Etude d'impact · n° 2630 · Assemblée nationale

Etude d'impact sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense

19 mai 2026

Dossier : Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense

Publication: 19 mai 2026
Version: Etude d'impact
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Dossier : Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense

Présenté à cette étapeEtude d'impact · 8 avril 2026

Auteur : M. Sébastien Lecornu

Texte intégral

Le texte article par article

Étude d’impact

ÉTUDE D’IMPACT

PROJET DE LOI

actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense

NOR

: ARMD2602476L/Bleue - 1

7 avril 2026

T EXTE SOUMIS A LA DELIBERATION

DU CONSEIL DES MINISTRES

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE

T ABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

T ABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D ’ APPLICATION

T ABLEAU D ’ INDICATEURS D ’ IMPACTS

TITRE I ER –

DISPOSITIONS POTANT ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNEES 2024 A 2030

A RTICLES 1 ER ,

ET 4

- D ISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DEFENSE ET A LA PROGRAMMATION FINANCIERE

TITRE II –

ACCELERER LE REARMEMENT

C HAPITRE I ER

–

M IEUX ADAPTER LES POUVOIRS ECONOMIQUES AUX ENJEUX DE LA DEFENSE NATIONALE

A RTICLE 5

–

S UBVENIR AUX BESOINS DES FORCES ARMEES EN MATIERE DE SOUTIEN LOGISTIQUE ,

ENERGETIQUE ET SANITAIRE PAR L ' ELARGISSEMENT DES POSSIBILITES D ’ IMPOSER A DES ENTREPRISES LA CONSTITUTION DE STOCKS STRATEGIQUES ET LA PRIORISATION DE COMMANDES

A RTICLE 6

–

C ONSTITUTION DE STOCKS STRATEGIQUES POUR LES OPERATEURS D ’ IMPORTANCE VITALE

C HAPITRE II

–

M IEUX ENCADRER LES PRATIQUES ECONOMIQUES

A RTICLE 7

–

R EDEVANCE A LA CHARGE DES INDUSTRIELS DE LA DEFENSE EN CAS DE CESSION A UN TIERS

A RTICLE 8

–

M ODERNISER LE REGIME JURIDIQUE DES COMMISSAIRES DU G OUVERNEMENT

A RTICLE 9

–

S IMPLIFIER ET CONSOLIDER LE REGIME DU CONTROLE DU COUT DE REVIENT DANS LES MARCHES DE DEFENSE ET DE SECURITE

115

A RTICLE 10

–

E XTENSION DE LA CAPACITE DES ORGANISMES DE DROIT PUBLIC TITULAIRES DE DROITS EXCLUSIFS OU SPECIAUX DE PASSER DES MARCHES DE SECURITE ET DE DEFENSE

127

C HAPITRE III

–

M IEUX SECURISER LES PROJETS DE DEFENSE

136

A RTICLE 11

–

A JUSTER LE REGIME DES AUTORISATIONS DU MINISTERE DES ARMEES DANS LE CADRE DE L ’ AUTORISATION ENVIRONNEMENTALE UNIQUE

136

A RTICLE 12

–

Q UALIFICATION D ’ OPERATION SENSIBLE AU PROFIT DU C ENTRE SPATIAL GUYANAIS

160

TITRE III –

RENFORCER LA RESILIENCE

178

C HAPITRE I ER

–

D ISPOSER DE NOUVEAUX LEVIERS FACE AUX MENACES

178

A RTICLE 13

R ENFORCER LES MOYENS DU SERVICE DE SANTE DES ARMEES POUR LUTTER CONTRE LES NOUVELLES MENACES ,

NOTAMMENT BIOTECHNOLOGIQUES

178

A RTICLE 14

–

L UTTE ANTI - DRONES

194

A RTICLE 15

–

T RANSFORMATION DU DISPOSITIF TRAMIN

( TRANSPORT MARITIME D ’ INTERET NATIONAL )

EN DISPOSITIF CAPAMIN

( CAPACITE MARITIME D ’ INTERET NATIONAL )

214

A RTICLE 16

I NFRACTIONS DE NAVIGATION SANS PAVILLON ET REFUS D ’ OBTEMPERER –

DURCISSEMENT DES PEINES ENCOURUES ET CONNEXITE ENTRE LES INFRACTIONS

230

C HAPITRE II

–

P ROTEGER ET PRESERVER LES INTERETS DE LA N ATION

247

A RTICLE 17

–

C REATION D ’ UNE OBLIGATION DE DECLARATION AVANT TOUTE PUBLICATION D ’ UNE ŒUVRE PORTANT SUR L ’ ACTIVITE PROFESSIONNELLE DES AGENTS ACTIFS ET ANCIENS AGENTS DES SERVICES DE RENSEIGNEMENT VISES A L ’ ARTICLE L.

