Relancer les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique

Travaux de la commission

Conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire (CMP) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique, s’est réunie à l’Assemblée nationale le mardi 2 juin 2026.

Elle a procédé à la désignation de son bureau, qui a été ainsi constitué :

– M. Stéphane Travert, député, président ;

– Mme Dominique Estrosi Sassone, sénateur, vice-présidente.

Elle a également désigné :

– Mme Marie-Noëlle Battistel, députée, rapporteure pour l’Assemblée nationale ;

– M. Daniel Gremillet, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

– M. Patrick Chauvet, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

– M. Jean-Jacques Michau, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

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M. Stéphane Travert, député, président. Chers collègues, nous sommes heureux d’accueillir ce matin nos collègues sénateurs, conduits par la présidente Dominique Estrosi Sassone.

La proposition de loi transpartisane qui nous est soumise a été déposée à l’Assemblée nationale le 13 janvier dernier par nos collègues Marie-Noëlle Battistel et Philippe Bolo et par six de leurs collègues appartenant à différents groupes de l’Assemblée nationale. Elle a été adoptée par notre commission le 28 janvier, avant de l’être en séance à l’Assemblée nationale le 5 février. Elle a ensuite été adoptée par le Sénat le 13 avril dernier.

Même si nous sommes familiers de cette procédure, je rappelle qu’une commission mixte paritaire ne constitue pas une deuxième lecture, mais une parenthèse dans la navette parlementaire. Elle ne peut examiner que les dispositions restant en discussion après la lecture du texte dans chaque assemblée. La proposition de loi comprenait vingt-quatre articles lors de son dépôt initial devant l’Assemblée nationale par ses auteurs. L’Assemblée nationale a ajouté un article additionnel lorsqu’elle l’a examinée (article 16 bis), mais en a supprimé trois (articles 20, 21 et 24), ramenant ainsi à vingt-deux le nombre d’articles. Le Sénat a, pour sa part, ajouté un nouvel article (article 16 ter), et en a supprimé un autre (article 13). Le texte qu’il a adopté comporte donc toujours 22 articles.

Le Sénat ayant adopté conformes les articles 10, 14, 15, 17 et 18, et ayant voté conforme également la suppression des articles 20, 21 et 24, la commission mixte paritaire n’en est pas saisie. Je rappelle qu’il ne saurait y avoir d’accords partiels et que l’élaboration d’un texte par la commission mixte paritaire n’a de sens que si ce texte est susceptible d’être ensuite adopté par les deux assemblées.

Cette proposition de loi doit enfin permettre à l’hydroélectricité, qui est un atout majeur de notre pays et a l’avantage d’être, par nature, renouvelable, fiable et flexible, d’être renforcée et sécurisée juridiquement afin que nos installations puissent se moderniser et se développer.

Son dépôt à l’Assemblée nationale faisait suite aux conclusions de la mission d’information transpartisane sur les modes de gestion et d’exploitation des installations hydroélectriques dont Mme Marie-Noëlle Battistel et M. Philippe Bolo étaient corapporteurs – qu’ils soient remerciés pour leur engagement et leur persévérance –, qui avait recherché une solution adaptée d’un point de vue juridique, comme d’un point de vue économique et opérationnel, pour faire évoluer le statut des actuelles concessions dont relèvent nos installations hydroélectriques de façon à mettre un terme aux précontentieux avec la Commission européenne à ce sujet. Après près de huit mois de travaux, elle a présenté son rapport il y a un peu plus d’un an devant notre commission, concluant en faveur d’un basculement vers un régime d’autorisation assorti du maintien de la propriété publique des installations hydroélectriques et de leur exploitation par les actuels concessionnaires.

Des négociations entre le Gouvernement et la Commission européenne ont été menées avant le dépôt de la proposition de loi. Le résultat de ces négociations est notamment reflété par l’article 12 de la proposition de loi, qui dispose qu’EDF, pour tenir compte des exigences européennes en matière de concurrence, devra mettre à disposition d’autres entreprises, via des enchères contrôlées par la CRE (Commission de régulation de l’énergie), des capacités hydroélectriques virtuelles, celles-ci devant représenter au moins 40 % de la capacité hydroélectrique de notre pays. Nous ne pouvons pas éviter cette contrepartie si nous voulons respecter le point d’équilibre trouvé dans le cadre de ces négociations.

Je rappelle par ailleurs que l’article 2 a prévu que, pour les concessions de plus de 4,5 mégawatts, les titulaires des concessions qui seront résiliées bénéficieront pendant soixante-dix ans, pour continuer à exploiter les installations correspondantes, d’un nouveau régime de droit réel, assorti d’un droit d’occupation domaniale, afin de maintenir la propriété de l’État sur ces infrastructures. Il a aussi été prévu, aux articles 4 et 5, que la résiliation des concessions ouvrira droit à une indemnité, et que cette résiliation et l’attribution des nouveaux droits aux exploitants donneront lieu à la conclusion de conventions avec les actuels concessionnaires.

La proposition de loi définit également, à son article 7, le nouveau régime d’autorisation applicable à l’exploitation des installations hydroélectriques dont la puissance dépasse 4,5 mégawatts, ainsi que le régime de fiscalité et de redevance qui leur sera applicable, à l’article 8. Enfin, elle précise que le régime applicable au personnel des industries électriques et gazières ne sera pas affecté par ces changements : c’était l’article 17, qui a été adopté conforme par le Sénat. Nos rapporteurs pourront, bien entendu, nous éclairer sur l’ensemble des évolutions décidées à l’Assemblée et au Sénat. Je les remercie pour leur travail.

