Contenu du rapport
Introduction
Longtemps qualifiée de timide, voire de naïve, la politique commerciale de l’Union européenne (UE) semble avoir pris un tournant avec l’adoption, en 2023, du règlement relatif à la protection de l’Union et de ses États membres contre la coercition économique exercée par des pays tiers, dit règlement ACI. ([1])
De défensive, la politique commerciale de l’UE a aujourd’hui les moyens de devenir offensive, même si le règlement (UE) 2023/2675 a essentiellement été conçu comme un instrument de dissuasion. Que seraient les effets d’une dissuasion sans la volonté politique marquée de la mettre en œuvre ?
Pendant trop longtemps, l’UE, respectueuse du droit international et des règles du multilatéralisme économique, a laissé ses entreprises seules face à la prédation de grandes puissances utilisant le droit comme un instrument de coercition économique. Les affaires Alstom, BNP Paribas, ou plus récemment Pernod-Ricard sont là pour le rappeler.
Première grande puissance économique, les États-Unis d’Amérique ont instauré une foisonnante législation dont la portée extraterritoriale, contestable au regard des principes du droit international public, interdit notamment aux entreprises étrangères de commercer avec des États faisant l’objet d’une décision unilatérale de sanctions économiques en tant qu’États déclarés « voyous » (« rogue state »).
Les lois dites Helms-Burton ([2]) ou d’Amato-Kennedy ([3]) répondent ainsi à cette définition.
La portée extraterritoriale de cette législation est une menace directe pour les entreprises européennes, sommées de collaborer avec l’administration des États‑Unis à peine de sanctions sous la forme d’amendes colossales se chiffrant en millions d’euros.
Si la France a été pionnière pour ériger une législation protectrice pour ses entreprises, sans capacité de réponse à une échelle pertinente, celle de l’UE, celle-ci reste en partie sans effets.
Portée par la France, notamment sous la présidence du Conseil de l’UE en 2022, l’UE a construit une patiente réponse juridique avec l’adoption du règlement de 1996, intitulé « loi de blocage européenne », puis celle du règlement ACI.
L’entrée en vigueur de ce règlement marque donc une inflexion nette de la politique de l’UE en la matière, notamment d’un point de vue sémantique, puisqu’il s’agit, enfin, de riposter « contre la coercition économique des pays tiers ».
Toutefois, si votre rapporteur se réjouit de cette prise de conscience permettant l’efficacité d’une riposte, dans un environnement géopolitique de plus en plus incertain, il déplore, à ce stade, un manque de volonté politique affirmée de l’UE d’utiliser l’ACI ([4]) comme un bras armé pour s’opposer à toute forme d’extraterritorialité des lois.
Aussi l’objet de la présente proposition de résolution européenne (PPRE) est-il d’inciter le gouvernement français et la Commission à se saisir pleinement de ce nouvel instrument juridique pour contrer les offensives illicites des pays tiers et protéger les entreprises françaises et européennes des risques de prédation économique pour commercer – directement ou indirectement – avec des États faisant l’objet d’embargo économique de la part notamment des États-Unis.
I. L’extraterritorialité des lois, une pratique contestable en droit menaçant l’économie européenne — A. L’extraterritorialité des lois : une pratique contestable au regard des principes du droit international public
1. La souveraineté des États, un principe consacré par le droit international public
L’existence d’un État repose sur quatre critères : une population permanente, un territoire défini, un gouvernement exerçant une autorité effective et ayant la capacité à entrer en relation avec d’autres États ([5]).
Le droit international public reconnaît l’État comme unique sujet des relations internationales, en tant que seule incarnation de la souveraineté. Par souveraineté, on entend, de manière tautologique, que l’État dispose de la compétence de sa compétence, à savoir qu’il a le pouvoir d’édicter des normes et d’en ordonner l’exécution à l’intérieur de ses frontières. En conséquence, la souveraineté d’un État, sa compétence, notamment juridique, ne s’exerce que dans un cadre limité, un territoire, le sien.
Toutefois, si le droit international public ne reconnaît pas en principe de compétence extraterritoriale aux États, celle-ci peut exister si un fort lien de sujétion avec son territoire, la nationalité, a été établi. En conséquence, en l’absence d’un tel lien, un État ne peut pas, en théorie, poursuivre une entreprise, ou une personne dans un pays tiers pour des faits de corruption, supposés ou avérés, ou pour avoir violé l’embargo économique imposé à un pays tiers par ce même État.
Néanmoins, force est de constater que les faits semblent contredire sérieusement le droit, au regard tant de la prolifération des poursuites intentées par la justice états-unienne que des amendes colossales payées par des entreprises européennes pour s’y soustraire, qu’il s’agisse d’Alstom ou de BNP Paribas, soit pour des faits supposés ou avérés de corruption, soit pour une violation des relations commerciales avec des pays considérés comme étant sous embargo économique par les États-Unis qu’il s’agisse de Cuba de la Lybie ou de l’Iran.