811 - 2

DU CSI

247

A RTICLE 18

–

R ESTAURER ,

EN LES ENCADRANT ,

L ’ USAGE DES URL

DANS LES ALGORITHMES UTILISES PAR LES SERVICES DE RENSEIGNEMENT

259

A RTICLE 19

–

C REATION D ’ UNE OBLIGATION DECLARATIVE POUR CERTAINES PERSONNES EXERÇANT AU SEIN DE ZONES A REGIME RESTRICTIF SOUHAITANT EXERCER UNE ACTIVITE POUR LE COMPTE D ’ UNE ENTITE ETRANGERE A DES FINS DE PROTECTION DES INTERETS FONDAMENTAUX DE LA N ATION

275

A RTICLE 20

–

R ENFORCEMENT DU CONTROLE DES PROJETS DE COOPERATION INTERNATIONALE POUR LES ETABLISSEMENTS D ’ ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

311

C HAPITRE III

–

C REER UN CADRE JURIDIQUE ADAPTE AUX CRISES MAJEURES

323

A RTICLE 21

–

N OUVEAU REGIME DE L ’ ETAT D ’ ALERTE DE SECURITE NATIONALE

323

A RTICLE 22

–

R ENFORCEMENT ET PRECISION DES OBLIGATIONS APPLICABLES AUX EMPLOYEURS QUANT AU SERVICE DE SECURITE NATIONALE

390

TITRE IV –

MOBILISER LES FORCES VIVES DE LA NATION

402

C HAPITRE I ER –

R ECENTRER LA JOURNEE DE MOBILISATION SUR LES FONDAMENTAUX

402

A RTICLE 23

–

J OURNEE DE MOBILISATION

402

C HAPITRE II

–

C REER UN NOUVEAU SERVICE NATIONAL ,

MILITAIRE ,

FONDE SUR LE VOLONTARIAT

422

A RTICLE 24

–

S ERVICE NATIONAL

422

C HAPITRE III

–

R ENFORCER LE RECOURS AUX RESERVES

450

A RTICLE 25

–

H ARMONISATION ET RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DE RESERVES

450

TITRE V –

REAFFIRMER LA SINGULARITE MILITAIRE

469

C HAPITRE I ER

–

R EAFFIRMER LA RECONNAISSANCE DE LA N ATION

469

A RTICLE 26

–

D ISPOSITIONS RELATIVES A L ’ ATTRIBUTION DU TITRE DE RECONNAISSANCE DE LA N ATION POUR LES EQUIPAGES DES SOUS - MARINS NUCLEAIRES LANCEURS D ’ ENGINS

469

A RTICLE 27

–

S IMPLIFIER LE MODE DE RECRUTEMENT DES BENEFICIAIRES DU DISPOSITIF DES EMPLOIS DE RECONNAISSANCE NATIONALE /

M ODIFICATION DU DISPOSITIF DES EMPLOIS RESERVES

480

C HAPITRE II

–

A DAPTER NOTRE DROIT A LA SINGULARITE DU STATUT MILITAIRE

495

A RTICLE 28

R ENOVER LE REGIME DE SANCTIONS DISCIPLINAIRES DES OFFICIERS GENERAUX EN 2 EME SECTION

495

A RTICLE 29

D EFINITION DU SALAIRE DE REFERENCE PRIS EN COMPTE POUR LE CALCUL DE L ’ ALLOCATION DE CHOMAGE SERVIE AUX ANCIENS MILITAIRES INVOLONTAIREMENT PRIVES D ’ EMPLOI

504

C HAPITRE III

–

M IEUX RECONNAITRE LES SUJETIONS LIEES AU STATUT MILITAIRE

515

A RTICLE 30

–

P ROLONGATION DU REGIME DE DECOTE APPLICABLE AUX CESSIONS IMMOBILIERES MILITAIRES

515

TITRE VI -

DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

528

A RTICLE 31

–

E VOLUTION DE LA GOUVERNANCE DE L ’E COLE POLYTECHNIQUE

528

INTRODUCTION GENERAL E

La loi n° 2023 - 703 du 1 er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a permis d’apporter une réponse ambitieuse aux enjeux et défis identifiés par la Revue nationale stratégique

de novembre 2022.