Mme Dominique Estrosi Sassone, sénateur, vice-présidente. Le Sénat a abordé ce sujet de manière très consensuelle. C’est pourquoi j’ai souhaité reconduire les quatre rapporteurs qui avaient eux aussi, quelques mois plus tôt, rendu un rapport sur l’avenir des concessions hydrauliques.

Deux d’entre eux sont issus de la majorité sénatoriale, Daniel Gremillet et Patrick Chauvet, et les deux autres de l’opposition, Jean-Jacques Michau et Fabien Gay. J’associe à ce quatuor notre rapporteur général, Jean-François Husson, qui s’est attaqué plus spécialement à l’article 8 et qui nous a été d’un précieux concours. Je tiens sincèrement à les remercier pour le travail de grande qualité qu’ils ont accompli. Le travail transpartisan est la force de notre commission et, plus largement, de la Haute Assemblée : nous savons travailler ensemble, préparer les textes à fort enjeu et parvenir à des compromis au nom des intérêts de notre pays, mais également au nom des territoires que nous représentons. L’hydroélectricité fait partie de ces sujets sur lesquels nous pouvons travailler de façon consensuelle, nonobstant les spécificités de chacun de nos territoires.

Le rapport d’information rendu par ce quatuor l’été dernier a permis à notre commission de se pencher sur ce sujet extrêmement technique et de définir ainsi une ligne politique dans la perspective de l’examen du présent texte. Ainsi, nos travaux de contrôle ont nourri notre réflexion, puis les travaux législatifs lorsque la proposition de loi a été transmise au Sénat.

L’examen de ce texte ne s’est pas déroulé de la manière espérée. Premièrement, le Sénat n’a pas été associé aux travaux préparatoires, alors qu’une position commune pouvait être trouvée avec le Gouvernement et l’Assemblée nationale. J’en veux pour preuve la grande proximité des recommandations formulées par votre commission dans son rapport d’information sur l’avenir des concessions hydroélectriques et celles formulées par notre commission sur le même sujet. Deuxièmement, le Gouvernement nous a imposé des délais très contraints. Je remercie une nouvelle fois les rapporteurs de s’être mobilisés pendant la suspension des travaux parlementaires, c’est-à-dire en pleine campagne pour les élections municipales. Troisièmement, le Sénat s’est heurté à une obstruction du Gouvernement, qui a refusé de nous donner accès aux documents nécessaires à un examen approfondi et éclairé de la proposition de loi. Le ministre de l’économie nous a même invités à adopter conforme ce texte, composé initialement de vingt-quatre articles, alors qu’il méritait d’être enrichi sur plusieurs points. À cet égard, il est intéressant de rappeler que, lors de l’examen en séance publique, plus de 40 % des amendements examinés avaient été déposés par le Gouvernement ou à son initiative ; le texte était donc loin d’être mûr… Néanmoins, la proposition de loi a été votée par tous les groupes au Sénat, à l’exception du groupe écologiste, qui s’est abstenu. L’issue a été positive parce que nous avons tenu compte de la place particulière qu’occupent les barrages hydrauliques dans nos territoires. En effet, il n’était pas concevable qu’une telle réforme soit engagée sans prendre en considération les intérêts des collectivités territoriales.

Le but du Sénat est clair : tourner la page du différend qui oppose depuis trop longtemps la France à la Commission pour, enfin, relancer les investissements au service de notre souveraineté énergétique et de notre économie. À chaque crise géopolitique, la question de notre indépendance énergétique se pose en raison des variations que connaît le cours du pétrole, ce qui affecte nos comptes publics et, bien sûr, le pouvoir d’achat des Français. Il faudra que Bruxelles s’en souvienne pour que ce texte permette bel et bien de tourner la page du différend et d’ouvrir un nouveau chapitre. Pour ce faire, nos deux chambres devront au préalable s’entendre sur un texte commun. C’est l’objet de la réunion de ce matin. Je suis convaincue que nous parviendrons à un accord attendu par tous.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. Nous voici dans la dernière ligne droite pour trouver un accord entre l’Assemblée et le Sénat sur cette proposition de loi qui va – enfin ! – permettre de sortir de plusieurs années de contentieux et d’immobilisme, en créant les conditions d’une relance des investissements pour produire, grâce à nos barrages hydroélectriques, une électricité décarbonée et pilotable, grâce à une filière d’excellence française qui est un formidable atout pour les territoires, ainsi qu’un modèle de gestion réussi entre les différentes parties prenantes.

Je tiens à remercier les rapporteurs du Sénat pour leur implication. Je pense notamment, mais pas uniquement, à l’important travail effectué à l’article 8 avec le rapporteur général de la commission des finances, M. Husson, pour garantir une juste répartition de la nouvelle IFER (imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux) entre les différentes collectivités. Je salue également mon corapporteur à l’Assemblée nationale, Philippe Bolo, désormais élu maire, avec qui j’ai travaillé de concert tout au long de notre mission, puis de la préparation de ce texte. Le travail mené en amont entre les rapporteurs nous permet de vous présenter un texte commun. Je tiens à souligner d’emblée que l’Assemblée nationale a fait de très nombreux pas vers le Sénat pour parvenir à ce texte commun, dans un esprit d’ouverture et de compromis.

