Le texte article par article
Avis du Conseil d’État
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1 CONSEIL D’ETAT
Section de l’intérieur
Section de l ’ administration
_________
Séance du jeud i 8
janvier 2 026
N° 410309
EXTRAIT DU REGISTRE DES
DELIBERATIONS
AVIS SUR UN E PROPOSITIO N
DE LOI
visa nt à protég er
les mineurs des risques auxquels les expose l'utilisation des réseaux sociaux
1.
Saisi ,
le 24
novembre
2025 ,
par la présidente de l’Assemblée nationale sur le fondement de l’article 39, alinéa 5, de la Constitution et de l’articl e 4
bis
de l’o rdonnance n°
58 - 1100 relative au fonctionnement
des assemblées parlementaires, de la proposition de loi déposée , le 18
novembre
2025,
par Mme
Laure Miller , visant à protég er
les mineurs des risques auxquels les expose l'utilisation des réseau x sociaux
(n°
2107),
le Conseil d’Etat, aprè s en avoir examin é le contenu, formule les observations et suggestions qui suivent.
2.
Cette proposition de loi ,
qui comprend sept
articles , reprend certaines des recommandations émises par la c ommission d’enquête de l’Assemblée
nationale sur les effets psyc hologiques de Tik Tok sur les mineurs ,
dont le rapport ,
déposé le 11
septembre
2025 , dresse un constat alarmant sur la manière dont ce réseau social entraîne les enfants dans une forme d’addiction aux contenus qui
y sont diffus és ,
lesquels se révèlent le pl us souvent d anger eux pour leur santé mentale.
Elle a en conséquence pour objectif de protéger les mineurs en interdisant leur accès aux réseaux sociaux lorsqu’ils ont moins de quinze ans et en instaurant un couv re - feu numériq ue lorsqu’ils sont âgés de qui nze à dix - huit an s. A
cet effet, elle propose de modifier la loi n°
2004 - 575 du 21
juin
2004 pour la confiance dans l’économie numérique pour y introduire deux articles ,
qui f ont
respectivement obligation aux fou rnisseurs de s ervices de réseaux sociaux en ligne exerçant leur activité en France, d’une part,
de refuser l’inscription à leurs services des mineurs de 15 ans en mettant en œuvre des dispositifs de contrôle d’âge conformes à un référentiel fixé par l ’ARCO M , à défaut de squels c e s
fourniss eur s
pourr ont
êtr e puni s
d’une amende et soumis à une injonction de procéder à l ’ installation d’un de ces dispositif s
par le président du tribunal judiciaire de Paris , et, d’autre part, de désactiver de manière automatique
l’accès aux c omptes des mineurs de quinze à dix - h uit ans entre 22
h eures
et 8
h eures
en ayant recours aux mêmes solutions techniques de contrôle d’âge, sous les mêmes sanctions (article 1 er ) .
3.
Elle tend également à imposer
aux fournisseurs de services d’ hébergement de
c oncourir à la lut te contre la diffusion de contenus constituant de la publicité en faveur de moyens de se donner la mort en complétant la liste des infractions alimentant des contenus illicites figurant dans la loi précitée du 21
juin
2004 par l’ajout de
l ’infraction menti onnée à l’article 223 - 14 du code pénal relative à la propagande ou la publicité en faveur de moyens de se donner la mort. Elle entend renforce r ,
en outre ,
les peines complémentaires introduites par la loi n°
2024 - 449 du 21
mai
2024 visan t à sécuriser et ré guler l’espace numérique (SREN) en
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2 permettant de suspendre les comptes d’accès à des plateformes en ligne utilisés afin de commettre certaines infractions
(article 2) . Elle
propose ,
par ailleurs ,
d’insérer deux nouveaux art icles dans
le code de la sa nté publique pour imposer, d’une part, la présence d’une information à caractère sanitaire préventif sur les messages publicitaires en faveur des réseaux sociaux, et d’autre part, la présence sur les emballages des smartphones et
autres te rmin aux connectés
à internet d’une mention de prévention en d éconseill ant
l’usage aux mineurs de moins de 13 ans
(article 3) .
Elle prévoit aussi d e compléter le co ntenu de la formation à l'utilisation responsable des outils et des ressources numé riques qui doi t être dispensée dans les écoles et les établissements d’enseignement, pour l’étendre à une sensibilisation des élèves aux enjeux de protectio n de la santé men tale liés à l’usage des outils numériques, et notamment aux conséquences psychologi ques d’une uti lisation de services de réseaux sociaux en ligne (article 4). Elle étend par ailleurs aux lycées publics l’interdiction des téléphones mobiles
et des équipemen ts terminaux de communications électroniques déjà en vigueur dans les écoles matern elles, les éco les élémentaires et les collèges, qui est aujourd’hui laissée à l’appréciation des lycées (article 6) .
Elle propose de crée r
pour les t itulaires de l’autorité parentale qui laisseraient leur enfant faire un usage excessif, inadapté ou non sur veillé des out ils numériques, un délit de négligence grave dans la protection de la santé et de la sécurité de l’enfant mineur
(arti cle 7) .
