutés en AE et 73 millions d'euros en CP en 2025) et d'investissement (141 millions d'euros en AE et 37 millions d'euros en CP) dans les centres (CRA) et locaux de rétention administrative (LRA) et zones d'attente (ZAPI) ;

- les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière (55 millions d'euros en AE et 57 millions d'euros en CP en 2025) ;

- diverses subventions aux associations chargées du suivi sanitaire, social et juridique des étrangers retenus (31 millions d'euros en AE et 35,5 millions d'euros en CP).

Cette action connaît ainsi une sur-exécution en AE de 24,3 % (+ 65 millions d'euros), mais une sous-exécution en CP de 26,5 % (- 70,5 millions d'euros). Ces deux tendances sont exclusivement imputables aux dépenses d'investissements immobiliers dans les CRA13(*).

En effet, alors que 77 millions d'euros étaient prévus en CP pour les investissements immobiliers en LFI 2025, seulement 37,5 millions d'euros ont été exécutés. Les crédits de paiement portaient notamment sur les travaux relatifs aux CRA de Dunkerque et Dijon dans le cadre du plan « CRA 3 000 » ainsi que sur les paiements relatifs à la poursuite du plan CRA pour les CRA de Bordeaux, Vincennes, Périchet et Olivet, sur l'extension du parc de locaux de rétention administrative et sur des travaux dans d'autres CRA notamment au titre de la sécurisation des locaux conformément à la priorité donnée au placement d'auteurs de troubles à l'ordre public.

Malgré les obstacles tenant à la fois à la maîtrise du foncier, à l'acceptabilité locale, aux aléas des travaux et aux moyens humains à mobiliser, qui expliquent de façon récurrente la sous-consommation des crédits en la matière, des efforts budgétaires importants sont annoncés pour 2026. La loi de finances pour 202614(*) comprend des moyens à la hauteur, en vue de tenir l'objectif de 3 000 places de rétention à horizon 2029, comme le formulait de ses voeux le rapporteur spécial dans son rapport sur l'extension de la capacité d'accueil des centres de rétention administrative15(*). Pour 2026, le montant prévisionnel de l'investissement dans les établissements de rétention est de 266,7 millions d'euros en AE et de 156,2 millions d'euros en CP16(*), soit une hausse de plus de 260 % en CP.

Enfin, s'agissant des chiffres des éloignements, l'année 2025 a été marquée par une hausse du nombre de retours forcés exécutés, qui se sont établis à 15 569, contre 12 856 en 2024 et 11 722 en 2023. En revanche, le taux d'éloignement à l'issue d'un placement en CRA connaît un léger recul, passant de 38,75 % en 2024 à 36 % en 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 16 (2025-2026) de Mme Marie-Carole CIUNTU, déposé le 17 juin 2026 : Immigration, asile et intégration — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

C. DES DÉPENSES D'INTÉGRATION EN CHUTE LIBRE

Au sein de la mission, le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » rassemble essentiellement les crédits en faveur de l'intégration des étrangers en situation régulière17(*), via leur accueil, la signature et l'exécution des contrats d'intégration républicaine (CIR), leur formation linguistique et civique, et leur accompagnement dans le logement et l'emploi. Si l'OFII en est l'acteur central, les collectivités territoriales et les acteurs locaux sont également largement impliqués.

En exécution, l'année 2025 a encore été marquée par une sous-consommation du programme tant en AE (- 6,5 %, soit - 24 millions d'euros) qu'en CP (- 5,5 %, soit - 20 millions d'euros), dans un contexte où le nombre de CIR a baissé de nouveau de plus de 10 % par rapport à 2024, pour s'établir à 102 871 contrats signés en 2025, contre 114 443 contrats en 2024.

Dans ce contexte, l'exécution 2025 se caractérise également par la consolidation du programme AGIR à destination des bénéficiaires de la protection internationale, engagée dès 2024, qui a limité la file active du programme à 25 000 bénéficiaires, en recentrant le programme sur les réfugiés les plus vulnérables. Selon les informations transmises par la direction de l'intégration de l'accès à la nationalité (DIAN), les dépenses exécutées pour le programme AGIR s'élèvent à 57,8 millions d'euros en AE et 53 millions d'euros en CP, alors que le rythme annuel d'exécution des crédits devait se situer à hauteur de 130 millions d'euros au moment de la conception du programme en 2022.

En tout état de cause, le rapporteur spécial rappelle, plus largement, qu'une politique d'immigration réussie suppose d'importants efforts d'intégration. Le poids des dépenses d'asile rend aujourd'hui difficile un exercice de rééquilibrage des dépenses des programmes 303 et 104 : elle serait pourtant nécessaire, au profit des personnes étrangères souhaitant s'intégrer durablement dans la société et qui sont notamment prêtes, à ce titre, à atteindre un niveau linguistique et civique suffisant, comme acté par la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration du 26 janvier 202418(*).

* 1 Les effectifs de la mission sont portés par le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État » ; il n'y a donc pas de dépenses de personnel sur les programmes 303 et 104 de la mission. Le personnel des deux opérateurs rattachés à la mission est rémunéré directement par ces derniers.

* 2 Les crédits adoptés en loi de finances initiale sont calculés hors fonds de concours et attributions de produits.

* 3 La directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 prévoit la possibilité, à l'échelle européenne, de mettre en place une « protection temporaire » en cas d'afflux massif de personnes qui fuient des zones de conflit ou de violences. Ce mécanisme a été activé - pour la première fois - par la décision d'exécution UE n° 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022.

* 4 Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

* 5 Note d'exécution budgétaire 2025, Cour des comptes, avril 2026.

* 6 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 7 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.

* 8 Voir infra.

* 9 Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 10 Ibid.

* 11 Amendement n° II-18.

* 12 Décision n° 2026-901 DC du 19 février 2026, Loi de finances pour 2026.

* 13 S'agissant des autres dépenses, elles sont globalement conformes aux prévisions initiales.

* 14 Loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.

* 15 L'extension de la capacité d'accueil des centres de rétention administrative, rapport d'information n° 4 (2025-2026), déposé le 1er octobre 2025, Mme Marie Carole CIUNTU (Recommandation n° 3).

* 16 La prévision d'exécution à elle seule du plan « CRA » est estimée 100 millions d'euros en AE et 94,8 millions d'euros en CP. En AE, les projets immobiliers concernés sont le CRA de Oissel (pour 49,1 millions d'euros) et le CRA de Luynes (pour 46,5 millions d'euros). En CP, les projets immobiliers concernés sont les CRA de Dunkerque (23,5 millions d'euros), de Béziers (12,3 millions d'euros), de Oissel (6,4 millions d'euros), de Luynes (4 millions d'euros) et de Nantes (3 millions d'euros).

* 17 Qu'ils relèvent d'un titre de séjour classique ou qu'ils soient bénéficiaires de la protection internationale, ces derniers recevant un accompagnement renforcé.

* 18 Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 17Investir pour la France de 2030

Rapporteurs spéciaux : MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La mission « Investir pour la France de 2030 » a été exécutée à hauteur de 3 301 millions d'euros en crédits de paiement (CP) en 2025, soit un taux d'exécution de 63 % des crédits votés. Cette exécution correspond principalement au déploiement des aides du plan France 2030, les aides du troisième volet du Programme d'investissement d'avenir (PIA 3) ne représentant que 12 % des CP exécutés.

2. Parallèlement à l'exécution des crédits en AE et en CP, conformément au circuit budgétaire classique, l'exercice 2025 a correspondu à un ralentissement net du déploiement des aides du plan France 2030 du point de vue du circuit extrabudgétaire des crédits du plan dont la gestion pluriannuelle est déléguée à des opérateurs spécifiques. Le montant des aides attribuées au cours de l'exercice 2025 a ainsi atteint 5 861 millions d'euros soit une décrue de 19 % par rapport à 2024, année déjà marquée par l'entrée du plan dans sa phase de maturité.

3. L'existence d'une importante trésorerie excédentaire sur les comptes dédiés aux investissements d'avenir des opérateurs du plan France 2030 avait été identifiée par la commission des finances du Sénat lors des débats budgétaires sur le projet de loi de finances pour 2025. En dépit de l'opposition du Gouvernement à l'amendement de la commission des finances lors des débats budgétaire, le pouvoir exécutif a largement mobilisé la trésorerie des opérateurs en cours d'exercice, à hauteur de 1,9 milliard d'euros soit 37 % des aides décaissés au cours de l'année 2025.

4. L'année 2025 a également été la seconde année consécutive sans publication d'un rapport par le comité de surveillance des investissements d'avenir (CSIA), en dépit du fait qu'un rapport annuel d'évaluation est prévu par la loi. Le défaut de régularité dans la publication des rapports du CSIA s'inscrit dans un contexte de manque de lisibilité des instruments d'évaluation du plan France 2030 qui manquent à la fois de coordination et de transparence vis-à-vis du Parlement et du public.

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030

AVANT-PROPOS

La mission « Investir pour la France de 2030 » a été créée par la loi de finances initiale pour 2017 sous le nom « Investissements d'avenir » pour porter les investissements du troisième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 3) à hauteur de 10 milliards d'euros. Elle a également servi de support au quatrième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA 4) financé par la loi de finances initiale pour 2021 à hauteur de 16,5 milliards d'euros.

La mission a été profondément transformée par la loi de finances initiale pour 2022 qui, pour tenir compte du lancement du plan « France 2030 », a procédé aux modifications suivantes :

- la mission a été renommée « Investir pour la France de 2030 » et elle regroupe à la fois les investissements du PIA 3 et ceux du plan France 2030, qui intègre les investissements du PIA 41(*) ;

- le lancement du plan France 2030 s'est traduit par l'ouverture de 34 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) supplémentaires2(*).

Depuis la loi de finances initiale pour 2021, la mission est structurée en cinq programmes dont trois concernent la mise en oeuvre du PIA 3 et deux concernent la mise en oeuvre du plan France 2030 qui intègre les crédits du PIA 4.

Les trois programmes de mise en oeuvre du PIA 3, échelonnés selon le niveau de maturité des technologies soutenues, sont les suivants :

- le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche » qui finance les actions dédiées aux innovations ayant un niveau de maturité encore proche de la recherche fondamentale ;

- le programme 422 « Valorisation de la recherche » qui finance les actions dédiées aux innovations ayant un niveau de maturité intermédiaire permettant leur valorisation économique ;

- le programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » qui finance les actions dédiées aux innovations les plus matures.

Les deux programmes de mise en oeuvre du plan France 2030, auquel les crédits du PIA 4 sont intégrés, sont les suivants :

- le programme 424 « Financement des investissements stratégiques » qui correspond au volet dirigé du plan France 2030, c'est-à-dire aux actions de soutien aux secteurs prioritaires identifiés dans le cadre de la construction des vingt-quatre stratégies nationales d'accélération du PIA 4 ;

- le programme 425 « Financement structurel des écosystèmes d'innovation » qui correspond au volet transversal du plan France 2030, c'est-à-dire aux actions de soutien à l'innovation au bénéfice de l'ensemble des secteurs économiques.

Évolution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030 — AVANT-PROPOS — I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DE LA MISSION « INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030 »

A. LES 3,3 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS EXÉCUTÉS SUR LA MISSION EN 2025 ONT PERMIS DE FINANCER DES DÉCAISSEMENTS D'AIDES DU PLAN FRANCE 2030 À HAUTEUR DE 5,1 MILLIARDS D'EUROS EN MOBILISANT LA TRÉSORERIE EXCÉDENTAIRE DES OPÉRATEURS

L'évolution de l'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » doit être interprétée au regard du circuit budgétaire non-conventionnel des investissements du PIA 3 et du plan France 2030.

En effet, en application de l'article 8 de la loi de finances rectificative du 9 mars 20103(*), les aides financées par les quatre volets successifs du programme d'investissements d'avenir (PIA 1 à 4) et du plan France 2030 bénéficient d'un cadre de gestion extra-budgétaire qui prévoit de déléguer aux opérateurs du plan, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), l'Agence nationale de la recherche (ANR), Bpifrance et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le déploiement pluriannuel des crédits du programme d'investissements d'avenir et du plan France 2030.

Ce cadre de gestion extrabudgétaire prévoit en particulier que, pour chaque action, les autorisations d'engagement (AE) du PIA et du plan France 2030 sont consommés intégralement par décision du Premier ministre au moment de la publication de la convention entre l'État et les opérateurs fixant les conditions d'attribution des aides relatives à cette action. À la fin de l'année 2025, les autorisations d'engagement du plan France 2030 ont été consommées à hauteur de 48 563 millions d'euros, soit 98 % du volume total d'autorisations d'engagement prévues à l'échelle du plan.

Cependant, si le suivi de la consommation des autorisations d'engagement permet de suivre la délégation des crédits aux opérateurs du plan, il ne suffit pas à déterminer le volume des aides pour lequel l'État s'est effectivement engagé auprès d'un bénéficiaire final.

Parallèlement au cycle budgétaire, le secrétariat général pour l'investissement (SGPI), service interministériel chargé du suivi de la mise en oeuvre du plan France 20304(*), suit ainsi des indicateurs relatifs au cycle opérationnel d'utilisation des crédits du plan.

En particulier, le suivi du volume des aides attribuées permet de retracer le rythme de déploiement du plan en mesurant le volume des aides nouvelles attribuées, au cours de l'exercice budgétaire, à un bénéficiaire final par décision du Premier ministre.

L'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » pour l'exercice 2025 fait apparaître un ralentissement net du rythme d'attribution des aides à de nouveaux projets. Alors que l'exercice 2024 avait été marqué par un ralentissement significatif annuel de 60 % du volume d'aides attribuées par rapport à 2023, qui était justifié par le rythme particulièrement soutenu du déploiement du plan en 2023, l'exercice 2025 correspond à un nouveau ralentissement brutal de 19 % du volume d'aides nouvelles attribuées par rapport à 2024, avec un montant total de 5,9 milliards d'euros de nouvelles aides attribuées au cours de l'exercice 2025.

Les rapporteurs spéciaux relèvent que ce ralentissement n'avait pas été anticipé par le Gouvernement qui a mobilisé des instruments de régulation budgétaire pour freiner le rythme de déploiement du plan en cours d'exercice sans avoir soumis cette orientation à l'arbitrage du Parlement dans le cadre des débats sur la loi de finances initiales pour 2025, dont seulement 2 914 millions d'euros des crédits ont été exécutés en crédits de paiement sur le périmètre du plan France 2030 pour l'exercice 2025 soit 62 % des crédits adoptés par le Parlement. Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux relèvent également que la trajectoire de ralentissement du déploiement du plan France 2030 a mécaniquement pour effet de limiter la crédibilité d'une attribution exhaustive des aides avant la fin de l'exercice 2027 et réduit de ce fait la capacité de ces aides à soutenir des innovations de rupture susceptibles de produire leurs effets à grande échelle à horizon 2030.

Volume annuel d'attribution des aides du plan France 2030

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Comme les rapporteurs spéciaux l'avaient indiqué à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2023, l'exercice 2023 a marqué un tournant dans le déploiement du plan dans la mesure où à l'issue de cet exercice le montant total des aides distribuées atteignait 29,9 milliards d'euros, soit 57 % de l'enveloppe globale du plan qui atteint 52,6 milliards d'euros à la fin de l'exercice 20255(*) d'après le bilan financier trimestriel du quatrième trimestre 2025 transmis à la commission par le Secrétariat général pour l'investissement. L'exercice 2025 constitue donc le second exercice, après l'exercice 2024, de ralentissement progressive du déploiement du plan dans un contexte d'épuisement progressif des enveloppes d'aides programmées.

Volume annuel de décaissement des aides du plan France 2030

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Alors que l'exercice 2024 avait correspondu à l'entrée du plan France 2030 dans une phase de maturité, le ralentissement brutal du rythme d'attribution d'aides nouvelles du plan France 2030 pendant l'exercice 2025 a eu pour effet de provoquer un recul du volume total annuel des aides décaissées qui est passé de 5,7 milliards d'euros en 2024 à 5,1 milliards d'euros en 2025.

Le ralentissement du déploiement du plan s'est également traduit par une réduction massive du volume des crédits de paiement (CP) consommés sur le périmètre du plan France 2030, avec une réduction de 52 % en 2025 par rapport à l'exercice 2024 qui s'explique principalement par la mobilisation par le Gouvernement de mesures de régulation budgétaire infra-annuelle (cf. infra).

Évolution de l'exécution des crédits de paiement du plan France 2030

(en millions d'euros)

Note : Le périmètre des crédits de paiement du plan France 2030 comprend les programmes 424 et 425.

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

L'entrée du plan France 2030 dans une phase de maturité se traduit également par une réduction de la marge d'intervention du Premier ministre et du Secrétariat général pour l'investissement pour les années restant à venir pour le plan. En effet, à la fin de l'exercice 2025, les aides déjà attribué à un bénéficiaire final atteignent 43 milliards d'euros au total, soit 82 % de l'enveloppe.

En dépit du maintien d'un flux important de crédits de paiement restant à ouvrir pour les exercices postérieurs à l'exercice 2025, les marges de manoeuvre et la capacité effective du Gouvernement à soutenir de nouveau porteurs de projet sera limitée à l'échelle du plan France 2030 pendant les exercices 2026 et suivant. En effet, seulement 9,6 milliards d'euros soit 18 % de l'enveloppe pourront feront l'objet de nouvelles attributions d'aides. Le reste des flux de crédits transitant par la mission correspondra à la nécessité de couvrir des engagements préalablement contractés.

Alors que les exercices 2026 à 2028 devraient correspondre à la phase d'achèvement de l'attribution des aides du plan, l'épuisement de l'enveloppe du plan France 2030 ne manquera pas de soulever la question de la mise en place ou non d'un autre plan de soutien aux investissements stratégiques dans un contexte de dégradation aiguë de la situation des finances publiques.

Attribution des aides du plan France 2030 à la fin de l'exercice 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du SGPI

Lors du lancement du plan France 2030 en octobre 2021, l'exécution des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » pour les exercices 2022 et 2023 avait été marquée par le choix du Gouvernement d'exempter cette mission de la procédure de mise en réserve initiale, ou « gel », qui consiste à rendre indisponible une fraction des crédits en début d'exercice pour faire face à d'éventuels aléas intervenant en cours de gestion.

Cette procédure de gel initial des crédits n'est pas adaptée au fonctionnement extra-budgétaire du plan France 2030 dans lequel l'ouverture des crédits a pour objectif de permettre au Secrétariat général pour l'investissement (SGPI) de verser aux opérateurs des sommes couvrant les décaissements réalisés par ces opérateurs au profit des bénéficiaires finaux.

L'exemption de mise en réserve initiale était dès lors justifiée par la nature particulière du circuit budgétaire des aides du plan et par la volonté du Gouvernement de « permettre une mobilisation immédiate des crédits pour poursuivre l'objectif stratégique de soutien à l'activité et à la croissance », selon les termes retenus dans le projet de loi de finances initiale pour 2024.

L'exercice 2024 a marqué une rupture dans la doctrine de mise en réserve des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 ». En effet, en dépit des principes susmentionnés et de la position prise par le Gouvernement lors des débats budgétaires, le Gouvernement a décidé à partir de 2024 d'inclure la mission « Investir pour la France de 2030 » dans le périmètre de ses mesures de mise en réserve en cours d'exercice, ou « surgel », qui consiste à rendre indisponible des crédits en cours d'exercice.

Pour l'exercice 2024, le montant total des annulations de crédits en fin d'exercice appliquées à l'échelle de la mission avait atteint 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement (CP), soit 17 % de l'enveloppe totale des CP adoptés par le Parlement pour cet exercice.

Pour l'exercice 2025, la mobilisation des crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » par le Gouvernement dans le cadre de la régulation budgétaire a été reconduite et renforcée.

En premier lieu, les crédits de la mission ont fait l'objet d'une mesure de mise en réserve initiale à hauteur de 290 millions d'euros en contradiction avec la doctrine initiale de gestion des crédits du plan France 2030.

En second lieu, le montant total des crédits annulés en cours d'exercice, notamment dans le cadre du schéma de fin de gestion exécuté à travers la loi de finances de fin de gestion 2025, atteint 1,9 milliard d'euros en crédits de paiement pour 2025 soit 37 % des crédits initiaux votés par le Parlement pour cet exercice.

Cette pratique, au-delà du manque de cohérence qu'elle soulève au regard de la nature particulière des crédits de la mission qui n'ont pas vocation à être mobilisés pour répondre à des aléas en cours de gestion6(*), soulève également la question de la fidélité du Gouvernement au budget tel qu'il a été présenté à la représentation nationale et adopté par elle.

Évolution des crédits disponibles du programme 424 en 2024

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030 — AVANT-PROPOS — I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DE LA MISSION « INVESTIR POUR LA FRANCE DE 2030 »

B. LE RYTHME D'ATTRIBUTION SOUTENU DES AIDES DU PLAN FRANCE 2030 DEPUIS 2021 INDUIT UNE TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DE DÉPENSES DYNAMIQUES À MOYEN TERME

En application de son architecture budgétaire non-conventionnelle qui repose sur la délégation d'une enveloppe de crédits pluriannuels à des opérateurs, les dépenses du plan France 2030 sont caractérisées par un phénomène d'inertie lié à la nécessité de décaisser les aides auprès des bénéficiaires finaux plusieurs années après que ces aides ont été attribuées. Après l'attribution d'une aide par une décision du Premier ministre (DPM) puis sa contractualisation entre l'opérateur compétent et le bénéficiaire final, le porteur de projet reçoit des versements réguliers pendant la durée de vie du projet, comprise entre six mois et quinze ans, ces versements étant subordonné à l'atteinte des jalons précisés par la convention signée entre l'opérateur et le porteur de projet.

Par conséquent, l'entrée du plan France 2030 dans une phase de maturité depuis 2024 a des conséquences sur le rythme des décaissements ainsi que sur le montant des crédits de paiement (CP) inscrit chaque année en loi de finances sur les programmes de la mission « Investir pour la France de 2030 ».

Reste à payer des aides du plan France 2030 à la fin de l'exercice 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

À la fin de l'année 2025, sur les 49 436 millions d'euros d'aides du plan financées par la mission « Investir pour la France de 2030 », les autorisations d'engagement (AE) ont été consommées à hauteur de 48 563 millions d'euros, soit 98 % de l'enveloppe totale financée par les crédits de la mission7(*). En revanche, les crédits de paiement ont été consommés à hauteur de seulement 21 971 millions d'euros ce qui implique l'ouverture à venir de 26 592 millions d'euros de crédits de paiement pour couvrir les autorisations d'engagement déjà consommées sur le plan.

Cet important « reste à payer » de plusieurs dizaines de milliards d'euros à la fin de l'exercice 2025 se traduit par une trajectoire prévisionnelle8(*) très dynamique pour les montants de crédits de paiement de la mission pour les exercices 2027 et 2028 qui sont systématiquement supérieurs à 4,5 milliards d'euros. Dans un contexte de dégradation de la situation des finances publiques et d'endettement public massif, les rapporteurs spéciaux seront attentifs à ce que les crédits inscrits dans les lois de finances à venir tiennent compte à la fois de l'impératif de consolidation du budget de l'État et de soutenabilité de la trajectoire de décaissement des aides du plan France 2030 au regard des aides pour lesquelles l'État est déjà engagé vis-à-vis du bénéficiaire final.

À ce titre, les rapporteurs relèvent que le montant des crédits de paiement (CP) inscrits dans la loi de finances initiale pour l'exercice 2026, à hauteur de 4 398 millions d'euros, s'écarte substantiellement de la trajectoire prévisionnelle fixée par le SGPI dans les documents budgétaires de l'automne 2025. À l'échelle de la mission, l'écart total représentant 1 089 millions d'euros soit 25 % des crédits ouverts en 2026.

Trajectoire prévisionnelle des crédits de la mission

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après les données du SGPI

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030 — AVANT-PROPOS — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. L'EXERCICE 2025 A ÉTÉ MARQUÉ PAR LA MOBILISATION PARTIELLE DE LA TRÉSORERIE EXCÉDENTAIRE MASSIVE DES OPÉRATEURS QUI AVAIT ÉTÉ IDENTIFIÉE PAR LA COMMISSION DES FINANCES LORS DES DÉBATS BUDGÉTAIRES

Les rapporteurs spéciaux relèvent que le déploiement des aides du plan France 2030 au cours de l'année 2025 s'est largement appuyé sur la mobilisation des trésoreries excédentaires accumulées par les différents opérateurs du plan. Pour rappel, les opérateurs du plan France 2030 ont l'obligation, en application du III de l'article 8 de la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 20109(*), de placer les fonds dédiés aux aides des investissements d'avenir dans un compte distinct constituant une trésorerie dédiée.

Lors des débats parlementaires relatifs au projet de loi de finances pour 2025, la commission des finances avait eu l'occasion de souligner l'accumulation importante d'une trésorerie excédentaire dans la trésorerie dédiée au plan France 2030 des opérateurs du plan10(*).

Pour tirer les conséquences de cette trésorerie excédentaire, la commission des finances avait adopté un amendement présenté en séance publique par le rapporteur général Jean-François Husson11(*) qui avait été adopté après avoir reçu un avis défavorable du Gouvernement.

Les rapporteurs spéciaux relèvent à ce titre qu'en dépit de l'opposition du Gouvernement à la volonté de renforcer la mobilisation de la trésorerie des opérateurs du plan France 2030, le pouvoir exécutif à lui-même procédé à une utilisation massive de ces trésoreries excédentaires pour compenser les annulations de crédits en gestion par voie réglementaire ou dans le cadre de l'annulation en fin de gestion des crédits ayant préalablement fait l'objet d'un surgel.

Par conséquent, si la nouvelle méthode de calibrage des crédits de paiement de la mission « Investir pour la France de 2030 » devait permettre à moyen terme de rapprocher le volume des crédits votés de celui des aides décaissées effectivement par les opérateurs, l'exercice 2025 a été marqué par une ponction substantielle dans les trésoreries excédentaires des opérateurs qui ont permis de financer 1,9 milliard d'euros de versements effectués auprès des bénéficiaires finaux en 2025. Par voie de conséquence, les crédits de paiement exécutés sur la mission en application de l'autorisation parlementaire n'ont représenté que 63 % des aides décaissées en 2025.