I. L’extraterritorialité des lois, une pratique contestable en droit menaçant l’économie européenne — A. L’extraterritorialité des lois : une pratique contestable au regard des principes du droit international public
2. La multiplication des lois ayant une portée extraterritoriale, notamment états-uniennes, une lecture extensive de la notion de compétence et de la souveraineté des États
Dans l’affaire dite du « Lotus » ([6]), la Cour permanente de Justice internationale (CPJI), précurseure de la Cour internationale de Justice (CIJ) a énoncé le principe selon lequel « tout ce que l’on peut demander à un État, c’est de ne pas dépasser les limites que le droit international trace à sa compétence : en deçà de ces limites, le titre à la juridiction qu’il exerce se trouve dans sa souveraineté. » ([7])
Par cette interprétation, la CPJI ouvre une brèche dans la conception de la souveraineté même de l’État, l’édiction d’une loi à portée extraterritoriale demeurant admise dans la mesure où elle ne contrevient pas à une autre règle de droit international public. Ainsi, l’édiction de lois ayant une portée extraterritoriale n’est pas illicite en elle-même, seule leur exécution (forcée) sur le territoire d’un État tiers demeure prohibée par les règles du droit international public.
Dès lors, les gouvernements états-uniens successifs se sont largement engouffrés dans cette brèche ouverte par la jurisprudence internationale, en multipliant l’adoption de lois ayant une portée extraterritoriale.
Sans que la liste infra ne soit exhaustive, votre rapporteur constate qu’elle s’est particulièrement étoffée à partir des années 1990, tant par leur nombre que par leur objet :
Le point commun entre ces différentes législations réside, tant dans leur portée explicitement extraterritoriale que dans l’extension du lien justifiant la compétence de la justice états-unienne.
En effet, pour justifier leurs compétences, les autorités états-uniennes, le Department of Justice (DoJ), pour le volet pénal, ou le Securities and Exchange Commission (SEC) pour le volet civil, font une interprétation particulièrement large de leurs prérogatives. Ainsi, la compétence de la justice états-unienne repose sur des liens de nationalité particulièrement distendus tels que l’utilisation du dollar dans les transactions, la cotation en bourse des sociétés, ou la nationalité des fournisseurs de services numériques.
Dès lors, la portée de ces lois donne aux États-Unis une compétence quasiment universelle, au regard tant de la mondialisation des échanges, de la prégnance du dollar en tant que monnaie de réserve que de leur situation de monopole dans le secteur numérique. Cette suprématie alliée à une supériorité technologique de fait met en danger à la fois la souveraineté industrielle européenne et la sécurité des échanges commerciaux.
L’illicéité de ces lois ne repose donc pas sur leur portée extraterritoriale en elle-même, mais sur l’absence d’un « lien raisonnable » pour justifier la compétence de l’État édifiant la norme. ([10])
Autrement dit, le lien de nationalité justifiant la compétence extraterritoriale des États-Unis, à savoir l’utilisation du dollar ou d’un serveur numérique « n’emporte guère la conviction » pour reprendre les termes utilisés par M. Alain Pellet dans son manuel de droit public international. Ainsi ces lois sont-elles illicites parce que les « faits incriminés sont commis à l’étranger (ce qui exclut le lien de territorialité), par des ressortissants étrangers (pas de lien de nationalité) ». ([11])
En outre, elles constituent une ingérence dans la souveraineté des États, dans la mesure où elles cherchent à leur imposer un alignement sur la politique étrangère et commerciale définie par les États-Unis, leur interdisant tout commerce avec des États unilatéralement considérés comme « voyous ».
Contrer une telle menace, ne relève, dès lors, pas d’une simple réponse à une question théorique vertueuse de mise en conformité avec les règles internationales du droit public, mais d’un intérêt vital pour l’UE : éviter la prédation technologique et économique de ses entreprises !
I. L’extraterritorialité des lois, une pratique contestable en droit menaçant l’économie européenne — B. Au regard de la portée de ces lois, la menace pour l’économie française et européenne est certaine
1. Une menace certaine pour l’économie française et européenne
Dans son ouvrage, Le droit, nouvelle arme de guerre économique, comment les États-Unis déstabilisent les entreprises européennes, ([12]) M. Ali Laïdi, auditionné par votre rapporteur, met en exergue que les États-Unis, et aujourd’hui la Chine, utilisent la portée extraterritoriale de ces lois comme un élément de pression économique, voire de coercition économique, pour s’accaparer des secrets industriels et technologiques.
L’objet premier de ces lois est de contraindre une entreprise étrangère à coopérer avec l’administration états-unienne en fournissant des informations qui relèvent en partie du secret industriel, pour ne pas avoir à payer une amende colossale. Le droit n’est qu’un instrument de pression à des fins économiques, qui peut s’apparenter à une forme de coercition économique, en ce qu’il contraint les entreprises européennes à s’adapter à la demande états-unienne sous peine de sanction. ([13])
Les personnes auditionnées par votre rapporteur n’ont pas hésité à parler « d’over compliance » pour qualifier la « sur conformation » aux normes états-uniennes des entreprises européennes pour échapper à tout risque de sanctions.
Pour votre rapporteur, le paiement d’amendes colossales, qu’il s’agisse d’Alstom ou de BNP Paribas, emporte des conséquences claires, il affaiblit les entreprises européennes au détriment d’investissements nécessaires dans leur secteur d’activité.
L’entreprise Pernod Ricard se trouve exposée à un risque similaire, celui de contrevenir à la loi Helms-Burton. En effet, le titre III de cette loi, suspendu dès 1997 par un accord UE-États-Unis afin d’éviter une procédure devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), a été réactivé le 2 mai 2019.