Enfin, la
proposition de loi entend faire obligation au Gouvernement de remettre dans un délai de 3 ans un rapport a u P arlement év aluant le respect par les services de réseaux sociaux de leurs obligations résultant du règlement (UE) 2022/2065 du Parlement euro péen et du Conseil du 19
octobre
2022 relatif à un marché unique des services numériques et modifiant la directi ve 2000/31/CE ( r èglement sur les services numériques
ou DSA ) et la persistance éventuelle de risques pour les mineurs dans l’u tilisation de ces
services
(article 5) .
Interdiction des réseaux sociaux et couvre - feu numérique
4.
Le Conseil d’Etat observe que ,
préalablement
à cette proposition de loi,
les parlementaires avaien t déjà souhaité agir
contre les contenus haineux di ffusés
sur intern et
( loi n°
2020 - 766 du 24
juin
2020 visant à lutter contre les contenus haineux sur internet ) , contre la diffusion de co ntenus pornogr aphiques en ligne, auxquels les mineurs pouvaient avoir très facilement accès ( loi n°
2020 - 936 du 30
juil let
2020 visant à
protéger les victimes de violences conjugales ),
ou pour encourager l’usage du contrôle parental sur certains équipement s et services vendus en France permettant d’accéder à Internet
( loi n°
2022 - 300 du 2
mars
2022 visant à renforcer le co ntrôle parental s ur les moyens d'accès à internet ) ,
et qu’à l’initiative du Gouvernement ,
la loi SREN du 21
mai
2024 a renforcé
les pouvo irs de l' A RCOM
pour veiller à ce que les contenus pornographiques mis à la disposition du public par
un éditeur de se rvice de communication au public en ligne
ou un service de plateforme de partage de vidéos ne soient pas accessibles aux mineurs .
5.
Le Conse il d’Etat rapp elle , par ailleurs,
qu’alors que le cadre juridique européen était refondu par l’adopt ion du règlement (UE) 2022/1925 du P arlement européen et du C onseil du 14
septembre
2022 relatif aux marchés contestables et équitables dans le secteur numé rique et modif iant les directives (UE) 2019/1937 et (UE) 2020/1828 ( règlement
sur les marchés numériques ou
DMA)
et du DSA cité
précédemment , il
avait dès 2022 consacré son étude annuelle aux réseaux sociaux
( «
Les réseaux sociaux
: enjeux et opportunités pour la puissa nce publique
» ) en réservant c ertains développements de cell e - ci aux mineurs.
En effet, même s’il constatait que le succès des réseaux sociaux n’ étai t pas fortuit en ce qu’ils offrent «
à chaque individu la potentialité d’une expression publi que
» et const ituent «
un immense lieu de débat public
» où les échanges sont fondés sur l e partage de connaissance, la
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3 transmission du savoir , et l ’élargi ssement
d es liens sociaux , il soulignait les risques qu’ils présentaient pour les mineurs ,
notamment l’addiction ou
l’isolement, mais aussi ceux
liés à l’usage fait par autru i de ces réseaux et pouvant conduire à l eur exposition à la pornographie, au harcèlement et à la fraude , de sorte qu’i l identifiait déjà la participation des mineurs à ces réseaux com me étant inada ptée et la vérification de la «
majorité numérique
» comme un verrou essenti e l.
6.
Il souligne que l es mêmes
risques et dangers comme leurs conséquences pour la santé ont été analys és dans le
rapport de la c ommission d’experts «
Enfants et écra ns
», remis au
Président de la République
le 30
avril
2024 ,
et dans les constats de la c ommission d’enquête précitée .
Il note e nfin que d ans pl usieurs pays
; notamment
en Italie, en Espagne, au Danemark
et en Australie , de s
mesures de restriction
de l’usag e des réseaux sociaux par les mineurs
sont envisagées ou en v igueur .
7.
Ainsi ,
sur la base des information s qui lui ont été
communiquées, le Conseil d’Etat estime,
d’une part, que les dangers liés à l’usage excessif des écrans sont suffisamment
documentés , d ’autre part, q ue les études scientif i ques
auxquelles se réfèrent
les rapports ment ionnés
au x
point s
précédent s
établissent d es corrélations entre certains usages des réseaux sociaux et des constats préoccupants concernant les mineurs , justifi a nt la nécess ité d’agir
pou r accroître leur protection
à l’égard de ces réseaux
Su r
la définition du champ d’app l ication de la pro position
de loi
8.
Le Conseil d’Etat constate ,
à titre liminaire ,
que les notions de «
plateforme en ligne
» et de «
service de réseau socia l en ligne
»
n e sont pas définies par la proposition de loi. Cette définition apparait cependant néc e ssaire ,
d’une par t ,
pour déterminer, au regard des exigences du droit de l’Union
européenne , l’étendue de la compétence respective de l’ U nion et des Eta t s membres pour i mposer des obligations aux plateformes et aux réseaux, et d’autre part ,
pour apprécier
la conformité aux
normes supérieures des dispositions envisagées, qui, restreignant
des droits et libertés fondamentaux ,
doivent avoir un champ d’applicati on précisément
défini afin de répondre aux exigences de
nécessité et de proportionnali t é des restriction s apportées.
9.
En accord avec les intentions de l’auteure de la proposition, le Conseil d’Etat propose donc d’apporter cette précision en recourant aux d éfinitions pré vues
par le droit de l’Union.
10.