À l’article 2, qui précise les dispositions relatives au droit réel sur les installations qui sera octroyé aux anciens concessionnaires pour soixante-dix ans, nous avons conservé l’ajout du Sénat prévoyant la possibilité, pour le titulaire de ce droit, de créer une société permettant la participation des collectivités territoriales. La consultation de la collectivité de Corse en cas de cession ou de transmission du droit réel d’ouvrages situés sur son territoire est également conservée, en l’adaptant : cette disposition est étendue aux autres zones non interconnectées qui disposent de leur propre programmation pluriannuelle de l’énergie. Nous avons également plafonné le délai dont ces collectivités disposeront pour rendre leur avis.

À l’article 4, nous avons eu des échanges plus nourris. À l’alinéa 9, les rapporteurs du Sénat ont accepté de supprimer la mention de la prise en compte des investissements inscrits ou inscriptibles au registre et non encore amortis, puisqu’il en est déjà tenu compte dans l’indemnité de résiliation ; c’était essentiel pour prévenir toute double indemnisation des investissements et ne pas fragiliser le texte. Après d’intenses discussions, nous conservons la dernière phrase de l’alinéa 9 permettant que les concessionnaires en délais glissants puissent solliciter l’inscription de dépenses éligibles au compte dédié, dispositif dit « loi APER » (loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables), alors même que les travaux concernés ont été réalisés avant la création du compte dédié et donc avant le contrôle de leur éligibilité. J’insiste cependant sur la nécessité que l’éligibilité de ces dépenses fasse l’objet d’une vérification stricte. Les concessionnaires devront apporter tous les justificatifs nécessaires, et pas uniquement le dossier de fin de concession, afin de prouver, d’une part, l’inscriptibilité des dépenses sur ce compte, et, d’autre part, que les biens étaient en bon état avant la réalisation des travaux. Je ne doute pas que les dispositions réglementaires du code de l’énergie qui existent aujourd’hui pourront être adaptées en ce sens, mais ce point est primordial pour que les choses se passent bien sur le terrain et que cet élargissement ne devienne pas une source de difficultés. Enfin, nous conservons la suppression, souhaitée par le Sénat, du plafonnement du délai supplémentaire octroyé aux experts et à la Commission des participations et des transferts pour statuer sur les montants à verser dans le cas où le délai initial de quatre mois qui leur est octroyé ne serait pas suffisant.

À l’article 7, relatif au nouveau régime d’autorisation s’appliquant aux installations de plus de 4,5 mégawatts, nous avions un désaccord sur l’accent mis sur l’irrigation dans les éléments à prendre en compte pour la délivrance de cette autorisation, la mention des différents usages de l’eau figurant déjà dans le texte. Nous avons cependant, là encore, fait droit au souhait du Sénat de conserver cette mention, même si ce n’est évidemment pas le seul usage de la ressource en eau qui sera pris en compte. L’ensemble des usages de l’eau doit être examiné.

À l’article 8, je salue l’ajout, par le Sénat, du reversement d’une fraction de la redevance destinée à l’État aux établissements publics territoriaux de bassin, que j’appelais de mes vœux.

Nous avons par ailleurs effectué plusieurs ajustements techniques sur la ventilation de l’IFER entre les collectivités et le dispositif de compensation en sifflet à destination des collectivités les plus affectées par la réforme de la fiscalité et des redevances proposée par le texte, notamment celles qui ont sur leur périmètre des concessions prorogées sous le régime des délais glissants.

L’article 12, vous vous en doutez, a nourri des discussions intenses entre les deux chambres et comporte plusieurs modifications.

Nous avons précisé les modalités de la prise en compte des capacités exploitées par EDF dans le cadre de sociétés au sein desquelles l’entreprise serait actionnaire pour la fixation de la capacité virtuelle mise à disposition de tiers, afin qu’elles soient proratisées à proportion de la part d’EDF dans leur capital. Nous avons trouvé un accord sur le fonctionnement du report des capacités invendues lors des enchères afin de prévenir les reports indéfinis des volumes qui n’auraient pas trouvé preneur. Nous avons également fait droit au souhait du Sénat de viser assez largement les dispositions fondant le pouvoir de sanction du Comité de règlement des différends et des sanctions de la CRE à l’encontre d’EDF, en faisant notamment référence aux II et III de l’article 12, même si, en l’espèce, il s’agit plus précisément de pouvoir sanctionner EDF lorsqu’il ne met pas à disposition la capacité virtuelle prévue par l’arrêté ministériel.

J’ai par ailleurs arraché de haute lutte le maintien d’une mention de la prise en compte des coûts de production dans la définition du prix de réserve des enchères à l’alinéa 20 de ce même article 12. C’est un sujet fondamental pour moi, car je tiens à ce que ce dispositif ne soit pas, et ne devienne jamais, un « Arenh hydro » (accès régulé à l’électricité nucléaire historique). J’aurais souhaité une rédaction plus exigeante, mais les négociations menaçaient d’échouer sur ce sujet et auraient sans doute conduit à supprimer toute référence aux coûts de production dans le texte, les rapporteurs du Sénat ne souhaitant pas en faire état.

Enfin, en lien avec le Gouvernement, nous avons modifié la rédaction des deux derniers alinéas de l’article, qui précisent le contenu des rapports qui seront périodiquement adressés à la Commission européenne. En particulier, le dernier rapport, rendu au bout de dix-huit ans, plutôt que dix-neuf ans, précisera l’implication de la Commission dans la réflexion sur les perspectives du dispositif de mise à disposition.