L’évolution de l’environnement stratégique, marqué par l’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial depuis 2022 et

l’extension et la simultanéité des champs de la conflictualité, appelle la France à adapter sa politique de défense en accélérant son réarmement global et à se préparer à l’hypothèse d’un engagement majeur de haute intensité dans les prochaines années .

Lors de la présentation de ses vœux aux armées le 20 janvier 2025, le Président de la République, à l’aune de cette évolution du contexte stratégique, a commandé au Secrétariat général de la défense

et de la sécurité

nationale

une actualisation de la Revue nationale strat é gique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement

de la Nation , y compris moral. Cette revue actualisée a été publiée le 14 juillet 2025.

Dans ce contexte, le présent projet de loi, qui relève de la catégorie des lois de programmation prévue par l’article 34 de la Constitution, a pour objet d’actualiser la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, conformément aux dispositi ons de son article 8.

Le rapport annexé au projet de loi fixe les orientations relatives à la politique de défense dans l’hexagone et en outre - mer, ainsi que les moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2026 - 2030.

Pour la mise en œuvre de ces objectifs, ce projet de loi comporte un ensemble de mesures actualisant la programmation de la loi du 1 er août 2023 (titre I er ), ainsi que des dispositions normatives qui traduisent les

priorités du Gouvernement en matière de politique de défense (titres II à VI) :

1 / Accélérer le réarmement par une meilleure adaptation des pouvoirs économiques aux enjeux de la défense nationale, un meilleur encadrement des pratiques économiques et une meilleure sécurisation des projets de défense

;

2 / Renforcer

la résilience

par des mesures

permettant de disposer de nouveaux leviers face aux menaces, de protéger et de préserver les intérêts de la Nation mais aussi de

créer un cadre juridique adapté aux crises majeures

à venir ;

3 / Mobiliser les forces vives de la Nation, en recentrant la journée de mobilisation sur les fondamentaux, en créant un nouveau service national, militaire, fondé sur le volontariat et en renforçant le recours aux réserves ;

4 /

Réaffirmer

la singularité du statut militaire en réaffirmant la reconnaissance de la Nation , en adaptant le droit et en reconnaissant

les sujétions liées au statut militaire.

Ce projet de loi comporte enfin des dispositions diverses et finales relatives notamment à l’outre - mer (titre VI).

La présente étude d’impact s’attache ainsi à présenter une évaluation préalable des dispositions envisagées dans le cadre de ce projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2026 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la

défense.

T ABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

1 er

à 4

Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

Haut conseil des finances publiques

(HCFP)

Sans objet.

Subvenir aux besoins des forces armées en matière de soutien logistique, énergétique et sanitaire par l'élargissement des possibilités d’imposer à des entreprises la constitution de stocks stratégiques et la priorisation de commandes

Sans objet.

Constitution de stocks stratégiques pour les opérateurs d’importance vitale

Sans objet.

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers

Sans objet.

Moderniser le régime juridique des commissaires du Gouvernement prévu par le code de la défense

Sans objet.

Simplifier et consolider le régime du contrôle du coût de revient dans les marchés de défense et de sécurité

Sans objet.

Extension de la capacité des organismes de droit public titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux

de passer des marchés de sécurité et de défense

Sans objet.

Ajuster le régime des autorisations du ministère des armées dans le cadre de l’autorisation environnementale unique

Mission interministérielle de l’eau

Sans objet.

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

Qualification d’opération sensible au profit du Centre spatial guyanais

Sans objet.

Renforcer les moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques

Sans objet.

1 4

Lutte anti - drones

Sans objet.

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Transformation du dispositif TRAMIN (transport

maritime

d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité

maritime

d’intérêt national)

Conseil supérieur de la marine marchande (CSMM)

Sans objet.

Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer –

durcissement

des peines encourues et connexité entre les infractions

Conseil supérieur de la marine marchande (CSMM)

Sans objet.

Création d’une obligation de déclaration avant toute publication d’une œuvre portant sur l’activité professionnelle des agents actifs et anciens agents des services de renseignement visés à l’article L. 811 - 2 du CSI

Sans objet.

Restaurer, en les encadrant, l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement

Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP)

Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL)

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR)

Création d’une obligation déclarative pour certaines personnes exerçant au sein de zones à régime restrictif souhaitant exercer une activité pour le compte d’une entité Conseil commun de la fonction publique

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Sans objet.

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

étrangère à des fins de protection des intérêts fondamentaux de la Nation

Renforcement du contrôle des projets de coopération internationale pour les établissements d’enseignement supérieur

Sans objet.