Financement des décaissements des aides aux bénéficiaires finaux en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du SGPI

Si l'exercice 2025 a marqué le début d'une trajectoire de lissage des trésoreries excédentaires des opérateurs du plan France 2030, les rapporteurs spéciaux notent que la trésorerie des opérateurs reste très importante à la fin de l'exercice 2025 et qu'elle atteint un volume total de 4 957 millions d'euros.

Au regard de la nature particulière de cette trésorerie, qui a vocation à financer des décaissements d'aide publique et non des dépenses courantes12(*), ce montant de plusieurs milliards d'euros continue d'apparaître comme excessif au regard de la nécessité opérationnelle d'immobiliser ces crédits sur les comptes des opérateurs concernés.

Trésorerie des opérateurs du plan France 2030 en fin d'exercice

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du SGPI

Les rapporteurs spéciaux, qui remarquent que leurs recommandations ont été reprises par la Cour des comptes qui a suggéré au Gouvernement dans une note d'exécution budgétaire en date d'avril 202613(*) d'optimiser la gestion de la trésorerie des opérateurs, resteront attentifs à l'évolution de cette trésorerie et à la bonne information du Parlement à ce sujet en vue notamment des débats budgétaires à venir à l'automne 2026.

Rapport n° 736, tome II, annexe 17 (2025-2026) de MM. Laurent SOMON et Thomas DOSSUS, déposé le 17 juin 2026 : Investir pour la France de 2030 — AVANT-PROPOS — II. LES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. LA LISIBILITÉ DU DISPOSITIF D'ÉVALUATION DU PLAN FRANCE 2030 EST AFFAIBLIE PAR LA JUXTAPOSITION DE DIFFÉRENTES SÉRIES D'INDICATEURS ET PAR LE MANQUE DE TRANSPARENCE DU GOUVERNEMENT

Au regard du volume très importants des investissements financiers réalisés par l'État dans le cadre du plan France 2030, qui excède 50 milliards d'euros, les rapporteurs spéciaux remarquent qu'une attention particulière doit légitimement être apporté aux instruments d'évaluation de cette politique publique.

Or, comme les rapporteurs spéciaux l'ont souligné depuis plusieurs exercices, les instruments d'évaluation du plan France 2030 souffrent à la fois d'un manque de coordination, d'un manque de transparence et d'un manque de régularité dans la publication des rapports d'évaluation.

En premier lieu, les rapporteurs spéciaux note que le déploiement du plan France 2030 fait l'objet d'un suivi par trois séries d'indicateurs de performance différents qui ne font pas l'objet d'une coordination et d'une publication régulière conjointe. Premièrement, les crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 » font l'objet d'un suivi à travers le dispositif de droit commun des indicateurs de performance prévu par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)14(*). Deuxièmement, le Gouvernement a inscrit le plan France 2030 parmi les politiques prioritaires du Gouvernement (PPG) identifiées en septembre 202215(*). Dans ce cadre, une nouvelle série d'indicateurs a été construite qui comporte 25 indicateurs quantitatifs pour permettre de mesurer l'efficacité des aides du plan. Enfin, troisièmement, le Gouvernement a intégré, pour la première fois en 2025, à l'annexe générale au projet de loi de finances relative aux investissements d'avenir une série de 25 indicateurs socle désignés comme des « KPI ».

Si ces trois séries d'indicateurs présentent chacune un intérêt pour le suivi du déploiement du plan France 2030, l'absence de coordination entre ces démarches d'évaluation et l'absence de publication commune et coordonnée des résultats liés à ces trois séries d'indicateurs nuit à la lisibilité du dispositif d'évaluation de la performance.

En deuxième lieu, au titre de l'inscription du déploiement du plan France 2030 comme politique prioritaire du Gouvernement, les indicateurs de performance du plan devraient faire l'objet d'une publication régulière et transparente sur le site dédié créé à cet effet par le Gouvernement qui s'intitule « Baromètre de l'action publique ». Or, sur les 25 indicateurs du tableau bord du déploiement du plan France 2030, seulement un a été mis en ligne, et il correspond au volume des aides attribuées (il s'agit donc d'un indicateur de suivi et non de performance). Par surcroît, cet indicateur n'a fait l'objet d'aucune actualisation entre décembre 2023 et mai 2026, ce qui illustre le manque net de réactivité et de transparence du Gouvernement sur les performances du plan France 2030.

Chronologie de la publication des rapports du CSIA depuis novembre 2019

Source : commission des finances

Enfin en troisième lieu, les rapporteurs spéciaux relèvent une forte irrégularité dans la chronologie des publications par le Comité de surveillance des investissements d'avenir (CSIA) de ses rapports d'évaluation. En effet, en dépit du fait que la loi prévoit expressément que le CSIA remet un rapport d'évaluation « chaque année au Parlement et au Premier ministre »16(*), les rapporteurs spéciaux dénombre seulement trois rapports d'évaluation publiés pendant les huit dernières années, ce qui soulève la question du respect de la lettre de la loi, l'efficacité du suivi par le Gouvernement du déploiement du plan France 2030 et surtout de la capacité du Gouvernement à s'appuyer sur les travaux du CSIA pour réorienter en cours de déploiement les principaux dispositifs du plan France 2030.

* 1 Amendement n° II-2390 du Gouvernement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances initiale pour 2022.

* 2 Amendement n° II-2389 du Gouvernement adopté lors de la première lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances initiale pour 2022.

* 3 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.

* 4 Décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au secrétariat général pour l'investissement.

* 5 L'enveloppe globale du plan peut être réduite en cas de transfert de crédits depuis les programmes de la mission « Investir pour la France 2030 » vers d'autres programme.

* 6 La motivation principale de la création du Programme d'investissement d'avenir (PIA) était de pouvoir garantir une exécution des investissements en étant protégé des aléas conjoncturels de court terme.

* 7 L'enveloppe globale du plan France 2030 est complétée par deux mécanismes de financements hors-mission : les intérêts des dotations non consommables (IDNC) et les intérêts du fonds pour l'innovation et l'industrie (FII).

* 8 Les prévisions retenues sont celles transmises aux rapporteurs spéciaux dans les réponses du SGPI à leur questionnaire budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2026.

* 9 Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.

* 10 Sénat, commission des finances, Projet de loi de finances pour 2025, rapport général, n° 144 (2024-2025), tome III, annexe 17, mission « Investir pour la France de 2030 ».

* 11 Amendement n° I-28 présenté par le rapporteur général Husson au nom de la commission des finances.

* 12 Les dépenses courantes des opérateurs concernés sont couverte par leur trésorerie de droit commun, et non par la trésorerie dédiée aux investissements d'avenir.

* 13 Cour des comptes, avril 2026, Note d'exécution budgétaire de la mission « Investir pour la France de 2030 ».

* 14 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 15 Circulaire du Premier ministre du 19 septembre 2022 sur les politiques prioritaires du Gouvernement.

* 16 IV de l'article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificatives pour 2010.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 18Justice

Rapporteur spécial : M. Antoine LEFÈVRE

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. En 2025, la mission « Justice » a consommé 11,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à l'exercice 2024, les moyens consacrés à la justice ont augmenté de 0,6 milliard d'euros en CP, mais diminué de 1,2 milliard d'euros en AE.

2. Une nouvelle fois, les dépenses d'investissement sont nettement inférieures à la prévision, alors que les besoins de construction ou de rénovation sont toujours aussi criants pour les établissements pénitentiaires. Il en est de même pour les investissements de la justice judiciaire, dont les projets sont ralentis pour compenser l'accroissement du coût des frais de justice.

4. Au total, la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation 2023-2027 est ralentie, voire remise en cause. Si les objectifs de recrutements semblent en bonne voie avec une augmentation des effectifs de 1 543 équivalents temps plein en 2025, le plan de construction de 15 000 places de prisons a pris des retards importants.

5. Les dépenses du ministère de la justice sont en effet, de plus en plus, des dépenses contraintes par des quasi-dépenses de guichet dont le montant est difficile à prévoir lors de la budgétisation initiale. Les frais de justice connaissent une augmentation importante de 15,2 % par rapport à 2024 et leur montant est désormais supérieur aux dépenses d'investissement du ministère. Cette progression est préoccupante, même si une partie du surcoût semble dû, en 2025, à l'apurement de dettes passées.

6. Ces éléments combinés, ainsi que l'approche de la fin de la loi d'orientation et de programmation 2023-2027, doivent pousser à lancer les travaux en vue de la définition d'une nouvelle programmation pluriannuelle des moyens de la justice, qui permette, d'une part, de mieux maîtriser l'augmentation des dépenses de fonctionnement et d'intervention, et, d'autre part, de préserver les crédits d'investissement afin qu'ils ne constituent plus la variable d'ajustement des surcoûts constatés sur les autres postes.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

La mission « Justice » comprend l'ensemble des moyens budgétaires du ministère de la justice0F.

Trois des six programmes de la mission concernent les directions « métiers » du ministère et concentrent 88,0 % des crédits :

- le programme 166 « Justice judiciaire » regroupe les crédits relatifs aux juridictions judiciaires1(*) ;

- le programme 107 « Administration pénitentiaire » porte les crédits alloués au service public pénitentiaire ;

- le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » couvre l'ensemble des moyens dédiés à la justice des mineurs.

Deux programmes transversaux concernent les fonctions support et les crédits d'intervention du ministère :

- le programme 101 « Accès au droit et à la justice » porte notamment les crédits relatifs à l'aide juridictionnelle ;

- le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » regroupe les moyens des politiques transversales, telles que l'informatique et la gestion des ressources humaines, et ceux du secrétariat général du ministère, de l'inspection générale de la justice et des opérateurs de la mission.

Enfin, le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » répond à la volonté d'assurer l'autonomie de cette institution prévue par l'article 65 de la Constitution.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

A. DES CRÉDITS CONSOMMÉS PROCHES DE CEUX PRÉVUS EN LOI DE FINANCES INITIALE, MALGRÉ DES MESURES DE RÉGULATION BUDGÉTAIRE EN COURS D'ANNÉE

Exécution des crédits de la mission par programme en 2025

(en millions d'euros et en %)

Exécution 2024

Prévision LFI 2025

Exécution 2025

Évolution 2025 / 2024

Exécution 2025 / prévision

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

166 - Justice judiciaire

4 558,7

4 374,9

4 663,7

4 646,2

4 589,3

4 584,1

+ 0,7%

+ 4,8%

98,4%

98,7%

107 - Administration pénitentiaire

5 832,9

4 944,8

4 876,2

5 329,0

4 528,7

5 183,4

- 22,4%

+ 4,8%

92,9%

97,3%

182 - Protection judiciaire de la jeunesse

1 086,1

1 087,4

1 171,4

1 151,7

1 123,1

1 107,0

+ 3,4%

+ 1,8%

95,9%

96,1%

101 - Accès au droit et à la justice

726,8

727,0

802,5

802,5

784,2

784,7

+ 7,9%

+ 7,9%

97,7%

97,8%

310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice

666,9

687,5

691,4

755,5

670,8

715,3

+ 0,6%

+ 4,0%

97,0%

94,7%

335 - Conseil supérieur de la magistrature

4,4

5,3

5,2

6,3

4,9

5,8

+ 12,2%

+ 9,6%

94,3%

92,1%

Total de la mission

12 875,8

11 826,8

12 210,3

12 691,1

11 701,0

12 380,3

- 9,1%

+ 4,7%

95,8%

97,6%

Prévision LFI 2025 : y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances

Le taux d'exécution des crédits par rapport à la prévision en loi de finances initiale pour 2025 s'élève à 95,8 % pour les autorisations d'engagement (AE) et à 97,6 % pour les crédits de paiement (CP).

L'exécution budgétaire de la mission « Justice » a été marquée par la publication d'un décret d'annulation le 25 avril2(*), pour un montant total de 116,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 139,1 millions d'euros en crédits de paiement. Un montant notable de crédits a ainsi été annulé un peu plus de deux mois après la promulgation de la loi de finances, mais inférieur toutefois au montant total des crédits mis en réserve en début d'année, soit 300,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 327,2 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette annulation de crédits est inférieure à celle qui avait eu lieu à la même époque en 2024, c'est-à-dire environ deux mois après la publication de la loi de finances : le décret du 21 février 20243(*) avait annulé 327,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement afin de pallier la dégradation des prévisions de finances publiques et notamment de recettes.

En 2025, les annulations ont porté pour moitié sur le programme 166 « Justice judiciaire », le programme 107 « Administration pénitentiaire » en étant exempté.

Répartition des annulations de crédits par le décret du 25 avril 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir du décret précité du 25 avril 2025. N'apparaît pas le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » (annulation de crédits de 0,1 million d'euros).

Si le décret d'annulation du 25 avril a partiellement porté sur la réserve de précaution, celle-ci a été reconstituée par un important surgel de crédits survenu simultanément, maintenant donc la pression exercée sur l'exécution budgétaire. Le programme 107 « Administration pénitentiaire » a été particulièrement marqué par le blocage de 330 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 183 millions d'euros en crédits de paiement, les opérations non encore lancées pouvant faire plus facilement l'objet de mesures de régulation budgétaire.

Par la suite, ces crédits ont été partiellement débloqués pour les crédits de titre 2, et entièrement pour les crédits hors titre 2, à l'exception d'un montant de 300 millions d'euros en autorisations d'engagement sur le programme 107.

Enfin, la loi de finances de fin de gestion4(*) a annulé des crédits d'un montant de 82,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 101,7 millions d'euros en crédits de paiement, répartis tout particulièrement sur les programmes 166 « Justice judiciaire » et 107 « Administration pénitentiaire » en autorisations d'engagement (respectivement 35,9 et 37,2 millions d'euros) et sur ce dernier programme en crédits de paiement (89,7 millions d'euros).

Mouvements de crédits de paiement intervenus en cours de gestion 2025 sur la mission « Justice »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires. FDC et ADP : fonds de concours et attribution de produits.

La consommation de crédits étant de 12,4 milliards d'euros, pour 12,5 milliards d'euros de crédits ouverts une fois prises en compte les annulations de la loi de finances de fin de gestion, les crédits non consommés sont, dans leur quasi-totalité, annulés par le présent projet de loi de résultats, soit 439,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 71,3 millions d'euros en crédits de paiement.

Les reports de crédits de paiement sont en effet très faibles sur la mission « Justice » (3,5 millions d'euros de 2025 vers 2026, presque exclusivement sur des crédits issus de fonds de concours5(*)). Ils sont plus importants en autorisations d'engagement (424,2 millions d'euros), pour lesquelles la loi organique relative aux lois de finances ne limite pas les possibilités de report.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

B. SI LES DÉPENSES AUGMENTENT PAR RAPPORT À L'ANNÉE 2024, LES ENGAGEMENTS CONNAISSENT UNE DIMINUTION MARQUÉE

Les crédits de paiement consommés en 2025 sont en augmentation de 553,5 millions d'euros par rapport à 2024 (+ 4,8 %), conséquence nécessaire des projets lancés ces dernières années pour la justice judiciaire et l'administration pénitentiaire, en application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) 6(*).

En revanche, les autorisations d'engagement consommées sont en forte baisse de 1,2 milliard d'euros (- 9,1 %), à cause de la chute des nouveaux engagements du programme 107 « Administration pénitentiaire » (- 1,3 milliard d'euros, soit - 22,4 %) et de la quasi-stabilité de ceux qui relèvent du programme 166 « Justice judiciaire » (+ 30,6 millions d'euros).

Évolution des crédits consommés en 2025 par rapport à 2024

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Le niveau des autorisations d'engagement est le plus faible depuis 2021 en euros courants, et même depuis 2020 en montants corrigés de l'inflation.

Depuis 2019, les crédits de paiement exécutés ont augmenté nettement plus vite que les autorisations d'engagement, dépassant même celles-ci en 2025, ainsi qu'en 2026 selon les prévisions de la loi de finances initiale.

Évolution des crédits de la mission « Justice »

(en milliards d'euros)

Crédits exécutés (2015 à 2025) ou prévus en loi de finances initiale (2026).

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Cette stabilisation des autorisations d'engagement depuis 2022, par rapport à la croissance des crédits de paiement, s'inscrit dans le ralentissement marqué des investissements de la mission après plusieurs années de forte croissance liées à la mise en oeuvre des lois de programmation, point qui seront développés infra.

En conséquence, les restes à payer, qui correspondent aux engagements non encore couverts par des paiements, ont augmenté de manière très importante entre 2016 (6,0 milliards d'euros) et 2024 (11,4 milliards d'euros), hausse principalement absorbée par le programme 107 « Administration pénitentiaire », mais ils ont nettement diminué en 2025 (10,8 milliards d'euros), baisse imputée elle aussi sur le programme 107. Depuis 2024, ils sont portés par une trajectoire à la baisse.

Évolution des restes à payer de la mission « Justice »

(en milliards d'euros courants)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires. Estimation pour 2026 à partir de la loi de finances initiale

Ce niveau de reste à payer demeure néanmoins encore très élevé, et a pour conséquence qu'il sera encore nécessaire d'ouvrir des crédits de paiement importants dans les années à venir.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2025

C. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS S'ÉLOIGNE DE CELLE PRÉVUE PAR LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION

Pour 2025, la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), qui couvre la période 2023-2027, prévoyait des dépenses de 10,7 milliards d'euros, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Or la loi de finances initiale n'a ouvert que 10,5 milliards d'euros de crédits de paiement et les annulations de crédits successives ont réduit le montant de la ressource disponible, jusqu'à une exécution de 10,2 milliards d'euros.

Or les crédits consommés sont inférieurs à la programmation dès la première année de mise en oeuvre de la LOPJ. L'écart s'est ensuite accru chaque année, pour atteindre près d'un milliard d'euros de crédits de paiement sur trois ans.

Crédits exécutés et prévus par la loi d'orientation et de programmation

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et les retraitements de la Cour des comptes (note d'exécution budgétaire 2025, trajectoire actualisée en fonction des effets de périmètre et de transfert). Crédits hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

La Cour des comptes considère ainsi que, pour la justice, « l'année 2025 marque une diminution de ses ambitions ».

De fait, alors que les crédits avaient été augmentés de 223,8 millions d'euros au cours de la discussion du projet de loi de finances initiale, notamment grâce à des amendements du Gouvernement tendant à rapprocher les ouvertures de crédits de celles prévues par la loi d'orientation et de programmation7(*), les crédits exécutés sont finalement au niveau de 10,2 milliards d'euros, hors CAS Pensions, qui était celui prévu par le texte initial du projet de loi de finances. L'exécution a ainsi réduit de manière importante l'effort qui avait été alors annoncé en faveur de la mission « Justice ».

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LES RECRUTEMENTS SONT TOUJOURS DYNAMIQUES, MAIS LE NOMBRE EFFECTIF DES EMPLOIS EST DE PLUS EN PLUS ÉLOIGNÉ DES PLAFONDS

Les dépenses de personnel (titre 2) ont progressé en 2025 de 238,8 millions d'euros, soit 3,4 %, pour atteindre 7 264,6 millions d'euros, un montant de dépenses inférieur de 1,0 % seulement aux crédits autorisés en loi de finances initiale.

Cette augmentation s'inscrit dans la trajectoire pluriannuelle de recrutements prévue par la LOPJ, qui inclut également des mesures de revalorisations des carrières. En outre, la régulation budgétaire a largement épargné les crédits de titre 2, qui n'ont pas été concernés par le décret d'annulation de crédits du 25 avril 2025.

Cette progression est toutefois due en grande partie, en 2025, à l'accroissement des coûts du financement des pensions, en raison de l'augmentation, au 1er janvier 2025, du taux de cotisation employeur de l'État pour les personnels civils : l'abondement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » a été revalorisé de 6,8 %, alors que la masse salariale elle-même augmentait de 2 % seulement. Cette situation devrait se reproduire en 2026, le taux de cotisation ayant de nouveau augmenté au 1er janvier.

Le programme 166 a toutefois dû faire face à une budgétisation insuffisante de ses crédits destinés au CAS « Pensions ». En effet, un amendement d'origine gouvernementale avait, au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2025, ajouté 696 emplois supplémentaires financés par 22 millions d'euros de crédits hors CAS « Pensions », sans prendre en compte le complément de crédits d'abondement de ce compte qui résultait nécessairement de ces emplois. Cette impasse budgétaire a été comblée par virement de crédits depuis le programme 107.

Hors CAS « Pensions », la hausse de la masse salariale a été due aux mesures catégorielles, à hauteur de 41,9 millions d'euros, et aux recrutements nouveaux pour 58,2 millions d'euros.

Le ministère comptait en effet 1 543 emplois supplémentaires en fin d'année, comme prévu par la loi de finances initiale.

Ces emplois supplémentaires (schéma d'emploi) ont concerné principalement les programmes 166 « Justice judiciaire » (+ 954 équivalents temps plein ou ETP, concernant aussi bien les magistrats et les personnels d'encadrement que les métiers du greffe et du commandement) et 107 « Administration pénitentiaire » (+ 524 ETP, correspondant à des personnels de surveillance), dans une moindre mesure les programmes 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » (+ 45 ETP), 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » (+ 16 ETP, par transfert depuis le programme 166) et 335 « Conseil supérieur de la magistrature » (+ 4 ETP).

Ces évolutions correspondent à la mise en oeuvre des objectifs de la LOPJ, qui avait prévu des créations nettes d'emplois de 10 000 équivalents temps plein dans le ministère de la justice sur la période de programmation, dont 1 500 magistrats et 1 800 greffiers supplémentaires. La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire, constate que la trajectoire prévue par la LOPJ semble respectée dans l'ensemble. À la fin 2025, le ministère comptait 927 magistrats et 887 greffiers supplémentaires.

L'administration pénitentiaire a également bénéficié de 524 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires. Si cette progression était prévue en loi de finances initiale, des redéploiements ont dû être mis en oeuvre afin d'assurer les nouvelles missions assignées par le Garde des sceaux, comme l'ouverture d'établissements pénitentiaires de haute sécurité.

Contrairement toutefois au schéma d'emplois, le plafond d'emplois, c'est-à-dire le temps de travail effectivement travaillé, qui dépend notamment du moment dans l'année où ont été effectués les recrutements, n'a pas été atteint. Alors que le plafond prévu en loi de finances initiale, incluant le plafond voté et les transferts en gestion prévus, était de 96 161 équivalents temps plein travaillés (ETPT), l'exécution n'a été que de 93 739 ETPT. Cette sous-exécution concerne tout particulièrement l'administration pénitentiaire (- 1 225 ETPT), mais aussi la justice judiciaire (- 852 ETPT) et la protection judiciaire de la jeunesse (- 429 ETPT).

Cet écart, qui était très réduit au début des années 2020, a augmenté par la suite et atteint désormais une part significative des emplois.

Écart entre le plafond d'emplois prévu en loi de finances initiale et exécuté

(en équivalents temps plein travaillés ou ETPT)

Prévision : plafond d'emploi prévu en loi de finances initiale, y compris transferts en gestion.

Exécution : consommation des ETPT pour l'année après transferts de gestion éventuels.

Source : commission des finances, à partir des rapports annuels de performance

Une partie de cette sous-exécution est due à des mesures de régulation budgétaire, avec par exemple le décalage dans l'année du recrutement d'auditeurs de justice pour limiter la hausse de la masse salariale sur l'année. L'augmentation de l'écart entre 2024 et 2025 semble toutefois due à la non-application, en loi de finances initiale pour 2025, de l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2023-20278(*) qui tend à ajuster les plafonds d'emploi à la réalité des besoins.

Le principe de l'ajustement annuel de la vacance structurelle des plafonds d'emploi

Le plafond de l'emploi de l'année N étant usuellement construit à partir de celui prévu en loi de finances initiale de l'année N-1, et non à partir de celui qui est exécuté (non encore connu), les écarts se propagent et s'amplifient mécaniquement d'année en année.

Une mesure a donc été introduite dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, à l'initiative du Sénat, et reconduite dans la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, afin d'ajuster les plafonds d'autorisations d'emploi votés en loi de finances initiale en fonction non seulement des résultats d'exécution du dernier exercice connu, mais aussi des mesures prises depuis cet exercice (recrutements, mesures de transfert ou de périmètre).

En pratique, le Gouvernement présentait lors de l'examen du projet de loi de finances initiale, jusqu'à celui relatif à l'exercice 2024, un amendement technique tendant à ajuster à la baisse, pour ce motif, les plafonds d'autorisations d'emploi des ministères9(*). Toutefois, aucun amendement n'a été présenté en ce sens lors de la discussion des projets de loi de finances pour 2025 et pour 2026, ce qui a pour effet nécessaire d'accroître la vacance structurelle.

Source : commission des finances

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

B. UNE REPRISE DES INVESTISSEMENTS EST NÉCESSAIRE, TOUT PARTICULIÈREMENT POUR LES ÉTABLISSEMENTS PÉNITENTIAIRES

Les immobilisations corporelles (bâtiments, infrastructures, etc.) relevant de la mission « Justice » ont une valeur mesurée en comptabilité générale de 20,1 milliards d'euros, soit 3,3 % des immobilisations corporelles de l'État, en augmentation de 790 millions d'euros par rapport à 202410(*). Les établissements pénitentiaires (12,5 milliards d'euros, non compris les établissements gérés en partenariat public-privé d'une valeur de 1,9 milliard d'euros) représentent à eux seuls 21,2 % de la valeur des bâtiments de l'État.

Toutefois, les dépenses d'investissement de la mission « Justice », en autorisations d'engagement, ont diminué de 5,1 % en deux ans, passant de 782,4 millions d'euros en 2023 à 742,4 millions d'euros en 2025, alors qu'elles augmentaient de 10,5 % hors investissement. En autorisations d'engagement, on peut parler d'une véritable chute des lancements de projets, puisqu'elles ont, en matière d'investissement, de 439,6 millions d'euros en 2025 contre 1 093,0 millions d'euros en 2023 (- 59,8 %).