Nous avons maintenu la suppression par le Sénat de l’article 13, qui prévoyait la résiliation anticipée des concessions dont les ouvrages doivent être confiés à titre gratuit à Voies navigables de France à leur échéance, en application d’une ordonnance de 2021, ce qui me semble tout à fait bienvenu.

Aux articles 16 à 16 ter, nous avons précisé les dispositions portant sur un certain nombre de conventions relatives à la gestion de l’eau ou au domaine public des collectivités territoriales, afin que ces conventions soient maintenues, sauf accord des parties, ce qui nous semble de bon sens et profitable aux territoires.

Enfin, nous tenons à vous informer que deux sujets devraient faire l’objet d’amendements du Gouvernement en séance, lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, pour des raisons de recevabilité financière, et que nous sommes d’accord avec ces propositions.

D’une part, il proposera d’ajouter à l’article 1er la résiliation des concessions de barrages dits réservoirs, qui n’existent que pour permettre l’exploitation des grands barrages. Cela concerne cinq ou six concessions. Il ne s’agit que d’une précision, mais elle est fondamentale car ne pas inclure ces installations serait préjudiciable au bon fonctionnement des barrages auxquels elles sont liées. Des amendements de pure coordination juridique seront déposés à deux autres articles sur ce même sujet. D’autre part, à l’article 4, il sera précisé que le calcul de l’indemnité de résiliation des concessionnaires en délais glissants prendra en compte, le cas échéant, les droits fondés en titre qu’ils détenaient, dont l’article 3 prévoit d’ailleurs le rachat par l’État.

J’espère que nous aboutirons à une commission mixte paritaire conclusive après ces mois – et, pour ce qui me concerne, ces années – de travail intense sur le changement de régime de nos grands barrages hydroélectriques. Après plusieurs rapports d’information, des négociations importantes avec la Commission européenne et un travail transpartisan poussé dans les deux chambres, nous sommes presque au bout d’un chemin qui a été très long. L’essentiel est là : pas de mise en concurrence, le maintien de la propriété des ouvrages à l’État, la relance des investissements, et des territoires qui continueront à être associés à la gestion et au fruit de l’exploitation de ces ouvrages.

M. Jean-Jacques Michau, rapporteur pour le Sénat. Comme l’a indiqué la présidente de notre commission, l’examen de ce texte n’a pas été une sinécure. Compte tenu des délais contraints qui nous ont été imposés, nous avons conduit nos auditions à distance, pendant la suspension des travaux parlementaires. Nous avons notamment entendu la Commission européenne ainsi que des associations d’élus locaux, qui devaient absolument être entendus sur un tel sujet.

Le texte prévoit notamment une réforme des redevances et de la fiscalité dont bénéficient les collectivités territoriales mais ni les communes, ni les départements n’ont été consultés sur cette réforme. Pire encore, aucune étude d’impact n’a été publiée ou transmise aux collectivités pour qu’elles puissent mesurer l’incidence des nouvelles dispositions sur les finances locales. Si cette absence est formellement normale pour une proposition de loi, pour laquelle une étude d’impact n’est pas obligatoire, il est évident en l’espèce que Bercy n’a pas pu proposer ni approuver une modification du calcul des redevances dues à l’État et aux collectivités territoriales sans simulation chiffrée précise.

Par ailleurs, alors que le texte est censé résoudre le différend qui oppose la France à la Commission européenne, celle-ci nous a informés de plusieurs points de désaccord avec le Gouvernement sur son contenu. D’après les directions générales que nous avons auditionnées, qui sont à l’origine de deux procédures précontentieuses engagées contre notre pays, le texte comportait plusieurs différences avec l’accord trouvé avec la France en août dernier. Sans attendre les auditions, nous avions adressé un questionnaire au ministère compétent, qui nous a répondu avec une dizaine de jours de retard sans nous transmettre les éléments les plus importants que nous avions pourtant sollicités, à savoir l’étude d’impact relative à l’article 8 et les lettres de confort de la Commission européenne. Nous avons donc dû faire preuve d’opiniâtreté, de concert avec le rapporteur général de la commission des finances du Sénat, pour obtenir la communication des éléments sollicités. Le délai de dépôt des amendements en commission était alors dépassé.

Le Gouvernement a ensuite, et c’est heureux, changé d’approche. Nous avons donc pu aborder l’examen en séance publique de manière plus sereine.

Nous aurions néanmoins pu faire l’économie d’un compromis tardif sur un amendement important après une suspension de séance si, comme l’a souligné notre présidente, nous avions été associés plus tôt à la rédaction de ce texte et que le Gouvernement s’était montré plus ouvert et coopératif.

M. Patrick Chauvet, rapporteur pour le Sénat. Le Sénat a souscrit à l’économie générale du dispositif. En effet, dans notre rapport d’information, nous avions plaidé pour un changement de régime juridique évitant de remettre en concurrence l’exploitation des installations hydroélectriques, ce que permettra le nouveau régime. Permettez-moi néanmoins d’évoquer notre regret que la proposition de loi de programmation pluriannuelle de l’énergie, déposée par notre collègue Daniel Gremillet, n’ait pas prospéré à l’Assemblée : elle prévoyait une expérimentation du régime qui nous réunit aujourd’hui, ce qui aurait permis d’éclairer le débat.