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche

(CNESER)

Nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale

Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse

(ARCEP)

Mission interministérielle de l’eau

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Renforcement et précision des obligations applicables aux employeurs quant au service de sécurité nationale

Sans objet.

Journée de mobilisation

Sans objet.

Commission nationale de l’informatique et des libertés

(CNIL)

Conseil national d’évaluation

des normes (CNEN)

Service national

Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM)

Conseil commun de la fonction publique (CCFP)

Conseil national d’évaluation

des normes (CNEN)

Harmonisation et

renforcement des dispositifs de réserves

Comité social d'administration de réseau de la police nationale

(CSA R PN)

Sans objet.

2 6

Dispositions relatives à l’attribution du titre de reconnaissance de la N ation pour les équipages des sous - marins nucléaires lanceurs d’engins

Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM)

Sans objet.

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

Simplifier le mode de recrutement des bénéficiaires du dispositif des emplois de reconnaissance nationale / Modification du dispositif des emplois réservés

Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM)

Conseil commun de la fonction publique (CCFP)

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Rénover le régime de sanctions disciplinaires des officiers généraux en 2ème section

Conseil supérieur de la fonction militaire

Sans objet.

Définition du salaire de référence pris en compte pour le calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi

Conseil supérieur de la fonction militaire

Sans objet.

P rolongation du régime de décote applicable aux cessions immobilières militaires

Sans objet.

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Evolution de la gouvernance de l’Ecole polytechnique

Comité social d’établissement de l’Ecole polytechnique

Conseil d’administration de l’Ecole Polytechnique

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER)

Sans objet.

T ABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D ’ APPLICATION

Article

Objet de l’article

Textes d’application

Administration compétente

1 er

à 4

Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

Sans objet.

Constitution de stocks stratégiques pour les opérateurs d’importance vitale

Décret en Conseil d’Etat

Décret simple

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale

(SGDSN)

Redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers

Décret en Conseil d’Etat

Ministère des armées et des anciens combattants

Direction des affaires juridiques

Moderniser le régime juridique des commissaires du Gouvernement prévu par le code de la défense

Sans objet.

Simplifier et consolider le régime du contrôle du coût de revient dans les

marchés de défense et de sécurité

Décret simple

Arrêté

Min istère des Arm ées et des Anciens combattants

Extension de la capacité des organismes de droit public titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux

de passer des marchés de sécurité et de défense

Sans objet.

Ajuster le régime des autorisations du ministère des armées dans le cadre de Sans objet.

Sans objet.

Article

Objet de l’article

Textes d’application

Administration compétente

l’autorisation environnementale unique

Qualification d’opération sensible au profit du Centre spatial guyanais

Sans objet.

Renforcer les moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques

Décrets en Conseil d’Etat

Arrêtés

Ministère des Armées et des Anciens combattants

Ministère chargé de la santé

Lutte anti - drones

Décret en Conseil d’Etat

Arrêté

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

Transformation du dispositif TRAMIN (transport

maritime

d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité

maritime

d’intérêt national)

Arrêté

Ministère chargé de la marine marchande

Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer –

durcissement des peines encourues et connexité entre les infractions

Sans objet.

Décret en Conseil d’Etat

Ministère des Armées et des Anciens combattants

Restaurer, en les encadrant, l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement

Sans objet.

Création d’une obligation déclarative pour certaines personnes exerçant au sein de zones à régime restrictif souhaitant exercer une activité pour le compte d’une entité étrangère à des fins de protection Décret en Conseil d’Etat

Premier Ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

Article

Objet de l’article

Textes d’application

Administration compétente

des intérêts fondamentaux de la Nation

Renforcement du contrôle des projets de coopération internationale pour les établissements d’enseignement supérieur

Sans objet.

Nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale

Décret simple

Ministère des Armées et des Anciens combattants

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

Renforcement et précision des obligations applicables aux employeurs quant au service de sécurité nationale

Sans objet.

Premier ministre

Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN)

Journée de mobilisation

Décret en Conseil d’Etat

Ministre des Armées et des Anciens combattants

Service national

Décrets en Conseil d’Etat

Ordonnance

Direction des ressources humaines du ministère de la défense

Sous - direction de la fonction militaire

Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP)

Harmonisation

et renforcement des dispositifs de réserves

Sans objet.

