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Introduction
Mesdames, Messieurs,
Le projet de règlement relatif au 28ème régime constitue un texte dangereux dont l’intitulé opaque donne peu d’indices sur ce qu’il recouvre. Ce projet issu des rapports de MM. Draghi et Letta est censé venir répondre aux défis de la compétitivité et de l’innovation en Europe.
L’objectif affiché de ce texte est de permettre la création d’une entreprise en 48 heures de façon totalement numérique, pour un coût total n’excédant pas 100 euros et avec inscription sur un registre central européen.
L’intention paraît louable de simplifier les démarches administratives des entreprises, mais l’examen approfondi du texte permet de constater qu’il aurait de graves conséquences sur le droit des sociétés, les modes de financement, les procédures d’insolvabilité, les outils de gouvernance ou encore dans les domaines fiscaux et sociaux.
Ce projet de texte de 150 pages souligne la volonté de la Commission européenne d’uniformiser à l’excès, il met en péril la souveraineté de la France sur de nombreux aspects, puisqu’il empiète directement sur les compétences des États membres, y compris dans des domaines régaliens par excellence tels que la fiscalité.
Ce projet de règlement est contestable et contesté car il vient d’abord mettre en cause le principe de subsidiarité selon lequel l’Union n’agit que si les objectifs d’une action ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres, mais peuvent mieux l’être au niveau de l’Union. Au regard de son fondement juridique erroné, qui repose uniquement sur l’article 114 TFUE relatif au bon fonctionnement du marché intérieur, ce texte ne vise qu’à déposséder chaque pays de ses prérogatives alors même qu’il eût été plus pertinent de s’appuyer sur des bases juridiques adaptées, de proposer plusieurs actes législatifs ou tout simplement de constater que les échecs passés ne justifiaient pas cette proposition.
Par ailleurs, ce texte est porteur de conséquences néfastes pour le modèle fiscal français. Il présente aussi un risque important pour les entreprises françaises en venant les fragiliser par ses complexités et ses incertitudes juridiques.
Ce rapport fait état d’une position préalable au vu des éléments dont votre rapporteur dispose. Le temps imparti avant l’étude de ce texte ne permettait pas la tenue d’auditions. L’atteinte à la souveraineté étant caractérisée par ce projet de 28ème régime, il reviendra à la représentation nationale d’apporter tous les éléments nécessaires, notamment sur la fiscalité, le droit des entreprises, le blanchiment d’argent, l’optimisation fiscale agressive, etc. afin d’adopter une position française sur ce sujet primordial
I. Une base juridique choisie très contestable
Le projet de règlement relatif au cadre juridique du 28ème régime pour les entreprises – EU INC. ([1]) s’appuie sur l’article 114 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Ce choix nécessite une étude approfondie car il relève d’un raisonnement contestable et fait fi de la réalité du statut des entreprises qui touche à de multiples domaines (droit des sociétés, insolvabilité, droit du travail, fiscalité, …) qu’une seule base juridique ne saurait épuiser.
La communication du 29 janvier 2025 « Une boussole pour la compétitivité de l’Union européenne » ([2]) admettait cette difficulté, de même que la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen dans le discours qu’elle tint devant le Forum économique de Davos le 21 janvier 2025 ([3]). Il en est de même pour le document de travail des services de la Commission accompagnant la Communication de cette dernière au Parlement européen, au Conseil et au Comité des régions du 28 mai 2025 ([4]).
Une analyse approfondie à la demande de la commission des affaires juridiques du Parlement européen (JURI) intitulée « Le 28ème régime et les compétences de l’Union » publiée en juillet 2025 illustre l’ensemble des enjeux traités par le sujet et met en exergue qu’un tel choix de base juridique est tout sauf une évidence.
Article 114 du TFUE sur le rapprochement des législations, paragraphe 1.
1. Sauf si les traités en disposent autrement, les dispositions suivantes s'appliquent pour la réalisation des objectifs énoncés à l'article 26. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.
Source : Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ([5])
L’objet de cette disposition est d’imposer aux États membres d’adapter leur droit national afin d’éviter la fragmentation du marché. L’article 114 évoque des « mesures », ce qui recouvre les directives, les règlements et les décisions. La procédure législative ordinaire dite de co-décision s’applique et les domaines visés par l’article relèvent du marché intérieur.