La notion de «
plateforme en ligne
»
d e vrait donc s’ente nd re , par référence au (i) de l’article 3 du règlement sur les ser v ices numériques ,
comme
: «
un service d’hébergement qui, à la demande d’un destinataire du service, st ocke et diffuse au public des informations, à moins que cette activité ne soit une caractéristique mineure et purement accessoire d’un autre service ou u ne fonctionnalité
mineure du service principal qui, pour des raisons objectives et techni ques, ne peut être utilisée sans cet autre service, et pour autant que l’intégration de cette caractéristique ou de cette fonctionnalité à l’autre service ne soit pas
un moyen de conto urner l’applicabilité du présent règlement.
»
11.
La notion de «
service de
réseau social
en ligne
»
devrait être définie quant à elle par référence au
7 de l’article 2 du règlement sur les marchés numériques comme
: «
une plateforme permettant aux utilisateurs finaux de se connecter ainsi que de communiquer en t re eux, de partag e r des contenus
et de découvrir d’autres utilisateurs et d’autres contenus, sur plusieurs appareils et, en particulier, au moyen de conversations en ligne (chats), de publications (posts), de vidéos et de recommandations.
»
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4
Sur la compé t ence du législate u r au regard du
droit de l’Union
européenne
:
12.
Le Conseil d’Etat rappelle que le respect du droit de l'Union européenne constitue une obligation tant en vertu du traité sur l'Union européenne (TUE) et du traité sur le fonctionnement de l' U nion européenne ( T FUE) qu'en app lication de l'article 88 - 1 de la Constitution. Il emporte l’obligation d’appliquer les règlements de l’Union européenne qui, en vertu du deuxième alinéa de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(TFUE), sont obli g atoires dans t ous leurs éléments et directement applicables dans tout Etat membre à compter de leur publication au Journal officiel de l’Union
européenne
(Cons. c onst . , décision n°
2018 - 765
DC, 12
juin
2018, Loi relative à la protection d e s données personn e lles , paragr.
2 et 3
; CE ,
Ass emblée,
21
avril
2021, French Data Network et autres , n os
393099 ,
394922 ,
397844 ,
397851 ,
424717 ).
13.
Le Conseil d’Etat relève, d’une part, que le règlement de l’Union européenne sur l e s services numéri ques a pour objet «
d’éta blir un ensem ble ciblé de règles obligatoires uniformes, efficaces et proportionnées au niveau de l’Union
»
applicables à l’ensemble des fournisseurs de services intermédiaires de la société de l’information propo s és sur le territo ire de l’Union européenne , parmi lesqu els figurent les services d’«
hébergement,
» dont les plateformes en ligne qui fournissent des services de réseaux sociaux en ligne sont une catégorie (considérants 4 à 8). Ce faisant, le règlement «
h armonise pleineme nt les règles applicables
aux services
intermédiaires dans le marché intérieur
»
avec pour conséquence que les États membres ne sauraient «
adopter ou maintenir des exigences nationales supplémentaires concernant les matières relevant du c hamp d’applicatio n du présent règlement
»
sauf si celui - ci le prévoit expressément (considérant 9).
14.
Il note, d ’autre part, que les dispositions du h
de l’article 3 du même règlement, qui qualifient de «
contenu illicite
»
toute information qui n’est pa s
conforme au droi t de l’Union «
o u au droit
d’un E tat me mbre qui est conforme au droit de l’Union, quel que soit l’objet précis ou la nature précise de ce droit
» , autorisent les Etats membres à adopter des règles nationales ayant pour effet de rendre ill i cite l’accès à de s contenus diffusés par le s services in termédiaires de la société de l’information. Il relève que l e d
du point 37 des lignes directrices prises par la Commission européenne pour la protection des mineurs en ligne en application de l’art i cle 28 du même rè glement, recommande
aux pla teformes en l igne le recours à des méthodes de restriction d’accès en fonction de l’âge lorsque le droit de l’Union «
ou le droit national, conformément au droit de l’Union,
»
fixe un âge minimal pour accéder à
certains produit s ou services proposés ou pré sentés sur un e plateforme en ligne, «
y compris des catégories spécifiquement définies de services de médias sociaux en ligne .
»
15.
Le Conseil d’Etat constate que
le s auteurs du
règlement
ont
entendu procéder à une harmonisation exhaustive des règles visant les plateform es en ligne, la conformité et l’application du droit régissant celles - ci relevant exclusivement des règles du DSA et des autorit é s de l’Union. Tou tefois, ainsi que l’explicitent les lignes directrices, le législateur européen n’a pas pour auta nt exclu que le droit des Etats membres fixe une règle qui, sans jamais imposer d’obligation directe aux plateformes en ligne, interdirait au x
mineurs d’accéde r à certains contenus ou à certaines catégories de réseaux sociaux proposés ou présentés sur cell es - ci. Le Con seil d’Etat observe que cette interprétation est au demeurant celle que la Commission européenne a donné e
à plusieurs reprises d u
règlement ,
en p récisant que l e DSA est un règlement d’harmonisation maximale et que les E tats membres peuvent dé finir des mesu res de politique sociale, notamment fixer un âge minimal d’accès, mais ne
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5 peuvent pas imposer d’obligations supplémentair e s aux plateformes
en ligne
( cf.
notamment
: m inutes du Conseil européen des services numériques, Groupe de travail 6 –
P rotection des mineurs -
Neuvième réunion, 9
sep tembre
2025 ) .