Dispositions relatives à l’attribution du titre de reconnaissance de la N ation pour les équipages des sous - marins nucléaires lanceurs d’engins

Décret simple

Ministère des A rmées et des Anciens combattants

D irection des Ressources humaines du ministère de la défense

Simplifier le mode de recrutement des bénéficiaires du dispositif des emplois de reconnaissance nationale / Sans objet.

Sans objet.

Article

Objet de l’article

Textes d’application

Administration compétente

Modification du dispositif des emplois réservés

Rénover le régime de sanctions disciplinaires des officiers généraux en 2ème section

Sans objet.

Définition du salaire de référence pris en compte pour le calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi

Décret en Conseil d’État

Ministère des A rmées et des A nciens combattants D irection des ressources humaines du ministère de la défense

Prolongation du régime de décote applicable aux cessions immobilières militaires

Sans objet.

Evolution de la gouvernance de l’Ecole polytechnique

Décret en Conseil d’Etat

Ministère des A rmées et des Anciens combattants

T ABLEAU D ’ INDICATEURS D ’ IMPACTS

Indicateur

Description et modalités de l’indicateur

Objectif visé (en valeur

et/ou en tendance)

Horizon temporel de l’évaluation (période ou année)

Identification et objectif des dispositions concernées

Nombre de MDS passés par les ORMA

Nombre de MDS passés par les ORMA après leur désignation par le ministère des armées

Augmentation

2027 - 2030

Article 10

Possibilité de passer des marchés de défense et de sécurité (MDS) pour les opérateurs de référence du ministère des armées (ORMA)

Délai d’instruction des projets soumis à autorisation environnementale unique

Délai moyen d’instruction des projets soumis à autorisation environnementale nécessitant au moins une autre autorisation que l’autorisation ICPE ou IOTA,

relevant du ministère des armées

Diminution de 20 à 30%

2026 - 2030

Article 11

Autorisation environnementale unique pour les projets du ministère des armées

Nombre de déclarations et d’opposition ministérielle

L’indicateur doit permettre de quantifier le nombre de déclaration reçues par les ministères et le nombre de décisions d’oppositions prises

Instruction de l’ensemble des déclarations par les services ministériels

Augmentation

18 mois

Article 18

Le régime impose à certaines personnes une déclaration préalable à l’exercice de certaines activités jugées sensibles.

La mesure doit permettre ainsi d’éviter que des personnes s’engagent dans des activités critiques susceptibles de porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Statistiques sur l’instruction des projets de coopérations internationales

L’indicateur pertinent sera le délai moyen d’instruction des projets de coopération internationale , suivi par la délégation aux affaires européennes et internationales en lien avec le service de défense et de sécurité du ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’espace

2 mois

3 ans

Article 19

La mesure a pour objet de rallonger le délai d’instruction des projets de coopération internationale par les services du MESRE. L’indicateur permettra de s’assurer de la pertinence du délai retenu

Nombre de réservistes

Nombre de réservistes ayant choisi de souscrire un contrat d’engagement dans chacune des réserves concernées

Augmentation du nombre de réservistes

3 ans

Article 23

Clarification et renforcement des dispositifs de réserves et du service de sécurité nationale

Nombre de bénéficiaires d’un emploi de reconnaissance nationale

Nombre de militaires titulaires d’une pension militaire d’invalidité en raison d’une blessure ou d’une maladie contractée au cours d’une guerre ou d’une opération extérieure et d’anciens militaires réformés du fait d’une blessure ou d’une maladie contracté e à l’occasion du service et dans l’incapacité de reprendre une activité professionnelle de ce fait, recrutés aux emplois déclarés vacants dans les corps et cadres d’emplois des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière par an

Augmentation

2026 - 2030

Article 27

Emplois de reconnaissance nationale ( ERN )

TITRE

I ER –

DISPOSITIONS POTANT ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION MILITAIRE POUR LES ANNEES 2024 A 2030

Article s 1 er , 2, 3 et 4 - Dispositions

relatives

aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière

ÉTAT DES LIEUX

Les deux dernières années ont vu une dégradation marquée de la situation internationale et du contexte géopolitique dans lequel évoluent la France et l’Europe. Elle se traduit par une hausse en nombre et en intensité des conflits, l’usage systématique, brutal et désinhibé de la force par des États et des acteurs non étatiques et une remise en cause du cadre de la sécurité collective. Le risque d’une gue rre ouverte contre le cœur de l’Europe constitue à cet égard la principale menace pour la France et l’Europe à l’horizon

2030.