Article 114 du TFUE sur le rapprochement des législations, paragraphe 2
2. Le paragraphe 1 ne s'applique pas aux dispositions fiscales, aux dispositions relatives à la libre circulation des personnes et à celles relatives aux droits et intérêts des travailleurs salariés.
Source : Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ([6])
Pour autant, le paragraphe 2 de l’article 114 vient limiter les possibilités d’applications pour les domaines envisagées pour le 28ème régime puisqu’il exclut son utilisation en matière de législation fiscale et de droit du travail.
En outre, les paragraphes 3 à 10 de l’article 114 doivent également être pris en compte dans la rédaction d’un texte pour le 28ème régime. Ils permettent dans des cas particuliers aux États membres de maintenir ou d’adopter des règles particulières relatives notamment à la protection des consommateurs et du milieu de travail.
Par ailleurs, il existe un point essentiel au sein de l’article 114 paragraphe 1 du TFUE puisqu’il faut tenir compte des bases juridiques spécifiques à l’harmonisation du droit des sociétés en matière de liberté d’établissement (article 50) ainsi qu’en matière des droits des travailleurs (articles 115 et 153).
Ainsi, l’article 115 aurait pu constituer une base juridique alternative pour l’adoption de mesures d’harmonisation pour le marché intérieur. Du fait du paragraphe 2 de l’article 114, l’article 115 constitue la seule base juridique applicable pour l’adoption de mesures relatives à des dispositions fiscales (réglementées par les articles 110 à 113 du TFUE).
Article 115 du TFUE sur le rapprochement des législations
Sans préjudice de l'article 114, le Conseil, statuant à l'unanimité conformément à une procédure législative spéciale, et après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social, arrête des directives pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur.
Source : Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ([7])
Néanmoins, l’article 115 – contrairement à l’article 114 – ne permet que l’adoption de directives, instrument moins adapté qu’un règlement aux objectifs du 28ème régime. De plus, l’article 115 prévoit l’unanimité au Conseil et non la majorité qualifiée contrairement à l’article 114 choisi par la Commission.
L’objectif premier du projet de 28ème régime est d’apporter un cadre juridique approprié à la création et au fonctionnement des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes – dont les start-ups - en supprimant la fragmentation du marché à la laquelle elles font face.
Compte tenu de cet objectif, la base juridique spécifique au droit des sociétés aurait pu être celle de l’article 50 paragraphe 1 du TFUE qui traite de la liberté d’établissement.
Article 50 paragraphe 1 du TFUE sur la liberté d’établissement
1. Pour réaliser la liberté d'établissement dans une activité déterminée, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, statuent par voie de directives.
Source : Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ([8])
Cette liberté est définie à l’article 49 du TFUE et couvre différents domaines tels que l’accès aux activités non salariées et leur exercice ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises. Cependant, contrairement à l’article 114, l’article 50 permet seulement l’adoption de directives. Le paragraphe 2 de l’article 50 énumère, de façon non exhaustive, les motifs qui peuvent justifier son recours.
Étant donné que le 28ème régime aura des conséquences évidentes sur le droit du travail, le projet de texte a un champ d’application particulièrement large, bien plus que le projet de 28ème régime évoqué en 2010 dans les documents de la Commission et du Parlement européen.
Ainsi, les mesures d’harmonisation relatives au droit du travail et au contrat de travail relèvent de l’article 46 du TFUE. La base juridique pour l’adoption de mesures d’harmonisation relatives à la Sécurité sociale est l’article 48 du TFUE. Il est également loisible de citer l’article 153 du TFUE (mesures de politique sociale).
Enfin, un des aspects particuliers de réglementation du droit des sociétés concerne les procédures d’insolvabilité qui relèvent de l’article 81 du TFUE tandis que les mesures d’harmonisation en matière fiscale nécessitent l’usage des articles 113 (chiffre d’affaires et TVA) et 115 (fiscalité sur les sociétés et sur le revenu des personnes physiques) du TFUE.
Ce large rappel des bases juridiques des domaines concernés par le 28ème régime illustre bien le fait que le choix de l’article 114 ne relève en aucun cas d’une évidence. Dès lors, le choix d’une double base juridique aurait pu être envisagé. Il n’est possible de combiner des bases juridiques que sous des conditions strictes néanmoins. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union recherche le « centre de gravité » de l’acte pour apprécier la pertinence de la base juridique retenue.