En conséquence, l’administration états-unienne a, dès lors, qualité pour agir au profit de l’entreprise états-unienne Bacardi, qui souhaite s’agréger le monopole de fabrication et de distribution du rhum, votre rapporteur tenant à souligner que la loi Helms-Burton est également appelée « Bacardi Bill » au regard des intérêts qu’elle défend.
La question de la légalité et de la compatibilité des lois extraterritoriales Helms-Burton et d’Amato-Kennedy avec les règles de l’OMC n’a ainsi jamais été jugée, du fait de l’entrée en vigueur de cet accord politique ayant mis fin à la procédure contentieuse. ([14])
Toutefois, pour votre rapporteur, la faiblesse actuelle de l’OMC ne paraît pas être le bon canal juridique pour contrecarrer l’hégémonie états-unienne dans les relations commerciales.
Pour votre rapporteur le règlement ACI offre aujourd’hui un moyen de protection des entreprises européennes bien plus efficace qu’une OMC moribonde dont l’organe de règlement des différends (ORD) ne fonctionne notoirement pas.
I. L’extraterritorialité des lois, une pratique contestable en droit menaçant l’économie européenne — B. Au regard de la portée de ces lois, la menace pour l’économie française et européenne est certaine
2. La France a été pionnière dans l’édiction d’une législation visant à protéger ses entreprises des effets de l’extraterritorialité des lois
Pour se défendre ses entreprises des risques de prédation, la France a été pionnière dans l’édiction d’une législation protectrice visant à contrer les effets de l’extraterritorialité de certaines lois. Toutefois, sans l’adoption d’une réponse à un niveau européen ces instruments conservent une portée limitée.
La loi du 26 juillet 1968, dite loi de « blocage » ([15]) interdit, sous peine de sanctions pénales, la communication à des autorités étrangères de documents ou renseignements d’ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique dont la divulgation serait de nature à porter atteinte aux intérêts économiques essentiels de la France. L’autorité administrative, préalablement informée, doit autoriser la personne physique ou morale, à procéder à une telle communication sous peine de sanctions.
L’objectif avoué de cette loi consiste à protéger les entreprises françaises des effets des législations extraterritoriales et de la pression économique exercée par un pays tiers. Toutefois, en pratique, sa mise en œuvre est rare, et les entreprises préfèrent coopérer ou se mettre en conformité avec le droit américain pour éviter le risque de perdre des marchés.
Selon le rapport Gauvain ([16]), cette législation peut même conduire à des effets contraires à ceux recherchés, l’entreprise française se trouvant prise entre le marteau (l’obligation de coopérer avec le DoJ) et l’enclume (demander l’autorisation à l’administration de coopérer alors même que celle-ci le lui interdira formellement).
Même si en 2022, le Service de l'information stratégique et de la sécurité économiques (SISSE) est devenu le guichet unique pour accompagner les entreprises confrontées à des demandes étrangères, la question de l’« over compliance » reste prégnante.
L’adoption de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II, répond au même objectif : protéger les entreprises françaises des effets de l’extraterritorialité des lois.
En créant une Agence anti-corruption (AFA) et en instaurant la possibilité d’adopter des conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP), la loi Sapin II a permis d’internaliser les amendes pour corruption, privant en partie le Trésor américain d’une manne financière, en « renationalisant » le pouvoir de sanction envers les entreprises françaises opérant dans des pays tiers, et en neutralisant les effets de la FCPA.
II. L’union européenne doit utiliser l’instrument anti coercition (ACI) pour contrer la portée des lois extraterritoriales
A. l’Union européenne s’est progressivement dotée d’instruments juridiques pour protéger ses entreprises
La France a largement œuvré pour l’adoption d’une réglementation protectrice des entreprises à l’échelle européenne afin d’apporter une réponse à une échelle pertinente.
II. L’union européenne doit utiliser l’instrument anti coercition (ACI) pour contrer la portée des lois extraterritoriales — A. l’Union européenne s’est progressivement dotée d’instruments juridiques pour protéger ses entreprises
1. 1996, l’adoption d’une « loi de blocage européenne », une première approche incomplète
En réaction à l’adoption des lois Helms-Burton et d’Amato-Kennedy, en 1996, l’UE a adopté, une loi dite « de blocage européenne », soit le règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l'application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant ([17]). La loi de blocage donne un cadre légal aux entreprises européennes pour qu’elles n’aient pas à se conformer aux jugements ou aux lois étrangères (article 4).
Le règlement liste en annexe l’ensemble des lois auxquelles les entreprises européennes n’ont pas à se conformer, sauf autorisation de la Commission (article 5). Le règlement prévoit également une « clause de récupération », à savoir que les opérateurs peuvent récupérer devant l’UE les dommages subis du fait de l’application de ces lois extraterritoriales.
Pour tenir compte du retrait états-unien de l’accord nucléaire iranien (JCPOA) et du rétablissement des sanctions états-uniennes contre l’Iran, la Commission a mis à jour l’annexe, par le règlement délégué (UE) 2018/1100, incluant les sanctions états-uniennes secondaires contre l'Iran.