16.
Le Conseil d’Etat considère ,
par suite ,
qu’en faisant peser l’interdiction d’accès aux réseaux sociaux sur les plateformes en ligne, la
formulation de la proposition de loi pourrait être regardée
comme souleva nt des difficultés
au regard du règlement sur les services numériques . Il estime, en
revanche, que faire peser cette obligation sur les mineurs de moins de quinze ans
ne contrevient ni au droit de l’Union européenne, ni aux obligations qui ré sultent de l’a rticle 88 - 1 de la Constitution. Il suggère donc, e n
plein
accord avec l ’auteure de la proposition
de loi,
de remplace r , dans cette
proposition , la formulation imposant une obligation aux réseaux sociaux par une rédaction telle que
:
«
Il est interdit au mi neur de quinze ans d’accéder à un service de rése a u social en ligne
» . L’objectif que s’assigne l’auteure de la proposition pourrait être
ainsi atteint dans le respect du règlement sur les services numériques .
Compte tenu de l’articulation
d es compétences
resp ectives de
d e
l ’ Union
européenne
et d es Etats membres,
spécifique au secteur des réseaux sociaux
( article 28 du DSA et point 27 des ligne s directrices) ,
l e C onseil d’Etat note qu’un e telle
interdiction a urait
pour effet de rendre «
illic ite
» au sens et pour l’appl ication du règlement sur les se rvices numéri ques ,
l’accès des mineurs de moins de quinze an s aux contenus diffusés par les réseaux sociaux . Il rappelle en effet qu ’ au x termes du
cons idérant 12 du DSA
:
«
Il convient, en particul ier, de donner
une définition l arge de la notion de «
contenu illicite
» de façon à ce qu’elle c ouvre les informations relatives aux contenus, produits, services et activités illé gaux. (…) Il imp orte peu à cet égard que l’illégalité de l’information ou de l’activité pro cède du droit de l’ Union ou du droit nat ional conforme au droit de l’Union et il e st indifférent de connaître la nature ou l’objet précis du droit en question
» .
Il
estime, p ar su ite, que cette interdiction rend rait
applicable s
l’ensemble des
mécanismes de
régula tion prévus par c e r èglement à l’é gard des contenus illicites
: dérogation a u principe d’irr esponsabilité des plateformes lorsqu’elles ont eu connaissance de ce caractère illicite, mise en œuvre par l’autori té de régulation nationale ( A RCOM ) ou par la Commission européenne, à l’encontre des plateformes, de la procédure d’injon ction d’agir imp osant, à peine de sanction, de retirer ou de bloquer l’accès à ces contenus, obligation pour l es plateformes de mis e en place de dispositifs d’iden tification
et d’action, de fournir un service de traitement des réclamations contre ces conte nus, ou encore d e traiter en priorité les signalements contre ces contenus émis par des signaleurs de confianc e.
17.
Po ur contribuer à l’effectivité de l’interdictio n et à sa sanc tion, le Conseil d’Etat suggère de compl é te r
égal ement la
pr oposition de loi en précisant que tout con trat passé par un mineur pour accéder à un service de réseau social en ligne en vio lation de cette interdiction est nul de plein droit. L’ef fet de cette n ullité serait de priver de base lég ale le traitement de données à caractère personnel subséquent f ondé sur l’exécution d’un tel contrat. En l’absence de consentement parental, en ap plication de l’a rticle 45 de la loi du 6
janvier
1978 relativ e à l’informat ique, aux fichiers et aux libertés,
l’existence d’un tel
traitement illicite ouvrirait la possibil ité d’exercice, par la Commission nationale de l’informatique et des libertés
(CNIL ) , de ses pouvoi rs de contrôle et de sanction .
Sur la confo rmité aux droi ts et libertés garantis et protégés
par la Constitution et les engagements internationaux de la Fr ance
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6 18.
Le Conseil d’Etat rappelle que la liberté d’accès aux services de la société de l’information
et de s’y exprimer est une composante du dro it à la libre communication des idées que l’artic le 11 de la Déclarati on des droits de l'homme et du citoyen de 1789 garantit comme «
un des droits les plus précieux de l’homme
»
( Cons. c onst . , décision n°
2020 - 801
DC, 18
juin
2020, Loi visant à lutter cont re les conten us haineux su r internet ).
19.
Sur le f ondement de l’article 34 de la Constitutio n, il est loisible au législateur d’édicter des règles concernant l’exercice de cet te liberté. Il l ui est aussi loisible, à ce titre, d’instituer des dispositions dest inées à faire
cesser des a bus de l’exercice de la liberté d’expression et de communicatio n qui portent atteinte à l’ordre public et aux droits des tiers, à la condition que
les atteintes p ortées à l’exercice de cette liberté soient nécessaires, adaptées et
proportionné es à l’object if poursuivi , ( Cons. c onst . , décision n°
2024 - 866
DC du 17
mai
2024 ) .
20.