Il convient également d’ajouter que l’article 352 TFUE, appelé également clause de flexibilité, stipule que : « Si une action de l'Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l'un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n'aient prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. »
Il apparaît de façon très claire que la Commission européenne ne souhaite pas que le Conseil statue à l’unanimité. Elle outrepasse, ce faisant, son domaine de compétence juridique et politique.
II. le choix de l’article 114 temoigne d’une intention politique tres claire
La décision de la Commission européenne de recourir à l’article 114 permet d’adopter une large palette d’actes et non uniquement des directives comme c’est le cas avec l’article 50.
Le choix d’un règlement tel que l’a fait la Commission avec le projet du 28ème régime a pour conséquence que ce dernier devient applicable dans tous les États membres dès sa publication au Journal officiel de l’Union européenne à la date qu’il établit.
Dans le cas d’une directive, le délai de transposition fixé dans l’acte permet à chaque État membre de décider quand la transposition en droit national intervient pourvu que la date butoir soit respectée.
La formulation de la directive permet en outre aux États membres d’adapter la transposition en droit national pour y insérer des dispositions dans des législations ou codes déjà existants par exemple.
L’ensemble de cette procédure permet aux États membres de garantir l’adaptation des textes européens à leurs législations en tenant compte de leurs particularismes et des visions nationales nécessairement divergentes.
Le choix du règlement est ainsi beaucoup plus strict et fait courir le risque d’une insuffisante prise en compte des spécificités nationales qu’un État membre voudrait légitimement conserver et préserver. Au regard de l’ampleur des domaines traités par le 28ème régime, le choix du règlement est clairement un passage en force contre les États membres et une façon pour la Commission de décider de la destinée des États membres dans des domaines aussi essentiels que les droits des sociétés ou la Sécurité sociale.
Il existait deux autres possibilités juridiques non explorées par la Commission : la clause de flexibilité de l’article 352 du TFUE et le mécanisme de coopération renforcée.
L’article 352 permet de répondre à l’impossibilité d’adopter un autre type d’acte qu’un règlement. De plus, l’article 352 permet de statuer à l’unanimité au sein du Conseil. Par ailleurs, la clause de flexibilité ne permet pas d’établir des politiques nouvelles, garde-fou contre toute extension de compétences dans l’Union.
La coopération renforcée, prévue aux articles 326 à 334 du TFUE, est une procédure par laquelle neuf États membres au minimum décident d’établir une intégration ou une coopération accrue dans un domaine particulier au sein de l’Union quand il semble évident qu’une unanimité ne sera pas possible dans un domaine dans un délai raisonnable. Cette procédure aurait pu être envisagée par les États membres désireux de s’engager dans la voie du 28ème régime.
Au regard de ce qui précède, il est possible de déduire que l’approche retenue par la Commission témoigne d’une intention politique très claire qui ne donne pas la possibilité à un État membre de déroger à cette intégration à marche forcée alors même que le projet de texte proposé est susceptible de perturber très largement et irrémédiablement les compétences des États membres et de mettre à bas des spécificités nationales existant de longue date.
Il convient de rappeler que ce n’est pas la première fois que la Commission ambitionne de créer des formes sociétaires européennes simplifiées. Ainsi, en 2008 elle proposa la Societas Privata Europea (SPE) et en 2014 fut proposée la Societas Unius Personae (SUP). L’échec de ces deux projets aurait pu servir d’indice à la Commission pour considérer qu’un consensus n’existait en la matière et qu’il n’était donc pertinent de renouveler l’initiative.
D’ailleurs, le projet de SUP en 2014 fut retiré par la Commission face à l’échec constaté. La commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen avait exprimé de fortes inquiétudes quant à la façon dont la proposition affecterait les droits des syndicats et la participation des travailleurs dans les entreprises pour lesquelles il n’existait pas de garanties suffisantes à cet égard. Plusieurs États, tels l’Allemagne et l’Autriche, craignaient que la SUP n’aboutisse à du « dumping social » ou à la création de sociétés « boîtes aux lettres » sans substance économique réelle. Le projet de SUP s’appuyait alors sur l’article 50 TFUE. Dans le cadre du 28e régime, la Commission a donc trouvé le moyen de contourner la souveraineté des peuples et des États en choisissant une base juridique inappropriée.