Nous avons enrichi le texte sur plusieurs points. Premièrement, nous avons autorisé les collectivités territoriales à entrer au capital d’entreprises de production d’énergies renouvelables. Le cas échéant, leur actionnariat sera minoritaire. Cela permettra aux collectivités de peser sur les choix stratégiques des exploitants d’installations hydroélectriques et d’accompagner ainsi le développement local. Comme l’a souligné notre présidente, les barrages sont au cœur de nos territoires et des liens étroits se sont tissés au fil du temps entre les exploitants et les communes de chaque vallée.

Deuxièmement, nous avons répondu à une préoccupation exprimée par la Commission européenne qui vise à interdire toute aide d’État à l’occasion du changement de régime juridique. Il s’agissait de donner satisfaction à Bruxelles à peu de frais, puisque cette disposition ne devrait pas trouver à s’appliquer : en effet, le montant de la contrepartie financière qui sera versée par les concessionnaires actuels sera sans nul doute supérieur à l’indemnité de résiliation qui leur sera due.

La Commission européenne souhaitait également remettre en cause la dissymétrie entre la durée des droits réels, qui est de soixante-dix ans, et la durée de la mise à disposition par EDF d’une capacité virtuelle, qui est de vingt ans. Or, pour nous, il est primordial d’offrir aux exploitants une visibilité à long terme afin qu’ils puissent réaliser des investissements ambitieux, tels que la construction de stations de transfert d’énergie par pompage, tout en assurant leur rentabilité. Cette divergence de vues est totalement assumée par le Sénat ; nous l’avons d’ailleurs clairement indiquée à la Commission européenne lors de son audition. Il n’était pas question pour nous de réduire la durée des droits attribués aux exploitants ou d’augmenter la durée du mécanisme d’enchères concurrentielles. Cela n’aurait pas été soutenable pour EDF.

Enfin, nous avons donné la faculté aux ministres compétents de prolonger autant que nécessaire les travaux d’évaluation des experts indépendants et de la Commission des participations et des transferts ; compte tenu des montants en jeu, il nous paraissait plus sage de laisser un temps suffisant à leur juste évaluation.

M. Daniel Grémillet, rapporteur pour le Sénat. La chambre des territoires a tenu à préserver les intérêts des collectivités locales et de leurs élus.

Ainsi, nous avons amélioré l’information des collectivités et des riverains concernant les conditions d’exploitation des installations et leurs conséquences sur les différents usages de l’eau – irrigation, voies navigables, alimentation en eau potable des populations – et sur la biodiversité.

Nous avons également prévu que les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) soient consultés pour identifier les installations qui ont besoin en priorité de nouvelles demandes d’autorisation environnementale.

Le texte introduit une réforme de la fiscalité dont bénéficient les collectivités territoriales, puisqu’il crée un barème de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) spécifique au nouveau régime d’exploitation.

Ces nouvelles modalités entraîneront des disparités. En effet, certaines installations dont le contrat de concession est arrivé à échéance ont été placées sous le régime des délais glissants, qui prévoit le versement d’une redevance représentant 40 % du bénéfice net de l’installation. Or, pendant la récente crise énergétique, la flambée des prix de l’électricité a constitué un effet d’aubaine pour les collectivités territoriales concernées. Le régime des délais glissants est certes transitoire, mais il a entraîné un partage de la valeur généreux pour certaines collectivités ; il était donc indispensable et légitime de proposer un mécanisme compensatoire au profit de celles pour lesquelles ces redevances sont des ressources indispensables. Cette sortie en sifflet était nécessaire à l’acceptation locale de la réforme – je remercie à mon tour notre rapporteur général, qui a amplement contribué à cette solution. Les évolutions techniques proposées par les rapporteurs ne remettent absolument pas en cause le dispositif. Elles visent notamment à préserver la répartition actuelle entre les échelons territoriaux et à rendre le dispositif opérationnel même en cas de résiliation échelonnée des concessions d’un même département.

Par ailleurs, nous avons prévu que 3 % de la redevance destinée à l’État soit reversée aux établissements publics territoriaux de bassin afin de participer au financement de leurs missions d’intérêt général, comme la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ou la prévention des inondations – une fonction des barrages hydroélectriques qui s’avère de plus en plus importante. C’est une grande avancée pour les EPTB.

Enfin, nous avons légèrement relevé le niveau de l’IFER pour corriger l’écart qui subsistait, au détriment des collectivités territoriales, entre le niveau fixé par le Gouvernement et le montant réel.

M. Fabien Gay, sénateur. Le libre accès des acteurs de marché à une partie de la production hydroélectrique d’EDF constitue l’une des mesures centrales de l’accord trouvé avec la Commission européenne.

Permettez-moi de revenir sur les modifications que le Sénat a apportées à l’article 12.

La Commission européenne estimait que le dispositif d’enchères concurrentielles n’était pas opposable juridiquement à EDF. Il est vrai que la CRE ne pouvait pas sanctionner l’opérateur historique en cas de manquement à certaines de ses obligations. Nous avons fait évoluer le texte pour combler cette carence.