Le Conseil d’Etat rappelle également que la protection par le législate ur de l’intérêt supérieur de l’enfant est une exigence constitutionnelle découlant des d ix ième
et onzi è me
alinéas du P réambule de la Constitutio n de 1946 ( Cons. c onst . , décision n°
2018 - 768
QPC
du 21
mars
2 019 ), les mêmes alinéas fondant l’exigence constitutionnelle de garantie par la loi de la sécu rité, la santé et l’é panouissement des mineurs ( Cons. c ons t . , décision n°
2011 - 119
QPC
du 1 er
mars
2011 ) .
21.
S ur le plan conve ntionnel, le Conseil d’Etat note que la c onvention du 26
janvier
1990 de New - York relative au x droits de l’enfant énonce au paragraphe 1 de
son article 3
que
: «
Dans toutes les d écisions qu i concernent les enfants, qu'elle s soient le fait
des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités adm inistratives ou des o rganes législatifs, l'intérêt supérieur de
l'enfant doit être une considération p rimordiale
». Elle affirme par ailleurs plu sieurs droits fo ndamentaux des enfants destinés, aux termes de son Préambule, à «
préparer pleinement l’enfant
à avoir une vie indi viduelle dans la société
», parmi lesquels
la protection de la vie privée et fami liale, du do micile et de la correspondance (art. 16) et la liberté
d’accéder aux médias
(art. 17)
ainsi que la liberté d’expressi on (art. 13), laquelle comprend
:
«
la liberté de rechercher, de recevoir et de
répan dre des informations et des idées de toute e spèce, san s considération de frontières, sous une forme orale, écr ite, imprimée ou arti stique, ou par tout autre moyen du choix d e l'enfant ,
»
et ne peu t être réduite
que de manière très limitée .
22.
De la même mani ère, la Convention européenne de sauvegarde
des droits
de l’homme et des libertés fondamentales et la C harte des droits fond amentaux de l’Union européenne, pleinement
applicables aux mineurs, rappellent la nécessité en toutes circonstances de faire prévaloir l’intérêt supérieur de l’enfant ( CEDH ,
14
janvier
2 016, Mandet c/ France , n°
30955/12) et les protèg ent contre les violen ces physiques et psychologiques, mais auss i dans le respect de leur vie privée, de leur correspondance, de leur liberté de pe nser et d’expression, laquelle comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des i nformations ou des id ées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’ autorités publiques, tout en adaptant la défense de ces droits à l’âge des enfants (CEDH, 7
décembre
1976, Handyside c/ Royaum e Uni , n °
5493/72 ) . L’article 24 de la Charte énonce également le p rincipe de l’intérêt supérieur de l’enfant .
23.
A u regard du conse nsus existant, rappelé aux points
5
à 7 , sur les risques particuliers que l’utilisa tion non maîtrisée des réseaux sociaux est suscepti ble d’enge ndrer pour les mineurs, le Conseil d’Etat considè re que la finalité de
la proposition
de loi , de mieux garantir la protection de la santé et de la sécurité des mineurs les plus vulnérables dans
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7 l ’environnement numérique, poursuit l’object if de va leur const itutionnelle de prévention des atteintes à l’ordr e public et l’exigenc e de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant qui résulte des dixième
et on zième
alinéas du Préambule
de la Constitution de 1946, des stipulatio ns du paragraphe 1 de l’ar ticle 3
de
la convention relativ e aux droits de l’enfant et des dispositio ns du paragraphe 2 de l’article 24
de l a Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
24.
Le Conseil d’Etat observe, ain si que l’a confirmé l’auteure de la proposition lors des
débats de v ant lui,
que
la proposition
de l oi , en renvoyant aux
définitions combinées, rappelées au x
point s
1 0
et 1 1 , de la notion de «
platefor me en ligne
» prévue par le règlement sur l es services numériques et de celle de «
service de réseau social en
l igne
» du règlement
sur les marchés numériques, exclut de son
champ les services d’hébergement qui, tout en ayant pour activi té principale la diffusion de contenus, pro posent à titre accessoire des fonctionnalités comparables à celles des réseaux sociaux ( par exempl e des sites internet d’éditeur d e presse offrant aux utilisateurs la possibilité de commenter leur contenu ou de pa rtager des informations). Il estime qu’ à
c e titre, le droit à l’information et la liberté d’expression et d’o pinion des enfants so nt
préservé s .
25.
Le Conseil d’Etat relè ve toutefois, d’une part, qu’en raison de l’ampleur des définitions, l’interdiction
générale et absolue d’accès des mineurs de
moins de quinze ans aux réseaux sociaux en ligne est susceptible d e s’appliquer aussi b ien à
des réseau x dont les effets préjudic iables ont été analysés et documentés (TikTok, X, Facebook, Reddit, sont notam ment mentionnés
par les différents rap ports précités ) qu’à des services en ligne pour lesquels ,
à raison de leur contenu ou de
leur mode de f onctionneme nt,
il n’est ju stifié
d’aucun risque
sur la santé et la sécurité de s mineurs, tels par e xemple que
des services collaboratifs de
partage de contenus de loisir, d’information et d’entraide , des services de co - construction de proje ts numériques e n sour ce ou verte , des applications de communication en ligne, lorsque celle s - ci autorisent toute personne à accéder à
des contenus , à en publier
et à échanger sur des fils d’éch anges accessibles san s modération préalable , des jeux en ligne proposant des es paces ou de s fonctionnalités c ollaboratives et sociales marquées ou encore des réseau x sociaux qui, sans r evêtir par eux même une dimension éducativ e, seraient créés en lien avec des activités éducatives ou sociales (réseaux sociau x propres à des établiss ements d’ens eigneme nts, à des associations, à des activités ou lieux en lien avec un c ulte
etc.).