Avec l’article 114, la Commission s’assure que le vote se fasse à la majorité qualifiée au Conseil évitant le spectre du refus permis par l’unanimité et dont témoigne l’échec de 2014. Le professeur des universités Philippe Dupichot, président de l’association Henri Capitant, au cours d’une table ronde organisée par la commission des affaires européennes du Sénat au sujet du 28ème régime relevait ainsi une « base juridique audacieuse pour éviter les blocages d’une périlleuse unanimité. » ([9])
De plus, la Commission a su trouver au sein du Parlement européen de fidèles relais de ses intentions supranationales notamment en la personne du député Repasi. Dans le rapport d’initiative ([10]) voté le 17 décembre 2025 dont il est l’auteur, le député s’oppose très clairement au recours de la clause de flexibilité au motif qu’elle requière l’unanimité et indique au considérant 2 : « (…] Insiste sur le recours à une base juridique qui permette d’adopter l’acte juridique relatif au 28ème régime à la majorité qualifiée au sein du Conseil. […]».
Enfin, le choix de l’article 114 ne repose même pas sur la certitude juridique puisque le service juridique du Conseil avait considéré que le recours à cette base juridique pour traiter du droit des sociétés soulevait une difficulté. Ce choix en violation des objectifs des traités qui fixaient d’autres bases juridiques appropriées souligne la volonté politique de la Commission européenne d’intervenir sur ce sujet, et d’en prendre les prérogatives.
I. le risque du nivellement par le bas des standards fiscaux
Le problème majeur posé par ce texte et qui est la cause des précédents échecs est celui d’un risque de dumping fiscal et social, c’est-à-dire d’un nivellement par le bas des standards. Les dispositions des articles 5 et 7 du projet de règlement permettent à toute entreprise de choisir son pays d’implantation. Ce n’est donc plus le siège social qui est pris en compte comme le droit français le prévoit (article L. 210-3 du Code de commerce ([11])).
La grande liberté contractuelle permise par ce projet de texte fait fi de certaines conceptions nationales comme la société par actions simplifiée (SAS) qui constitue un modèle reconnu internationalement pour sa souplesse, son attractivité et sa capacité d’assurer la mobilité des PME au sein du marché intérieur. La mise en œuvre du 28e régime risquerait de modifier considérable ce type de statuts en vue de s’y conformer, entraînant de nombreuses incertitudes juridiques pour les entreprises françaises.
Par ailleurs, ce texte risque de conduire très fortement à des limitations de contrôle dans la lutte contre le blanchiment au stade de la constitution des sociétés et ceci au moment même où l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme s’installe. La Commission n'en est pas à une incohérence près.
Ce projet de texte va en contradiction totale avec les mises en garde contenues dans l’analyse approfondie de la commission JURI du Parlement européen intitulée « 28ème régime : Prévention contre le contournement des règles et enseignement tirés des échecs d’initiatives antérieures ([12]) » publiée en juillet 2025. Cette analyse rappelait ainsi l’importance de « détecter les entités écrans, purement artificielles, privées de substance économique. ([13]) »
Les attentes des opérateurs économiques sont connues : fiscalité harmonisée et allégée, statut social simplifié pour les salariés, règles communes pour lever des fonds et possibilités de recourir à des formes de sociétés européennes adaptées.
Le risque principal identifié est celui de « law shopping » / « forum shopping ». La libre circulation et la possibilité de choisir la juridiction la plus avantageuse (« forum shopping ») sont des risques clairs d’abus et de concurrence déloyale entre systèmes nationaux. La jurisprudence, notamment les arrêts Centros du 9 mars 1999 (C-212/97), Uberseering du 5 novembre 2002 (C-208/00) et Inspire Art du 30 septembre 2003 (C-167/01), a déjà permis aux sociétés de s’établir dans l’État de leur choix. L’arrêt Centros permet ainsi à une société de s’établir dans un État membre pour bénéficier d’un régime plus souple tout en exerçant l’essentiel de ses activités dans un autre État membre.