Un sujet nous a beaucoup occupés : comme la capacité virtuelle mise aux enchères est plafonnée à 6 gigawatts, la cible d’une ouverture d’au moins 40 % de la capacité hydroélectrique à des concurrents d’EDF ne sera plus remplie une fois que ce dernier aura investi dans les installations. Ce pourrait être une source de litige avec la Commission européenne et les concurrents d’EDF. Il nous a donc semblé nécessaire de rendre cette cible dynamique, évolutive à la hausse comme à la baisse et assortie d’une clause de revoyure quinquennale, toujours dans l’objectif de clore le différend avec Bruxelles et de relancer les investissements.

Pour trouver un compromis, nous avons même accepté de fixer à 6 gigawatts la capacité virtuelle mise aux enchères, alors qu’une capacité de 5,4 gigawatts permettait, en l’état, d’atteindre l’objectif fixé par la jurisprudence européenne. Toutefois, compte tenu du plan d’investissement prévu par EDF, sa capacité installée devrait rapidement augmenter dans les prochaines années, si bien que les 5,4 gigawatts seront dépassés une fois les contrats de concession résiliés. En voulant préserver les intérêts d’EDF, nous aurions peut-être bridé involontairement ses investissements. L’opérateur historique était d’ailleurs favorable à une cible de 6 gigawatts, considérant que l’enjeu principal était de résoudre le contentieux avec Bruxelles.

J’en viens à un sujet qui a vivement animé nos discussions – Mme Battistel l’a évoqué, et je vais lui répondre. Je ne doute pas que nous voulions tous préserver les intérêts d’EDF. Étant un grand pourfendeur de l’Arenh, il n’était pas question que je plaide pour un Arenh de l’hydroélectricité en tant que rapporteur du texte pour le Sénat. Je défends cette position de longue date aux côtés des syndicats.

Nous avons souhaité que le prix de réserve reste secret, afin d’éviter qu’il ne détermine in fine le prix de vente des produits mis aux enchères. L’objectif est d’éviter la création d’un prix plafond, et par conséquent d’un « Arenh hydro ».

En concertation avec EDF et la CRE, nous avions permis, en cas de besoin et sur une courte durée, que le prix de réserve soit fixé en deçà du coût de production. En effet, EDF doit pouvoir valoriser sa production même si son coût de production est supérieur au prix du marché – situation qui pourrait se produire au cours de l’été. Cela peut être plus pertinent économiquement sur une période limitée. La suppression de la référence au coût de production que nous avions introduite n’empêchait pas EDF et la CRE, s’ils le jugeaient utile, d’en tenir compte pour fixer le prix de réserve. Il s’agissait simplement d’offrir de la souplesse à l’opérateur historique, qui jugeait d’ailleurs cette évolution tout à fait bienvenue.

Alors que dans le système de l’Arenh, EDF subissait un prix fixé par arrêté, resté inchangé pendant quinze ans, ce sera lui qui, à l’avenir, proposera à la CRE un prix de réserve – lequel sera tenu secret grâce à l’amélioration que le Sénat a apportée au texte. EDF n’a aucun intérêt à ce que le prix de réserve soit inférieur, sur l’année, au coût de production – aucune entreprise ne vend un produit à perte, à de rares exceptions près.

Le coût de production de l’hydroélectricité est un peu plus difficile à déterminer que celui du nucléaire, car il varie en fonction des barrages et des périodes de l’année. Il faut en tenir compte, d’où la souplesse que nous avions prévue. Cependant, dans un souci d’apaisement et afin de parvenir à un accord avec l’Assemblée nationale, nous avons adopté une rédaction de compromis faisant référence aux coûts de production. Cette rédaction a recueilli l’adhésion des quatre rapporteurs du Sénat et de la rapporteure de l’Assemblée nationale, ce qui nous permettra, nous l’espérons, d’aboutir à une CMP conclusive.

Enfin, nous avons assuré la bonne information du Parlement quant au déroulement des enchères, en veillant à ce que le Gouvernement lui communique les rapports qu’il adressera à la Commission européenne.

M. Matthias Tavel, député. Je ne doute pas de l’attachement de M. Gay au service public, mais je répéterai ici ce que j’ai dit en première lecture à l’Assemblée nationale – où j’étais, il est vrai, un peu seul. Malgré les efforts qui ont été faits pour améliorer la proposition de loi et affiner sa technicité – je salue ce travail –, ce texte est une occasion manquée, alors que l’ensemble des parlementaires avaient refusé d’une même voix l’injonction de la Commission européenne de mettre en concurrence nos barrages.

Nous en sommes réduits à discuter des modalités d’application des exigences de la Commission que nous avons unanimement dénoncées. Ce texte aura pour effet de réduire les contrôles publics sur les barrages et d’instaurer un régime moins robuste juridiquement que d’autres solutions comme la quasi-régie – une option possible selon la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), qui n’est pas liée par la position de la Commission européenne.

Surtout, il risque de rater sa cible, puisqu’il vise à relancer les investissements sans apporter aucune garantie en la matière. La preuve en est que l’interdiction de solliciter des travaux de la part de l’État demeure dans l’article 2 – c’est bien la base du régime d’autorisation. Lors de son audition il y a quelques jours, la représentante d’Engie a d’ailleurs expliqué que les investissements de son groupe dans l’hydroélectricité dépendraient des indemnités qu’il serait susceptible de percevoir. Au mieux, le texte est une occasion manquée ; au pire, il représente un danger, car il laissera aux exploitants le choix d’investir ou non au vu de la rentabilité attendue, qu’importe si le pays en a besoin pour sa transition et sa souveraineté énergétiques. Ce risque sera aggravé par l’obligation faite à EDF – selon de nouvelles modalités, certes – de vendre à ses concurrents privés une partie de sa production. Nous persistons à refuser cette logique.