26.
Le Conseil d’Etat observ e, d’autre part, que le dispositif envisagé exclut toute appréciation particulière
tenant compte de l’âge et du degré de matu rité de
l’enfant ,
a insi que toute responsabilité des titulaires de l’autorité parentale et toute possibilité pour ces derniers d’e xercer leur droit de guider l’enfant dans l’exercice de ses droits fondamentaux et de l’associer aux décisions qui le concerne nt , en contradictio n avec les principes qui, en application des art icles 371 et suivants
du code civ il, définissent l’exe rcice de l’autorité parentale ,
et en méconnaissance des droits mentionnés aux artic les 3
paragraphe 2, 4, 14
para g raphe 2 et
18
paragraphe 1 d e la convent ion relative aux droits de l’enfant.
27.
Enfin, le Conseil d’ E tat considère que les dispositions de l a proposition de loi relatives à l’instauration d’un couvre - feu numérique, qui conc ernerai en t le s mineurs de quinze à dix - huit
ans ,
s i elles
cons titue nt
une modulation de l’interdiction général e tenant compte de l’ âge et du degré de maturité des adolescent s, prévoient
également une restriction des libertés de communication et d ’information des mineurs concernés
dont les
bornes temporelles (de 22
he ures à 8 heu res du matin)
sont établie s de manière insuffis amment
documenté e
et qui n’apparaît pas re specter l’exigence de proportionnalit é
d’une telle mesure .
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28.
En conséquence,
et au regard des principes rappelés, le Co nseil d’ E tat estime que la conciliat ion entre l’ intérêt supérieur d e l’enfant, d’une par t, et ses droits fondamentaux, comme ceux des titulaires de l’autorité parentale, d’autre
par t , n’est
en l’état de la propos ition de loi pas réalisée de manière équili brée, dès lors que l’interdiction gén érale et abs olue, aux mineurs de moins de quinze an s, et l’interdiction de 22
heures à 8
heur es, aux mineurs de quinze à dix - huit ans,
de tout accès à un rés eau socia l,
quel s
que soi en t son contenu
et son mode de fonctionne ment ,
ne font p as
l’objet d ’ une justification
suffis ante
de leur
nécessité ou de leur
proportionnalité à la protection de l’e nfance pour un nombre très important de rés eaux sociaux.
Le Conseil d’Etat , en plein accord avec l’ auteu re
de la proposition de loi
qui a suggéré une évolution de s d isposi ti on s sur ce point, propose
donc de
modifie r
le texte de la proposition
de lo i
pour tenir compte de ces impératifs et as surer la proportionnalité, au regard des objectifs poursuivis, de l ’atteinte portée à la
liberté de l’enfant . A cette fin, il p ropose d’ ins é re r
des disposition s qui permett rai ent en premier lieu au Gouv ernement
d’interdire, aux mineurs de moins de quinze ans, par déc ret en Conseil d’Etat
pris après avis de l’ A RCOM , des servi ces de réseaux sociaux en ligne et, afin de prévenir tou t contournemen t par les pla teformes concernées, l es services
di ts «
miroirs
» ,
qui, en raison notamment des systèmes de recommand ation utilisés (au se ns du point s) de l’article 3 du DSA), co nstituent
un danger p our
l’épanouissement physique, ment al ou mor al des mineurs
de quinze ans .
L ’ac cès serait donc dans ce cas absolument interdit
à ces mineurs .
En deuxième lieu, l ’accès à l’ensem ble des autres services de réseaux sociaux serait également interdit
aux
m ineurs de moins de quinze ans , sauf s’ils j ustif ient d’une aut orisation préalable expresse de l’un au moins de s titulaires de l’aut orité parentale
en application des disposi tions du code civil mentionnées au point 2 6 . L’autorisatio n , révocable à tout mome nt ,
préciserait
notamment
les modes
d’usage, de m anière par exe mple à préserver l’usage des fo ncti ons de messagerie
privée , la nature des contenus auxquels le mineur peut être expos é ,
ainsi que la durée maximale quotidienne pendant laquelle il peut accéder à ce s réseaux , limita t ion de durée
qui constitue ra it
un e alter native
au moins partielle
au
couvre - feu
numérique
initialement
envisagé par la proposition de loi .
Afin d’assurer l’effectiv ité du mécanisme, en respectant l’interdiction d’imposer des
obliga tions supplémentaires
aux plateformes, la procédu re d’autorisat ion sera it
réalisée au moyen de dispositifs installés sur les systèmes d’exploitati on des équipements terminaux distribués par
les fournisseurs d’accès à l’internet, à l’instar de ceux exigés p ar le I de l’article L.
34 - 9 - 3 du code des postes
et des commun ications électroniques . Elle devra it
reposer sur une vérification de l’âge de l’utilisateur et de l’identité de la personne qui délivre l’autorisation, à l’exclusion de toute éval uation réalisée par d es systèmes utilisant la reconnaissance fa ciale, comme l e recommandent les lignes directrices de la Commission.
Renforcement des peine s complémentaires de suspension d’accès aux comptes
29.