L’interprétation de la liberté d’établissement des sociétés fondée sur les articles 49 et 54 du TFUE ne pourrait qu’être renforcée avec le projet de règlement proposé ouvrant la voie à un forum shopping licite.
Rappelons que des restrictions au « forum shopping » sont admissibles en vertu du test de proportionnalité : une mesure restrictive doit poursuivre une raison impérieuse d’intérêt général, être propre à garantir la réalisation de cet objectif et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
La lutte contre la fraude et l’évasion fiscale (Cadbury Schweppes, CJCE, 12 septembre 2006, aff. C-196/04) et la garantie de l’effectivité du contrôle fiscal (Daily Mail, CJCE, 27 septembre 1988, aff 81/87) ont été reconnues comme justifiant des restrictions à la liberté d’établissement.
Néanmoins, la Cour exige que la mesure restrictive soit objectivement propre à garantir l’objectif invoqué. La jurisprudence de la Cour permet ainsi des abus reconnaissant déjà depuis l’arrêt Centros qu’une « société constituée dans un État membre pour bénéficier de conditions plus favorables ne saurait, à elle seule, constituer un abus. »
Selon la Cour, les mesures nationales doivent permettre un examen individualisé des situations fondées sur des éléments objectifs et vérifiables. Cette exigence de contrôle interdit ainsi les « listes noires » générales ou les présomptions automatiques d’abus fondées sur la seule localisation géographique.
De même, la Cour a consacré une logique de reconnaissance mutuelle des personnes morales entre États membres. Ainsi, l’arrêt Uberseering considère qu’un État membre ne peut refuser la personnalité juridique à une société constituée dans un autre État, même si cette société transférait l’essentiel de son activité dans l’État d’accueil.
Ce principe de reconnaissance mutuelle facilite les stratégies d’implantation transfrontalière et limite la capacité des États à imposer des standards protecteurs par le biais de restrictions à l’établissement. Cette jurisprudence met à mal la théorie du siège réel et renforce l’autonomie du droit d’établissement. La majorité des dispositifs restrictifs des États membres ont ainsi été jugés incompatibles avec le droit de l’Union.
Alors même que le droit européen autorise de nombreuses dispositions, la proposition de règlement propose d’aller encore plus loin. Ainsi, l’article 103 du projet de règlement fixe un ensemble d’interdictions à l’encontre des États membres parmi lesquelles l’impossibilité pour un État membre de refuser à une entreprise EU Inc. « l’éligibilité à un soutien public en raison de la localisation de leur siège social dans d’autres États membres. »
Enfin, la communication ([14]) accompagnant le projet de règlement annonce des « mesures complémentaires » en matière fiscale. De même, le projet de directive dite HOT visant à centraliser le système d’imposition dans le pays du siège social statuaire pour les PME sera associé au 28ème régime et entrainerait par voie de conséquence une potentielle baisse des recettes fiscales pour l’État français dès lors qu’une entreprise y verra la possibilité de réduire le montant de ses impôts.
Ainsi, la jurisprudence européenne consacre déjà très largement l’incapacité des États à se prémunir en préservant leur modèle fiscal. Mais la Commission ambitionne d’aller encore plus loin sans oublier d’empêcher toute tentative des États membres de s’y opposer.
Une entreprise pourrait donc s'immatriculer dans un État à fiscalité réduite tout en exerçant l'essentiel de son activité ailleurs, amplifiant le phénomène d'optimisation fiscale agressive déjà observé avec les sociétés irlandaises ou luxembourgeoises. Cette perspective est particulièrement préoccupante pour la France car de telles mesures la priveraient de nombreuses recettes fiscales.
II. les entreprises vont être fragilisées par le projet de 28ème régime
Le projet de règlement se pare des vertus de la simplification pour les entreprises en promouvant un modèle de création d’entreprise.
Le modèle qui se profile, comme l’indiquait Bruno Dondero, président de la commission juridique de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) lors de la table-ronde organisée par le Sénat sur le 28ème régime, est celui de statuts types non obligatoires et de questions régies par le droit national, incluant les transpositions du droit européen, c’est-à-dire une complexification de l’environnement des entreprises.
M. Dondero rappelait le risque d’empilement des structures juridiques : SAS de droit commun, SAS disposant du statut de EU Inc. ou encore sociétés à responsabilité limitée (SARL).