La baisse des dépenses d'investissement n'avait pas été prévue en loi de finances initiale. Alors que le rapporteur spécial regrettait, l'an passé, une très forte sous-exécution des crédits d'investissements en 2024, force lui est de constater que l'effort en investissement a été encore plus éloigné de la prévision en 2025 qu'en 2024. Les autorisations d'engagement exécutées ont été inférieures de près de moitié à celles prévues en loi de finances initiale, et les dépenses de plus d'un tiers.

Prévision et exécution des crédits de paiement par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La baisse des autorisations d'engagement laisse craindre, sauf changement de politique, un véritable creux d'investissements dans les années à venir, alors que les besoins sont toujours aussi importants.

Les importants investissements consentis au cours des années récentes ne sauraient pourtant constituer un motif suffisant pour cesser les efforts au cours des années à venir.

Ainsi les établissements pénitentiaires comptaient-ils 88 145 détenus au 1er avril 2026, soit 5 224 détenus supplémentaires en douze mois, pour 995 places opérationnelles de plus seulement11(*). La suroccupation carcérale atteint en conséquence de nouveaux sommets, avec une densité carcérale12(*) globale de 139,1 %, la situation étant encore aggravée dans les maisons d'arrêts et dans certains territoires13(*).

Or les projets sont nombreux pour l'administration pénitentiaire, qu'il s'agisse de la poursuite de la création de quartiers de lutte contre la criminalité organisée (QLCO, dont deux ont été ouverts en 2025) pour les détenus les plus à risque, ou, à l'inverse, de la création de quartiers de semi-liberté pour ceux proches de la libération. Ce dernier projet doit prendre la forme de modules préfabriqués installés dans des enceintes pénitentiaires existantes, mais, selon la Cour des comptes14(*), le responsable de programme n'a pas obtenu, en fin de gestion 2025, le dégel de 300 millions d'euros en autorisations d'engagement qui aurait permis d'accélérer le lancement du projet.

Trop souvent, les dépenses d'investissement sont la variable d'ajustement face à la croissance des dépenses de fonctionnement. La contrainte budgétaire conduit à flécher les crédits vers les établissements pénitentiaires en gestion déléguée et vers les frais de justice15(*), au détriment de l'investissement immobilier et de l'informatique ministérielle.

Le « plan 15 000 », qui devait initialement s'achever en 2027, n'était réalisé qu'à hauteur de 37 % à la fin 2025, avec un surcoût en juin 2025 estimé à 46 % par rapport aux estimations initiales16(*). Quant au plan d'urgence lancé par le garde des sceaux actuel en janvier 2025 afin de pallier les retards du plan 15 000, un dégel de crédits de 300 millions d'euros qui devait permettre de lancer, fin 2025, l'installation de modules préfabriqués dans des enceintes existantes n'a pas été accordé.

S'agissant par ailleurs des établissements de protection judiciaire de la jeunesse, trois centres éducatifs fermés (CEF) ont ouvert en 2025, mais le Garde des Sceaux a annoncé la fermeture de ces centres au mois de novembre, les limites du dispositif ayant été mis en lumière dans deux études successives de la Cour des comptes17(*) et de l'Inspection générale de la justice18(*), desquelles il ressortait notamment que les centres, sous-utilisés, subissaient des difficultés de recrutement, avec une répartition territoriale inadaptée, et que leur utilité pour prévenir la récidive n'était pas démontrée alors que des moyens importants leur étaient consacrés.

Au total, le rapporteur spécial constate que les nouveaux projets lancés en 2025, aussi pertinents qu'ils apparaissent, devraient s'inscrire dans un schéma plus général définissant la suite à donner au programme « 15 000 », car celui-ci n'intégrait pas cette approche différenciée en fonction du profil des détenus qui prévaut désormais.

Comme il le préconisait lors d'un travail de contrôle budgétaire consacré à ce plan en 202319(*), il convient de définir un schéma directeur immobilier centré sur le pénitentiaire, sur la base des hypothèses hautes en matière d'évolution de la population carcérale. Ce schéma contribuerait à sécuriser les investissements et faciliterait la recherche d'emprises foncières, qui constituent souvent, autant que le manque de crédits, le facteur qui ralentit les projets.

La situation n'est pas non plus satisfaisante pour l'immobilier judiciaire, pour lequel aucun nouveau projet n'a été livré en 2025 alors que le parc judiciaire vieillit et que l'arrivée de nouveaux magistrats et greffiers encore en formation va accroître les besoins.

En conséquence, la Cour des comptes, qui a constaté en décembre 2025 que les arbitrages interministériels n'avaient toujours pas été rendus pour le plan 15 00020(*), préconise, pour l'ensemble du ministère de la justice, de finaliser l'adoption d'un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) ministériel et de l'articuler avec une trajectoire de financement arbitrée dans un cadre interministériel.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

C. L'ACCROISSEMENT DU NIVEAU DES FRAIS DE JUSTICE ET DU COÛT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE ILLUSTRE LA CONTRAINTE CROISSANTE QUI PÈSE SUR L'ACTION DU MINISTÈRE

Les dépenses en frais de justice, ou frais d'enquête judiciaire, se sont établies en 2025 à 825,2 millions d'euros, soit 10,2 % de plus que la prévision en loi de finances initiale et 15,2 % de plus qu'en 2024.

Ce niveau est extrêmement élevé, les sur-exécutions étant presque systématiques. Depuis 2018, le surcoût cumulé des frais de justice par rapport à la prévision a été de 300 millions d'euros, soit l'équivalent de 1 500 places de prison21(*).

Évolution des frais de justice depuis 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la note d'exécution budgétaire en 2025 de la Cour des comptes

Le coût annuel des frais de justice dépasse ainsi en 2025, sans doute pour la première fois, le montant total des dépenses d'investissement du ministère (742,4 millions d'euros). Ce résultat ne correspond pas à ce qui était présenté dans la loi de finances initiale, laquelle a ouvert des crédits d'investissement de 1 127,7 millions d'euros alors que la prévision de dépense en frais de justice était de 748,5 millions d'euros.

Le rapporteur spécial a déjà, dans un travail de contrôle budgétaire conduit en 202522(*), souligné les difficultés posées par cette situation.

Une budgétisation insuffisante en début d'exercice oblige les juridictions à faire des arbitrages en cours d'année. Il arrive même qu'elles soient obligées de suspendre les paiements dès le mois de septembre pour les experts, au risque de mettre certains en difficulté.

En outre, le surcoût des frais de justice s'impute largement sur les autres missions de la justice judiciaire. La Cour des comptes indique ainsi, dans sa note d'exécution budgétaire, que des mouvements de crédits sont intervenus sur le programme 166 à hauteur de 99 millions d'euros, principalement au bénéfice des frais de justice (+ 91 millions d'euros) et au détriment de l'immobilier du propriétaire (- 82 millions d'euros).

Certains points permettent certes d'espérer pour les années à venir une amélioration, ou en tout cas une inflexion de la courbe, à condition que l'effort représenté par le plan de maîtrise des frais de justice engagé par l'administration se poursuive. D'une part, le surcoût de 2025 semble dû en grande partie au paiement d'arriérés de cotisations sociales à des collaborateurs occasionnels du service public (COSP)23(*), dépense qui pourrait ne pas se renouveler. D'autre part, le montant des mémoires de frais de justice déposés s'est stabilisé en 2025 à 784,9 millions d'euros. La « dette économique » des frais de justice, indicateur représentatif des dépenses à prévoir à court terme24(*), diminue même pour passer de 318,4 millions d'euros à la fin 2024 à 278,1 millions d'euros à la fin 2025.

En outre, la loi de finances pour 2026 a prévu certaines mesures qu'avait recommandées le rapporteur spécial : dans certaines situations, les expertises psychiatriques et les enquêtes sociales rapides seront rendues facultatives, sur décision du juge, et les frais d'enquête pénale pourront être recouvrés à l'encontre des personnes physiques, là encore avec la possibilité pour le juge de moduler ou annuler ce recouvrement25(*). Si cette dernière mesure n'allège pas le niveau des frais de justice tels qu'ils sont comptabilisés en dépenses sur le programme 166, car les montants recouvrés seraient reversés au budget général, elle réduirait tout de même le coût net des enquêtes judiciaires pour l'État.

Le rapporteur spécial prend acte de l'augmentation importante du coût des frais de justice en 2025 et espère qu'une stabilisation de cette dépense en 2026 viendra confirmer qu'il s'agissait bien, pour une large part, d'un apurement de dettes antérieures et non d'une nouvelle dérive structurelle.

Les autres coûts de fonctionnement subissent également les conséquences des ouvertures de nouveaux établissements et, pour le programme 107 « Administration pénitentiaire », de l'augmentation de la population carcérale : les dépenses de restauration, hébergement et blanchisserie sont ainsi en augmentation de 61,2 millions d'euros par rapport à 2024, tandis que les coûts de maintenance et d'entretien des établissements pénitentiaires en gestion déléguée connaissent une croissance de 47,6 millions d'euros.

Les dépenses d'aide juridictionnelle, qui sont des dépenses d'intervention (titre 6), suivent une évolution à certains égards comparable à celle des frais de justice. Leur montant a été en 2025 de 704,0 millions d'euros, soit 43,1 millions d'euros de plus que la prévision en loi de finances initiale et 46,7 millions d'euros de plus qu'en 2024. Les paiements ont pu être assurés par le dégel de la réserve de précaution, intervenu en novembre 2025.

Le coût de l'aide juridictionnelle a augmenté de 29,2 % depuis 2021 et de plus de 100 % depuis 201726(*).

Évolution du coût de l'aide juridictionnelle depuis 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

Plus encore que les frais de justice, les dépenses d'aide juridictionnelle constituent une quasi-dépense de guichet, sur laquelle le ministère dispose de peu de leviers. Un élément important est toutefois le montant de l'unité de valeur (UV), qui sert de base au calcul de la rémunération versée aux avocats. La stabilité de l'UV depuis le 1er janvier 2022 a limité la progression du coût de l'aide juridictionnelle ; une éventuelle hausse de l'UV dans les années à venir, afin de prendre en compte les effets de l'inflation, aurait donc pour effet d'accélérer la hausse du coût de l'aide juridictionnelle.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

D. RECOUVREMENT DES AVOIRS SAISIS ET CONFIQUÉS, INTERCEPTIONS JUDICIAIRES : POUR DES DÉPENSES QUI RAPPORTENT

L'année 2025 a également vu la poursuite du développement de politiques soutenues activement par le ministère et qui apportent des économies significatives, voire des revenus, au ministère et au budget général de l'État.

En 2025, l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc) a reçu 11,7 millions d'euros de la part du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice », soit un montant inférieur au montant de 12,2 millions d'euros prévu en loi de finances initiale. Les crédits mis en réserve en début d'exercice au titre de la réserve de précaution n'ont en effet pas été débloqués en cours d'année. Cette dotation comprend une subvention pour charge de service public de 11,3 millions d'euros et une subvention d'investissement de 0,4 millions d'euros.

L'Agence a également bénéficié d'un versement de fiscalité affectée de 9,9 millions d'euros, conforme aux prévisions.

Ces dotations de la part de l'État restent faibles par rapport aux versements que l'Agence assure au budget général de l'État, d'un montant de 145,3 millions d'euros en 2025, après 160 millions d'euros en 2024. L'Agence a en effet eu une activité soutenue, avec un volume de saisies de 1,4 milliard d'euros, contre 1,3 milliard en 2024.

Outre ces reversements à l'État en numéraire, l'Agence apporte à celui-ci, ainsi qu'aux collectivités territoriales, une contribution « en nature » par l'affectation de biens aux services publics. Cette procédure concerne des biens meubles, par exemple des véhicules, mais aussi des immeubles : quatre d'entre eux ont été remis en 2025 à des structures reconnues d'utilité publique, ce qui constitue une conversion particulièrement salutaire de biens utilisés précédemment pour des activités criminelles. Une plateforme numérique a été développée en 2025 et mise en place début 2026 afin de simplifier les démarches et de réduire les coûts administratifs de ces procédures d'affectation.

Le rapporteur spécial soutient cette action et compte que soit prochainement adoptée définitivement et promulguée la proposition de loi adoptée par le Sénat à l'unanimité le 14 janvier dernier, sur son initiative27(*), puis adoptée largement par l'Assemblée nationale le 3 juin, et qui devrait aider l'Agrasc à amplifier encore son action.

S'agissant de la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), des livraisons techniques et des acomptes liés à la maintenance de la plateforme accroissent de 1,8 million d'euros les dépenses de titre 3 liées à l'Agence nationale des techniques d'enquêtes numériques judiciaires (ANTENJ), chargée de son développement, qui sont de 25,6 millions d'euros.

Ces dépenses ne sont pas perdues car elles permettent de réaliser des économies importantes sur des prestations auparavant réalisées en faisant appel aux services d'une société privée. L'intégration de ces prestations dans la PNIJ permet à la plateforme de constituer désormais le mode quasi exclusif de réponse aux besoins de géolocalisation et d'interception des magistrats et services d'enquête.

Les économies brutes en frais de justice réalisées grâce au déploiement de la PNIJ ont été estimées, entre 2010 et 2024, à près de 572 millions d'euros, ce qui représente environ 200 millions d'euros d'économies nettes si l'on soustrait les coûts de développement et de maintenance de la plateforme28(*).

Le rapporteur spécial a ainsi pu constater, lors d'une visite sur le site de l'ANTENJ le 10 septembre 2025, que la plateforme a atteint une maturité et peut désormais satisfaire la plupart des demandes qui lui sont adressées dans le cadre des enquêtes. La plateforme ne saurait toutefois être considérée comme « achevée » car les besoins d'amélioration de l'ergonomie, au profit de l'efficacité du travail d'enquête, demeurent importants.

Le rapporteur spécial soutient la poursuite du développement de ces outils, qui doivent avoir pour objectif aussi bien d'assurer des retours financiers que de fournir aux services d'enquête des outils adaptés à la complexité croissante de leur travail, face à la sophistication de plus en plus grande des techniques utilisés par les réseaux criminels.

Rapport n° 736, tome II, annexe 18 (2025-2026) de M. Antoine LEFÈVRE, déposé le 17 juin 2026 : Justice — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

E. IL EST TEMPS DE LANCER LES TRAVAUX D'UNE NOUVELLE LOI DE PROGRAMMATION

Les analyses qui précèdent montrent l'importance des besoins en investissements qui n'ont pas été satisfaits lors de la mise en oeuvre de l'actuelle loi d'orientation et de programmation.

À ces besoins d'investissements s'ajoutent d'importants besoins de fonctionnement, qu'ils soient induits par le fonctionnement des nouveaux établissements ou qu'ils résultent de l'évaluation réactualisée des besoins, notamment de l'accroissement de la population carcérale et de la sophistication croissante des enquêtes.

Plusieurs projets du ministère risquent en particulier de rendre nécessaires la mobilisation de nouveaux moyens.

Les États généraux de la probation et de l'insertion ont conclu sur la nécessité de refondre cette politique ; leurs propositions de recrutements ou de créations d'outils nouveaux29(*) pourront difficilement être mises en oeuvre à moyens constants ou sans remettre en cause d'autres missions réalisées par l'administration pénitentiaire.

Dans le même temps, l'administration pénitentiaire connaît une importante réorganisation avec la transformation, le 1er février 2026, de la direction de l'administration pénitentiaire en direction générale30(*) et la création, le même jour, d'une Inspection générale de l'administration pénitentiaire (IGAP)31(*). Le Garde des Sceaux a également annoncé, le 23 janvier 202532(*), la création d'une police pénitentiaire, qui selon l'Inspection générale de la justice représenterait « un investissement très conséquent en ressources humaines et en équipements, tant au sein de l'administration pénitentiaire que dans les services judiciaires »33(*).

Les projets du ministère portent également sur l'amélioration de l'aide aux victimes avec l'annonce de la création d'une direction des victimes et des usagers et d'une direction générale des services judiciaires (DGSJ)34(*). Des rapports administratifs soulignent la nécessité de renforcer les moyens de la politique d'aide aux victimes35(*) ainsi que ceux affectés à la protection judiciaire de la jeunesse36(*), alors que les centres éducatifs fermés (CEF), dont l'efficacité avait été remise en cause par plusieurs rapports, doivent être transformés en unités judiciaires à priorité éducative (UJPE)37(*).

D'une manière générale, le ministère de la justice est le deuxième ministère par le montant des engagements budgétaires relatifs à des opérations pour lesquelles le service fait n'est pas intervenu (9,0 milliards d'euros, dont 7,0 milliards d'euros pour l'administration pénitentiaire)38(*), loin, il est vrai, derrière le ministère des Armées (111,4 milliards d'euros), ce qui donne une indication des dépenses qui devront être réglées au cours des prochaines années en matière d'investissement, d'entretien, de marchés pluriannuels ou encore de dépenses liées à l'occupation de locaux. La diminution de ces engagements entre 2024 et 2025 (- 595 millions d'euros) pourrait n'être que temporaire car elle résulte notamment du retard de renouvellement des marchés de gestion déléguée, qui est prévue en 2027, et des retards de projets immobiliers qui devront nécessairement être lancés dans les années à venir.

Enfin, les crédits de personnel devraient continuer à augmenter, au moins à court terme, avec la mise en oeuvre en année pleine de mesures catégorielles décidées antérieurement39(*).

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le rapporteur spécial considère que, un an avant l'achèvement de l'actuelle loi d'orientation et de programmation de la justice, il est nécessaire de lancer de nouveaux travaux de programmation budgétaire pluriannuels.

Ces travaux pourraient aboutir à la définition d'un nouveau budget pluriannuel explicitant les arbitrages retenus entre les différents projets lancés par le ministère.

Il ne s'agit toutefois pas seulement de montant, mais aussi de méthode : les crédits destinés aux projets d'investissements, que ceux-ci concernent les établissements pénitentiaires, les tribunaux ou la nécessaire modernisation informatique, devront cesser d'être la variable d'ajustement face à l'inflation des crédits de fonctionnement et d'intervention. La nouvelle loi devra donc définir un nouveau cadre pour limiter la progression des coûts des frais de justice et de l'aide juridictionnelle, ou trouver un nouveau mode de financement.

* 1 Les crédits dédiés aux juridictions administratives sont portés par le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

* 2 Décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits.

* 3 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* 4 Loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025.

* 5 Un arrêté du 12 mars 2026 a toutefois reporté 200 000 euros en crédits de paiement, hors fonds de concours, sur le programme 101 « Accès au droit et à la justice ».

* 6 Loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

* 7 Voir les amendements II-900 et II-626 du Gouvernement, adoptés par le Sénat lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2025.

* 8 Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* 9 Voir à titre d'exemple l' amendement II-4688 déposé par le Gouvernement lors de l'examen, par l'Assemblée nationale, du projet de loi de finances pour 2024, qui a réduit de 213 ETPT pour ce motif le plafond d'emplois du ministère de la justice.

* 10 Compte général de l'État en 2025. Ces valeurs sont nettes des amortissements et dépréciations.

* 11 Ministère de la justice, Statistiques mensuelles de la population détenue et écrouée, 30 avril 2026.

* 12 Rapport entre le nombre des personnes écrouées détenues et la capacité opérationnelle.

* 13 La densité carcérale dépasse ainsi 190 % en outre-mer et 200 % en Occitanie.

* 14 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission « Justice » en 2025.

* 15 La Cour des comptes indique que, sur le programme 166 « Justice judiciaire », des mouvements de crédits de 99 millions d'euros, pesant sur l'immobilier du propriétaire (- 82 millions d'euros), sont intervenus afin de financer principalement les frais de justice (+ 91 millions d'euros).

* 16 Cour des comptes, Le plan 15 000 places de prison : une ambition forte, une concrétisation laborieuse, audit flash, décembre 2025.

* 17 Cour des comptes, Les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs, octobre 2023.

* 18 Inspection générale de la justice, Mission thématique sur les centres éducatifs fermés, mai 2025.

* 19 15 000 places de détention supplémentaires et 20 nouveaux centres éducatifs fermés en 2027 : mission impossible ?, Rapport d'information n° 37 (2023-2024), fait par Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances déposé le 18 octobre 2023.

* 20 Cour des comptes, Le plan 15 000 places de prison : une ambition forte, une concrétisation laborieuse, audit flash, décembre 2025.

* 21 La Cour des comptes, dans son audit flash précité de décembre 2025, estime à 200 000 euros environ le coût moyen, à la place, des établissements pénitentiaires livrés en 2025.

* 22 Maîtriser les frais de justice pour mieux rendre la justice, rapport d'information n° n° 3 (2025-2026), fait par Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, au nom de la commission des finances du Sénat, déposé le 1er octobre 2025.

* 23 Les COSP sont des personnes, par exemple des experts, qui contribuent de manière occasionnelle à l'exécution d'une mission de service public à caractère administratif et ne sont pas affiliées à un régime de travailleurs non-salariés. L'appartenance à la catégorie des COSP a pour conséquence leur affiliation obligatoire au régime général de la sécurité sociale et, pour l'État, le paiement des cotisations et contributions sociales, imputées sur les frais de justice.

* 24 La dette économique des frais de justice inclut les charges à payer, les dettes fournisseurs et le montant des mémoires déposés mais non encore certifiés.

* 25 Articles 189 et 144 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.

* 26 Toutefois, les crédits de paiement ont été accrus de 61 millions d'euros en loi de finances pour 2020 afin de compenser la fin d'affectation de deux taxes qui contribuaient au financement de l'aide juridictionnelle. L'augmentation par rapport à 2017 est de 77 % si l'on prend en compte cette mesure de périmètre.

* 27 Proposition de loi n° 128 (2025-2026) d'Antoine Lefèvre et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 14 novembre 2025, visant à améliorer les moyens d'action de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués et à faciliter l'exercice des missions d'expert judiciaire.

* 28 Inspection générale des finances, Inspection générale de l'administration et Inspection générale de la justice, La maîtrise des frais de justice, mai 2025.

* 29 États généraux de l'insertion et de la probation, Conclusions de la mission d'appui, rapport IGJ n° 004-26, janvier 2026.

* 30 Décret n° 2025-1275 du 22 décembre 2025 modifiant le décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice.

* 31 Décret n° 2025-1274 du 22 décembre 2025 relatif à l'organisation et aux missions de l'inspection générale de l'administration pénitentiaire.

* 32 Discours du Garde des Sceaux à l'École nationale de l'administration pénitentiaire, 23 janvier 2025.

* 33 Inspection générale de la justice, Les conditions de création d'une police pénitentiaire, rapport n° 054-25, septembre 2025.

* 34 Ministère de la justice, Lancement des travaux préparatoires à la réorganisation de

l'administration centrale du ministère de la justice, communiqué de presse, 9 janvier 2026.

* 35 Rapport d'une mission confiée à Charlotte Caubel, L'amélioration de l'aide aux victimes au ministère de la justice, août 2025.

* 36 Inspection judiciaire de la justice, Mission d'appui à la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse relative à l'amélioration de la justice des mineurs : mieux lutter contre la délinquance, rapport n° 041-25, juillet 2025 ; Mission d'appui à la DPJJ relative à l'amélioration de la justice des mineurs : mieux protéger l'enfance en danger, rapport n° 042-25, juillet 2025.

* 37 Décret n° 2026-180 du 12 mars 2026 portant création des unités judiciaires à priorité éducative et des établissements de placement éducatif et de milieu ouvert et suppression des unités éducatives d'hébergement collectif.

* 38 Compte général de l'État en 2025.

* 39 Revalorisation de l'ensemble des indices bruts applicables aux magistrats ( décret n° 2025-1006 du 29 octobre 2025 relatif aux traitements des magistrats de l'ordre judiciaire) et fixation de l'échelonnement indiciaire applicable aux magistrats de l'ordre judiciaire ( décret n° 2025-1032 du 31 octobre 2025 tirant les conséquences de la réforme de la structure du corps judiciaire).

Rapport n° 736, tome II, annexe 19 (2025-2026) de M. Jean-Raymond HUGONET, déposé le 17 juin 2026 : Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 19Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Rapporteur spécial : M. Jean-Raymond HUGONET

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 19 (2025-2026) de M. Jean-Raymond HUGONET, déposé le 17 juin 2026 : Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Mission « Médias, livre et industries culturelles »

1. Les dépenses de la mission « Médias, livre et industries culturelles » se sont élevées en 2025 à 699,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 693,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Elles diminuent ainsi de 1,1 % en AE et de 2,5 % en CP par rapport à l'exécution 2024. Cette baisse prolonge le recul déjà observé en 2024 et ramène le niveau des crédits exécutés en dessous de celui de 2023.

2. L'exécution 2025 de la mission a été principalement marquée par des annulations de crédits en cours de gestion. Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a annulé 21,2 millions d'euros en AE et 20,8 millions d'euros en CP sur la mission. Dans un second temps, la loi de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 3,1 millions d'euros en AE et 3,05 millions d'euros en CP. Au total, les annulations atteignent donc 24,3 millions d'euros en AE et 23,9 millions d'euros en CP, soit 3,4 % des AE et des CP disponibles.

3. Le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission demeure supérieur aux crédits budgétaires exécutés, avec 790 millions d'euros en 2025, contre 872 millions d'euros en 2024, soit une diminution de 9,4 %. Cette baisse s'explique essentiellement par le recul des dépenses fiscales rattachées au programme 334, qui passent de 654 millions d'euros à 572 millions d'euros, principalement en raison de la baisse conjoncturelle du coût du crédit d'impôt international.

4. La Bibliothèque nationale de France (BnF) concentre une part importante des crédits du programme 334 « Livre et industries culturelles », alors même que ses financements sont insuffisants pour faire face à ses besoins d'investissement. Le rapporteur spécial a effectué, au premier semestre 2026, un contrôle dans lequel il soulignait qu'une rénovation complète du site François-Mitterrand coûterait 527,6 millions d'euros. Il préconise en particulier dans son rapport de définir une trajectoire pluriannuelle du financement de la rénovation de ce site.

Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

5. Bien que le mode de financement de l'audiovisuel public ait été pérennisé, la trajectoire budgétaire demeure incertaine. Les crédits exécutés en 2025 sont inférieurs à ceux de 2024, et le projet de loi de finances pour 2026 prévoit une nouvelle diminution des crédits, à 3,878 milliards d'euros. L'absence de trajectoire pluriannuelle stabilisée, combinée aux incertitudes persistantes sur l'organisation de l'audiovisuel public, limite la visibilité des sociétés concernées.

6. Le mission « Audiovisuel public » est inscrite dans la maquette budgétaire, mais elle n'est dotée d'aucun crédit en 2025. Cette mission a en été mise en place dans l'hypothèse où le Parlement n'adoptait pas la loi organique portant réforme du financement de l'audiovisuel public. Le Parlement ayant finalement adopté cette loi organique, cette mission n'a plus d'objet, et elle a été supprimée dans la loi de finances initiale pour 2026.

Rapport n° 736, tome II, annexe 19 (2025-2026) de M. Jean-Raymond HUGONET, déposé le 17 juin 2026 : Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

A. UNE EXÉCUTION 2025 LÉGÈREMENT INFÉRIEURE À 2024, SOUS L'EFFET DES ANNULATIONS DE CRÉDITS

La mission « Médias, Livre et industries culturelles » du budget général contribue à la mise en oeuvre de l'action du ministère de la culture en faveur du développement et du pluralisme des médias, du secteur du livre et de la lecture, de l'industrie musicale et de la protection des oeuvres sur internet.

Elle est composée de deux programmes :

- le programme 180 « Presse et médias » centré sur le renforcement de la vitalité, du pluralisme et du développement de la presse et des médias, notamment au niveau local. Il n'intègre pas les crédits dédiés à l'audiovisuel public, retracés au sein d'un compte de concours financiers spécifique ;

- le programme 334 « Livre et industries culturelles » est dédié à la diversité et au renouvellement de la création, quels que soient les secteurs (livre, musique, audiovisuel, cinéma et jeu vidéo), et à l'élargissement de la diffusion des oeuvres. Les crédits dédiés au cinéma sont constitués, pour l'essentiel, de taxes affectées au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et ne sont donc pas intégrés dans ce programme.

La mission ne comporte aucune dépense de personnel, les crédits dédiés étant retracés au sein du programme 224 « Soutien aux politiques du ministère de la culture » rattaché à la mission « Culture ».

Les dépenses de la mission se sont élevées en 2025 à 699,71 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 693,49 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Cela représente une diminution par rapport à 2024 de 2,5 % en CP et de 1,1 % en AE.

La baisse est principalement portée par le programme 180 « Presse et médias », dont les crédits exécutés diminuent de 16,65 millions d'euros en AE et de 13,20 millions d'euros en CP. Le programme 334 « Livre et industries culturelles » progresse en AE, mais recule en CP.

Les crédits 2025 restent supérieurs à 2022 de 72,2 millions d'euros en AE et de 67,6 millions d'euros en CP. Pour mémoire, la progression des crédits entre 2022 et 2023 s'explique notamment par la réforme des aides à la distribution : elles passent de 39,4 millions d'euros en 2022 à 118,1 millions d'euros en 2023, puis demeurent à 113,8 millions d'euros en 2024 et 110,2 millions d'euros en 2025.

Évolution des crédits de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La consommation des crédits de la mission est inférieure à la prévision de la LFI de 28,42 millions d'euros en AE et de 26,51 millions d'euros en CP. Cette sous-exécution doit cependant être distinguée de l'exécution rapportée aux crédits effectivement disponibles : après mouvements de gestion, le taux de consommation atteint 99,2 % en AE comme en CP.

En 2024, le montant des crédits consommés était inférieur de 34 millions d'euros en AE et de 24 millions d'euros en CP aux prévisions.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2025

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés 2024

LFI 2025

Crédits exécutés 2025

Variation exécution / prévision 2025

Variation 2024/2025

P. 180 - Presse et médias

AE

367,22

370,15

350,57

- 5,3 %

- 4,5 %

CP

363,78

369,17

350,58

- 5,0 %

- 3,6 %

P. 334 - Livres et industries culturelles

AE

340,42

357,98

349,15

- 2,5 %

+ 2,6 %

CP

347,76

350,84

342,91

- 2,3 %

- 1,4 %

TOTAL

AE

707,64

728,13

699,71

- 3,9 %

- 1,1 %

CP

711,54

720,00

693,49

- 3,7 %

- 2,5 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Alors que la mission « Médias, livre et industries culturelles » n'avait pas été directement concernée par le décret d'annulation du 21 février 2024, elle a été mise à contribution en 2025 dans le cadre de l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Le décret n° 2025-374 du 25 avril 2025 portant annulation de crédits a annulé 21,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 20,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP) sur la mission. Cette annulation se répartit entre 10,15 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 180 « Presse et médias » et 11,02 millions d'euros en AE et 10,63 millions d'euros en CP sur le programme 334 « Livre et industries culturelles ». Cette première annulation a eu pour effet de réduire de moitié la réserve de précaution du programme 180 et d'annuler intégralement celle du programme 334.

Dans un second temps, la loi n° 2025-1173 du 8 décembre 2025 de finances de fin de gestion pour 2025 a annulé 3,1 millions d'euros en AE et 3,05 millions d'euros en CP supplémentaires sur le programme 180, également prélevés sur la réserve de précaution. Au total, les annulations de crédits intervenues en 2025 atteignent donc 24,3 millions d'euros en AE et 23,9 millions d'euros en CP.

Sur le programme 180, les annulations ont principalement porté sur les dépenses discrétionnaires, en particulier les aides à la modernisation de la presse. Le Fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP), qui constitue l'un des principaux leviers de pilotage en gestion du programme, a ainsi été fortement mis à contribution. En 2025, l'attribution d'aides au titre de ce fonds a été suspendue dès le mois de juin et le taux de consommation des crédits de paiement n'a pas dépassé 42 %.

Sur le programme 334, l'annulation intégrale de la réserve de précaution n'a pas remis en cause le niveau global des subventions versées aux opérateurs, qui sont restées quasiment stables par rapport à 2024 grâce à des redéploiements internes. Cette situation confirme toutefois la rigidification croissante du pilotage du programme, les subventions aux opérateurs représentant près de 90 % de ses crédits.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2025

(en millions d'euros)

CP

AE

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Au total, l'exécution 2025 se caractérise donc par une annulation substantielle des crédits mis en réserve, sans report de crédits depuis l'exercice 2024.

Rapport n° 736, tome II, annexe 19 (2025-2026) de M. Jean-Raymond HUGONET, déposé le 17 juin 2026 : Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. LA MISSION « MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES »

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Une particularité de la mission « Médias, livre et industries culturelles » est que ses crédits budgétaires exécutés sont inférieurs au montant des dépenses fiscales rattachées à la mission. Celles-ci s'élèvent à 790 millions d'euros au total en 2025, contre 872 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 9,4 % par rapport à 2024.

Évolution des dépenses fiscales rattachées à la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La dépense fiscale rattachée au programme 180 est en quasi-totalité constituée par des taux réduits de TVA : 155 millions d'euros pour le taux réduit applicable aux abonnements souscrits pour recevoir des services de télévision et 56 millions d'euros pour le taux super-réduit applicable aux publications de presse. Ces deux dispositifs représentent ainsi 211 millions d'euros sur les 218 millions d'euros de dépenses fiscales rattachées au programme.

S'agissant du programme 334, 7 dépenses fiscales y sont rattachées, mais six seulement présentent une incidence budgétaire positive en 2025, le crédit d'impôt pour dépenses de création audiovisuelle et cinématographique étant désormais maintenu dans les documents budgétaires pour mémoire1(*).

Le coût total des dépenses fiscales du programme s'élève à 572 millions d'euros en 2025, contre 654 millions d'euros en 2024.

Les dispositifs fiscaux en faveur du cinéma et de l'audiovisuel conservent dans l'ensemble un rendement élevé. Leur coût total atteint 539 millions d'euros en 2025, en baisse de 13 % par rapport à 2024, principalement du fait du recul conjoncturel du crédit d'impôt international :

- le crédit d'impôt « cinéma » (CIC)2(*), mis en place depuis le 1er janvier 2004, prévoit une déduction fiscale représentant de 20 à 30 % du montant total des dépenses éligibles, dans la limite de 30 millions d'euros par film. Il s'élève à 164 millions d'euros en 2025, contre 152 millions d'euros en 2024 ;

- le crédit d'impôt « audiovisuel » (CIA)3(*), entré en vigueur le 1er janvier 2005, prévoit un crédit d'impôt équivalent à 25 % du montant total des dépenses éligibles pour les oeuvres de fiction et d'animation et à 20 % pour les oeuvres documentaires. Il atteint 223 millions d'euros en 2025, soit une quasi-stabilité par rapport à 2024 (224 millions d'euros) ;

- le crédit d'impôt « international » (C2I)4(*) est dédié aux oeuvres étrangères tournées ou qui réalisent des effets visuels / de la post-production en France depuis 2009. Il prévoit une déduction fiscale de l'ordre de 30 % des dépenses éligibles. Initialement appelé à s'éteindre fin 2016, le dispositif a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2026. Il s'élève à 117 millions d'euros en 2025 contre 212 millions d'euros en 2024. Le coût du crédit d'impôt avait été tiré à la hausse en 2023 et 2024 en raison du tournage ou de la post-production en France de plusieurs grosses productions étrangères5(*). Le C2I revient ainsi en 2025 à son coût enregistré en 2022, qui était de 120 millions d'euros.

S'y ajoute la réduction d'impôt au titre des souscriptions au capital des sociétés de financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA). Son montant est stable à 35 millions d'euros.

Le montant total de ces quatre dépenses fiscales s'élève ainsi à 539 millions d'euros en 2025, soit 84 millions d'euros de moins qu'en 2024. Depuis 2016, leur coût a néanmoins été multiplié par trois, passant de 179 millions d'euros à 539 millions d'euros, soit une hausse d'environ 201 %.

Dépense fiscale en faveur du cinéma

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Cette dynamique est liée à celle de la production cinématographique : le montant des dépenses éligibles a très fortement augmenté au cours des dernières années, pour atteindre 2,9 milliards d'euros en 2024, soit 860 millions d'euros de plus qu'en 2019 qui était déjà une année où l'activité était soutenue.

La Bibliothèque nationale de France (BnF) demeure le principal opérateur du programme 334. Elle concentre à elle seule environ 70 % des crédits du programme, ce qui contribue à rigidifier fortement son pilotage budgétaire.

La LFI 2025 prévoyait une subvention pour charges de service public (SCSP) de 214,5 millions d'euros, en hausse de 2,9 millions d'euros par rapport à la LFI 2024. Cette hausse demeurait toutefois inférieure à la progression tendancielle des charges de fonctionnement de l'établissement, évaluée à 4,7 millions d'euros.

En exécution, la SCSP effectivement versée à la BnF s'établit à 211,9 millions d'euros en 2025, soit un niveau quasiment stable par rapport à 2024 (211,7 millions d'euros). Le montant exécuté est donc inférieur de 2,6 millions d'euros à la dotation prévue en LFI, en raison notamment des mesures de régulation intervenues en gestion.

Évolution des financements versés par l'État à la BnF

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les documents budgétaires

L'essentiel des dépenses de la BnF concerne toujours ses dépenses de personnel, qui s'élèvent à 166,13 millions d'euros en 2025, soit 99,5 % de la prévision. Elles progressent de 3 millions d'euros par rapport à 2024, sous l'effet de facteurs pour partie exogènes à l'établissement (hausse des cotisations patronales, réforme de la protection sociale complémentaire, augmentation du coût des abonnements collectifs) et de facteurs plus structurels, notamment le glissement vieillesse technicité et la hausse du complément indemnitaire annuel.

Cette progression ne traduit toutefois pas une augmentation des effectifs. Le nombre d'emplois rémunérés par l'opérateur s'établit à 2 135 ETPT en 2025, contre 2 146 ETPT en 2024, dont 2 121 ETPT sous plafond et 14 ETPT hors plafond. Le schéma d'emploi de la BnF demeure négatif : il s'élève à - 27,7 ETP au 31 décembre 2025, après - 13 ETP en 2024.

Les investissements constituent un poste important, notamment du fait des grands travaux engagés par la BnF au cours des dernières années ou devant être prochainement engagés.

La rénovation du quadrilatère Richelieu, achevée en 2022, constitue une opération globalement maîtrisée. Son coût total est désormais évalué à 261,3 millions d'euros toutes taxes comprises, financé principalement par le ministère de la culture à hauteur de 210,9 millions d'euros, ainsi que par le ministère chargé de l'enseignement supérieur pour 42,6 millions d'euros et par des recettes de mécénat pour 7,8 millions d'euros. Cette rénovation a permis de transformer le site historique de la BnF en pôle de recherche et de valorisation patrimoniale, avec l'ouverture d'un musée et de la salle Ovale au grand public. Des travaux complémentaires demeurent toutefois à financer, notamment sur la toiture de la phase 1 et trois des quatre façades de la cour d'honneur, pour un montant estimé à 8 millions d'euros.

Une autre opération structurante de la BnF est la construction du centre de conservation d'Amiens, qui doit remplacer les centres de conservation et de maintenance de Bussy-Saint-Georges et Sablé-sur-Sarthe. Ce nouveau centre doit permettre un accroissement des collections de plus de 60 ans.

Le coût prévisionnel du projet a été sensiblement réévalué : il est passé de 106,25 millions d'euros à 116,4 millions d'euros, toutes taxes comprises et toutes dépenses confondues, en raison notamment de l'actualisation des hypothèses d'inflation. À la fin de l'exercice 2025, 4 millions d'euros de CP ont été consommés sur les engagements antérieurs relatifs au centre d'Amiens ; les engagements restant à couvrir par des paiements s'élèvent encore à 14 millions d'euros au 31 décembre 2025. En outre, une enveloppe supplémentaire de 30 millions d'euros en AE est prévue en 2026 afin de contribuer à boucler le plan de financement.

Hors projet Amiens, le principal enjeu d'investissement concerne désormais le site François-Mitterrand. Trente ans après son ouverture, ce bâtiment concentre les principales fonctions de la BnF mais arrive à la fin d'un cycle technique. Les besoins globaux de rénovation sont évalués à 527,6 millions d'euros. Ce montant doit être distingué des besoins les plus urgents : le projet de schéma pluriannuel de stratégie immobilière 2026-2030 de l'établissement identifie une dette de maintenance de 88 millions d'euros dès 2025, à laquelle s'ajouteraient 112 millions d'euros supplémentaires entre 2027 et 2029 si rien n'était fait.

Les moyens actuellement mobilisables par l'établissement demeurent très inférieurs à ces besoins : le budget initial 2026 prévoit seulement 23,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 12,8 millions d'euros en crédits de paiement pour le site François-Mitterrand au titre du patrimoine immobilier.

Le rapporteur spécial a présenté en commission des finances le mercredi 27 mai 2026 les conclusions de son rapport de contrôle sur l'immobilier de la Bibliothèque nationale de France. Il y recommande notamment la mise en place d'une programmation pluriannuelle du financement de la rénovation du site François-Mitterrand, mais aussi la sécurisation des financements du centre d'Amiens.

Recommandations du rapporteur spécial dans le cadre de son contrôle sur l'immobilier de la Bibliothèque nationale de France

Recommandation n° 1 : Établir, dès que possible, la trajectoire budgétaire pluriannuelle de la rénovation du site François-Mitterrand (ministère de la Culture, ministère de l'Économie et des Finances, Bibliothèque nationale de France).

Recommandation n° 2 : Sécuriser le programme de financement de la construction du centre d'Amiens, en particulier les recettes attendues des cessions immobilières et des financements européens (ministère de la Culture, ministère de l'Économie et des Finances, Bibliothèque nationale de France).

Recommandation n° 3 : Définir rapidement un projet d'avenir pour le site de l'Arsenal, afin de préciser sa vocation au sein du futur réseau des implantations de la BnF (Bibliothèque nationale de France).

Recommandation n° 4 : Adapter les objectifs de réduction de la consommation d'énergie des bâtiments du tertiaire aux spécificités de l'activité de la BnF (ministère de la Culture, ministère de la Transition énergétique, ministère de la Transition écologique, Bibliothèque nationale de France).

Recommandation n° 5 : Développer les dispositifs permettant de substituer, lorsque cela est possible, le dépôt d'un fichier numérique au dépôt physique des publications imprimées, en particulier pour l'autoédition et la presse régionale (ministère de la Culture, Bibliothèque nationale de France).

Source : rapport d'information n° 663 du sénateur M. Jean-Raymond Hugonet, au nom de la commission des finances, sur l'immobilier de la Bibliothèque nationale de France, 27 mai 2026

Rapport n° 736, tome II, annexe 19 (2025-2026) de M. Jean-Raymond HUGONET, déposé le 17 juin 2026 : Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

A. UNE LÉGÈRE BAISSE DES CRÉDITS EN 2025, APRÈS LA HAUSSE DE 2024

L'article 6 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022 a supprimé, dès 2022, la contribution à l'audiovisuel public (CAP), remplacée à titre transitoire par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), mécanisme ensuite pérennisé par la loi organique du 13 décembre 2024. Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », qui retrace l'intégralité des crédits destinés aux organismes de l'audiovisuel public, comprend donc désormais :

- en recettes, un montant de taxe sur la valeur ajoutée affecté au financement des sociétés de l'audiovisuel public ;

- en dépenses, le montant des avances accordées aux organismes de l'audiovisuel public.

En 2025, le compte comprend sept programmes : le programme 841 « France Télévisions », le programme 842 « ARTE France », le programme 843 « Radio France », le programme 844 « France Médias Monde », le programme 845 « Institut national de l'audiovisuel », le programme 847 « TV5 Monde » et le programme 848 « Programme de transformation ». Ce dernier programme, créé pour retracer les crédits destinés aux projets de transformation des entreprises de l'audiovisuel public, n'a toutefois pas été doté en loi de finances initiale pour 2025.

Le maintien du financement par un montant de taxe sur la valeur ajoutée affecté a été pérennisé par la loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public. Celle-ci a modifié la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances afin de permettre l'affectation directe d'un montant déterminé d'une imposition de toute nature aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle.

La loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 a ensuite entériné ce mode de financement en affectant un montant de TVA en recettes du compte de concours financiers et en inscrivant les crédits du secteur sur ce compte.

En loi de finances initiale pour 2025, les crédits du compte s'élevaient à 3,949 milliards d'euros. En exécution, ils se sont finalement établis à 3,960 milliards d'euros, soit 10,4 millions d'euros de plus que la prévision initiale (+ 0,3 %). Cet écart résulte principalement d'un ajustement de la compensation par l'État des effets fiscaux liés à la suppression de la contribution à l'audiovisuel public, en particulier pour France Médias Monde au titre de la taxe sur la valeur ajoutée payée sur certains achats internationaux hors de l'Union européenne. Au total, les moyens du compte diminuent néanmoins de 16,4 millions d'euros par rapport à l'exécution 2024.

Répartition de la part du produit de TVAaffectée aux sociétés de l'audiovisuel public en 2025

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Montants accordés aux sociétés d'audiovisuel public

(en millions d'euros)

Programme

Société

Exécution 2024

Prévisions 2025

Exécution 2025

Écart prévision / exécution

841

France Télévisions

2 523,11

2 505,83

2 505,83

0,00 %

842

ARTE France

293,54

298,11

297,91

- 0,07 %

843

Radio France

652,95

652,13

652,13

0,00 %

844

France Médias Monde

299,55

303,88

313,82

+ 3,27 %

845

Institut national de l'audiovisuel

104,08

104,96

104,96

0,00 %

847

TV5 Monde

83,83

84,24

84,93

+ 0,82 %

848

Programme de transformation

19,00

0,00

0,00

-

Total

3 976,06

3 949,16

3 959,58

+ 0,26 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 19 (2025-2026) de M. Jean-Raymond HUGONET, déposé le 17 juin 2026 : Médias, livre et industries culturelles et audiovisuel public — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC »

B. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

L'article 162 de la loi de finances pour 2024 avait introduit la possibilité, pour les entreprises de l'audiovisuel public, de bénéficier d'avances finançant des « actions de transformation » identifiées dans les contrats d'objectifs et de moyens (COM). Ce dispositif devait être retracé au sein du programme 848 « Programme de transformation ».

D'après les documents budgétaires, l'enveloppe additionnelle dédiée à ces projets de transformation s'élevait à 200 millions d'euros sur trois ans, dont 69 millions d'euros au titre de 2024. L'essentiel de ces financements conditionnels devait être affecté à France Télévisions (pour un montant de 45 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, Radio France (à hauteur de 15 millions d'euros) et aux autres sociétés, à l'exception de TV5 Monde.

L'exécution 2024 avait toutefois déjà très largement vidé le dispositif de sa portée. Le décret d'annulation du 21 février 2024 avait annulé 20 millions d'euros sur les 69 millions d'euros initialement prévus, puis le solde non consommé avait été annulé en loi de finances de fin de gestion. Au total, seuls 19 millions d'euros avaient été effectivement attribués en 2024 aux différentes sociétés.

L'exercice 2025 confirme ce constat. La première version du projet de loi de finances pour 2025 prévoyait encore une enveloppe de 30 millions d'euros au titre du programme 848, mais celle-ci a été supprimée au cours de l'examen parlementaire. La loi de finances initiale pour 2025 n'a donc ouvert aucun crédit sur ce programme, qui n'a donné lieu à aucune exécution. Il en ira de même en 2026, le projet annuel de performances du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » se bornant à indiquer qu'« en raison de la situation contrainte des finances publiques » le programme de transformation n'a pas été doté de crédits.

Le rapporteur spécial n'avait que peu d'attentes vis-à-vis de ces programmes de transformation tels qu'ils avaient été présentés en 2024, dans la mesure où ceux-ci ne pouvaient en aucun cas être assimilés à une réforme d'ensemble de l'audiovisuel public. Une part conditionnelle n'aurait pu être réellement positive que si elle avait été adossée à des objectifs précis, mesurables et exigeants de transformation des sociétés concernées. Or les documents budgétaires ne permettaient pas d'identifier une telle logique de performance : ils renvoyaient pour l'essentiel à la définition ultérieure des projets dans les contrats d'objectifs et de moyens.

La quasi-disparition du programme dès 2024, puis l'absence totale de crédits en 2025 et en 2026, confirment donc que ce dispositif a surtout constitué une marge d'ajustement budgétaire et de l'affichage politique. À défaut d'une attribution des crédits sur la base de la performance effective des projets, le programme 848 n'aura pas permis d'engager une véritable transformation de l'audiovisuel public.

Les projets de contrats d'objectifs et de moyens (COM), qui devaient couvrir France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'Institut national de l'audiovisuel (INA) pour la période 2024-2028, avaient déjà été transmis tardivement au Parlement, en 2024, alors qu'ils étaient en préparation depuis 2023.

Ils reposaient sur une trajectoire de hausse des concours publics cumulée de 224,7 millions d'euros entre 2024 et 2028, soit 6,4 % en quatre ans, devenue très rapidement incompatible avec l'effort d'économies demandé à l'audiovisuel public.

Les crédits exécutés en 2025 sont déjà très inférieurs à la trajectoire qui était prévue par les projets de COM, tandis que les crédits proposés pour 2026 accentuent encore cet écart. La trajectoire financière initiale des COM prévoyait ainsi 3,733 milliards d'euros en 2026 pour France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA, alors que les prévisions budgétaires pour 2026 sont inférieures de 237 millions d'euros à ce montant.

Comparaison de l'exécution 2025 et de la prévision 2026 par rapport à la trajectoire qui était prévue dans les COM 2024-2028 avant leur abandon

(en millions d'euros)

Prévision COM 2025

Exécution 2025

Variation COM 2025 / exécution

Prévision COM 2026

Prévisions LFI 2026

Variation COM 2026 / LFI 2026

France Télévisions

2 618,20

2 505,83

-112,37

2 644,70

2 440,58

- 204,12

Radio France

680,00

652,13

-27,87

689,00

648,03

- 40,97

France Médias Monde

285,10

313,82

28,72

289,00

303,88

14,88

INA

105,60

104,96

-0,64

110,40

103,46

- 6,94

Total

3 688,90

3 576,74

-112,16

3 733,10

3 495,95

- 237,15

Source : commission des finances d'après les COM

Après les avis défavorables émis par le Parlement, les projets de COM 2024-2028 n'ont finalement jamais été finalisés. Le projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de loi de finances pour 2026 a indiqué que de nouvelles orientations stratégiques devront être déclinées dans des projets de contrats d'objectifs et de moyens actualisés, mais aucun nouveau cadre contractuel n'est à ce jour stabilisé.

Cette situation prive les sociétés de l'audiovisuel public d'une visibilité pluriannuelle, alors même que les économies demandées supposent des réformes structurelles.

La Cour des comptes, relayant un point de vue qui a pu être émis par la direction du budget, note que « le maintien de comptes de concours financiers (CCF) dans le cadre de la réforme du financement de l'audiovisuel public a pu questionner »6(*). Le rapporteur général Jean-François Husson a pourtant répondu à ces interrogations en indiquant, lors des débats en séance publique sur le PLF pour 2025, être défavorable à la volonté du Gouvernement de supprimer le compte de concours financiers.

En effet, le compte de concours financiers a pour avantage de garantir une information complète du Parlement par le biais des documents budgétaires et son maintien constitue un enjeu de qualité du débat démocratique. Si l'audiovisuel public n'était plus financé par le CCF, les informations, portant pourtant sur un enjeu crucial et d'un montant conséquent, seraient diluées dans le tableau général des taxes affectées.

Si, d'un point de vue strictement juridique et comme le souligne la Cour, « un financement via la première partie du PLF aurait été envisageable », il aurait été dommageable pour le contrôle et le suivi de ce compte. La Cour des comptes elle-même n'aurait pu se pencher sur l'exécution des financements affectés à l'audiovisuel public dans le cadre d'une note d'exécution budgétaire.