Le seul point positif réside dans l’accord trouvé entre les deux chambres pour que les salariés de ces exploitations restent soumis au statut national du personnel des industries électriques et gazières. C’est une garantie que l’outil restera entre de bonnes mains, seul motif d’espoir que je décèle dans le texte. Il n’en reste pas moins que ce dernier fait reculer la maîtrise publique sur l’énergie au moment où nous devrions la reconquérir.

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La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l’examen des dispositions restant en discussion.

Article 1er

L’article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

M. Maxime Amblard, député. Si l’article 12 est supprimé, comme nous le souhaitons, la référence à cet article figurant à l’alinéa 1 n’a plus lieu d’être.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. Vous voulez supprimer la référence à la mise à disposition de tiers d’une partie des capacités de production hydroélectrique d’EDF. Or, il s’agit d’une contrepartie incontournable de l’accord passé avec la Commission européenne pour mettre fin aux deux précontentieux. Nous vous invitons plutôt à adopter la rédaction commune proposée pour cet article.

M. Patrick Chauvet, rapporteur pour le Sénat. Avis également défavorable : nous souhaitons maintenir l’article 12, qui constitue le cœur de la proposition de loi ; il n’y a donc pas lieu de supprimer la référence à cet article figurant à l’article 2.

L’article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La proposition de rédaction n° 2 de M. Maxime Amblard tombe.

Article 3

L’article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4

L’article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 5

L’article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 6

L’article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 7

L’article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 8

M. Maxime Amblard, député. Nous avons déposé une proposition de rédaction n° 8 pour supprimer le reversement obligatoire aux EPTB (établissements publics territoriaux de bassin) de 3 % de la redevance destinée à l’État. Ce prélèvement, qui s’apparente à un impôt déguisé, pèse sur les exploitants alors que la loi entend relancer l’investissement dans une filière stratégique pour notre souveraineté énergétique.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. Nous sommes opposés à cette suppression, qui ne changerait d’ailleurs rien aux montants dus par les exploitants : ils resteraient très similaires à ceux qu’ils versent actuellement à l’État. En outre, ce serait renoncer à un renforcement des moyens des EPTB – une mesure que nous devons au Sénat et que j’approuve sans réserve, vu le travail nécessaire et utile qu’effectuent les EPTB et les commissions locales de l’eau, qu’ils sollicitent fréquemment. Votre proposition de rédaction n’est pas compatible avec la rédaction commune de l’ensemble de l’article qui vous est soumise et je n’y suis pas favorable.

M. Daniel Grémillet, rapporteur pour le Sénat. Contrairement à ce que laisse entendre la proposition de rédaction de M. Maxime Amblard, le reversement de 3 % n’induit aucune augmentation de la redevance due par les concessionnaires ; il s’agit seulement d’une nouvelle allocation de la ressource, qui engendrera un manque à gagner pour l’État au profit des collectivités. Le Sénat est très attaché à cette mesure, qui témoigne de notre considération pour le travail mené par les territoires. Je suis défavorable à la proposition de rédaction n° 8.

L’article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La proposition de rédaction n° 8 de M. Maxime Amblard tombe.

Article 9

Proposition de rédaction n° 9 de M. Maxime Amblard tendant à supprimer l’article

M. Maxime Amblard, député. En créant un nouveau comité de suivi, l’article 9 alourdit encore le millefeuille de structures dépourvues de compétences claires. La filière hydroélectrique a besoin de stabilité et de simplification, non d’une instance consultative supplémentaire dont la plus-value n’est pas démontrée. En cohérence avec le programme du Rassemblement national, nous demandons la suppression de l’article 9.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. Avis défavorable. Vouloir supprimer ces comités de suivi, c’est méconnaître le travail qu’accomplissent les commissions locales de l’eau, qui feront office de comités de suivi lorsqu’elles existent.

Ces commissions offrent une garantie essentielle : pendant la durée de l’autorisation, les acteurs du territoire et les parties prenantes – EDF, opérateurs industriels, associations environnementales, services de l’État, fédérations de pêche – peuvent suivre les travaux, mesurer les effets éventuels de l’activité des centrales hydroélectriques et trouver des terrains d’entente. C’est d’ailleurs à l’issue de ces discussions qu’ont été signées plusieurs conventions locales. Ces instances sont essentielles.

M. Daniel Grémillet, rapporteur pour le Sénat. Les comités de suivi ont été instaurés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015, et le seuil de 500 mégawatts correspond au seuil en vigueur : nous ne créons rien de nouveau. Plutôt que d’imposer un comité supplémentaire, nous donnons la possibilité au préfet, si nécessaire, d’en créer un. C’est donc une mesure d’ouverture et de souplesse, qui n’ajoute rien au millefeuille administratif. Avis défavorable.

La proposition de rédaction n’est pas adoptée.