L’article 2 d e la proposition de l oi vise à renforce r
le quantum des peines applicables, d’une part, aux per sonnes physiqu es condamnées à une peine complémenta ire facultative de suspension des comptes d ’accès aux services de plateformes en ligne sur le fondement de l’a rticle 131 - 35 - 1 du co de pénal, et d’autre part, aux fournisseur s d’accès ne procédant pas à la suspension pro noncée par le juge pénal. Le Conseil d’ E tat considère que, en dépit du
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9 caractère
récent de cette disposition, sa modification n’appelle pas d’obser vation. Il en va de m ême des mentions de l’article 223 - 14 du co de pénal.
Règles relatives à la
publicité et aux messages de prévention sur les em ballages
30.
S’agissant de l’article 3 de la p roposition de loi, le Conseil d’Etat observe que les mesures envisa gées par celui - ci pou vant être assimilées à des «
règles techni ques
», «
spécification techniqu e
», et «
autr e exigence
»
telles que définies par
l’article 1 er
de la directive (UE) 2015/15 35 du Parlement européen et du conseil du 9
septembre
2015 prévoyan t une procédure d’inf ormation dans le domaine des réglementatio ns techniques et des règles relat ives aux servi ces de la société de l’information, dite «
TRIS
» ,
la France sera tenue de noti fier ces dispositions à la Commission européenne en application de l’article 5 de cet te directive .
Formation
à l’util isation responsable des outils et des ressour ces numériques
31.
L’article 4 de la prop osition de loi vise à compléter l’article L .
312 - 9 du code de l’éducation pour prévoir que la formation à l’ut ilisation responsable
des outils et des ressources numériques d ispensée dans les écoles et les établissement s d’enseigneme nt comporte également un e sensibilisation aux enjeux de protection de la santé mentale liés à l’usage des outils numériques, notamment
aux conséquences psy chologiques d’une utilisation de services de réseaux sociaux en ligne.
32.
Le Conseil d’E tat estime que
ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitut ionnel ou conventionnel. Il relève néanmoins que le code de l’éduca tion comporte déjà pl usieurs dispositions de forme
législative
prévoyant la sensibilisation des élèves aux r isques que com porte l’utilisation ex cessive des outils numériques et à l’acquis ition d’un comportement responsable dans leur utilisation, laquelle
est déjà susceptible
de recouvrir les enjeux de santé mentale
: à l’école élémentaire, la formation dispensée
«
contribue à
la compréhension et à
un usage responsable des médias, notamment
numériques
» (article L.
321 - 3)
; l’enseignement moral et civique permet aux élèves d’ac quérir «
un comportement responsable dans
l’utilisation des outils interactifs lors de l eur usage des services de communicat ion au public en ligne
» (article L.
312 - 15 ). Le Conseil d’Etat suggère par ailleurs de différer à la rentrée scolaire 2026
l’e ntrée en vigueur des dispositions de l’ar ticle 4, afin de laisser le temps nécessaire aux ens eignants charg és de dispenser a ux élèves la formation prévue à l’article L .
312 - 9 de s’adapter à cette nouvelle exigence et de pe rmettre, si nécessaire , au ministère de l’éducation nationale d e transmettre en temps utile aux intéressés les supports de form ation adaptés à ce nouveau volet de la formation.
Demande de rapport
33.
Le Conseil d’ E tat observe que le champ du rapport au Parl ement demandé au Gouve rnement par l’article 5 pourrait être res treint au respect, par les services de réseaux sociaux en ligne,
de leurs obli gatio ns résultant du DSA relative aux mineurs, a insi qu’à la persistance éventuelle de risques pour ceux - ci dans l’ utilisation de tels se rvices.
Interdiction des t éléphones mob iles
et équipements terminaux de communications électroniques
da ns les lycées
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10 34.
L’ar ticle 6 de la proposition de loi vise à mod ifie r
le premier alinéa
de l’article L.
511 - 5 du code de l’éducatio n et à supprimer son d euxième alinéa, afin d’étendre aux lycées
le principe de l’interdiction de l’utilisation du téléphone mob ile et des équ ipeme nts terminaux de communications électroniqu es par les élèves dans leur enceinte
ainsi que pendant toute activi té liée aux enseigneme nts se déroulant à l’extérieur des établi ssement s d’enseignement publics, à l’exception des circonstances , notamment le s usa ges pédagogiques, et des lieux dans lesquel s le règlement intérieur l’autorise expressément .
35.
Le Conseil d’Eta t relève que les objec tifs poursuivis par cette interdiction co nsistent à favoriser la concentration des lycéens durant le temp s scolaire, à encou rager leur sociabilisation et à prévenir le s phénomènes de harcèlement numérique dans l’enceinte scolaire. Au regard de ces objectif s, il estime que la mesure est nécessaire
et proportionnée. D’une part, en effet, le règlement intérieur pourra déroger
à ce tte interdiction afin d’autoriser l’utilisa tion du téléphone mobile et des équipements terminaux de communicat ions électroniques pou r des usages pédagogiques ou dans certain s lieux, par exemple les internats. D’autre part, cette interdic tion n’est pas
appl icable aux équipements que les élèves prése ntant un handicap ou un trouble de santé invalidant sont autorisés à utiliser.
36.