La Cour note que « les CCF n'ont pas pour objet direct de permettre un financement avec des montants déterminés à l'euro en provenance de la TVA (et pas un pourcentage) ». Pour autant, ce système était appliqué dans le cadre du régime transitoire depuis 2022, sans que cela n'ait suscité de difficulté. Antérieurement, la redevance transitait également par le CCF, qui n'avait pas davantage la vocation à accueillir une part dynamique de ressources affectées.

En outre, le Parlement a précisément adopté, à la fin de l'année 2024, une réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)7(*), permettant qu'un montant déterminé d'une imposition de toute nature soit directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle.

Enfin, comme le souligne la Cour elle-même, le CCF garantit un versement mensuel par douzièmes, assurant aux sociétés de l'audiovisuel public une ressource stable et prévisible.

La mission « Audiovisuel public » est inscrite dans la maquette budgétaire, mais elle n'est dotée d'aucun crédit en 2025.

Pour rappel, après la suppression de la contribution à l'audiovisuel public par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022, le financement de l'audiovisuel public a été assuré par l'affectation d'une fraction de TVA, via le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

Toutefois, la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a encadré plus strictement l'affectation d'impositions de toute nature à des tiers. Pour les personnes autres que les collectivités territoriales et la sécurité sociale, l'affectation n'est possible que si la personne morale est dotée de la personnalité juridique et si l'imposition est en lien avec ses missions de service public.

Cette règle entrant en vigueur pour le budget de 2025, le Gouvernement avait prévu une budgétisation des financements de l'audiovisuel public, avec la création d'une mission « Audiovisuel public », qui comprend des programmes correspondant aux sociétés et organismes concernés.

Le Parlement a cependant adopté entre-temps la loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public, qui a introduit une dérogation permettant qu'un montant déterminé d'une imposition de toute nature puisse être directement affecté aux organismes du secteur public de la communication audiovisuelle.

La mission « audiovisuel public » demeure donc dans le budget de 2025 comme une coquille vide, et a été supprimée dans la LFI pour 2026.

* 1 Le CIAC était un dispositif exceptionnel et temporaire, créé en 2020, dans le contexte de la crise du Covid-19, au bénéfice des éditeurs de services de télévision, de radio ou de médias audiovisuels à la demande ayant subi une baisse d'au moins 10 % de chiffre d'affaires entre le 1er mars et le 31 décembre 2020 par rapport à la même période de 2019. Sa dernière incidence budgétaire a eu lieu en 2023, et l'article 110 de la loi du 29 décembre 2023 de finances initiale pour 2024 a procédé à son abrogation formelle.

* 2 Articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts.

* 3 Articles 220 F et 220 sexies du code général des impôts.

* 4 Articles 220 X et 220 quaterdecies du code général des impôts.

* 5 Cela inclut notamment John Wick : Chapitre 4 ; Indiana Jones et le Cadran de la destinée ; la deuxième saison du Seigneur des Anneaux : les anneaux de pouvoir ; et la quatrième saison d'Emily in Paris.

* 6 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2024 compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public. »

* 7 Loi organique n° 2024-1177 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l'audiovisuel public.

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 20Outre-mer

Rapporteurs spéciaux : MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les crédits exécutés sur la mission « Outre-mer » se sont élevés en 2024 à 3,16 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2,92 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une baisse de 0,8 % en AE et de 2,1 % en CP par rapport à l'exécution des crédits de la mission en 2023.

2. Le décret d'annulation du 24 février 20241(*) a entrainé la suppression de 78,2 millions d'euros en AE et en CP, dont 74,9 millions d'euros sur le programme 123 « conditions de vie outre-mer » et 3,3 millions d'euros sur le programme 138 « emploi outre-mer ». Si les reports de l'année précédente en particulier ont permis finalement d'augmenter les crédits de paiements ouverts de 6,6 %, une telle imprévisibilité ne permet pas une gestion budgétaire saine.

3. Malgré des opérations de retraits d'engagements d'années antérieures pour 65 millions d'euros, la mission compte 2,4 milliards d'euros de restes à payer, en hausse de 9 %, qui constituent donc un risque important pour la mission. Les rapporteurs spéciaux préconisent d'accélérer ces opérations de retraitement.

4. Le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui rassemble la majeure partie des dépenses pilotables de la mission, est marqué, en 2024, par une sous-exécution de 12,7 % en AE. Les rapporteurs spéciaux regrettent notamment la sous-consommation de la ligne budgétaire unique (LBU).

5. Les contrats de convergence et de transformation, dont une nouvelle génération a été signée en 2024 dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer, a représenté en exécution 114,5 millions d'euros en AE et 117,6 millions d'euros en CP, soit 70 % des montants prévus en LFI. Les rapporteurs spéciaux prêteront une attention particulière aux montants engagés et dépensés pour cette nouvelle génération de contrats, alors que l'intégralité des montants contractualisés entre 2019 et 2023 n'a pu être utilisée.

6. Concernant le FEI, des crédits ouverts ont été redéployés sur d'autres dépenses d'investissements structurants et surtout 13,4 millions d'euros ont été annulés. Dans ce contexte, les rapporteurs spéciaux affirment que le FEI ne doit pas être considéré comme une variable d'ajustement lors des arbitrages ministériels.

7. Le programme 138 « Emploi outre-mer », constitué principalement de dépenses non-manoeuvrables dites « de guichet », enregistre une sur-exécution de 5 %. Cette évolution s'explique par une hausse des dépenses d'exonérations de cotisations sociales, en raison d'une activité économique plus importante que prévu. Une amélioration de la prévision du coût des exonérations sociales est indispensable pour fiabiliser la budgétisation du programme.

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. UNE EXÉCUTION EN AMÉLIORATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024

La mission « Outre-mer » regroupe une partie des moyens budgétaires alloués aux territoires ultramarins :

- le programme 138 « Emploi outre-mer » porte les crédits relatifs au développement économique local et à la création d'emplois en outre-mer, à travers notamment des exonérations spécifiques de cotisations sociales patronales, des aides directes et des actions en faveur de l'insertion, de l'amélioration de l'employabilité et de la qualification professionnelle des jeunes ultramarins ;

- le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » porte les crédits destinés à réduire les écarts de niveaux de vie et d'équipements constatés entre les territoires d'outre-mer et la métropole à travers notamment des aides en faveur du logement social et un soutien aux collectivités dans leur politique d'investissements structurants.

La mission « Outre-mer » ne permet toutefois pas d'appréhender globalement la politique de l'État en faveur des outre-mer.

En effet, selon le document de politique transversale « Outre-mer »2(*), le montant total des contributions budgétaires de l'État en faveur des outre-mer s'élève à 21,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 23,04 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) en projet de loi de finances initiale (LFI) pour 20243(*) (contre 21 milliards d'euros en AE et 22,2 milliards d'euros en CP en LFI 20234(*)).

La mission « Outre-mer » concentre ainsi, en 2024, 14,6 % de l'effort budgétaire de l'État en faveur de ces territoires en AE et 12,1% en CP.

De surcroit, des dépenses fiscales rattachées aux deux programmes de la mission viennent compléter les crédits budgétaires afin de dynamiser l'économie et l'attractivité des territoires d'outre-mer d'une part, et de contribuer à l'effort général de rattrapage de l'écart de niveau socio-économique entre l'outre-mer et l'hexagone, d'autre part. Ces dépenses fiscales sont chiffrées en LFI 2024 à 4,927 milliards d'euros pour celles rattachées au programme 123 et à 386 millions d'euros pour celles rattachées au programme 138, soit un total de 5,313 milliards d'euros, ce qui représente 3,1 % de plus qu'en 2023.

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. UNE EXÉCUTION EN AMÉLIORATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024

A. UNE EXÉCUTION PRESQUE TOTALE DES CRÉDITS

Les crédits exécutés sur la mission « Outre-mer » se sont élevés en 2024 à 3,16 milliards d'euros en AE et à 2,92 milliards d'euros en CP, soit une baisse de 0,8 % en AE et de 2,1 % en CP par rapport à l'exécution des crédits de la mission en 2023.

Les crédits de la mission « Outre-mer » ont été correctement exécutés par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI)5(*). Ainsi, les crédits ont été sous-consommés à hauteur de 64,4 millions d'euros en AE et ont été sur-exécutés de 112,5 millions d'euros en CP, soit une exécution de 98 % en AE et de 104 % en CP.

Ce niveau d'exécution est salué par les rapporteurs spéciaux qui relèvent pour la seconde année consécutive des progrès notables au niveau de la mission concernant l'utilisation des crédits alloués, en sous-exécution jusqu'en 2021.

Évolution de l'exécution des crédits de la mission « Outre-mer » entre 2023 et 2024

(en millions d'euros et en pourcentage)

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. LFI : données issues des lois de finances initiales, hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans les projets de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En effet, jusqu'en 2021, la mission « Outre-mer » enregistrait des consommations très inférieures aux crédits ouverts en LFI, posant ainsi la question du respect du vote des parlementaires lors des projets de loi de finances successifs.

Cette situation avait d'ailleurs amené la commission des finances à demander un rapport à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances sur « l'exécution et la présentation des crédits de la mission Outre-mer » qui a fait l'objet d'un rapport d'information6(*). Les causes récurrentes de cette sous-consommation y sont mises en exergue :

- des opérations d'apurement importantes sur des engagements au titre d'années antérieures ;

- un manque structurel d'ingénierie ;

- un suivi des contrats parfois lacunaire.

La tendance observée jusqu'en 2021 s'est toutefois inversée depuis maintenant trois ans. Les crédits de paiement de la mission « Outre-mer » ont ainsi été sur-exécutés de 10 % en 2022, de 16 % en 2023 et de 4 % en 2024.

Évolution de la prévision et de l'exécution des crédits entre 2021 et 2024

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Dans le détail, le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui rassemble la majeure partie des dépenses pilotables de la mission, est marqué, en 2024, par une sous-exécution à hauteur 162,4 millions d'euros en AE par rapport à la LFI, mais par une sur-exécution de 17,8 millions d'euros en CP, représentant 2 %.

Ce programme avait déjà enregistré une sur-exécution en 2023 à hauteur de 1,1 % en AE et de 5,8 % en CP.

Le programme 138 « Emploi outre-mer », constitué principalement de dépenses non-manoeuvrables dites « de guichet » enregistre une surconsommation de 98 millions d'euros en AE et de 94,7 millions d'euros en CP, soit une sur-exécution de 5,2 % en AE et de 5 % en CP. La prévision budgétaire du programme 138 s'est améliorée par rapport à 2023, quand le taux de consommation s'élevait à 122 % des crédits du programme.

La consommation des crédits de la mission dépend également de la nature de la dépense. La mission « Outre-mer » est ainsi composée à 88 % de dépenses d'intervention (titre 6), difficilement pilotables et à 6,9 % de dépenses de personnels, composés exclusivement des volontaires et cadres civils et militaires du plan SMA (Service militaire adapté) 2025 +. Les dépenses de fonctionnement ne représentent que 4,3 % des crédits de paiement de la mission « Outre-mer ».

Les dépenses de fonctionnement sont cependant largement sur-exécutées par rapport aux prévisions de la LFI 2024, à hauteur de 31,1 % en AE et de 42,5 % en CP. Cette hausse s'explique essentiellement par la gestion de la crise de l'eau à Mayotte, selon la Cour des comptes7(*).

D'importants mouvements de gestion ont été opérés sur la mission « Outre-mer » pendant l'année 2024. En particulier, le décret d'annulation du 24 février 20248(*) a entrainé la suppression de 78,2 millions d'euros en AE et en CP, dont 74,9 millions d'euros sur le programme 123 et 3,3 millions d'euros sur le programme 138.

Concernant le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », les annulations ont porté essentiellement :

- sur l'action 6 « Collectivités territoriales » à hauteur de 22,1 millions d'euros, soit 6 % des crédits de l'action. Ces crédits correspondent partiellement à la réserve de précaution et à une annulation des crédits du COROM du syndicat des eaux de Mayotte, pour un montant de 18,7 millions d'euros en AE et de 2 millions d'euros en CP ;

- sur l'action 2 « Aménagement du territoire », pour un montant de 16,9 millions d'euros, soit 8,3 % des crédits de l'action. Ces crédits correspondent à une moindre consommation des montants inscrits dans les contrats de convergence et de transformation, dont la seconde génération a été signée en 2024 ;

- sur l'action 8 « Fonds exceptionnel d'investissement » (FEI), pour un montant de 13,4 millions d'euros, correspondant à 13,6 % des crédits de l'action, en raison d'une faible demande anticipée des collectivités pour bénéficier des subventions du FEI ;

- sur l'action 1 « Logement », pour un montant de 13,6 millions d'euros, représentant 5,7 % des crédits de l'action. Toutefois, cette annulation permettait de laisser une enveloppe supérieure de 3 millions d'euros à la consommation de 2023.

Annulations du décret du 21 février 2024 sur le programme 123 « conditions de vie outre-mer »

(en millions d'euros, en pourcentage et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Sur le programme 123, la loi de finances de fin de gestion pour 20249(*) a annulé 89,5 millions d'euros d'AE, correspondant à la réserve de précaution, mais a ouvert 7 millions d'euros de CP, au titre du contrat de développement entre l'État et le gouvernement de Nouvelle-Calédonie.

Toutefois, les reports de l'année 2023 et les fonds de concours et attributions de produits ont permis de compenser partiellement les annulations sur le programme 123. Si 74,2 millions d'euros en AE ont été annulées sur le programme 123, 38 millions d'euros en CP ont pu être ouverts.

Sur le programme 138, la loi de finances de fin de gestion a permis d'ouvrir 54,4 millions d'euros en AE et 25 millions d'euros en CP. Au total, ce sont 145 millions d'euros en AE et 136 millions d'euros en CP qui ont été ouverts sur le programme 138.

Ainsi, si près de 78 millions d'euros ont été annulés sur la mission « Outre-mer », mais les crédits de paiement ouverts ont été supérieurs de 6,6 %, représentant 184 millions d'euros, par rapport à la prévision en LFI 2024.

Mouvements de crédits en gestion sur la mission « Outre-mer » en 2024

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Il est toutefois regrettable que plus de 74 millions d'euros d'AE aient été annulés sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer », qui bénéficie directement aux populations ultramarines. En particulier, une consommation décalée des contrats de convergence et de transformation parait à la fois peu réalisable et peu souhaitable. Les rapporteurs spéciaux soulignent également l'importance des contrats de redressement outre-mer (COROM) pour le soutien aux communes ultramarines, au vu des effets positifs avérés de ce dispositif, comme en témoignait un rapport10(*) d'information des rapporteurs spéciaux de juin 2023.

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. UNE EXÉCUTION EN AMÉLIORATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024

B. UNE STABILISATION DES MOYENS DE LA MISSION

Les crédits exécutés sur la mission « outre-mer » en 2024 diminuent de 2 %, représentant 63 millions d'euros, par rapport à 2023. Il s'agit d'une stabilisation des moyens de la mission, qui ont autrement augmenté significativement depuis 2021, à hauteur de 23 %.

Évolution des crédits exécutés sur la mission « outre-mer » entre 2021 et 2024

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

À noter toutefois, que nette de l'inflation, la hausse des crédits entre 2021 et 2024 n'est que de 9,3 %, représentant 253 millions d'euros.

Hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », d'un montant de 60,9 millions d'euros, les dépenses de la mission « Outre-mer » s'élèvent à 2,86 milliards d'euros, soit un montant supérieur à celui prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 202711(*). En effet, les dépenses de la mission « Outre-mer » devaient être de 2,6 milliards d'euros en 2024.

Les rapporteurs spéciaux rappellent toutefois l'importance des crédits de la mission « Outre-mer » pour permettre un rattrapage économique véritable des populations ultramarines par rapport à l'hexagone. Les territoires d'outre-mer continuent de subir un retard de développement, qui ne pourra être comblé que grâce à une politique volontariste du Gouvernement dans ces territoires. Les crises récentes, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, à La Réunion ou encore en Guadeloupe ont illustré la nécessité d'un engagement fort.

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. UNE EXÉCUTION EN AMÉLIORATION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2024

C. DES RESTES À PAYER TRÈS ÉLEVÉS ET EN HAUSSE

La mission « Outre-mer » est marquée par l'importance des restes à payer, qui correspondent souvent à des dispositifs ayant vocation à être consommés pendant plusieurs années. Ils s'élèvent en 2024 à 2,4 milliards d'euros, en hausse de 9 %, représentant 200 millions d'euros, par rapport à 2023. En effet, si près de 482 millions d'euros des restes à payer des années précédentes ont été exécutés, ce sont 681 millions d'euros de nouveaux restes à payer qui ont été générés cette année.

Évolution des restes à payer entre 2023 et 2024 sur la mission « Outre-mer »

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ils sont essentiellement le fait du programme 123, pour lequel ils s'élèvent à 2,36 milliards d'euros en 2024, contre 2,17 milliards d'euros au 31 décembre 2023, soit une hausse de 8 % en un an. Entre 2018 et 2024, les restes à payer ont augmenté de 46 % sur les crédits du programme 123, malgré les opérations d'apurement mises en oeuvre par la direction générale des outre-mer (DGOM) depuis 2019.

Comparaison entre les consommations de CP et les restes à payer entre 2018 et 2024 sur le programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2024, la DGOM a poursuivi les opérations d'apurement des restes à payer initiées en 2019. Ainsi, les campagnes de finalisation d'engagements juridiques réalisées auprès des comptables budgétaires régionaux (CBR), avec l'appui des services du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et de la direction du budget, ont permis d'enregistrer des opérations de retraits d'engagements d'années antérieures pour 64,5 millions d'euros, soit une baisse de 32 % par rapport à celles réalisées en 2023.

Ainsi, si la consommation extraite de Chorus12(*) s'élève à 3,12 milliards d'euros en AE pour la mission « Outre-mer », la consommation retraitée s'établit à 3,18 milliards d'euros en AE.

Ces restes à payer représentent un risque important pesant sur l'exécution de la mission, au vu de leurs niveaux très élevés. Les opérations d'apurement doivent donc être poursuivies à un rythme accéléré. Les caractéristiques du programme 123, avec de nombreuses opérations pluriannuelles (logements, contrats, fonds exceptionnel d'investissement) ne peuvent justifier à elles seules un tel niveau de restes à payer.

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »

L'exécution du programme 123 par rapport aux crédits ouverts en LFI s'établit à 1 119 millions d'euros en AE (soit 87,3 % des crédits ouverts en LFI 2024) et à 937,6 millions d'euros en CP (soit 101,9 % des crédits ouverts). Le taux de consommation du programme 123 s'élevait déjà en 2023 à 101,1 % en AE et à 105,8 % en CP. Une telle dynamique de consommation des crédits doit être confirmée en 2025. Il serait souhaitable que l'exécution des AE s'améliore.

Les rapporteurs spéciaux notent que l'exécution des crédits du programme 123 est en hausse de 13 % par rapport à 2023, essentiellement en raison de l'action 6 « Collectivités territoriales », dont l'exécution a augmenté de 59 millions d'euros.

Décomposition par actions de la hausse de l'exécution du programme 123

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'action 6 du programme 123 recouvre 3 types de crédits :

- les dotations aux collectivités territoriales et financements adaptés à leurs spécificités afin de favoriser l'égal accès aux services publics locaux des populations ultramarines, notamment en termes d'éducation, en prenant en compte les particularités de ces collectivités et en répondant, par des crédits spécifiques, aux handicaps structurels des outre-mer. Il s'agit donc de maintenir la capacité financière des collectivités d'outre-mer par le versement de dotations ;

- les secours d'urgence et de solidarité nationale liés aux calamités ;

- les actions de défense et de sécurité civile.

En 2024, l'action 6 a été dotée de 328,4 millions d'euros en CP en LFI. La consommation s'est établie à 351,7 millions d'euros en CP, soit un taux d'exécution de 107 % et une hausse de la consommation de 20 % entre 2023 et 2024.

L'augmentation des crédits de cette action est liée à une subvention versée à la collectivité départementale de Mayotte, pour un montant de 100 millions d'euros, au lieu de 60 millions d'euros en LFI 2024 et de 50 millions d'euros versés en 2023.

Par ailleurs, les crédits liés à la crise de l'eau à Mayotte, débutée en 2023, ont été portés par ce programme, à hauteur de 100 millions d'euros ouverts en loi de fin de gestion pour 202313(*). Au-delà, près de 210 millions d'euros sont prévus pour le plan eau-Mayotte sur toute la période 2024-2027. En 2024, 38,8 millions d'euros en AE et 32,2 millions d'euros en CP ont été portés par l'action 6 « Collectivités territoriales » pour le plan eau-Mayotte. Les rapporteurs spéciaux14(*), dans leur rapport pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes15(*) sur le sujet, insistent sur l'importance d'investir dans la gestion de l'eau et de l'assainissement dans l'ensemble des territoires ultramarins, et à Mayotte en particulier, où près de 30 % de la population n'a pas accès à l'eau potable.

Les rapporteurs spéciaux saluent également la prolongation des contrats de redressement outre-mer (COROM), qui permettent de soutenir les communes ultramarines en situation financière dégradée. Une nouvelle génération de contrats porte sur la période 2023 à 2026, et concerne près de 19 communes. En 2024, 31,6 millions d'euros en AE et 13,9 millions d'euros en CP ont été débloquée.

Toutefois, si les crédits de l'action 6 « Collectivités territoriales » ont augmenté, il est regrettable que ceux dédiés à l'action 2 « Aménagement du territoire » aient diminué de 9 millions d'euros entre 2023 et 2024. L'action 2 cofinance les projets d'investissements structurants portés par les collectivités territoriales d'outre-mer via, notamment, les contrats de convergence et de transformation (CCT)16(*) qui succèdent aux contrats de plan État-Région (CPER) et qui ont pour objectif d'investir en faveur du développement des territoires, tout en prenant en compte les spécificités et les besoins des territoires d'outre-mer.

La première génération de CCT est arrivée à expiration en 2023. Une seconde génération de contrats a été signée en 2024 dans tous les territoires ultramarins concernés.

Le Comité interministériel des outre-mer, organisé en juillet 2023, a annoncé la mobilisation de 2,2 milliards d'euros pour la nouvelle génération des CCT et des CDEV de 2024-2027. Le programme 123 en portera au total 822,2 millions d'euros sur la période, dont 157,3 millions d'euros ont été inscrits en LFI 202417(*).

Au total, ce sont 114,5 millions d'euros en AE et 117,6 millions d'euros en CP qui ont été exécutés pour les CCT et les contrats de développement en 2024, représentant près de 70 % des montants prévus en LFI. À noter, que l'exécution de ces crédits concerne dans une large mesure les contrats conclus pour la période 2019-2023, et non la nouvelle génération de contrats de la période 2024-2027.

Au titre des contrats de développement (CDEV), tous achevés en 2020 à l'exception de celui de la Nouvelle-Calédonie18(*) qui courait jusqu'à fin 2023, des CP ont été consommés en 2024 à hauteur de 55,5 millions d'euros en CP.

En effet, l'intégralité des montants contractualisés entre 2019 et 2023 n'ont pu être intégralement engagés. Ainsi, au total, le taux d'engagement sur les montants contractualisés fin 2024 est de 87 %. Le taux de couverture des engagements sur les montants contractualisés n'est même que de 57 % en 2024. Qu'ils s'agissent des CDEV ou des CCT, la sous-exécution globale des engagements pris lors de la première génération de contrats de convergence témoigne notamment de moyens d'ingénierie insuffisants pour mobiliser l'intégralité des fonds prévus. Une nouvelle méthodologie serait souhaitable à cette fin.

Les rapporteurs spéciaux regrettent également la sous-consommation de l'action 1 « Logement », qui comprend la Ligne budgétaire unique, à hauteur de 11 %. Après une hausse des crédits en 2022, dans une tentative de rattrapage suivant la forte diminution des subventions entamée en 2013 et ce jusqu'en 2021, les dépenses consacrées à cette action semblent stagner entre 2022 et 2024.

Évolution des crédits ouverts et consommés de la ligne budgétaire unique entre 2011 et 2024

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les rapporteurs spéciaux regrettent que le rattrapage du niveau de dépenses sur le logement jusqu'au niveau de 2012 ne soit pas plus marqué, alors que les populations ultramarines n'ont pas accès à un nombre suffisant de logements. Il serait par ailleurs souhaitable d'exécuter totalement les crédits de l'action, en livrant un nombre de logements plus élevés.

Les dépenses du fonds exceptionnel d'investissement (FEI) s'élèvent à 56,1 millions d'euros en CP en 2024, soit une baisse de 20 % des crédits exécutés depuis 2023. Par ailleurs, l'exécution des crédits demeure trop faible : près de 61,2 millions d'euros en AE et de 31,1 millions d'euros en CP n'ont pas été consommés, alors qu'ils étaient prévus en LFI. Une telle sous-exécution est regrettable, et témoigne probablement à la fois d'un manque d'ingénierie dans les collectivités et d'une maturité insuffisante des projets présentés.

Près de 13,4 millions d'euros ont été annulés sur le FEI via le décret précité, la direction générale des outre-mer anticipant une faible demande de mobilisation de ce fonds.

De plus, dans le rapport sur le FEI19(*), il avait été souligné que « le choix était régulièrement fait de redéployer des crédits ouverts au titre du FEI sur d'autres dépenses d'investissements structurants. Ainsi, 7 millions d'euros ont été mobilisés chaque année depuis 2019, pour le financement du volet « sport » des CCT ». Ce constat est toujours vérifié aujourd'hui. De même, 18,3 millions d'euros en provenance du FEI ont été mobilisés au titre du plan eau-Mayotte.

Dans ce contexte, les rapporteurs spéciaux réaffirment que le FEI ne peut être considéré comme une variable d'ajustement lors des arbitrages ministériels et recommandent de mettre fin aux redéploiements récurrents en cours de gestion.

Ainsi sur les 7 dernières années, 730 millions d'euros d'AE ont été ouvertes et seuls 513,5 millions d'euros ont été engagés.