La Russie poursuit un effort de réarmement conséquent qui va au - delà de la guerre actuelle contre l’Ukraine et traduit son ambition de remise en cause de l’ordre international . Elle vise

l’objectif d’accroître son armée de 300

000

soldats, 3

000

chars et 300

avions de combat supplémentaires à l’horizon

2030. Ses dépenses militaires représentent près de 40

% de son budget.

Au Moyen - Orient, l’affaiblissement de l’Iran lors de la guerre des 12

jours ne remet pas en cause sa stratégie de puissance révolutionnaire islamiste révisionniste et pourrait encourager une fuite en avant.

Le durcissement de la posture de la République populaire de Chine s’est traduit par des manœuvres militaires d’ampleur inédite autour de Taïwan. La Chine poursuit une stratégie d’influence en Europe, au Moyen - Orient ; en Afrique et en Amérique Latine. Elle

développe sa coopération militaire bilatérale avec la Russie dont elle facilite l’effort de guerre en Ukraine.

Les conflits régionaux se sont multipliés que ce soit par exemple au Moyen - Orient (Conflit israélo - palestinien depuis le 7

octobre

2023 avec des extensions en Mer Rouge, au Liban et en Iran), au Caucase, entre l’Inde et le Pakistan (mai

2025). En Afrique, les tensions s’accroissent entre l’Algérie et le Maroc, les Etats africains restent instables et fragilisés par les coups d’Etat successifs et la menace islamiste.

À ces tensions et conflits s’ajoutent les menaces transversales toujours présentes ou en développement

: menace terroriste, criminalité organisée, séparatismes et extrémismes violents, déstabilisations diverses résultant des évolutions démographiques et des migrations, du changement climatique et de la chute de la biodiversité, des risques sanitaires, de la

raréfaction de certaines ressources primaires ou énergétiques…

La solidarité transatlantique est mise à l’épreuve depuis l’élection de Donald Trump. Un nouveau cycle de désengagement américain de la sécurité de l’Europe s’est ouvert , les É tats - Unis priorisant la protection de leur territoire et de leur économie et la compétition avec la Chine . Les États - Unis attendent désormais des Européens, perçus comme des concurrents commerciaux, qu’ils assument une part substantielle de l’effort de défense collective.

L’ensemble de ces évolutions interagit avec le délitement des cadres de sécurité, en premier lieu celui de l’Organisation des Nations Unies. Ce délitement favorise la prolifération nucléaire dans un contexte de désinhibition du langage de certaines puissan ces dotées s’agissant du recours à l’arme nucléaire.

Dans ce contexte, on observe un réveil stratégique de l’Europe, restée constante dans son soutien à l’Ukraine. Les efforts de coopération à l’échelle européenne se sont renforcés avec la mise en place de financements dédiés et des programmes capacitaires c ommuns. L’adhésion de la Suède et de la Finlande à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ouvre de nouvelles perspectives à cette coopération sur le continent.

Ce réveil stratégique s’effectue néanmoins dans un contexte fortement évolutif susceptible de fragiliser les démocraties européennes

: attaques hybrides (drones, sabotages) et informationnelles, instrumentation du droit et des normes, défi technologique posé par l’intelligence artificielle, dépendances économiques, technologiques, industrielles et commerciales.

OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

U NE NOUVELLE AMBITION POUR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

L’accumulation et la superposition des crises dans le monde, la reconfiguration annoncée de la présence américaine en Europe ou encore la perspective plausible d’un conflit majeur sur l’espace européen nécessitent un surcroit d’effort de défense. Il convie nt donc d’aller au - delà de l’ambition portée par la loi de programmation militaire (LPM) du 1 er

août 2023 pour les années 2024 - 2030, dont la bonne exécution 20

suppose cependant que ses mécanismes soient activés pour en préserver les ressources votées.

Cet effort de réarmement se conçoit selon des besoins nouveaux, confirmés par des travaux de mise en situation scénarisée, mais également par des renoncements à ce qui ne permettra plus de faire la différence. La combinaison de ces deux paramètres offre le

volant de manœuvre nécessaire pour durcir et moderniser au plus vite nos armées.

Les travaux de la Revue nationale stratégique

(RNS) actualisée en 2025 confortent la nécessité d’accélérer et de rehausser le réarmement, dans un contexte européen de remontée des efforts de défense de nos principaux partenaires, notamment le Royaume - Uni (2,3

% en 2024 pour un objectif de 2,5

% en 2027) et l’Allemagne (2,1

% en 2024, soit +19

Md€ par rapport à 2023). La place de la France dans la défense collective de l’Europe s’établira à l’aune de son effort effectif.