L’article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 11

L’article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 12

Proposition de rédaction n° 12 de M. Maxime Amblard tendant à supprimer l’article

M. Maxime Amblard, député. Autant nous saluons le travail accompli pour basculer vers un régime d’autorisation, autant ce dispositif, qui s’apparente, pour le domaine hydraulique, presque à un accès régulé à l’électricité nucléaire historique, en mettant à disposition 6 gigawatts de capacité virtuelle sur le marché et en procédant à une ouverture forcée d’au moins 40 % des capacités d’EDF à des tiers, affaiblira la maîtrise nationale d’actifs stratégiques, pilotables et décarbonés. L’article 12 va à l’encontre de l’objectif de la proposition de loi de relance des investissements et menace la continuité de la transition et de la souveraineté énergétiques. Voilà pourquoi nous souhaitons sa suppression.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. Nous sommes bien entendu défavorables à cette proposition de rédaction, puisque la suppression de l’article entraînerait l’abandon de l’élément central de l’accord avec la Commission européenne. Vous dites défendre la relance de l’investissement, mais celle-ci ne pourrait se produire sans cet article puisque les précontentieux ne seraient pas levés. Les opérateurs n’auraient pas de visibilité et resteraient dans l’insatisfaisante situation actuelle.

M. Daniel Grémillet, rapporteur pour le Sénat. L’article ne crée absolument pas d’Arenh hydraulique. Nous avons très mal vécu la fin de l’Arenh ; le prix n’avait pas bougé pendant quinze ans au détriment d’EDF. Le prix de vente des différents types de produits sera déterminé par un système d’enchères et comportera un prix de réserve dont la méthodologie de fixation sera surveillée par la Commission de régulation de l’énergie. Les rapporteurs pour le Sénat sont également défavorables à la suppression de l’article.

M. Fabien Gay, sénateur. Dans le régime de l’Arenh, l’État déterminait un prix par arrêté. Il n’a jamais été revu à la hausse, comme cela était autorisé, et il n’intégrait pas les coûts de production. Le système que la proposition de loi établit n’est pas parfait : personne ne prétend le contraire, moi le premier. Je rêve d’un service public unifié, mais, pour régler le problème des précontentieux, il faut adopter la proposition de loi. Si l’article était supprimé, l’accord avec la Commission européenne tomberait et le différend resterait pendant.

Le prix de réserve sera secret. Il comprendra les coûts de production, mesure qui épouse les intérêts d’EDF et qui figure en dur dans la loi, cette inscription étant le fruit d’un compromis trouvé entre les rapporteurs. En outre, c’est EDF qui proposera le prix de réserve à la CRE : l’opérateur historique gardera donc la main.

Je ne suis pas favorable à ce qu’EDF vende 40 % de son énergie hydraulique, mais, dans le système qui nous est proposé, nous sommes parvenus à encadrer le dispositif pour ne pas nuire à l’entreprise. L’ensemble des acteurs – syndicats de salariés et associations d’élus – soutiennent la nouvelle configuration issue de ce texte.

M. Matthias Tavel, député. Nous sommes opposés à ces mesures compensatoires et au principe même de la captation par des opérateurs privés d’une production nationale.

J’avais défendu en commission un amendement sur le coût de production : il a été réécrit et affadi en séance publique, l’a été davantage au Sénat et le sera sans doute encore à l’issue de la CMP. Le sujet est extrêmement important pour la sécurité d’EDF, mais il l’est également pour le consommateur : à nos yeux, le coût de production de l’hydroélectricité doit être une référence pour la fixation du prix final. Les enchères ne doivent pas donner lieu à la captation d’une rente par l’opérateur exploitant – cela s’est déjà produit – et par ceux qui achèteront demain ces produits.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. L’intégration du coût de production avait en effet été débattue en séance publique à l’Assemblée nationale, mais nous avions trouvé un accord satisfaisant. Le Sénat l’a supprimé, mais nous avons conjointement travaillé à la réintégration de cet aspect dans le texte et avons abouti à une disposition non pas amoindrie, mais renforcée.

M. Fabien Gay, sénateur. M. Tavel et La France insoumise proposent un système s’apparentant presque à celui de la régie. Nous avons exclu cette option, parce qu’elle est semblable au projet défendu il y a plusieurs années par le groupe Écologiste au Sénat et par Jean-Bernard Lévy, ancien PDG d’EDF : l’ensemble des syndicats de salariés étaient opposés à ce projet, nommé Hercule, car ils y voyaient la préparation de la privatisation de la société.

Ne soyons pas naïfs : des opérateurs privés capteront en effet une partie de la manne, au détriment des consommateurs. La libéralisation du système énergétique, en cours depuis vingt-cinq ans, conduit inévitablement à un tel écueil.

M. Matthias Tavel, député. Une quasi-régie et Hercule sont des projets très différents, car le second privatisait les activités rentables d’EDF, alors que la première constitue la première étape de la réintégration, de la réunification et de la renationalisation totale des productions d’électricité.

La proposition de rédaction n° 12 n’est pas adoptée.

L’article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

En conséquence, la proposition de rédaction n° 12 bis de M. Maxime Amblard tombe.

Article 13 (supprimé)

L’article 13 est supprimé.

Article 16

L’article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 16 bis

L’article 16 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 16 ter

L’article 16 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 19

L’article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 22

L’article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 23

L’article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l’ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique.

Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour l’Assemblée nationale. Je remercie l’ensemble des parlementaires qui ont travaillé sur ce texte et, plus globalement, sur ce sujet depuis de longues années. Nous avons trouvé un accord prometteur pour sortir des précontentieux. Je forme le vœu que les deux assemblées valident le travail de la commission mixte paritaire.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d’adopter la proposition de loi visant à relancer les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité pour contribuer à la transition énergétique dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

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TABLEAU COMPARATIF

Texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Texte adopté par le Sénat en première lecture

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