Évolution de la consommation des crédits FEI ouverts en LFI entre 2018 et 2023

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Rapport n° 736, tome II, annexe 20 (2025-2026) de MM. Stéphane FOUASSIN et Georges PATIENT, déposé le 17 juin 2026 : Outre-mer — LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

B. UNE PRÉVISION DES DÉPENSES DU PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER » À AMÉLIORER

L'exécution du programme 138 par rapport aux crédits ouverts en LFI s'établit à 1,997 milliards d'euros en AE et à 1,98 milliards d'euros en CP (soit 105 % des crédits ouverts).

Une meilleure anticipation des crédits nécessaires en LFI permettrait de faciliter la gestion du responsable de programme, en tenant davantage compte de l'aléa des prévisions de l'Urssaf sur les exonérations nécessaires de cotisations sociales pour les entreprises, spécifiques aux outre-mer et financées via l'action 1 « Soutien aux entreprises » du programme 138. L'action 1 couvre notamment le renforcement des exonérations de charges patronales visant à compenser la suppression du CICE (crédit d'impôt pour la compétitivité et pour l'emploi) depuis le 1er janvier 2019.

Les crédits de l'action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » du programme 138 financent, à titre principal, le service militaire adapté (SMA) mais également la subvention pour charges de service public de l'agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) ainsi que des actions de formations en mobilité à destination des ressortissants des départements et collectivités outre-mer de 18 à 30 ans notamment via le passeport mobilité formation professionnelle (PMFP) et enfin la subvention versée à l'institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS).

La hausse des crédits, de 18 millions d'euros, correspond à la hausse des effectifs du SMA de 6 % entre 2023 et 2024. Le plafond d'emplois demeure toutefois sous-exécuté de 6,2 %.

Plafond d'emplois et effectifs réalisés au titre du SMA

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

* 1 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* 2 Document de politique transversale « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2024.

* 3 Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* 4 Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

* 5 Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* 6 Rapport d'information n° 637 (2021-2022) de MM. Georges Patient et Teva Rohfritsch, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 mai 2022.

* 7 Note d'exécution budgétaire, « mission Outre-mer », Cour des comptes, avril 2025.

* 8 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024 portant annulation de crédits.

* 9 LOI n° 2024-1167 du 6 décembre 2024 de finances de fin de gestion pour 2024.

* 10 Rapport d'information n° 756 (2022-2023) fait au nom de la commission des finances par les rapporteurs Georges Patient et Teva Rohfritsch sur « Les contrats de redressement outre-mer (COROM) : pour des moyens à la hauteur des enjeux », 21 juin 2023.

* 11Loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

* 12 Chorus est le logiciel utilisé par l'État pour le pilotage des dépenses dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

* 13 Loi n° 2023-1114 du 30 novembre 2023 de finances de fin de gestion pour 2023.

* 14 Rapport d'information n°440 (2024-2025) fait au nom de la commission des finances pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la gestion de l'eau potable et de l'assainissement en outre-mer, par MM. Georges Patient et Stéphane Fouassin.

* 15La gestion de l'eau potable et de l'assainissement en outre-mer, Cour des comptes, 12 mars 2025.

* 16 Ces contrats ont été signés le 8 juillet 2019 pour les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, les Régions Guadeloupe et La Réunion, le Département de Mayotte et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, le 22 juin 2020 pour Saint-Martin. Le contrat de développement et de transformation 2021-2023 a été signé le 14 avril 2021 pour la Polynésie. La Nouvelle-Calédonie utilise un contrat de développement (CDEV) jusqu'en 2023.

* 17 Loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024.

* 18 Un nouveau contrat de développement a par ailleurs été signé avec la Nouvelle Calédonie.

* 19 20Rapport d'information n° 727 (2021-2022) du 22 juin 2022 des sénateurs Georges Patient et Teva Rohfritsch : « Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI) : un outil souple et utile dont la gouvernance doit être améliorée ».

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 21Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

Rapporteur spécial : M. Claude RAYNAL

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », qui a été exécuté avec un solde négatif de 2 220 millions d'euros en 2025, conserve un solde cumulé positif à hauteur de 693 millions d'euros en fin d'exercice 2025.

2. La lisibilité du compte d'affectation spéciale « Participations financière de l'État » a été largement améliorée par la suppression à partir de l'exercice 2025, conformément à la recommandation répétée de la commission des finances, du schéma d'isolement prétendu de la « dette covid ». Pour autant, les recettes du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » correspondent encore à hauteur de 70 % à des recettes budgétaires, ce qui éloigne son fonctionnement du schéma imaginé par le législateur organique.

3. Les dépenses du compte d'affectation spéciale « Participations financière de l'État » ont atteint 3 399 millions d'euros en 2025. Ces dépenses sont réparties entre 2 328 millions d'euros d'opérations patrimoniales situées dans le périmètre de l'APE et 1071 millions d'euros d'opérations patrimoniales situées en dehors de ce périmètre.

4. Le rapporteur relève que l'exercice 2025 illustre la poursuite de la politique de soutien de l'État aux entreprises publiques intervenant dans les secteurs stratégiques, avec notamment le renforcement des entreprises du portefeuille de l'État dans le secteur des télécommunications (refinancement d'Eutelsat) et de l'identité numérique (refinancement d'IN Group).

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

AVANT-PROPOS

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » est institué par le deuxième alinéa du I de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 qui prévoit de retracer sur un unique compte « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l'État, à l'exclusion de toute opération de gestion courante »1(*).

Par suite, le CAS « Participations financières de l'État » a été créé par la loi de finances initiale pour 20062(*) et il est actif depuis le début de l'exercice 2006. Les règles de fonctionnement du compte, et en particulier les catégories de recettes et de dépenses retracées, ont été fixées par le législateur à l'article 48 de la loi de finances initiale pour 20063(*).

En recettes, le compte enregistre principalement les produits de cessions de titres par l'État et les recettes issues d'autres investissements de nature patrimoniale, à l'exclusion des dividendes distribuées par des sociétés détenues par l'État qui sont considérées comme relevant d'opérations courantes et enregistrés à ce titre comme des recettes non fiscales (RNF) non affectées au compte.

En dépenses, les crédits du CAS « Participations financières de l'État » sont répartis entre deux programmes placés tous les deux sous la responsabilité du commissaire aux participations de l'État, qui assure ès qualités la direction générale de l'Agence des participations de l'État (APE) :

- le programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » qui a pour objet de financer des investissements de nature patrimoniale qui sont répartis entre des investissements directement placés dans le périmètre d'intervention de l'APE dans le cadre de la politique de l'État actionnaire et des investissements en dehors du périmètre d'intervention de l'APE qui transitent par le compte en application de l'article 21 de la LOLF ;

- le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » dont la vocation originelle était de mobiliser des recettes de cessions de participations publiques pour consolider la situation des finances publiques et contribuer au désendettement des administrations publiques.

Si l'intégralité des crédits du compte sont placés sous l'autorité du commissaire aux participations de l'État en qualité de responsable des deux programmes, une partie des dépenses correspondantes ne relèvent pas de son périmètre de compétence directe dès lors qu'elles ne relèvent pas du périmètre de compétence de l'APE. En 2025, les crédits exécutés sur le périmètre de l'APE au sein du programme ont atteint 2 328 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit 68 % de l'ensemble des crédits du compte.

Crédits du CAS « Participations financières de l'État » entrantdans le périmètre d'intervention de l'APE en 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Évolution des recettes du compte d'affectation spéciale« Participations financières de l'État » en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Évolution des dépenses du compte d'affectation spéciale« Participations financières de l'État » en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Évolution du solde du compte d'affectation spéciale« Participations financières de l'État » en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État — AVANT-PROPOS — I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »

A. LES RECETTES DU CAS ONT ATTEINT 1,2 MILLIARD D'EUROS EN 2025, LA RÉDUCTION DE 85 % PAR RAPPORT À L'EXERCICE 2024 S'EXPLIQUANT ESSENTIELLEMENT PAR SON CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE APRÈS L'EXTINCTION DU SCHÉMA D'ISOLEMENT DE LA « DETTE COVID »

Le suivi des recettes du compte d'affection spéciale « Participations financières de l'État » depuis l'exercice 2020 est complexifié par différentes mesures de périmètre intervenues dans le champ d'intervention du compte, dont en particulier la création par la loi de finances initiale pour 20224(*) du programme budgétaire 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » de la mission « Engagements financiers de l'État » - spécifiquement dédié au transfert de crédits vers le programme 732 du CAS « Participations financières de l'État ».

Alors que pour l'exercice 2024, les recettes budgétaires transférées depuis le programme 369 représentaient 81 % des recettes du compte en 2024, aucune recette budgétaire n'a été versée au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » depuis le programme 369 pendant l'exercice 2025 en conséquence d'un amendement de suppression du schéma d'isolement de la « dette covid » intégré dans la loi de finances initiale pour 2025 à l'initiative de la commission des finances du Sénat5(*) (cf. infra).

Par suite, l'écart massif de recettes du compte d'affectation spéciale entre 2024 et 2025 s'explique à hauteur de 6,5 milliards d'euros par l'absence d'exécution de crédits sur le programme 369. À périmètre constant, c'est-à-dire en excluant du périmètre de suivi le prétendu schéma d'isolement de la « dette covid », l'écart de recettes entre les exercices 2024 et 2025 atteint 374 millions d'euros, soit une variation de 24 %.

Le rapporteur spécial relève pour autant que le maintien de crédits sur le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » continue de contribuer à la complexité de la lisibilité des recettes du compte d'affectation spéciale et en particulier des opérations menées par l'Agence des participations de l'État.

Évolution des recettes du CAS « Participations financières de l'État »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Le rapporteur spécial note que l'évolution des recettes du compte est également affectée par certaines opérations ayant un caractère exceptionnel qui limitent la lisibilité de l'évolution des recettes globales du compte entre 2020 et 2025.

Pour l'exercice 2025, la réduction des recettes du compte à hauteur de 374 millions d'euros à périmètre constant s'explique par deux facteurs :

- en premier lieu et principalement, le recul net des versements du budget général pour financer des opérateurs en dehors du périmètre de l'Agence des participations de l'État, en particulier dans le cadre du déploiement du plan France 2030, ce recul représentant une perte de recettes de 334 millions d'euros soit 89 % de l'écart à périmètre constant ;

- en second lieu et marginalement, le recul des produits de cession enregistrés par l'Agence des participations de l'État dans le cadre de ses opérations patrimoniales, les produits de cession étant passé de 48 millions d'euros en 2024 à 38 millions d'euros en 2025.

Composition des ressources du CAS « Participations financières de l'État »en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Au moment de l'institution du CAS « Participations financières de l'État » par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, le choix du législateur organique de prévoir la gestion des recettes patrimoniales de l'État sous forme d'un compte d'affectation spéciale6(*) correspondait à l'objectif de pouvoir financer les prises de participations de l'État actionnaire par les cessions de participations publiques.

Depuis 2019, comme le rapporteur spécial a eu l'occasion de le souligner à plusieurs reprises, la gestion par le Gouvernement du CAS « Participations financières de l'État » éloigne ce compte du schéma de fonctionnement correspondant à l'article 21 de la LOLF.

Cette budgétisation croissante des recettes du compte, les abondements du budget général étant passés de 29 % des recettes en 2018 à 70 % en 2025, résulte de deux tendances de moyen terme qui ont été confirmées pendant l'exercice 2025 :

- la suspension depuis le début de la crise sanitaire des grandes opérations de cession de participations publiques, à l'image de la privatisation du groupe ADP qui a été prévue par la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises7(*) sans que le Gouvernement n'ait procédé à cette cession depuis ;

- la mise en place depuis 2021 de deux programmes budgétaires créés spécifiquement pour abonder avec des crédits du budget général les recettes du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » : d'une part le programme 367 « Financement des opérations patrimoniales sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » de la mission « Économie » créé par la loi de finances rectificative du 19 juillet 20218(*) ; d'autre part le programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » de la mission « Engagements financiers de l'État » créé par la loi du 30 décembre 2021 de finances initiale pour 20229(*) et qui correspondait à un circuit artificiel d'amortissement de la « dette covid ».

Si l'exercice 2025 a été marqué par la suppression du schéma artificiel d'isolement prétendu de la « dette covid », en application d'une initiative prise par la commission des finances lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2025, l'année 2025 a également illustré le fait que le ralentissement du rythme de cessions des participations de l'État correspondait à une tendance durable ce qui renforce la nécessité d'engager une réflexion sur l'évolution à moyen terme du fonctionnement du CAS, conformément aux recommandations formulées par la Cour des comptes10(*) dans son rapport d'avril 2024 sur l'Agence des participations de l'État11(*).

Si les recettes du CAS « Participations financières de l'État » ont été principalement budgétaires en 2025, le compte a également été abondé à hauteur de 355 millions d'euros par des opérations patrimoniales sans mobilisation des crédits du budget général. Ces recettes correspondent principalement à deux catégories d'opérations.

En premier lieu, l'Agence des participations de l'État (APE) a reçu des recettes à hauteur de 38 millions d'euros en bénéficiant de recettes différées liée à l'opération « Mandarine » de juillet 2019 de constitution d'un grand pôle financier public dans le cadre de laquelle l'État avait cédé 131 729 136 actions de la société La Poste à la Caisse des dépôts et consignations. En application du contrat conclu entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations, le prix initial de cession a fait l'objet d'un ajustement en 2025 au titre de la mission d'accessibilité bancaire qui a conduit au versement à l'Agence des participations de l'État d'un complément à hauteur de 38 millions d'euros.

En second lieu, le compte a également enregistré des recettes qui correspondent à des retours sur investissements réalisés par des véhicules d'investissement en dehors du périmètre de l'APE. Ces retours sur investissements correspondent à hauteur de 238 millions d'euros à des fonds financés par les crédits du programme d'investissement d'avenir (PIA) et le plan France 2030.

Recettes non-budgétaires du CAS « Participations financières de l'État »en 2025

(en millions d'euros)

Recettes non-budgétaires

Montant

Produits de cessions

38

Autres recettes non-budgétaires

317

dont retours sur investissement PIA/France 2030

238

TOTAL

355

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État — AVANT-PROPOS — I. L'EXÉCUTION EN 2025 DES CRÉDITS DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT »

B. LES DÉPENSES DU CAS ONT ATTEINT 3,4 MILLIARDS D'EUROS EN 2025 DONT 68 % AU TITRE DES OPÉRATION PATRIMONIALES MENÉES PAR L'AGENCE DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT

Les mesures de périmètre intervenues depuis 2020 susmentionnées ont également eu un effet sur le niveau des dépenses du CAS « Participations de l'État », dont la hausse depuis 2022 s'explique principalement par la mise en place superfétatoire du « circuit d'amortissement de la dette covid ».

La suppression de ce schéma de prétendu isolement de la « dette covid » a pour effet principal de réduire massivement les dépenses du programme 732, qui atteignent seulement 3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (AE = CP) en 2025 soit une réduction de 99,95 % par rapport à l'exercice 2024, dernier exercice de mise en oeuvre du schéma d'isolement prétendu de la « dette covid ».

Évolution des dépenses du CAS « Participations financières de l'État »

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

À périmètre constant, c'est-à-dire en neutralisant le circuit d'amortissement prétendu de la « dette covid », les dépenses du compte d'affectation spéciale ont augmenté de 373 millions d'euros entre 2024 et 2025 ce qui représentent une hausse de 12 % en un an des crédits exécutés à l'échelle du compte d'affectation spéciale.

Cette hausse s'explique principalement par la relance des prises de participations stratégiques de l'Agence des participations de l'État qui se traduit par la consommation de crédits du programme 731 dans le cadre d'opérations patrimoniales d'acquisitions partielles ou totales d'entreprises entrant dans le périmètre définit par la doctrine d'intervention de l'État comme actionnaire directe de certaines entreprises.

Composition des dépenses du CAS « Participations financières de l'État »en 2025

(en millions d'euros et en CP)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

Les crédits du programmes 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » financent trois catégories d'interventions publiques.

En premier lieu, le programme 731 finance les prises de participations et les autres investissements patrimoniaux réalisés par l'Agence des participations de l'État en qualité d'agence de mise en oeuvre de la politique de l'État actionnaire. Ces opérations ont représenté 2 328 millions d'euros en 2025, dont 78 % correspondent à des opérations de refinancement d'entreprises déjà intégrées au sein du portefeuille de l'APE dont notamment : l'entreprise Eutelsat à hauteur de 749 millions d'euros, la société anonyme « Imprimerie nationale » à hauteur de 625 millions d'euros et enfin la Société pour le logement intermédiaire (SLI) à hauteur de 30 millions d'euros.

Opérations patrimoniales mises en oeuvre par l'APE au cours de l'exercice 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire

En deuxième lieu, le programme 731 exécute des crédits transférés depuis les programmes de la mission « Investir pour la France de 2030 » dans le cadre des aides en fonds propres du troisième volet du Programme d'investissement d'avenir (PIA 3) et du plan France 2030. En 2025, ces investissements ont représenté 640 millions d'euros dont 200 millions d'euros au titre de l'abondement du fonds « French Tech souveraineté » géré par Bpifrance qui investit dans des entreprises qui développent « une ou des technologies critiques pour la souveraineté nationale ».

En troisième lieu, le programme 731 finance les autres opérations de nature patrimoniale de l'État qui peuvent notamment relever d'une part des opérations de refinancement de banques multilatérales de développement (à hauteur de 204 millions d'euros de crédits exécutés en 2025) et d'autre part de l'abondement de fonds publics d'investissement thématique placés en dehors du périmètre de l'APE comme par exemple le fonds « Definvest » qui a bénéficié en 2025 d'un abondement de 10 millions d'euros depuis le CAS « Participations financières de l'État ».

Le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » a connu une très forte réduction de ses crédits au cours de l'exercice 2025 du fait de la suppression, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, du schéma d'isolement prétendu de la « dette covid ».

Par conséquent, le programme 732 n'était doté d'aucun crédit en application de la loi de finances initiale pour 2025. Pour autant, ce programme budgétaire peut également servir de support au versement d'une partie des recettes du compte d'affectation spéciale à la Caisse de la dette publique (CDP), au titre de la contribution de ces recettes au désendettement public.

Dans ce cadre, la convention du 29 décembre 2015 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au dispositif « Fonds de fonds de retournement »12(*) prévoit que les retours sur investissement réalisés dans le cadre du dispositif « Fonds de fonds de retournement » contribuent au désendettement de l'État en étant reversés au programme 73213(*).

Le 16 mai 2024, le compte d'affectation spéciale a bénéficié en recettes d'un versement à hauteur de 3 millions d'euros effectué depuis la Caisse des dépôts et consignations, opérateur du dispositif « Fonds de fonds de retournement ». Cependant, cette recette n'a pas été versée à la Caisse de la dette publique (CDP) au cours de l'exercice 2024 malgré le transfert de crédits à hauteur de 3 millions d'euros depuis le programme 731 vers le programme 732 par décret de virement du 22 novembre 2024.

Par suite, le Gouvernement a reporté ces 3 millions d'euros de crédits depuis l'exercice 2024 vers l'exercice 2025 ce qui a permis le versement en 2025 à la Caisse de la dette publique d'une somme de 3 millions d'euros qui ont consommés ces crédits reportés.

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État — AVANT-PROPOS — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LES OPÉRATIONS PATRIMONIALES MISES EN oeuvre PAR L'APE EN 2025 CONFIRME LE DYNAMISME DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE DANS LE DOMAINE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS ET DE LA SÉCURITÉ NUMÉRIQUE

Alors que l'État s'était tendanciellement engagé entre 2017 et le début de la crise économique et sanitaire de 2020 dans une politique de cessions de participations publiques avec un objectif de redimensionnement du portefeuille de l'APE, la décision prise en 2022 de renationalisation intégrale d'EDF a constitué une inflexion notable pour la trajectoire de dépenses du programme 731 du fait de cette opération majeure qui a représenté un coût total de 9,7 milliards d'euros réparti entre 2022 et 2023 pour le compte.

L'exercice 2025 confirme la poursuite par l'État d'une politique actionnariale qui combine l'absence de cession de participations importante et les interventions ponctuelles dans les secteurs jugés comme stratégiques et participant à l'indépendance de la France.

Trois opérations menées en 2025 illustrent cette intervention de l'État comme actionnaire dans les domaines stratégique, en particulier dans le domaine des télécommunications et dans le domaine de l'identité et de la sécurité numérique :

- en premier lieu, l'Agence des participations de l'État a participé à une opération d'ampleur de refinancement de l'entreprise Eutelsat, en contribuant à hauteur de 750 millions d'euros aux augmentations de capital d'un montant total de 1,5 milliard d'euros réalisées par Eutelsat en 2025 pour financer sa feuille de route stratégique sans alourdir la charge de sa dette, le ratio dette/ebitda du groupe atteignant 3,92 à la fin de l'année 2024. Cette opération de refinancement, qui s'est accompagné du rachat par l'APE des actions d'Eutelsat détenue par Bpifrance pour un montant de 258 millions d'euros, permet à l'État français de devenir le premier actionnaire d'Eutelsat en possédant 30 % du capital ce qui permet de garantir la défense des intérêts nationaux dans le pilotage de cette entreprise qui est devenue, depuis sa fusion avec OneWeb intervenue en 2023, la première entreprise a géré une flotte de satellites qui couvrent à la fois l'orbite géostationnaire (GEO) et l'orbite basse (LEO) ;

- en deuxième lieu, l'exercice 2025 a également été marqué par une très importante opération de croissance externe menée par la société anonyme Imprimerie nationale (IN Group), détenue intégralement par l'État, qui a acquis l'entreprise Idemia Smart Identity en s'appuyant sur une augmentation de 625 millions d'euros réalisée en juin 2025. Le groupe consolidé ainsi créé par IN Group atteint une taille critique avec un chiffre d'affaires d'un milliard d'euros et un effectif de 4 000 collaborateurs présents dans cinq pays ce qui positionne IN Group comme un acteur structurant dans le secteur de l'identité numérique et de la protection des données personnelles ;

- enfin en troisième lieu, l'exercice 2025 a été marqué par l'acquisition par l'État d'une action de préférence au sein de la société Roxel France14(*). Si cette opération n'a qu'une incidence financière très limitée15(*), elle permet de sécuriser les intérêts de l'État au sein de cette société, alors que Safran a cédé sa participation dans le groupe Roxel à MBDA en décembre 2024.

Rapport n° 736, tome II, annexe 21 (2025-2026) de M. Claude RAYNAL, déposé le 17 juin 2026 : Compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État — AVANT-PROPOS — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

B. LA SUPPRESSION DU SCHÉMA D'ISOLEMENT PRÉTENDU DE LA « DETTE COVID » CORRESPOND À UNE RECOMMANDATION RÉPÉTÉE DE LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT ET CONTRIBUE À LA LISIBILITÉ DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

En septembre 2021, au moment du dépôt du projet de loi de finances initiale pour 2022, le Gouvernement a fait le choix de mettre en place un circuit budgétaire artificiel, opaque et superfétatoire en créant le programme 369 « Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19 » au sein de la mission « Engagements financiers de l'État », ce programme ayant vocation à alimenter en recettes le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État » du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Alors que la prétendue « dette covid » ne fait l'objet d'aucun cantonnement au sein de la dette de l'État français, ce schéma ne correspondait en rien à un mécanisme d'amortissement effectif de cette dette selon un circuit propre mais uniquement à un jeu d'écriture qui mobilisait les agents des services du ministère des finances et de l'Agence des participations de l'État sans autre finalité qu'un effet d'affichage permettant de faire apparaître la crise sanitaire de l'année 2020 comme responsable du niveau de dégradation des comptes publics.

Dès 2021, la commission des finances a dénoncé ce circuit et le rapporteur spécial des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » a souligné dans son rapport relatif au projet de loi de finances pour 2022 le caractère artificiel de ce jeu d'écriture qui intervenait au détriment de la lisibilité du coût de la dette pour les finances publiques et qui n'était « ni nécessaire, ni souhaitable, ni juste »16(*).

La commission des finances a été rejointe dans sa critique par la Cour des comptes, qui a également recommandé la mise en extinction de ce schéma d'isolement prétendu, notamment dans un rapport en date d'avril 202417(*).

Le Sénat avait intégré par amendement parlementaire plusieurs fois des dispositions ayant pour finalité de supprimer ce jeu d'écriture dont notamment dans le projet de loi de finances pour 202518(*). L'exercice 2025, marqué par l'adoption d'un texte négocié en commission mixte paritaire pour la loi de finances initiale pour 2025, a été marqué par la décision de suppression définitive du mécanisme d'isolement prétendu de la « dette covid ».

Le rapporteur spécial souligne à cet égard l'important gain de lisibilité permis par cette suppression. En effet, pendant l'exercice 2024, dernier avant la suppression de ce mécanisme, les crédits correspondant au schéma d'isolement prétendu de la « dette covid » représentaient 68 % de l'ensemble des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », au risque de complexifier structurellement toute analyse de l'évolution des crédits de ce compte spécial.

Le recentrement des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » marque à ce titre une avancée pour la clarté et la lisibilité de l'information donnée au Parlement comme au grand public.

* 1 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 2 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 3 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 4 Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* 5 Amendement n° II-31 présenté par le rapporteur spécial Raynal au nom de la commission des finances.

* 6 Pour rappel, un compte d'affectation spéciale a pour objet de financer certaines dépenses par des recettes qui sont, par nature, en relation directe avec ces dépenses.

* 7 Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.

* 8 Loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021.

* 9 Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

* 10 Cour des comptes, avril 2024, L'Agence des participations de l'État (exercices 2018 à 2022).

* 11 La Cour des comptes envisage quatre scénarios de refonte du fonctionnement du CAS, dont trois nécessitent une révision de la LOLF.

* 12 Convention du 29 décembre 2015 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir (action « Fonds de fonds de retournement »).

* 13 Convention du 29 décembre 2015 entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations relative au programme d'investissements d'avenir (action « Fonds de fonds de retournement »), article 3.6.

* 14 Le groupe Roxel développe, conçoit et fabrique des systèmes de propulsion solide pour missiles (sol, air, mer).

* 15 Le coût de l'acquisition de l'action est de seulement 20 euros.