L'annexe consolidée contient désormais huit lois américaines, regroupées en deux blocs :
Bloc Cuba :
Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 (Helms-Burton)
Cuban Democracy Act of 1992 (Torricelli Act)
Cuban Assets Control Regulations (titre 31 du Code of Federal Regulations, Part 515)
Bloc Iran :
Iran Sanctions Act of 1996 (ex-ILSA / d'Amato-Kennedy, modifié)
Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012 (ITRSHRA)
National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012 (NDAA, sections 1244, 1245, 1246)
Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 (IFCA)
Iranian Transactions and Sanctions Regulations
Toutefois, ce règlement peut autoriser, après feu vert de la Commission, à déroger à l’interdiction de coopérer avec l’administration américaine. Pour ses détracteurs, il ne paraît donc pas suffisamment protecteur des risques de poursuites des opérateurs européens sur le sol états-unien. ([18])
En effet, selon les personnes auditionnées par votre rapporteur, il souffre des mêmes insuffisances que la loi de blocage française. Les entreprises européennes ayant l’impression d’être prises entre le marteau et l’enclume préfèrent coopérer avec l’administration américaine plutôt que de prendre le risque de perdre leur accès au marché américain.
Pour être efficace, la loi de blocage nécessiterait, en effet, que les entreprises aillent au bout du procès qui leur est intenté, en faisant valoir qu’elles doivent se conformer à la législation européenne avant de se conformer à la législation d’un pays tiers ayant une portée extraterritoriale.
Une telle approche pour juridiquement pertinente qu’elle soit ne tient pas suffisamment compte de la réalité économique, et notamment des effets que la mondialisation des échanges implique. Les entreprises opèrent un calcul de risques, préférant une procédure courte (plea guilty/ plaider coupable) à un procès long et onéreux avec pour corollaire une limitation de l’accès au marché américain.
II. L’union européenne doit utiliser l’instrument anti coercition (ACI) pour contrer la portée des lois extraterritoriales — A. l’Union européenne s’est progressivement dotée d’instruments juridiques pour protéger ses entreprises
2. Réviser la loi de blocage européenne, une première étape pour une riposte européenne
La révision de la loi de blocage européenne n’est pas à l’ordre du jour.
Pourtant, pour votre rapporteur, réviser le règlement de 1996, en le complétant, permettrait d’en faire un véritable instrument anti coercition économique. En effet, l’annexe du règlement liste explicitement les lois états-uniennes auxquelles les entreprises ou les personnes n’ont pas à se conformer.
D’une part, pour modifier l’annexe du règlement une procédure simple suffit : prendre un acte délégué. La Commission est compétente pour le prendre seule, s’il n’y a pas d’opposition tant du Conseil que du Parlement. La procédure, plus rapide que l’adoption d’un règlement nécessitant une navette entre les deux co-législateurs, Parlement et Conseil, permettrait d’agir rapidement.
D’autre part, compléter cette annexe serait un signal politique fort, il permettrait par exemple d’anesthésier les effets extraterritoriaux de la situation subie par le juge français à la Cour pénale internationale (CPI), M. Guillou, ou de répondre à toute nouvelle velléité d’un pays tiers de prendre une législation aux effets extraterritoriaux controversés.
II. L’union européenne doit utiliser l’instrument anti coercition (ACI) pour contrer la portée des lois extraterritoriales — B. Faire de l’instrument anticoercition (ACI) un fer de lance de la riposte européenne
1. 2023, l’adoption du règlement anti coercition (ACI) marque un tournant dans la politique commerciale de l’UE
Pour votre rapporteur, l’adoption du règlement relatif à la protection de l’Union et de ses États membres contre la coercition économique exercée par des pays tiers, dit règlement ACI ([19]), marque une inflexion de la politique économique européenne. De timide, voire naïve, l’UE a pris conscience de la nécessité de s’armer pour répondre efficacement aux menaces économiques de plus en plus prégnantes en provenance des États-Unis.
Jusqu’à présent le respect du droit international public n’a pas permis d’inverser le rapport de force, les États, l’UE ou les entreprises européennes préférant négocier un accord et payer une amende plutôt que prendre le risque de ne plus avoir accès au marché américain, voire de se « sur adapter » à la législation états-unienne notamment (over compliance).
En outre, les seules véritables parades à la portée des lois extraterritoriales consistent à essayer de contourner leurs effets par la construction d’un système de paiement hors dollar, ou de cotation en bourse hors États-Unis. Pour vertueuses qu’elles soient ces solutions nécessitent non seulement du long terme mais ne sont pas suffisamment réalistes dans un monde interconnecté.
L’adoption du présent règlement donne à l’UE les moyens de jouer également le jeu de la puissance, dans un contexte où les règles du multilatéralisme sont en déshérence.
L’article 1 présente la finalité du règlement : une arme de dissuasion pour protéger l’UE et ses entreprises de tout type de coercition économique.
Quant à l’article 2, il définit ainsi la coercition économique : « lorsqu’un pays tiers applique ou menace d’appliquer une mesure d’un pays tiers affectant le commerce ou les investissements dans le but d’empêcher la cessation, la modification ou l’adoption d’un acte particulier par l’Union ou un État membre ou d’obtenir, de l’Union ou d’un État membre, la cessation, la modification ou l’adoption d’un acte particulier, et ce faisant interfère dans les choix souverains légitimes de l’Union ou d’un État membre ».
La définition de la coercition économique, même si elle se trouve tempérée par l’examen de sa durée, de ses moyens et de la finalité de la mesure (cohérence de la mesure avec le droit international public notamment) ([20]), est particulièrement large, elle peut dès lors englober un certain nombre d’effets liés à la portée de lois extraterritoriales tels qu’analysés supra.