L e rapport annexé au présent projet de loi

précise l’ensemble des enjeux, des objectifs poursuivis et des orientations en matière d’équipement mis en œuvre dans le cadre de l’actualisation. Il

complète le rapport annexé à la loi n° 2023 - 703 du 1 er

août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense et fixe les orientations relatives à la politique de défense dans l’hexagone et en outre - mer et les moyens qui lui sont con sacrés au cours de la période 2026 - 2030. Le présent

projet de loi d’actualisation s’inscrit dans le champ de contrainte des finances publiques et de l’effort de réduction de la dépense demandé aux différentes administrations nationales et locales. Il prévoit un rehaussement de la trajectoire de ressource b udgétaire de 36 Md€ sur la période 2026 - 2030, qui viennent s’ajouter aux 400 Md€ de crédits programmés sur la période 2024 - 2030 dans la loi de programmation militaire en vigueur.

Les modifications apportées à la trajectoire de ressources budgétaires en CP sont les suivantes

E n milliards d’euros courants

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Total

Crédits de paiement de la mission "Défense" (hors pensions)

47,2

50,5

57,1

63,3

68,3

72,8

76,3

436

Dont marche déjà prévue en LPM (a)

+3,3

+3,2

+3,5

Dont surmarche permise par l'actualisation de la LPM (b)

+3,5

+3,0

+1,5

+1,0

+0,0

Surmarche cumulée

+3,5

+6,5

+8,0

+9,0

+36,0

Variation totale (a) + (b)

+3,3

+6,7

+6,2

+5,0

+4,5

+3,5

Lecture

: en 2027, les crédits de paiement de la mission «

Défense

» hors pensions augmentent de +6,2

Md€ par rapport aux 57,1 Md€ prévus en 2026. En effet, en addition à la marche de +3,2

Md€ initialement prévue en LPM pour 2027, une surmarche de +3,0

Md€ permet d’accélérer le réarmement.

Les surmarches de 36 Md€ sur 2026 - 2030 permettent, en cohérence de l’application des articles 5 et 6 de la loi de programmation militaire et de la capacité d’engagement future du ministère, d’accélérer le réarmement pour pouvoir faire face à un choc majeur

d’ici 3 à 4 ans. Elles donnent par conséquent la priorité à la capacité d’engagement des armées à court terme (munitions, préparation opérationnelle, défense surface - air/lutte anti - drones, drones, guerre dans le champ électromagnétique, réserves, frappes dans la profondeur) et aux moyens de souveraineté décisionnelle (alerte avancée et espace). Elles consolident les programmes de renouvellement à long terme portés par la LPM tout en accentuant l’investissement dans les technologies de rupture (innovation o pérationnelle) et en initiant un durcissement capacitaire dans chaque milieu (corps d’armée, frégates et combat naval, aviation de chasse et aviation de transport).

Notamment, ce surcroît de budget sur la période 2026 - 2030 :

porte l’effort de défense à 2,5 % du PIB en 2030 (76, 3

Md€ hors pensions) ;

inclut le financement de la première phase d’un futur « service national » à hauteur de 2,3 Md€, correspondant à sa montée en puissance sur la période 2026 - 2030 ;

couvre les besoins du renseignement.

2.2.

R ESSOURCES ET DEPLOIEMENT PROGRESSIF DU SERVICE NATIONAL

La trajectoire de ressource comprend le financement de la montée en puissance progressive du service national au cours de la période. Les éléments relatifs au service national sont présentés

infra .

2.3.

A DAPTATION

DES PROVISIONS AUX NOUVELLES FORMES D ’ ENGAGEMENT DES FORCES

La provision annuelle au titre des surcoûts opérationnels est portée à 1,45 Md€ en 2026 puis à 1,2 Md€ par an sur le reste de la période. La hausse de la provision se justifie par la nécessaire adaptation aux évolutions de la conflictualité signalées plus haut et de la 22

nature des engagements des forces. Par ailleurs, l’augmentation du montant de la provision est une mesure de réalisme budgétaire compte tenu du haut niveau des surcoûts depuis 2022. Ce réalisme budgétaire contribuera à sécuriser la réalisation des autres o pérations du ministère, en particulier l’accélération du réarmement.

2.4.