Le régime optionnel créé par ce projet de règlement va créer une asymétrie normative où les entreprises arbitreront entre droit national et droit européen. D’ailleurs, seules les entreprises à même de comprendre les règles pourront opérer ce choix créant une nouvelle inégalité.
Marie-Aimée Peyron, présidente de la commission « Affaires étrangères et internationales » du Conseil national des barreaux insistait quant à elle, lors de la table-ronde sénatoriale, sur le risque du modèle social promu : « les praticiens ne veulent pas du droit du Delaware ». De même, elle soulignait l’enjeu de la sécurisation s’agissant par exemple des droits attachés au titre ou encore la protection des actionnaires minoritaires.
Frédéric Teper, membre de la commission de Mme Peyron soulignait que la proposition de règlement n’unifiait pas les règles sociales. Il mettait ainsi en exergue l’inquiétude, que partage votre rapporteur, d’une harmonisation européenne aboutissant à un moins-disant social.
Ce projet d’harmonisation vient piétiner des cultures nationales avec des particularités à l’image de la codétermination à l’allemande (Mitbestimmung). La participation des travailleurs aux organes de gouvernance mérite des développements et des sauvegardes que le texte actuel ne contient pas. La France a un modèle social spécifique et ne tient pas à ce qu’il soit fondu dans un ensemble supranational.
Conclusion
La proposition de règlement relatif au 28eme régime issue des réflexions développées dans les rapports de MM. Letta et Draghi présentée sous le prétexte d’un potentiel de croissance, obligerait les États membres à renoncer à leurs prérogatives fiscales et sociales, au mépris des équilibres fondamentaux qui fondent les modèles nationaux des États membres. En déléguant une nouvelle compétence aux institutions européennes, la France consacrerait dans son droit une perte irréversible de souveraineté, notamment en matière de législation applicable à ses propres entreprises.
Or, la simplification administrative ne saurait être imposée par une harmonisation contrainte. Elle doit émaner d’une volonté politique nationale, adaptée aux spécificités économiques et sociales de chaque pays. Le principe de subsidiarité, loin d’être un simple artifice rhétorique, constitue un principe juridique intangible : il garantit que les décisions soient prises au niveau le plus pertinent, c’est-à-dire celui des États membres.
Le nouveau statut d’entreprise proposé agirait comme un levier de distorsion concurrentielle, en instaurant une fracture entre les sociétés d’un même pays. D’un côté, les entreprises adoptant ce régime bénéficieraient d’un cadre dérogatoire européen, contournant les règles nationales plus strictes ; de l’autre, les structures traditionnelles resteraient soumises à des obligations plus lourdes, créant une inégalité de traitement. Par ailleurs, ce texte prévoit des mécanismes d’arbitrage en langue anglaise, ce qui constitue une atteinte symbolique et pratique à la souveraineté linguistique des États.
Paradoxalement, la proposition de 28e régime, qui revendique une simplification normative, aboutirait en réalité à la création d’une véritable usine à gaz administrative généralisée dans l’ensemble de l’Union européenne. Une telle multiplication des exceptions alourdirait le travail des administrations nationales, contraintes de gérer un cadre supplémentaire, et affaiblirait la lisibilité du droit pour les entrepreneurs, déjà confrontés à une asphyxie normative croissante.
Le texte envisage de découpler le statut juridique de l’entreprise de son lieu réel d’imposition, ouvrant la voie à des optimisations fiscales agressives, au détriment des recettes publiques, et à une perte accrue de contrôle sur les flux financiers.
Ce système serait adopté par défaut par les entreprises, au risque de vider de leur substance les droits nationaux, en matière de droit du travail, de protection sociale ou de fiscalité. Il remettrait en cause l’équilibre financier de notre modèle social, privé de recettes fiscales essentielles, qu’il s’agisse des retraites, de la Sécurité sociale ou des services publics.
Contrairement aux allégations de ses promoteurs, ce texte n’est pas un outil de simplification, mais bien l’instrument d’une idéologie fédéraliste. La véritable solution réside dans la réduction des normes européennes et françaises existantes, sans création de nouveaux régimes, dans la préservation de la souveraineté fiscale et sociale des États, condition sine qua none de leur compétitivité, et dans la libération des entreprises de l’asphyxie normative, dans un cadre libre et national.