La mesure de « coercition économique » en provenance d’un pays tiers, une fois établie, la Commission peut prendre des contre-mesures pour y répondre, expressément énumérées dans l’annexe I.
Toutefois, au regard des pouvoirs délégués à la Commission, le présent règlement établit également des garanties tant à travers la procédure de déclenchement de l’ACI que des lignes directrices adoptées par la Commission visant à rassurer les États membres quant à leurs prérogatives. ([21])
En effet, la base juridique du règlement étant l’article 207 du traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE), à savoir l’article relatif à la politique commerciale de l’UE, compétence exclusive de l’UE, les EM peuvent s’opposer à la majorité qualifiée (MQ) à la mise en œuvre de l’ACI.
La procédure implique tout d’abord une notification à la Commission par un EM ou une auto saisine de la Commission. Après enquête de la Commission, le Conseil décide à la MQ s’il y a coercition économique ou pas. La Commission dispose alors d’un mandat pour adopter des mesures proportionnées telles que hausse de droits de douane, exclusion d’entreprise du pays tiers dans les marchés publics notamment.
Les sanctions sont réputées adoptées sauf si une majorité qualifiée d’EM s’y oppose.
Ainsi si la Commission dispose en partie de l’initiative de déclencher l’utilisation de l’instrument et a mandat pour son exécution, la décision d’activer cette mesure reste largement une décision politique appartenant au Conseil, la MQ permettant d’éviter de donner un droit de veto à un EM comme cela se trouve être le cas dans le cadre de la procédure reposant sur la règle de l’unanimité.
II. L’union européenne doit utiliser l’instrument anti coercition (ACI) pour contrer la portée des lois extraterritoriales — B. Faire de l’instrument anticoercition (ACI) un fer de lance de la riposte européenne
2. Faire de l’ACI le fer de lance de la riposte européenne
Pour votre rapporteur, l’ACI pourrait devenir le fer de lance de la riposte européenne pour contrer les effets de l’extraterritorialité de certaines lois notamment d’origine états-unienne.
En effet, chercher à influencer la politique étrangère d’un État membre peut rentrer dans le cadre de la définition de la coercition telle que définie à l’article 2 du présent règlement. Ainsi, les mesures contenues dans la loi Helms-Burton entrent-elles directement dans cette définition.
Toutefois, votre rapporteur trouverait opportun que la Commission adopte des lignes directrices indiquant expressément que ces lois entrent dans le champ d’application du règlement. Cela serait un signal politique fort !
Pour votre rapporteur également, même si la finalité de l’adoption de l’ACI correspondait davantage à des fins de dissuasion que d’action, sa mise en œuvre pourrait constituer un précédent permettant de donner à l’UE, enfin, les moyens politiques d’une politique commerciale offensive et non plus défensive !
Maintenant que l’UE dispose des moyens juridiques de son action, la question de la volonté politique de les activer demeure ! Pour votre rapporteur, pour que la dissuasion fonctionne, encore faut-il montrer que l’on n’hésite pas à l’exercer !
La France a suffisamment de poids au Conseil pour convaincre ses partenaires de trouver une majorité qualifiée (55 % des voix des EM représentant 65 % de la population de l’UE), il y va de la crédibilité de notre action !
Aujourd’hui, les instruments pour contrer les effets économiques de l’extraterritorialité des lois existent au niveau européen, grâce notamment à la présidence française du Conseil de l’UE, il suffit donc, pour votre rapporteur, d’avoir la volonté politique de les activer !
Travaux de la commission
La Commission s’est réunie le mercredi 29 avril 2026, sous la présidence de M. Thierry Sother, vice-président, pour examiner la présente proposition de résolution européenne.
M. le vice-président Thierry Sother. L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de résolution européenne (PPRE) de M. Aurélien Taché et de plusieurs de ses collègues visant à renforcer la protection de l'Union face aux effets des législations extraterritoriales étrangères.
M. Aurélien Taché, rapporteur. Ne soyons plus naïfs ! Le droit est devenu un instrument au service d’une guerre économique que nous livre, sans relâche depuis plusieurs décennies, une puissance, pourtant supposée être notre plus proche alliée, les États-Unis d’Amérique !
Leur créativité juridique semble illimitée pour donner une portée extraterritoriale à leurs lois dont l’unique objet réside dans la défense de leurs intérêts et l’assise d’une domination économique par la contrainte de leurs alliés à se conformer tant à leur politique commerciale qu’à leur politique étrangère.
Trop longtemps silencieuse, l’Europe a laissé ses entreprises affronter seules cette stratégie patiemment élaborée par les gouvernements américains successifs, sans avoir eu la volonté d’apporter une réponse juridique à la hauteur de la menace.
Les affaires Alstom et BNP Paribas illustrent bien ce phénomène. Ces entreprises ont été contraintes de s’acquitter d’amendes considérables et de procéder à des transferts forcés de savoir-faire pour avoir contrevenu à la législation des États-Unis alors même que les faits reprochés étaient sans lien avec le territoire ou les entreprises américaines, excepté l’utilisation du dollar dans les transactions. Or, le dollar, nous ne le savons que trop, occupe une place encore bien trop importante dans les transactions mondiales : les États-Unis étant le seul pays à pouvoir émettre leur monnaie, sans avoir une obligation matérielle de contrepartie avec l’or, alors même que celui-ci ne reflète plus la réalité de leur poids économique.