* 16 Sénat, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2022, n° 163 (2021-2022), 18 novembre 2021, tome III, annexe 13.

* 17 Cour des comptes, avril 2024, L'Agence des participations de l'État (exercices 2018 à 2022).

* 18 Amendement n° II-31 présenté par le rapporteur spécial Claude Raynal au nom de la commission des finances.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 22Plan de relance

Rapporteur spécial : M. Jean-François HUSSON

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les crédits de paiement dépensés sur la mission « Plan de relance » se sont élevés à 1 486 millions d'euros en 2025, en diminution de 31,0 % par rapport à l'année précédente.

2. Les crédits consommés ont été très inférieurs à ceux ouverts au moyen des reports de crédits, ce qui confirme, comme l'avait décidé le Parlement à l'initiative du Sénat, qu'il n'était pas nécessaire d'ouvrir des crédits en loi de finances initiale pour 2025.

3. En autorisations d'engagement, la consommation est négative et s'établit à - 132,5 millions d'euros. Des retraits d'engagement ont en effet résulté de l'annulation ou de la sous-exécution de programmes.

4. Après la suppression du programme 364 « Cohésion », la mission « Plan de relance » a conservé en 2025 les programmes 362 « Écologie » et 363 « Compétitivité ». Elle disparaît en 2026, avec la suppression du programme 363, dont les actions sont reprises par d'autres programmes du budget général, et le rattachement du programme 362 à la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

5. Un bilan précis devra être établi de la clôture successive des programmes 362, 363 et 364, indiquant notamment, mesure par mesure et budget opérationnel de programme (BOP) par budget opérationnel de programme, les montants reportés de ces programmes vers les autres programmes du budget général.

6. La délégation des crédits vers des opérateurs ou le transfert vers d'autres ministères rend très difficile le suivi des crédits réellement consommés, que ce soit pour le Parlement ou pour l'administration.

7. L'ensemble de ces procédures a pour effet de rendre particulièrement obscur le lien entre la consommation de crédits et l'autorisation parlementaire. En outre, le lien entre les mesures et l'objectif initial de relance de l'économie paraît de plus en plus éloigné, alors que les paiements devraient se poursuivre jusqu'en 2042, soit 22 ans après le lancement du plan de relance de l'économie.

8. Par ses modalités de conception initiale comme par la manière dont elle a été mise en oeuvre, la mission « Plan de relance » n'a pas constitué une manière adéquate de suivre l'exécution des crédits consacrés au plan de relance.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

A. LA MISSION « PLAN DE RELANCE » A DÉPENSÉ 1,5 MILLIARD D'EUROS EN 2025, AVEC DE NOUVEAUX RETRAITS D'ENGAGEMENTS DE CRÉDITS

Les crédits exécutés sur la mission « Plan de relance » en 2025 se sont élevés à 1 486,4 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 31,0 % par rapport à 2024. En autorisations d'engagement, le montant consommé est négatif à hauteur de - 132,5 millions d'euros en raison de retraits d'engagement, après un montant déjà négatif de - 278,3 millions d'euros en 2024.

Évolution des crédits de la mission « Plan de relance » en 2025

(en millions d'euros et en pourcentage)

2024

2025

Exécution / prévision 2025

Exécution

2025 / 2024

Prévision LFI

Exécution

Prévision LFI

Exécution

en euros

en %

en euros

en %

362 - Écologie

AE

0,0

- 91,2

0,0

- 142,8

- 142,8

n. s.

- 51,6

n. s.

CP

1 169,1

1 766,2

0,0

1 215,1

+ 1 215,1

n. s.

- 551,2

- 31,2%

363 - Compétitivité

AE

0,0

- 187,2

0,0

10,2

+ 10,2

n. s.

+ 197,4

n. s.

CP

66,0

386,8

0,0

271,3

+ 271,3

n. s.

- 115,5

- 29,9%

Total mission

AE

0,0

- 278,3

0,0

- 132,5

- 132,5

n. s.

+ 145,8

n. s.

CP

1 235,1

2 153,0

0,0

1 486,4

+ 1 486,4

n. s.

- 666,7

- 31,0%

n. s. : non significatif. AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, y compris les prévisions de fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP). Exécution : consommation constatée dans le projet de loi de résultats.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le montant des autorisations d'engagement est négatif en raison du retrait d'autorisations d'engagement.

Ces retraits ont lieu pour constater l'abandon de certains projets : sont concernés notamment l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et l'Agence de services et de paiement (ASP) au titre des mesures de décarbonation de l'industrie (- 93 millions d'euros), l'Agence nationale du sport au titre de la dotation de rénovation énergétique des équipements sportifs (- 3,5 millions d'euros), et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) au titre des jardins partagés (- 2 millions d'euros). Des retraits d'engagements ont également été comptabilisés par la direction générale des collectivités locales (DGCL) sur la rénovation énergétique des collectivités territoriales et la dotation régionale d'investissement (DRI), à hauteur de 32 millions d'euros, en raison d'abandon de projets et de dossiers soldés en sous-exécution par rapport à la prévision initiale.

Les retraits d'engagements juridiques et les rétablissements de crédits

Le recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État indique qu'« un retrait d'engagement peut être réalisé pour ajuster l'engagement à la réalité de la dépense »1(*). La Cour des comptes recense trois situations pouvant entraîner un retrait d'engagement2(*) :

- un projet ayant bénéficié du soutien de l'État via le plan de relance peut avoir connu une réalisation incomplète ;

- des crédits excédentaires peuvent avoir été versés à un opérateur par rapport aux besoins : il y a dans ce cas rétablissement de crédits sur les programmes de la mission ;

- les règles d'engagement spécifiques à certains dispositifs peuvent postuler un niveau d'engagement juridique structurellement supérieur à celui constaté en pratique.

Source : commission des finances

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

B. L'ANNÉE 2025 EST LA DERNIÈRE ANNÉE D'EXISTENCE DE LA MISSION « PLAN DE RELANCE »

La mission « Plan de relance », qui comprenait trois programmes depuis sa création en 2021 jusqu'à l'exercice 2024, n'en comprenait plus que deux en 2025, à la suite de la suppression du programme 364 « Cohésion ».

L'exercice 2025 est la dernière année d'existence de la mission « Plan de relance ». Comme l'avait recommandé le rapporteur spécial l'an passé3(*), elle a été supprimée par la loi de finances initiale pour 2026.

Si le programme 363 « Cohésion » disparaît en même temps que la mission, le programme 362 « Écologie » continue à exister mais est transféré, à compter de l'exercice 2026, dans la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

La mission a réalisé la majorité de ses engagements au début de son existence. Les crédits consommés, sans être résiduels, sont en forte décroissance.

Exécution des crédits de la mission « Plan de relance » par année

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires. Le programme 364 n'existe plus et n'a donc plus de consommation en 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

C. LA MISSION A CONTINUÉ À FINANCER UN TRÈS GRAND NOMBRE DE DISPOSITIFS

Malgré la baisse des montants, c'est toujours un très large éventail d'actions qui ont été financées en 2025 sur le programme 362 « Écologie » :

- les mesures relatives aux infrastructures et à la mobilité : 342,8 millions d'euros de crédits de paiement et une consommation négative de - 2,5 millions d'euros en autorisations d'engagement. L'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) a versé 311 millions d'euros en crédits de paiement pour différentes actions, notamment pour les transports collectifs en province (148 millions d'euros) et en Île-de-France (82 millions d'euros) ;

- la rénovation énergétique des bâtiments publics et de certains logements privés et locaux de TPE ou PME : 240,1 millions d'euros de crédits de paiement, mais une consommation négative d'autorisations d'engagements de - 21,5 millions d'euros, la dépense finale étant inférieure à la dépense prévisionnelle pour la rénovation des bâtiments des collectivités territoriales ;

- les mesures en faveur de l'énergie et des technologies vertes : 192,9 millions d'euros en crédits de paiement, dont 86,4 millions d'euros pour les projets européens relatifs à la stratégie hydrogène et 58,4 millions d'euros pour le plan de soutien automobile ;

- les actions en faveur de la biodiversité et de la lutte contre l'artificialisation (130,0 millions d'euros de crédits de paiement et une consommation négative de - 8,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement), dont 99,6 millions d'euros pour le fonds de recyclage des friches, dont les paiements devraient se poursuivre jusqu'en 2027, avec un taux de chute (projets abandonnés ou subvention revus à la baisse) estimé à 2,3 % ;

- les mesures en faveur de la décarbonation de l'industrie : 74,8 millions d'euros de crédits de paiement, mais une consommation négative de - 93,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement en raison de la revue à la baisse du montant prévisionnel d'aide de certains projets, moins performants que prévu, et de l'abandon d'autres projets ;

- les mesures relatives à l'agriculture : 73,8 millions d'euros en crédits de paiement, dont près de la moitié pour le renouvellement forestier, et - 5,9 millions d'euros en autorisations d'engagement ;

- la dotation régionale d'investissement, destinée au financement d'actions régionales de rénovation énergétique des bâtiments publics et de développement des mobilités douces et des transports publics : 71,7 millions d'euros en crédits de paiement, et - 10,9 millions d'euros en autorisations d'engagement ;

- les mesures favorisant l'économie circulaire et les circuits courts : 58,2 millions d'euros de crédits de paiement ;

- les mesures relatives au « verdissement » des ports et à des investissements dans la pêche et dans l'aquaculture : 30,8 millions d'euros en crédits de paiement, avec des retraits d'engagement mineurs.

Il en est de même du programme 363 « Compétitivité », qui a consommé des crédits en 2025 pour :

- les actions en faveur de la relocalisation d'activités : 94,8 millions d'euros en crédits de paiement, qui comprennent des subventions aux lauréats du dispositif « Relocaliser dans les secteurs critiques » et les subventions versées aux bénéficiaires du fonds d'accélération des investissements industriels dans les territoires ;

- le financement des entreprises pour 68,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 106,7 millions d'euros en crédits de paiement, concernant notamment la compensation de l'exonération du forfait social prévue pour les abondements des employeurs versés en complément des versements personnels dans le cadre du Plan d'épargne salariale (40,9 millions d'euros) et la garantie du label « Relance » attribué à des organismes de placement collectif pour des investissements des ménages en fonds propre dans les entreprises (37,5 millions d'euros) ;

- les mesures dites de « mise à niveau numérique de l'État et des entreprises », pour une consommation de crédits de 43,2 millions d'euros en crédits de paiement et de - 48,3 millions d'euros en autorisations d'engagement. Cette dénomination recouvre un grand nombre de mesures dont le lien avec l'objectif de relance est bien difficile à établir, puisque la plupart d'entre elles financent des moyens de fonctionnement de différents ministères ;

- les mesures relatives à la culture : 18,8 millions d'euros de crédits de paiement, consacrées au soutien à la filière presse et à différents monuments historiques, et une consommation négative de - 5,8 millions d'euros en autorisations d'engagement ;

- les commandes militaires pour 4,9 millions d'euros de crédits de paiement, assurant des paiements pour un programme d'acquisition de 10 hélicoptères qui a pris un retard important : les trois premiers hélicoptères ont été livrés en juillet 2025 alors que certains composants doivent encore être finalisés ;

- l'action « plan de soutien à l'export », pour des crédits de paiement de 3,0 millions d'euros, consacrés au fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), et des autorisations d'engagement négatives de - 4,3 millions d'euros.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Plan de relance » a été fondée sur des procédures dérogatoires au droit budgétaire commun : une part importante des crédits sont transférés à des opérateurs ou à d'autres programmes budgétaires, de sorte que la consommation des crédits sur la mission « Plan de relance » ne reflète que très indirectement leur décaissement réel au profit de la mise en oeuvre des politiques publiques visées.

En outre, des reports de crédits très importants éloignent le niveau des crédits disponibles de ceux autorisés en loi de finances initiale.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE A CONFIRMÉ LA SOUTENABILITÉ DU CHOIX FAIT PAR LE PARLEMENT DE SUPPRIMER LES CRÉDITS EN LOI DE FINANCES INITIALE...

Le projet de loi de finances initiale pour 2025 demandant l'ouverture, en crédits de paiement uniquement, de 100 millions d'euros sur le programme 362 « Écologie » et de 69 millions d'euros sur le programme 363 « Compétitivité », le Sénat avait considéré que ces ouvertures de crédits n'étaient pas nécessaires, compte tenu du volume très important des crédits disponibles.

Cette position a été retenue dans le texte adopté par la commission mixte paritaire et confirmé par les deux assemblées en nouvelle lecture. Si la mission « Plan de relance » est restée en 2025 dans la nomenclature budgétaire et a donc pu continuer de servir de support à l'exécution budgétaire via les crédits non consommés en 2024 et reportés à 2025, elle n'a pas reçu de crédits nouveaux en loi de finances initiale, ni par la suite dans la loi de finances de fin de gestion.

L'exécution budgétaire a confirmé que les deux programmes de la mission n'avaient pas besoin de crédits nouveaux.

La consommation des crédits a en effet très inférieure au montant des crédits disponibles, puisque 43,6 % des crédits disponibles seulement ont été consommés sur le programme 362 et 23,2 % sur le programme 363. Si la loi de finances initiale avait ouvert des crédits nouveaux, ils auraient été intégralement reportés à 2026, contrairement au principe d'annualité budgétaire.

Mouvements et consommation de crédits sur les programmes 362 et 363 en 2025

(crédits de paiement en milliards d'euros)

LFI : loi de finances initiale.

Source : commission des finances, à partir des données Chorus

Il n'en reste pas moins que des ouvertures de crédits pourraient être nécessaires à l'avenir sur le programme 362, car le montant des restes à payer à la fin 2025 était de 2,7 milliards d'euros, un montant supérieur au volume des crédits reportés à 20264(*). Il conviendra d'ouvrir ces crédits en fonction des besoins et non par anticipation. Ces besoins ne se matérialiseront pas nécessairement à la hauteur du niveau actuel des restes à payer, car des annulations ou réduction de projets pourraient, comme au cours des années passées, entraîner des retraits d'autorisations d'engagement.

En pratique, de telles ouvertures de crédits risquent d'être difficiles à suivre si, comme le propose la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, le programme 362 est clôturé à la fin 2026 et que les dispositifs qu'elle finance sont reversés sur d'autres programmes du budget général.

Sur le programme 363, en revanche, le montant des restes à payer était de 326,5 millions d'euros, soit un montant très inférieur aux crédits reportés, signe là encore de l'ouverture de crédits à un niveau très excessif au cours des années passées.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

B. ... ET MONTRE ÉGALEMENT COMMENT CETTE MISSION BUDGÉTAIRE A CONQUIS UNE AUTONOMIE CONTRAIRE À TOUS LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES

La dernière ouverture de crédits de paiement, sur la mission « Plan de relance », a été celle réalisée, à hauteur de 1,4 milliard d'euros, par la loi de finances pour 2024. Or la même année, la mission a bénéficié de reports de crédits d'un montant de 5,7 milliards d'euros, très supérieur à la consommation cumulée des années 2024 (2,2 milliards d'euros), 2025 (1,5 milliard d'euros) et 2026 (prévision de 0,9 milliard d'euros5(*)). En conséquence, les crédits soumis à l'autorisation du Parlement en 2024 ne seront pas utilisés avant 2027, s'ils le sont un jour.

Or, la pratique des reports de crédits non seulement s'est poursuivie en 2025 et en 2026, mais a pris des formes fortement contestables au regard du principe de spécialité des crédits.

Ainsi, lors de la clôture du programme 364 « Cohésion », au lieu d'annuler les crédits restants ou de les reporter vers les programmes du budget général qui en reprenaient les dispositifs, le Gouvernement a reporté 384,0 millions d'euros vers le programme 362 « Écologie »6(*).

De même, lors de la suppression du programme 363 « Compétitivité » au début de l'exercice 2026, sur les 898,0 millions d'euros reportés d'autres programmes du budget général, 600 millions d'euros environ ont été attribués au programme 362 « Écologie - mise en extinction du plan de relance »7(*), s'ajoutant aux crédits de paiement non consommés sur ce programme, soit 1,6 milliard d'euros.

Ce recours aux reports croisés, déjà dénoncé par la commission des finances dans le cadre de la mission « Plan de relance »8(*), est en contradiction directe avec les termes de l'article 15 de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 organique relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que « les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs ». Le programme 362 ne poursuit en effet en rien des objectifs comparables à ceux des programmes 363 et 364, dont les dispositifs ont d'ailleurs été repris par des programmes appartenant à d'autres missions du budget général.

Ces reports croisés relèvent d'une pratique problématique à deux égards. D'une part, ils conduisent à utiliser des crédits pour un objectif différent de celui pour lequel ils avaient été autorisés par le Parlement. D'autre part, ils permettent au Gouvernement, et lui permettront encore dans les années à venir, de continuer à financer les actions du programme 362 de la manière la plus opaque, sans avoir à demander (et justifier) une ouverture de crédits en loi de finances initiale à cet effet.

Le gestionnaire de programme dispose ainsi d'une enveloppe de crédits sans commune mesure avec les besoins, à un tel point que, sur le programme 362, il n'a mis à disposition des budgets opérationnels de programme que moins de la moitié des crédits dont il disposait9(*).

Ce mode de gestion expose en outre le financement des dispositifs à un risque majeur : la LOLF10(*) n'autorisant les reports de crédits que jusqu'au 15 mars, les dispositifs ainsi financés ne pourraient pas être menés à bien si la loi de finances n'était pas promulguée à cette date. Cette hypothèse n'est pas seulement théorique puisque les deux dernières lois de finances n'ont été promulguées qu'au cours du mois de février.

Rapport n° 736, tome II, annexe 22 (2025-2026) de M. Jean-François HUSSON, déposé le 17 juin 2026 : Plan de relance — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL — II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

C. LA MISE EN EXTINCTION DE LA MISSION EST COMPLEXE À RÉALISER ET CERTAINES ACTIONS SE POURSUIVRONT ENCORE LONGTEMPS

Si la mission « Plan de relance » disparaît en 2026 de la nomenclature budgétaire, ce n'est pas le cas du programme 362 « Écologie », qui est désormais rattaché à la mission « Écologie, développement et mobilités durables ».

En tout état de cause, la disparition des programmes eux-mêmes ne signifierait pas la fin des actions mises en oeuvre dans le cadre du plan de relance, dont le coût avait été chiffré à l'origine à 100 milliards d'euros.

En premier lieu, certaines mesures relevaient des recettes et non des dépenses, et leur caractère était non limité dans le temps, comme la diminution des impôts de production11(*), ce qui représente une diminution de recettes d'environ 10 milliards d'euros par an.

En second lieu, les mesures comprises dans les programmes supprimés sont, lorsqu'elles ne sont pas achevées, reprises par d'autres programmes du budget général.

Il manque, à cet égard, une information générale et précise sur la manière dont les actions des programmes 364 et 363 ont été reprises par les autres programmes du budget général. Si le rapport annuel de performances donne quelques indications au sujet du programme 363, c'est la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes qui est la plus complète sur cette question.

Reclassement des activités du programme 363 à la suite de sa mise en extinction

Mission d'accueil

Programme d'accueil

Activités

Direction de l'action du Gouvernement

129 « Coordination du travail gouvernemental »

Numérique ANSSI ; sac à dos numérique de l'agent public (SNAP) et fonds d'innovation et de transformation numérique (FITN).

Culture

131 « Création »

Investissements - fonds de transition écologique.

175 « Patrimoines »

Plan cathédrales ; Restauration d'immeubles non État classés publics ; Restauration d'immeubles. non État inscrits publics ; Restauration d'immeubles. non État classés privés ; Investissements territoriaux - musées ; Investissement territoriaux - archives ; Investissement territoriaux - archéologie.

Médias, livre et industries culturelles

180 « Presse et médias »

Fonds de transition écologique (presse) ; fonds stratégique pour le développement de la presse.

Économie

134 « Développement des entreprises et régulations »

Soutien relocalisation sectoriel ; Soutien relocalisation territorial ; Soutien relocalisation spatial ; Fonds régionaux d'investissement ; Moyens mise en oeuvre dispositifs relance ; Industrie du futur.

Aide publique au développement

110 « Aide économique et financière au développement »

Fonds d'étude et d'aide au secteur privé (FASEP).

Transformation et fonction publiques

349 « Transformation publique »

FITN.

Source : commission des finances, à partir de la note d'exécution budgétaire de la mission « Plan de relance » en 2025

La complexité de ces versements ne peut que laisser interrogatif : il aurait été plus simple que, dès le début, les crédits soient versés sur les programmes qui en assureront finalement l'exécution, ce qui aurait permis de mieux mesurer, année après année, les crédits consacrés à chacune de ces politiques publiques.

Au total, un bilan précis devra être établi, et communiqué au Parlement, de la clôture successive des programmes 362, 363 et 364, indiquant notamment, mesure par mesure et BOP par BOP, les montants reportés de ces programmes vers les autres programmes du budget général.

Or, ce processus est d'autant plus complexe qu'une part importante des crédits est gérée par des opérateurs.

Ainsi, 79,2 % des crédits de paiement consommés en 2025 au titre de la mission « Plan de relance » l'ont-ils été dans le cadre d'une « gestion intermédiée », c'est-à-dire que les crédits n'ont pas été mis en oeuvre directement par le responsable de programme compétent pour la politique publique concernée mais par un intermédiaire, souvent un opérateur, chargé de conduire l'action publique pour le compte de l'État.

Cette gestion intermédiée ajoute une couche de complexité dans la gestion des crédits, nécessitant la mise en place de mécanismes de coordination entre l'administration et l'opérateur pour définir des modalités de transmission d'information et de contrôle. En pratique, elle constitue un écran entravant le suivi de l'utilisation des crédits par l'administration. La Cour des comptes constate ainsi que, « alors que de l'ordre des trois-quarts des CP consommés au titre du programme 363 en 2025 ont été, in fine, confiés à un opérateur, le responsable de programme ne disposait pas d'informations exhaustives et actualisées sur l'exécution des crédits versés aux opérateurs ou sur le niveau de leur trésorerie ».

Si le responsable de programme lui-même n'a qu'une vision partielle de l'utilisation des crédits, le Parlement n'est, a fortiori, que faiblement informé de l'utilisation des crédits, et de nombreuses années après leur autorisation. Alors que l'une des raisons invoquées pour l'ouverture de crédits de relance dans une mission spécifique, et non dans les missions et programmes de droit commun, était de favoriser un suivi cohérent de l'utilisation des crédits, force est de constater que cet objectif n'a pas été atteint.

Même les crédits transférés à d'autres ministères par le ministère de l'économie et des finances, responsable des programmes de la mission « Plan de relance », font l'objet d'un suivi insuffisant. Un montant total de 130,1 millions de crédits de paiement a ainsi été transféré à quatre programmes du budget général.

Liste des transferts effectués depuis le programme 362 en 2025

(en millions d'euros)

Programme destinataire

Dispositif financé

Montant

Date

135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » (mission « Cohésion des territoires »)

Rénovation énergétique et réhabilitation lourde des logements sociaux

39,7

9/07/2025

44,6

3/12/2025

149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt » (mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »)

Pacte Biosécurité et Bien-être animal

10,0

9/07/2025

190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » (mission « Recherche et enseignement supérieur »)

Soutien à la recherche et au développement dans le domaine de l'aéronautique civile, dans le cadre des activités du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC)

35,8

9/07/2025

Source : commission des finances, à partir des décrets de transfert du 9 juillet et du 3 décembre 2025

Or, seuls les montants de ces transferts sont mentionnés dans les rapports annuels de performance des programmes source et destinataires, ce qui, comme le fait observer la Cour des comptes, contrevient au III de l'article 12 de la LOLF, lequel dispose que « l'utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l'établissement d'un compte rendu spécial, inséré au [rapport annuel de performances] ».

Enfin la prolongation des actions montre de manière de plus en plus évidente l'absence de lien avec la relance de l'économie au lendemain des périodes de confinement de 2020, alors que le rythme de croisière de l'économie avait été retrouvé dès le troisième trimestre 2021.

L'enveloppe totale disponible pour les mesures de décarbonation de l'industrie n'a été exécutée qu'à hauteur de 42 %, avec une sous-consommation en 2025 de 230,1 millions d'euros12(*). S'agissant des mesures liées à l'hydrogène vert, la sous-consommation a été de 194 millions d'euros en 2025 pour le projet important d'intérêt européen commun (PIIEC) et aucun des crédits disponibles n'a été consommé en 2025 pour les dispositifs de financement de projets dans les territoires portées par le ministère de la transition écologique.

En tout état de cause, le niveau élevé des restes à payer, comme on l'a vu précédemment, exigera de poursuivre l'exécution des actions pendant plusieurs années, au point que, selon les indications de la Cour des comptes, un budget opérationnel de programme devrait être maintenu jusqu'en 2042 afin de porter les engagements de l'État en faveur de la filière hydrogène et de la décarbonation de l'industrie.

Le rapporteur général constate que, par ses modalités de conception initiale comme par la manière dont elle a été mise en oeuvre, la mission « Plan de relance » n'a pas constitué une manière adéquate de suivre l'exécution des crédits consacrés au plan de relance.

* 1 Direction du budget, Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l'État, section IV. A.2.3.3, janvier 2023.

* 2 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire relative à la mission « Plan de relance », annexée au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.

* 3 Plan de relance, rapport n° 743 (2024-2025), tome II, annexe 22, de Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 juin 2025.

* 4 La loi de finances initiale pour 2026, comme la loi de finances initiale pour 2025, n'a pas ouvert de crédits pour les programmes 362 et 363.

* 5 Le montant des crédits consommés en 2026 est estimé par le rapport annuel de performances à 800 millions d'euros sur le programme 362 et à 145 millions d'euros sur le programme 363. Ces montants n'incluent pas les dépenses, en 2025 et 2026, sur les actions précédemment financées par l'ancien programme 364, dont les restes à payer étaient estimés à 0,6 milliard d'euros après 2024 par le rapport annuel de performances pour l'année 2024.

* 6 Arrêté du 7 mars 2025 (NOR : ECOB2506424A) portant report de crédits.