Le Consei l d’Etat souligne que, l’auteure de la pr oposition de loi ayant précisé qu’elle n’entendait pas édicter u ne interdictio n gén érale d’usage pour les élèves qui suivent d ans les lycées une formation d’enseignement supérieur, il conviendr ait de compléter la pr oposition de loi afin de le mentionner
expres sément . Enfin, le Conseil d’Etat estime préférable
de pr évoi r une entrée e n vi gueur différée de l’article 6, à la rentr ée scolaire 2026 , afin de laisser aux lycées un délai suffisant pour la mise e n œuvre pratique de la mesure et, le cas échéant, adap ter leur règlement intérieur à cette nouvelle législatio n.
Déli t de négligen c e numérique
37.
Le Conseil d’ E tat relève q ue l’article 7 de la présente proposition de loi complète l’article 227 - 17 du code pénal, aux termes duquel
:
«
Le fait, par le père ou la mère, de se soustraire, sans motif légitime, à ses oblig ations lé gales au poi n t de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur est puni de deux ans d'emprisonneme nt et de 30 000 euros d'amende
», d’un paragraphe rela tif à la «
négligence grave dans la protection de la san té et de la sécurité d e son enfant mineur en raison d’un usage excessif, inadapté ou non surveillé des outils numériques par ce dernier
».
38.
A
tit re principal, le Conseil d’ E tat observe que l’interpré tation de l’article 227 - 17 du code pénal par les juridic tions judi ciaires perm et d’appréhender un large champ de compor tements des parents entraînant effectivement un préjudice pour le
mineur. Il considère que l ’intention
de l’auteu re
de la proposition de loi peut donc être , en sub stance, satisfaite
par l e recours aux
di spositions
e n vigu eur
sans qu’il soit nécessaire de maintenir
dans la
proposition d e
loi
les dispositions proposant de les complét er .
39.
A
titre subsidiaire , le Conseil d’Etat rappe lle qu’ il incombe au législateur , en v ertu du principe constitutionnel de lé galité des
d élits et des
peines,
de définir les crimes et délits et l es pei nes en des termes suffisamment clairs e t
précis. Or, l e Conseil d’Etat observe q ue la catégorie des «
out ils numériques
», particulièrement vas te, co m porte un risque élevé de diffic ulté d’inter prétation quant à l’usage pouvant être qualifié d’exc essif ou inadapté. Il en va de même du caractère «
non
surveillé
»
d’un tel usag e.
Le maintien éventuel d e ces dispositions appellerait donc un e précision de ces notions .
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Dispositions d’adap tation outre - mer
40.
Le Conseil d’Etat observe que la proposition de
loi ne prévoit pas de dispositions d’adaptation outre - mer. Il rappelle que le t exte est applicable de pl ein droit dans les collectivités relev ant de l’article 73 de la Constitution, à Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon . Il en va de mê me, en Nouvelle - Calédonie, en Polynésie française et à Wallis - e t - Futuna, de l’article 1 er
en tant qu’il rel ève de la compétence de l’ E tat en matière d’ordre public . Par ailleur s, l’article
2 , en tant qu’il
mo difie
la loi n°
2004 - 5 75 du 21
juin
2004, peu t ê tre rendu
applicable
en Nouvelle - Calédonie, en Polynésie française et à Wallis - et - Futuna par une modification du I de l’article 57 de cette loi. L es articles 3, 4 et 6 en tant qu’ils relèv ent des comp étences en matière de sa nté
et d’enseignement, ressortiss ent de la compétence de la Nouvelle - Calédonie et de la Polynésie française mais peuvent faire l’objet d’une extensi on à Wallis - et - Futuna par mise à jour, respectivement,
des articles L.
2 421 - 1 du cod e de la sa nté publique et L.
375 - 1 et L.
565 - 1 du code de l’éducation. Enfin, l ’article 2, en tant qu’il modifie le code pénal, et l’ article 7 peu ven t entrer en vigueur en Nouvelle - Calédonie, en Polynésie fran çaise et à Wallis - et - Futuna
à la co ndition d’un e mise à jour de l’article 711 - 1 du code pé nal et d’une écriture ad hoc
tenant compte des spécificités du calendrier scolaire dans l’hémisphère austral
s’agi ssant de l’entrée en vigueur différée.
41.
Par ailleur s, le Conseil d’Etat rappel le que s i l’entrée en
vigueur de la mesure d’interdiction des s ervices de réseaux sociaux entraînera la nullité des contrats existants entre les mineurs de moins de quinze ans et
c es services , et interdira à c es derniers de continuer à traiter les données personne ll es correspo ndantes, elle ne saura it porter atteinte aux droits de propriété, intellectuelle notamment, des mineurs concernés ou de tout ayant droit,
sur les contenus hébergés par ces services. Le Con seil d’Etat estime que
la Commission europ éenne serait compétente po ur él abor er
de s
lignes directrices recommandant aux plateformes les mesures nécessaires pour la préservation ou la resti tution de ces contenus et des données correspondant es, afin d’assurer la plein e protection des données perso nnelles des min eurs concerné s san s laisser à l’appréciation de chacun des opérateurs le soin de déterminer le régime de terminaison des contrats.
Cet avis a été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’ E tat dans sa séance du jeudi
8
janvier
202 6 .
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