Le cas de BNP Paribas est particulièrement édifiant, la banque a dû s’acquitter d’une amende de 8,9 milliards de dollars pour avoir commercé avec des pays sous embargo étatsunien, tels que le Soudan, l’Iran ou Cuba, alors même que ces opérations étaient parfaitement légales au regard du droit français. Les autorités états-uniennes se sont toutefois déclarées compétentes au seul motif qu’une partie de ces transactions avait été réalisée en dollars.
Quel que soit le jugement porté sur ces pays, les entreprises françaises ne doivent pas être soumises aux diktats de la politique étrangère des États-Unis d’Amérique, empreinte d’une logique d’impérialisme économique. Rien ne garantit, en effet, que d’autres États n’en feront pas les frais demain !
proposition de résolution européenne initiale
Article unique
L’Assemblée nationale,
Vu l’article 88‑4 de la Constitution,
Vu l’article 151‑5 du Règlement de l’Assemblée nationale,
Vu le Traité sur l’Union européenne,
Vu le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
Vu le règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 dit « règlement de blocage »,
Vu le règlement (UE) 2023/2675 établissant un instrument visant à protéger l’Union et ses États membres contre la coercition économique exercée par des pays tiers,
Considérant certaines législations extraterritoriales produisent des effets économiques comparables à des mesures de coercition commerciale ou financière ;
Considérant que ces dispositifs conduisent des opérateurs européens à renoncer à des activités licites au regard du droit de l’Union, affectant la liberté du commerce, la stabilité financière et la cohésion du marché intérieur ;
Considérant que la distinction stricte entre « extraterritorialité juridique » et « coercition économique » ne reflète plus la réalité des rapports de force géo‑économiques contemporains ;
Considérant que l’efficacité du règlement de blocage dépend étroitement de l’existence d’un levier dissuasif crédible au niveau de l’Union ;
Invite le Gouvernement et l’Union européenne à reconnaître explicitement que l’application extraterritoriale de lois étrangères peut constituer, lorsqu’elle vise à contraindre une décision politique, réglementaire ou diplomatique de l’Union ou d’un État membre, une forme de coercition économique au sens de l’instrument anti‑coercition ;
Invite le Gouvernement et la Commission européenne à adopter une communication interprétative précisant que les pratiques extraterritoriales remplissant ces critères peuvent relever du champ d’analyse et de déclenchement de l’instrument anti‑coercition, indépendamment de leur qualification formelle en droit interne du pays tiers ;
Invite l’Union européenne à affirmer la complémentarité entre le règlement de blocage et l’instrument anti‑coercition, le premier constituant un bouclier juridique de protection des opérateurs européens, le second un instrument de dissuasion et de contre‑mesures à l’échelle de l’Union ;
Invite l’Union européenne à demander que l’évaluation des situations de coercition intègre explicitement les effets systémiques des lois extraterritoriales sur les banques, assureurs, réassureurs, prestataires de paiement et mécanismes de financement, en tant qu’infrastructures essentielles du marché intérieur ;
Invite la Commission et le Conseil à examiner la possibilité d’activer, le cas échéant, des contre‑mesures ciblées dans les domaines de l’accès au marché, des services, des marchés publics ou des investissements, lorsque l’extraterritorialité constitue un levier de pression avéré ;
Invite l’Union européenne à appeler à la mise en place d’un cadre européen renforcé d’information, de coordination et de sécurisation juridique des entreprises exposées, afin de limiter les effets de sur‑conformité et les renoncements économiques non justifiés.
amendements examinés par la commission
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
29 avril 2026
proposition de rÉsolution europÉenne visant À renforcer la protection de l’Union face aux effets des lÉgislations extraterritoriales Étrangères (n° 2417),
AMENDEMENT
No 1
présenté par
M. Pierre PRIBETICH, Mme Marietta KARAMANLI, M. Karim BENBRAHIM, Mme Colette CAPDEVIELLE, M. Thierry SOTHER, Mme Anna PIC
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ARTICLE UNIQUE
Après l’alinéa 9, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Considérant que les sanctions américaines distillées au compte-goutte contre la Cour pénale internationale (CPI) affectent gravement son fonctionnement et fragilisent, dès lors, la lutte contre l’impunité et la recherche d’une paix durable par la justice ; »
EXPOSÉ SOMMAIRE
Cet amendement du groupe Socialistes et apparentés vise à dénoncer l’impact des sanctions américaines émises à l’encontre de la Cour pénale internationale (CPI) afin d’affecter son fonctionnement et dissuader toute coopération des acteurs avec elle.
Ces sanctions visent actuellement trois procureurs, huit juges, une experte des Nations unies et trois organisations de défense des droits humains, tous ciblés pour leur participation aux affaires portant sur les crimes passés de l’armée américaine en Afghanistan ou ceux commis par Israël dans les territoires palestiniens. Concrètement, tous sont privés de leur messagerie, d’accès aux plateformes américaines de voyage, de vidéo, de réservation, de système de paiement, de livres électroniques, ou encore de cloud. Ils ont perdu l’usage de leur carte bancaire, ne peuvent plus transférer d’argent hors d’Europe et, pour certains, n’ont plus accès à leur compte en banque ; en raison de la dépendance de l’architecture financière mondiale au système américain. Le juge français Nicolas Guillou témoigne régulièrement de cette situation.