* 7 L' arrêté du 10 mars 2026 portant report de crédits (NOR : CPPB2600378A) a annulé 656,2 millions d'euros en crédits de paiement sur plusieurs programmes, dont 612,5 millions d'euros sur le programme 363, et a ouvert au titre de 2026 656,2 millions d'euros sur plusieurs programmes, dont 611,7 millions d'euros sur le programme 362, ce qui implique que la quasi-totalité des crédits annulés sur le programme 363 ont été reportés au programme 362.

* 8 Voir l'analyse faite par le rapporteur général dans son rapport d'information n° 576 (2020-2021), relatif à un projet de décret d'avance, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 mai 2021.

* 9 Cour des comptes, note d'exécution, budgétaire de la mission « Plan de relance » en 2025.

* 10 Article 15 de la LOLF.

* 11 Le plan de relance annoncé en septembre 2020 incluait la suppression de la part régionale de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), ce qui correspondait à une diminution de 50 % de son montant, ainsi que la réduction de moitié des impôts fonciers des établissements industriels et l'abaissement du taux de plafonnement de la contribution économique territoriale (CET) en fonction de la valeur ajoutée.

* 12 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire de la mission « Plan de relance » en 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 23Pouvoirs publics

Rapporteur spécial : M. Grégory BLANC

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Les pouvoirs publics ont enregistré en 2025 une diminution apparente de leurs dotations, celles-ci s'établissant au total à 1 138 millions d'euros, contre 1 157 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 1,7 %. Cette évolution s'explique toutefois intégralement par l'absence, en 2025, de la dotation complémentaire de près de 20 millions d'euros ouverte en 2024 au profit de l'Assemblée nationale afin de couvrir les surcoûts liés à la dissolution intervenue cette année-là. Hors cet effet ponctuel, les dotations de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale, du Sénat, de La Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République sont demeurées stables en 2025. Cette stabilité traduit la poursuite de la contribution des pouvoirs publics à l'effort collectif de maîtrise de la dépense publique.

2. L'exécution du budget de la Présidence de la République se caractérise par un léger excédent budgétaire en 2025, après celui constaté en 2024. Avec une dotation de 122,6 millions d'euros, des dépenses totales de 126,6 millions d'euros et des recettes propres de 5,9 millions d'euros, la Présidence de la République a dégagé un excédent de 1,9 million d'euros. Néanmoins, le niveau de la trésorerie avait fortement diminué ces dernières années, passant de 20,4 millions d'euros en 2021 à 4,5 millions d'euros au 1er janvier 2025.

3. Les assemblées parlementaires ont exécuté leur budget sous la forte contrainte d'un gel de leurs dotations en 2025. L'Assemblée nationale a réalisé 629,3 millions d'euros de dépenses, pour une dotation de 607,6 millions d'euros et des recettes propres de 5,7 millions d'euros, faisant apparaître un déficit budgétaire de 15,9 millions d'euros, contribuant à une nouvelle dégradation de sa trésorerie. Le Sénat a, pour sa part, réalisé 358,7 millions d'euros de dépenses et dégagé un solde budgétaire légèrement positif de 3,0 millions d'euros. Ce résultat ne doit cependant pas masquer la fragilité du cadre budgétaire, la dotation de l'État ne permettant pas actuellement de prendre en charge les investissements indispensables que doit désormais mener le Sénat au regard de l'état du patrimoine immobilier dont il a la charge.

4. La dotation du Conseil constitutionnel a été reconduite à 17,9 millions d'euros en 2025. Les dépenses se sont élevées à 18,5 millions d'euros, en incluant les dotations aux amortissements et provisions. Or, le Conseil constitutionnel a dû fortement mobiliser sa trésorerie ces dernières années. Sa réserve de précaution, qui s'élevait à 3,12 millions d'euros en 2019, n'était plus que de 588 663 euros fin 2025, un niveau ne permettant pas de couvrir d'éventuels aléas.

5. Enfin, la Cour de justice de la République a reçu en 2025 une dotation de 984 000 euros, alors qu'aucun procès n'a eu lieu en 2025. Les dépenses ayant été inférieures de 72 794 euros, cette somme va être restituée au budget de l'État.

L'autonomie financière des institutions relevant de la mission « Pouvoirs publics » trouve son fondement dans le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, énoncé par l'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789. S'agissant plus spécifiquement des assemblées parlementaires, l'autonomie financière découle de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et a été consacrée par le Conseil constitutionnel1(*).

Dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la loi organique sur les lois de finances (LOLF)2(*), le juge constitutionnel a rappelé que le dispositif devait garantir « la sauvegarde du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »3(*). L'article 7 de la LOLF prévoit ainsi l'existence d'une mission budgétaire spécifique regroupant « les crédits des pouvoirs publics », destinés à la Présidence de la République, à l'Assemblée nationale, au Sénat et aux chaînes parlementaires, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

Le Conseil constitutionnel a confirmé que « les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement », règle « inhérente au principe de leur autonomie financière qui garantit la séparation des pouvoirs »4(*).

Récapitulation des crédits annuels prévus, par dotation

(en euros)

Numéro et intitulé de la dotation (AE=CP)

2022

2023

2024

2025

Variation 2025/2024

501 - Présidence de la République

105 300 000

110 459 700

122 563 852

122 563 852

0 %

511 - Assemblée nationale

552 490 000

571 005 584

627 181 842

607 647 569

- 3,1 %

521 - Sénat

338 584 600

346 294 600

353 470 900

353 470 900

0 %

541 - La Chaîne parlementaire

34 289 162

34 495 162

35 245 822

35 245 822

0 %

531 - Conseil constitutionnel

15 963 000

13 295 000

17 930 000

17 930 000

0 %

533 - Cour de justice de la République

984 000

984 000

984 000

984 000

0 %

TOTAL

1 047 610 762

1 076 534 046

1 157 376 416

1 137 842 143

- 1,7 %

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Les pouvoirs publics ont enregistré en 2025 une diminution apparente de leurs dotations, celles-ci s'établissant à 1 138 millions d'euros, contre 1 157 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 1,7 %. Cette évolution s'explique toutefois intégralement par l'absence, en 2025, de la dotation complémentaire de près de 20 millions d'euros ouverte en 2024 au profit de l'Assemblée nationale afin de couvrir les surcoûts liés à la dissolution cette année-là. Hors cet effet ponctuel, les dotations de la Présidence de la République, de l'Assemblée nationale, du Sénat, de La Chaîne parlementaire, du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République sont demeurées stables en 2025. Cette stabilité traduit la poursuite de la contribution des pouvoirs publics à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Le gel des dotations en 2025 fait suite à d'importants efforts demandés aux pouvoirs publics depuis de nombreuses années. Ainsi, si la dotation cumulée de la mission a progressé de 12 % entre 2011 et 2025 en euros courants, cette évolution, corrigée de l'inflation, correspond en réalité à une diminution en valeur constante de 9,6 %.

Évolution des crédits de la mission « Pouvoirs publics » en loi de finances initiale en euros constants5(*) (2011-2025)

(en millions euros)

Note : l'évolution des dotations du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République n'apparaissent pas sur le graphique, pour des raisons de visibilité.

Source : commission des finances du Sénat6(*)

C'est le Sénat qui connaît la plus forte baisse (- 12,8 %), puis la Présidence de la République (- 11,7 %), La Chaîne parlementaire (- 11,3 %), l'Assemblée nationale (- 8,0 %) et la Cour de justice de la République (- 2,6 %), le Conseil constitutionnel présentant une trajectoire distincte7(*).

Cette tendance n'est pas sans poser de difficultés, en particulier en matière d'investissement pour les assemblées parlementaires8(*).

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

A. UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE CONTRIBUANT MODESTEMENT À UNE RECONSTITUTION DE TRÉSORERIE

La dotation consacrée à la Présidence de la République s'est élevée à 122,6 millions d'euros en 2025, soit un montant identique à celui de 2024. Elle a été entièrement consommée, l'exécution budgétaire de la Présidence de la République en 2025 étant caractérisée par des dépenses totales de 126,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), contre 127,7 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 0,9 %.

La différence entre le montant total des dépenses et celui de la dotation a été couverte par des recettes propres à hauteur de 5,9 millions d'euros, niveau proche de celui constaté en 2024. Au total, l'exercice 2025 se traduit par un solde budgétaire positif de 1,9 million d'euros, après un excédent de 1,2 million d'euros en 2024. Cette trajectoire contribue modestement à reconstituer la trésorerie de la Présidence de la République, dont le niveau a fortement diminué ces dernières années, passant de 20,4 millions d'euros en 2021 à 4,5 millions d'euros au 1er janvier 2025.

Évolution des dépenses et recettes de la Présidence de la Républiqueentre 2020 et 2025

(en euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — I. LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

B. DES EFFORTS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES DANS UN CONTEXTE DE TENSIONS SUR LA MASSE SALARIALE

L'exécution des dépenses a été marquée en 2025 par une hausse des dépenses de personnel et une réduction de la plupart des autres types de dépenses.

Évolution des budgets initiaux et exécutés de la Présidence de la Républiqueentre 2023 et 20259(*)

(en euros, en CP)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Les dépenses de personnel se sont élevées à 78,1 millions d'euros en 2025, soit une hausse d'environ 3 % par rapport à 2024. Cette progression résulterait notamment du glissement vieillesse-technicité, concernant en particulier les fonctionnaires mis à disposition, qui représentent une part importante des effectifs.

Pour répondre à la tension sur les dépenses de personnel dans un contexte de gel de la dotation, la Présidence a mis en oeuvre, au premier trimestre 2025, un plan d'action reposant sur la refonte du schéma d'emplois, un pilotage resserré des recrutements et un cadrage du recours aux stagiaires et vacataires. Le plafond d'emplois serait ainsi passé de 825 ETP en moyenne annuelle à 815 ETP en 2025, tandis que la cible de 810 ETP fixée pour fin 2026 a finalement été atteinte au dernier trimestre 2025.

Le rapporteur spécial relève que cette maîtrise globale des effectifs constitue un élément positif. Elle ne doit toutefois pas conduire à écarter une réflexion sur les marges de rationalisation, en particulier s'agissant du nombre de conseillers placés auprès du Président de la République, dont le niveau moyen demeurait élevé en 2025, avec une moyenne de 49 équivalents temps plein en 2025, dans un contexte de rééquilibrage des pouvoirs depuis 2024 pourtant favorable à une réduction. Par ailleurs, la fin de la mutualisation de certains conseillers entre la Présidence de la République et les services du Premier ministre a constitué un frein à la réduction du nombre de conseillers relevant de ces deux institutions.

Les dépenses - de fonctionnement - liées à l'activité présidentielle s'établissent à 23,9 millions d'euros en crédits de paiement en 2025, en léger recul (- 1 %) par rapport à 2024.

D'une part, les dépenses de déplacement sont stabilisées à 20 millions d'euros (- 0,5 %), malgré une activité internationale plus soutenue qu'en 2024 : le nombre de déplacements en Europe est passé de 25 en 2024 à 31 en 2025, et celui des déplacements hors Europe ou en outre-mer de 16 à 24. Cette stabilité traduit des efforts de maîtrise du coût moyen par déplacement.

Coûts des déplacements présidentiels entre 2023 et 2025

(en nombre de déplacements et en euros)

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

D'autre part, les dépenses de fonctionnement liées à l'activité du Palais de l'Élysée affichent une baisse de 1 % en 2025, essentiellement du fait d'une baisse des dépenses de réceptions, notamment au titre des dîners organisés à l'Élysée.

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement hors activités présidentielles (administration de la Présidence) connaissent une baisse de 2,6 %, notamment au titre des moyens généraux.

Les dépenses d'investissement de la Présidence de la République se sont pour leur part établies à 6,7 millions d'euros en 2025. Après une année 2024 particulière, marquée notamment par la création de l'espace muséal de la Maison Élysée, l'investissement revient à un niveau proche de celui constaté en 2023. Les principaux projets réalisés en 2025 concernent notamment la mise en oeuvre d'un système de chauffage par géothermie, la remise aux normes de l'hôtel de Marigny et des systèmes de sécurité incendie, la rénovation d'espaces de sécurité, le renouvellement d'équipements informatiques et le projet de Datalab-incubateur spécialisé en intelligence artificielle.

La Maison Élysée, ouverte en juillet 2024, a quant à elle généré en 2025 un chiffre d'affaires de 907 000 euros, inférieur aux prévisions initiales, accueillant plus de 142 000 visiteurs depuis son ouverture.

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le montant total des dépenses de l'Assemblée nationale s'établit, pour l'exercice 2025, à 629,3 millions d'euros, contre 635,3 millions d'euros en 2024, soit une baisse de 1,0 %. Cette comparaison doit toutefois être appréciée avec prudence, l'exercice 2024 ayant été marqué par les surcoûts liés à la dissolution de l'Assemblée nationale et à son renouvellement.

Les dépenses de fonctionnement s'élèvent, pour l'exercice 2025, à 599,6 millions d'euros, avec un taux d'exécution de 98,9 %, et celles d'investissement à 29,7 millions d'euros, pour un taux d'exécution de 79,9 %.

Concernant les recettes, la dotation de l'Assemblée nationale s'est élevée en 2025 à 607,7 millions d'euros. Elle est en baisse apparente par rapport à 2024, année au cours de laquelle l'Assemblée nationale avait bénéficié d'une dotation totale de 627,2 millions d'euros, incluant 19,5 millions d'euros ouverts en loi de finances de fin de gestion afin de couvrir les surcoûts de la dissolution. En réalité, hors cet élément ponctuel, la dotation 2025 correspond à un gel de la dotation au niveau de 2024. Les recettes propres exécutées de l'Assemblée nationale s'élèvent à 5,7 millions d'euros en 2025.

L'exercice 2025 se traduit ainsi par un solde budgétaire déficitaire de 15,9 millions d'euros.

Exécution du budget de l'Assemblée nationale en 2024 et 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport du collège des Questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes, mai 2026.

Pour plus de détail sur l'exécution 2025 du budget de l'Assemblée nationale, le rapporteur spécial renvoie au rapport du collège des Questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes10(*).

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

B. LE SÉNAT

La dotation du Sénat s'est élevée en 2025 à 353,5 millions d'euros, soit un montant identique à celui de 2024.

Le budget du Sénat se décompose en trois actions :

- l'action « Sénat », qui regroupe les moyens nécessaires à l'accomplissement des missions institutionnelles (341,9 millions d'euros de dotation en 2025) ;

- l'action « Jardin du Luxembourg » (11,6 millions d'euros de dotation en 2025) ;

- et l'action « Musée du Luxembourg » qui n'est pas financée sur dotation du budget de l'État mais via la redevance versée par la Réunion des musées nationaux (RMN) dans le cadre d'une délégation de service public.

Pour l'ensemble des trois entités budgétaires - Sénat, Jardin du Luxembourg et Musée du Luxembourg - les dépenses exécutées s'élèvent à 358,7 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 94,0 % du budget réparti pour 2025. Les dépenses exécutées progressent de 0,4 % par rapport à 2024, ce qui confirme la stabilisation engagée après les hausses liées au contexte inflationniste en 2022 et 2023.

Exécution du budget du Sénat en 2025

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne pour l'exercice 2025

Pour l'ensemble des trois entités, le Sénat a dépensé 348,8 millions d'euros pour assurer son fonctionnement. Le taux d'exécution se situe à 94,8 % du budget réparti. Ces dépenses sont en hausse de 1,3 % par rapport à l'exécution 2024.

Concernant les dépenses d'investissement, elles sont en baisse de 22,4 % par rapport à 2024, traduisant une période de transition entre la fin d'un cycle d'investissement et l'amorce de nouvelles opérations pluriannuelles d'ampleur à vocation essentiellement patrimoniales. Les dépenses d'investissement connaissent en 2025 un taux d'exécution de 72,1 % du budget réparti et s'établissent à 10,0 millions d'euros. Selon le rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne pour l'exercice 2025, « les difficultés rencontrées dans l'exécution de ces dépenses ont été principalement liées aux reports d'opérations pluriannuelles de chantier et à des investissements moindres en mobilier ».

Les recettes se composent de la dotation (353,5 millions d'euros) et des ressources propres (8,3 millions d'euros).

La dotation de l'État couvre la totalité des dépenses de fonctionnement du Sénat. Pour faire face à ses besoins d'investissement, le Sénat a mobilisé ses produits budgétaires propres.

À l'issue de l'exercice 2025, le Sénat affiche un solde budgétaire positif de 3 millions d'euros.

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — II. LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

C. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

La dotation de La Chaîne parlementaire s'est élevée à 35,25 millions d'euros en 2025 (dont 17,60 millions d'euros pour La Chaîne parlementaire - Assemblée nationale et 17,65 millions d'euros pour Public Sénat). Elle a été intégralement consommée.

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

A. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

La dotation budgétaire du Conseil constitutionnel s'est élevée à 17,9 millions d'euros en 2025, soit un montant identique à celui de 2024.

Comme l'année précédente, cette dotation n'a pas permis de couvrir l'intégralité des dépenses du Conseil constitutionnel, qui se sont établies en 2025 à 18,5 millions d'euros, en incluant les opérations de dotations aux amortissements et provisions.

Le rapporteur spécial rappelle que le Conseil constitutionnel a dû fortement mobiliser sa trésorerie ces dernières années. Sa réserve de précaution, qui s'élevait à 3,12 millions d'euros en 2019, n'était plus que de 203 000 euros au 31 décembre 2023, avant de se redresser légèrement à 588 663 euros fin 2025. Cette évolution souligne la nécessité d'une reconstitution progressive de la réserve, indispensable à la continuité des activités de l'institution et à la couverture d'éventuels aléas.

Exécution des crédits du Conseil constitutionnel en 2025

(en euros)

Dotation 2025

Crédits exécutés en 2025

Taux d'exécution

Dépenses relatives aux membres

2 158 000

2 070 050

95,9 %

Dépenses relatives aux personnels

10 083 456

8 769 610

87,0 %

Dépenses de fonctionnement

3 080 403

2 740 291

89,0 %

Dépenses d'investissement

2 608 141

3 277 608

125,7 %

Opérations de dotations aux amortissements et provisions

1 633 21911(*)

Total

17 930 000

18 490 778

103,1 %

Source : annexe « Pouvoirs publics » au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025.

Le budget consacré aux membres du Conseil s'est élevé à 2,08 millions d'euros, un montant légèrement inférieur au budget initial (2,16 millions d'euros). Les dépenses relatives aux personnels se sont élevées à 8,8 millions d'euros (pour un taux d'exécution de 87 %), dont 7,1 millions d'euros au titre des personnels du Conseil et 1,7 million d'euros au titre du remboursement de la rémunération des gardes de la Maison militaire et de deux agents mis à disposition. Les dépenses de fonctionnement, d'un montant de 2,7 millions d'euros, sont en baisse de 1,7 million d'euros par rapport à 2024 ; elles sont exécutées à 89 % en 2025. Par ailleurs, les dépenses d'investissement (3,3 millions d'euros) font l'objet d'une sur-exécution, à 125,7 %. Enfin, s'ajoutent des opérations de dotations aux amortissements et provisions, pour un total d'un peu plus de 1,6 million d'euros.

Rapport n° 736, tome II, annexe 23 (2025-2026) de M. Grégory BLANC, déposé le 17 juin 2026 : Pouvoirs publics — III. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

B. LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

La Cour de justice de la République a reçu en 2025 une dotation de 984 000 euros, soit un montant identique à celui de 2024.

Cette dotation se décompose en trois parties qui financent chacune un type de dépenses :

- 884 000 euros au titre du fonctionnement courant. Sur l'exercice 2025, 898 440 euros ont été dépensés12(*) ;

- 70 000 euros au titre des frais de justice. Le montant utilisé a été de 12 766 euros, le nombre de dossiers en cours d'instruction étant réduit ;

- 30 000 euros au titre des frais de tenue de procès. Aucun procès n'ayant eu lieu, aucune dépense n'a été constatée en 2025.

L'exécution budgétaire ayant ainsi fait apparaître un reliquat de 72 794 euros, cette somme sera restituée au budget de l'État.

* 1 Décisions n°s 2001-448 DC du 25 juillet 2001, 2001-456 DC du 27 décembre 2001 et 2011-129 QPC du 13 mai 2011.

* 2 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

* 3 Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances.

* 4 Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, Cons. 47, Loi de finances pour 2002.

* 5 Hors inflation (hors tabac).

* 6 Note : l'évolution des dotations du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République n'apparaissent pas sur le graphique pour des raisons de visibilité.

* 7 Dans un contexte notamment de forte érosion de ses réserves, qui a justifié une revalorisation de sa dotation à compter de 2024, il enregistre sur la période une hausse en valeur constante de 31 %, soit + 3,4 millions d'euros.

* 8 Voir infra.

* 9 Y compris ressources propres.

* 10 Rapport du collège des Questeures à la commission spéciale chargée de vérifier et d'apurer les comptes, règlement des comptes 2025, Assemblée nationale, 6 mai 2026.

* 11 Déduit des autres données.

* 12 Cet écart est lié au paiement en décembre 2025 du loyer du premier trimestre 2026, qui, selon les termes du contrat renouvelé, devait être acquitté trimestriellement d'avance.

Rapport n° 736, tome II, annexe 24 (2025-2026) de Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN, déposé le 17 juin 2026 : Recherche et enseignement supérieur

Rapport parlementaire

N° 736

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2026

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, rejeté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée,relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptesde l'année 2025,

Par M. Jean-François HUSSON,Rapporteur général,

Sénateur

TOME IICONTRIBUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ANNEXE N° 24Recherche et enseignement supérieur

Rapporteurs spéciaux : Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (17ème législ.) : 2694, 2847 et T.A. 306

Sénat : 726 (2025-2026)

Rapport n° 736, tome II, annexe 24 (2025-2026) de Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN, déposé le 17 juin 2026 : Recherche et enseignement supérieur

LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les crédits exécutés sur le périmètre de la mission atteignent en 2025 un montant total de 30 827 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 30 587 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Après prise en compte des annulations en cours de gestion, le taux d'exécution atteint 99,6 % en AE et 99,8 % en CP. L'exercice 2025 confirme le retournement de la dynamique budgétaire de relance des dépenses de recherche et d'enseignement supérieur en constituant le second exercice consécutif de recul des crédits exécutés, avec une réduction de 399 millions d'euros en un an en crédits de paiement (CP) à l'échelle de la mission.

2. Les mouvements de gestion ont été modérés sur la mission dans son ensemble. Le décret d'annulation d'avril 2025 a impacté la mission en annulant 493 millions d'euros en AE et 386,8 millions d'euros en CP, soit respectivement 1,6 % et 1,3 % du montant total prévu en LFI 2025. La loi de finances de fin de gestion a également annulé 173 millions d'euros en AE et 170 millions d'euros en CP supplémentaires.

3. Concernant les programmes « Enseignement supérieur » (Mme Vanina Paoli-Gagin) :

- les moyens consacrés à l'enseignement supérieur ont été stabilisés, puisqu'ils augmentent de seulement 158 millions d'euros en CP par rapport à 2024, soit 0,9 % de hausse.

- une révision du mode de financement des universités est indispensable dans la situation actuelle des finances publiques. Les Assises du financement de l'université sont en ce sens bienvenues. Par ailleurs, si elle part d'une intention louable, l'annonce de la généralisation des contrats d'objectifs, de moyens et de performance (COMP) ne peut qu'interroger. L'évaluation des COMP sur la période 2023-2025 souligne en l'effet les fragilités du dispositif, en l'absence de réelle refonte du système d'allocation des moyens aux universités.

- la première étape de la réforme a permis de diminuer le montant de la sous-consommation des bourses sur critères sociaux. Néanmoins, la deuxième étape de la réforme a déjà été repoussée une première fois, alors que le nombre et la part de boursiers continuent de diminuer, ce qui est regrettable.

4. Concernant les programmes « Recherche » (M. Jean-François Rapin) :

- la sous-exécution de la cible de la loi de programmation de la recherche (LPR) du 24 décembre 2020 pour le programme 172 pèse plus particulièrement sur les organismes nationaux de recherche financés par ce programme, dont la cible a été sous-exécutée à hauteur de 494 millions d'euros en CP en 2025 notamment en raison du choix fait par le Gouvernement d'annuler 260 millions d'euros en CP en cours d'exercice sur ce programme ;

- en contradiction avec la volonté affichée par le Gouvernement de relancer la politique spatiale française, la cible de la LPR a été sous-exécutée à hauteur de 271 millions d'euros en CP en 2025 pour le programme 193, soit 14 % de la cible initiale. Le rapporteur spécial souligne que ce sous-financement fragilise la crédibilité de la stratégie nationale spatiale adoptée en novembre 2025 sans qu'aucune trajectoire financière sous-jacente n'ait été formalisée par le Gouvernement à ce jour.

Rapport n° 736, tome II, annexe 24 (2025-2026) de Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN, déposé le 17 juin 2026 : Recherche et enseignement supérieur — LES PRINCIPALES OBSERVATIONSDES RAPPORTEURS SPÉCIAUX — I. L'EXERCICE 2025 CONFIRME LE RECUL DES CRÉDITS EXÉCUTÉS À L'ÉCHELLE DE LA MISSION ET MARQUE UNE RUPTURE SIGNIFICATIVE AVEC LA DYNAMIQUE DE REDRESSEMENT DES DÉPENSES DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION DE LA RECHERCHE

A. L'EXERCICE 2025, QUI CONSTITUE LE DEUXIÈME EXERCICE CONSÉCUTIF DE RECUL DES CRÉDITS DEPUIS L'ADOPTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION DE LA RECHERCHE (LPR) DE 2020, SOULIGNE LA CADUCITÉ DE CETTE TRAJECTOIRE ET LA NÉCESSITÉ DE SON ACTUALISATION

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) se compose de 8 programmes, dont trois relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), à savoir les programmes 150, 231 et 172.

Les autres programmes de cette mission interministérielle relèvent du périmètre de quatre autres ministères :

- le ministère chargé de l'économie pour les programmes 193 et 192 ;

- le ministère chargé de la transition écologique pour le programme 190 ;

- le ministère des armées pour le programme 191 ;