La proposition de résolution européenne présentée par votre rapporteur rappelle avec force qu’un État qui perd sa souveraineté fiscale perd son indépendance, que la dépendance fiscale à la Commission n’est pas un progrès mais une régression démocratique, et que la compétitivité se construit par des réformes nationales, ambitieuses et souveraines.
Il est impératif que la France rejette ce texte au nom de la défense de ses entreprises et de son modèle social, et qu’elle exige le respect du principe de subsidiarité. Il faut simplifier les règles existantes, sans sacrifier notre souveraineté. La France doit rester souveraine de son destin économique.
EXAMEN EN COMMISSION
Or, les intentions poursuivies sont, en réalité, profondément politiques. Le 28ème régime — son intitulé même l'indique — vise, selon le rapport Letta, à faire progresser une Europe fédérale, c'est-à-dire une Europe affranchie des souverainetés nationales, par le biais du droit économique. Je considère que la France ne peut accepter une telle dépossession.
Le 28ème régime n'est qu'une première étape vers l'élaboration d'un code européen du droit des affaires, appelé à englober à terme le droit du travail, le droit des sociétés ainsi que la fiscalité, soit autant de domaines relevant aujourd'hui de l'exigence d'unanimité entre les États membres.
Or, en s'appuyant sur l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la Commission recourt à une interprétation destinée à contourner délibérément cette exigence d'unanimité. Il s'agit donc, selon nous, d'une violation manifeste du principe de subsidiarité. C'est pourquoi je vous invite à voter la proposition de résolution présentée par le Rassemblement national.
M. Jordan Guitton, rapporteur. Je souhaiterais présenter deux cas concrets afin d'éclairer les commissaires appelés à se prononcer sur cette proposition de résolution européenne.
Tout d’abord, dans la rédaction actuelle de la proposition de la Commission, une entreprise relevant du régime EU Inc., dont le siège social serait, par exemple, établi en Pologne et qui emploierait des travailleurs en France, ne garantirait pas nécessairement l'application du droit social français, qu'il s'agisse du SMIC ou de la protection sociale.
D’autre part, la Commission européenne envisage le développement du télétravail à 100 %. Combinée au 28ème régime, une telle évolution permettrait à des travailleurs installés en Roumanie d'être employés par une EU Inc. établie en France sans s’acquitter de charges sociales en France. La Commission européenne ouvrirait ainsi, selon nous, la voie à une forme de télétravail détaché.
Je suis conscient que nous ne partageons pas tous la même conception du modèle européen. Certains défendent une forme de fédéralisme renforcé et une intégration accrue de la France dans les institutions européennes. Il reste qu’à nos yeux, l'adoption de ce 28ème régime entraînerait une fuite des capitaux et des ressources publiques, sans retour suffisant sur les investissements réalisés dans nos formations et dans nos start-up. Elle favoriserait une dynamique de délocalisation généralisée qui placerait, une fois encore, la France dans une position défavorable au sein du marché européen et des institutions européennes, faute de compétitivité suffisante.
Je vous invite donc, chers collègues, à adopter cette proposition de résolution européenne.
La commission rejette l’article unique de la proposition européenne.
La proposition de résolution européenne est par conséquent rejetée.
Notes
([1]) https://commission.europa.eu/document/download/3e9822aa-8cef-40a1-904e-a53fc68e7265_en?filename=Proposal%20for%20an%20EU%20Inc%20corporate%20legal%20framework.pdf
([2]) https://commission.europa.eu/topics/eu-competitiveness/competitiveness-compass_fr
([3]) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/SPEECH_25_285
([4]) https://research-and-innovation.ec.europa.eu/document/download/8f899486-6e4e-48df-8633-9582375f41eb_fr
([5]) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF
([6]) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF
([7]) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF
([8]) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:fr:PDF
([9]) https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20260323/euro.html#toc2
([10]) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-10-2025-0269_FR.pdf
([11]) https://www.dalloz.fr/documentation/Document?id=CCOM002010&scrll=CODE_CCOM_ARTI_L210-3
([12]) https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2025/776374/IUST_IDA(2025)776374_FR.pdf
([13]) Op, cit.
([14]) https://www.parliament.bg/pub/ECD/8178341_FR_ACT_part1_v2.pdf