Ces tentatives d’intimidation et de coercition visent également à dissuader les acteurs de toute coopération avec la CPI, engendrant une auto-censure de ceux qui ne souhaitent pas être ciblés. L’effet de ces mesures est également aggravé par la non-coopération de certains États membres de l’UE.
Notre groupe plaide donc pour l’activation du règlement de blocage de l’UE afin de défendre avec force la justice internationale et l’indépendance de la CPI, qui partage avec l’UE des valeurs et des idéaux communs, en premier lieu desquels l’état de droit et la justice pour les victimes de crimes internationaux.
Cet amendement a été adopté.
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
29 avril 2026
proposition de rÉsolution europÉenne visant À renforcer la protection de l’Union face aux effets des lÉgislations extraterritoriales Étrangères (n° 2417),
AMENDEMENT
No 5
présenté par
M. Aurélien TACHÉ, rapporteur
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ARTICLE UNIQUE
Au début de l’alinéa 13, substituer au mot : « Invite », le mot : « Appelle » ;
Au début de l’alinéa 15, substituer au mot : « Invite » le mot : « Incite » ;
Au début de l’alinéa 17, substituer au mot : « Invite » les mots » « Demande à l’Union européenne d’».
EXPOSÉ SOMMAIRE
Rédactionnel.
Cet amendement a été adopté.
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
29 avril 2026
proposition de rÉsolution europÉenne visant À renforcer la protection de l’Union face aux effets des lÉgislations extraterritoriales Étrangères (n° 2417),
AMENDEMENT
No 3
présenté par
M. Aurélien TACHÉ, rapporteur
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ARTICLE UNIQUE
Après l’alinéa 14, insérer l’alinéa suivant :
« Demande à la Commission européenne de modifier l’annexe du règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 dit « règlement de blocage » afin d’y inclure l’Executive Order 14203 « Imposing Sanctions on the International Criminal Court » du 6 février 2025, ainsi que l'International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) »,
EXPOSÉ SOMMAIRE
Le 20 août 2025, le président Donald Trump a émis des sanctions contre le juge français M. Nicolas Guillou, membre de la Cour pénale internationale (CPI) pour avoir autorisé l'émission de mandats d'arrêt contre le Premier ministre israélien Benyamin Netanyahou et le ministre de la Défense, Yoav Gallant.
Modifier l’annexe du règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 dit « règlement de blocage » afin d’y inclure l’Executive Order 14203 « Imposing Sanctions on the International Criminal Court » du 6 février 2025, ainsi que l'International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) permettrait de rendre la portée extraterritoriale de ces deux lois inopérantes, et protéger notamment le juge français, de sanctions inacceptables, celui-ci se trouvant exclu du système bancaire international et n’ayant plus accès à ses moyens de paiement, l’annexe du règlement listant explicitement les lois états-uniennes auxquelles les entreprises ou les personnes n’ont pas à se conformer.
En outre, la Commission est compétente pour modifier l’annexe du règlement par un acte délégué, sans opposition tant du Conseil que du Parlement, ce qui permettrait d’agir rapidement.
Cet amendement a été adopté.
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
29 avril 2026
proposition de rÉsolution europÉenne visant À renforcer la protection de l’Union face aux effets des lÉgislations extraterritoriales Étrangères (n° 2417),
AMENDEMENT
No 6
présenté par
M. Aurélien TACHÉ, rapporteur
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ARTICLE UNIQUE
Après l’alinéa 14, insérer l’alinéa suivant :
« Invite la Commission européenne à modifier l’annexe du règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 dit « règlement de blocage » afin d’y inclure le Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act (Cloud Act), de 2018 »,
EXPOSÉ SOMMAIRE
Le Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act (Cloud Act) de 2018 donne une portée extraterritoriale à l’administration américaine concernant les données stockées sur des serveurs numériques étrangers.
Modifier l’annexe du règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 dit « règlement de blocage » afin d’y inclure le Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act (Cloud Act) de 2018 permettrait de rendre la portée extraterritoriale de cette loi inopérante, et de protéger les données des citoyens européens, l’annexe du règlement listant explicitement les lois états-uniennes auxquelles les entreprises ou les personnes n’ont pas à se conformer.
En outre, la Commission est compétente pour modifier l’annexe du règlement par un acte délégué, sans opposition tant du Conseil que du Parlement, ce qui permettrait d’agir rapidement.
Cet amendement a été adopté.
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
29 avril 2026
proposition de rÉsolution europÉenne visant À renforcer la protection de l’Union face aux effets des lÉgislations extraterritoriales Étrangères (n° 2417),
AMENDEMENT
No 2
présenté par
M. Pierre PRIBETICH, Mme Marietta KARAMANLI, M. Karim BENBRAHIM, Mme Colette CAPDEVIELLE, M. Thierry SOTHER, Mme Anna PIC
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ARTICLE UNIQUE
Après l’alinéa 17, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Invite la Commission européenne à renforcer la stratégie de sortie de la dépendance vis-à-vis d’acteurs étrangers dans les domaines stratégiques afin de résister à d’éventuelles mesures coercitives et d’assurer la souveraineté européenne et française. »
EXPOSÉ SOMMAIRE
Cet amendement du groupe Socialistes et apparentés plaide pour le renforcement, par la Commission européenne, de la stratégie de sortie de la dépendance (stratégie européenne en matière de sécurité économique) vis-à-vis des États-Unis et d’autres acteurs étrangers dans les domaines stratégiques (systèmes bancaires ; secteur numérique notamment en matière de cloud/ logiciels/financement et réalisation des datas centers ; défense ; etc.), afin de résister à d’éventuelles mesures coercitives.
En effet, pour faire face aux effets de l’extraterritorialité de législations étrangères, il ne suffit pas seulement de renforcer les instruments défensifs et offensifs européens, mais également de proposer aux entreprises et acteurs concernés des solutions alternatives afin qu’elles privilégient le recours aux instruments européens plutôt que de se conformer aux législations et sanctions étrangères.
Pourtant, certains angles morts demeurent dans la stratégie européenne en matière de sécurité économique de l’UE élaborée en 2023, notamment en matière de dépendances excessives dans le domaine des services vis-à-vis des États-Unis.
Cet amendement a été adopté.
COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES
29 avril 2026
proposition de rÉsolution europÉenne visant À renforcer la protection de l’Union face aux effets des lÉgislations extraterritoriales Étrangères (n° 2417),
AMENDEMENT
No 4
présenté par
M. Aurélien TACHÉ, rapporteur
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ARTICLE UNIQUE
Après l’alinéa 17, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Demande à l’Union européenne de mettre en œuvre une infrastructure financière et numérique européenne fondée sur l’euro, indépendante du système monétaire basé sur le dollar états-unien, afin d’offrir une alternative aux citoyens européens ».
EXPOSÉ SOMMAIRE
Cet amendement vise à élargir l’action de l’Union Européenne en faveur de la défense des intérêts des acteurs économiques européens, en s’engageant pour le développement d'une infrastructure financière et numérique souveraine européenne, afin d’offrir une alternative à la dépendance vis-à-vis du dollar états-unien et se garder ainsi des attaques de lois extraterritoriales issues des États-Unis d’Amérique, par la seule utilisation de la monnaie de ce pays.
En effet, la souveraineté européenne à travers la conduite des affaires de ses acteurs économiques constitue un enjeu majeur, en particulier en ce qui concerne les choix stratégiques de relations avec des pays ou des entreprises tierces.
Dans le contexte des travaux menés par l’Union européenne, il apparaît essentiel que la position française souligne explicitement ces priorités.
Cet amendement a été adopté.
annexe n° 1 :Liste des personnes auditionnées par le rapporteur
Représentation permanente de la France auprès des institutions européennes
— M. Hubert Bretheau, conseiller, coordination du Comité de politique commerciale (CPC)
— M. Sylvain Humbert, conseiller juridique
Direction générale du Trésor (DGT)
— Mme Sabine Lemoyne de Forges, sous-directrice Politique commerciale & Investissement (MULTICOM) au Service des Affaires multilatérales et du Développement (SAMD)
— M. Pierre Allegret, sous-directeur « Sanctions et Lutte contre la criminalité financière » (SECFIN) au SAMD
— M. Sofien Abdallah, conseiller parlementaire et relations institutionnelles
Personnalité qualifiée
— M. Ali Laïdi, journaliste, docteur en sciences politiques, spécialiste de l’étude des systèmes nationaux d’intelligence économique
Notes
([1]) Règlement (UE) 2023/2675 relatif à la protection de l’Union et de ses États membres contre la coercition économique exercée par des pays tiers, dit règlement ACI.
([2]) Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Bill ou Bacardi Bill, du nom du principal producteur de rhum américain, adoptée en 1996.
([3]) La Iran and Libya Sanctions Act of 1996 (ILSA).
([4]) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/LSU/?uri=CELEX:32023R2675
([5]) Convention de Montevideo, 1933.
([6]) CPJI Affaire du Lotus (France c. Turquie), CPJI, 7 septembre 1927.
([7]) Idem.
([8]) Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Bill ou Bacardi Bill, du nom du principal producteur de rhum américain.
([9]) La Iran and Libya Sanctions Act of 1996 (ILSA).
([10]) Alain Pellet, Droit international public, p.726.
([11]) Idem.
([12]) Le droit nouvelle arme de guerre économique, comment les États-Unis déstabilisent les entreprises européennes, Ali Laïdi, Actes Sud, 2019.
([13]) Le droit nouvelle arme de guerre économique, comment les États-Unis déstabilisent les entreprises européennes, Ali Laïdi, Actes Sud, 2019.
([14]) Understanding with Respect to Disciplines for the Strenghtening of Investment Protection, pris en avril 1997.
([15]) Loi n° 68-678 du 26 juillet 1968, modifiée par la loi n° 80-538 du 16 juillet 1980.
([16]) Rapport de M. Raphaël Gauvain, remis au Premier ministre, M. Édouard Philippe, le 26 juin 2019, Rétablir la souveraineté de la France et de l'Europe et protéger nos entreprises des lois et mesures à portée extraterritoriale.
([17]) Règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l'application extraterritoriale d'une législation adoptée par un pays tiers, ainsi que des actions fondées sur elle ou en découlant.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=celex%3A31996R2271&print=true
([18]) https://www.senat.fr/rap/r18-017/r18-0176.html
([19]) Règlement (UE) 2023/2675 relatif à la protection de l’Union et de ses États membres contre la coercition économique exercée par des pays tiers, dit règlement ACI.
([20]) Article 2 du présent règlement.