R EDRESSEMENT DE LA TRAJECTOIRE DE RECRUTEMENT

DU MINISTERE DES ARMEES

Afin de sécuriser l’atteinte de la cible de 275

000 équivalents temps plein à l’horizon 2030, la trajectoire d’effectifs est réajustée sur la période 2026 - 2030 comme suit

2026

2027

2028

2029

2030

Cible d’augmentation nette des effectifs

800

2 150

2 100

2 350

Le retard constaté à l’issue des deux premières annuités de la LPM impose en effet une trajectoire de recrutement plus ambitieuse dans une logique de rattrapage. Pour rappel, la LPM 2024 - 2030 prévoyait une hausse de +

900

équivalent s temps plein entre 2026 et 2030 avec un point de passage à 271 800

équivalents temps plein en 2027.

Le présent projet de loi d’ actualisation prévoit une progression de

550 équivalent s

temps plein avec un point de passage à 268 400 équivalents temps plein en 2027.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

3.1.

I MPACTS JURIDIQUES

3.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

L’article 34 de la Constitution prévoit que des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État.

Les articles 2, 3 et 4 du projet de loi modifient les articles 4, 5 et 7 fixant les objectifs de la politique de défense et la programmation financière de la loi n° 2023 - 703 du 1 er

août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Ces dispositions entrent dans le champ de l’article 34 de la Constitution.

3.1.2.

Articulation avec le droit international et le droit européen

Sans objet.

3.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

3.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

3.2.2.

Impacts sur les entreprises

L’accélération du réarmement se traduira par une accélération des commandes militaires et des flux financiers vers les entreprises de la base industrielle et technologique de défense et leurs sous - traitants. Compte tenu du caractère dual de l’activité de beaucoup de ces entreprises, ce surcroît d’activité participe plus largement de la réindustrialisation du territoire, de la création d’emplois qualifiés et du renforcement de la compétitivité de notre tissu économique.

3.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

3.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat et/ou de ses établissements publics et/ou sur celui de la Sécurité sociale

La trajectoire actualisée a vocation à être inscrite aux projets de loi de finances successifs sur la période. Elle devra être prise en compte pour l’élaboration de la prochaine loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

La loi du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 ne couvre en effet que les deux premières années de la période couverte par le présent projet de loi d’actualisation de la LPM et a été promulguée sur la base de

la LPM.

La trajectoire actualisée présente un écart par rapport à la LPM de +3,5 Md€ en 2026 et de +3 Md€ en 2027, soit un total de +6,5 Md€ en cumulé sur ces deux annuités.

3.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

3.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

3.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Sans objet .

3.3.

I MPACTS SOCIAUX

3.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

3.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

3.3.3.

Impacts sur la jeunesse

L’augmentation des recrutements et la mise en place d’un service national sur la base du volontariat offriront des opportunités professionnelles supplémentaires à différents segments de la jeunesse dans sa diversité compte tenu de la diversité des profils et des compétences recherchées par les armées.

3.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet .

3.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

3.4.1.

Impacts sur le changement climatique

Sans objet .

3.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Sans objet .

3.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

Sans objet .

3.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Sans objet .

3.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

Sans objet .

3.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Sans objet .

3.4.7.

Impacts sur les ressources

Sans objet .

CONSULTATIONS MENEES

L’article 61 de la loi organique n° 2001 - 692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances prévoit, en son VII, que le «

Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des dispositions des projets de loi de programmation […]

ayant une incidence sur les finances publiques

» .

Le Haut Conseil des finances publiques a rendu son avis le 19 mars

202 6.

TITRE II –

ACCELERER LE REARMEMENT

C HAPITRE I ER

–

M IEUX ADAPTER LES POUVOIRS ECONOMIQUES AUX ENJEUX DE LA DEFENSE NATIONALE

Article 5 –

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

La Revue Nationale Stratégique

(RNS), actualisée et publiée le 14 juillet 2025 , met en exergue

l’évolution des menaces et les divers changements à l’échelle internationale. Elle indique en ce sens que

: « L’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial s’est encore confirmée en raison de la simultanéité, de la multiplication, de l’interpénétration, de la convergence et du durcissement des conflits (Ukraine, Proche et Moyen - Orient, As ie, Afrique, etc.), d’un accroissement inédit des menaces transnationales (terrorisme, criminalité organisée, séparatisme, etc.) et de la combinaison d’enjeux (climatiques, migratoires , énergétiques, commerciaux, etc.).

» 1 .

Elle ajoute que

: «

L’évolution de l’environnement stratégique oblige la France à s’adapter, de manière simultanée, à l’urgence immédiate en accélérant son réarmement global, à se préparer à l’hypothèse d’un engagement majeur de haute intensité dans le voisinage de l’Europe à

l’horizon 2027 - 2030, parallèle à une hausse massive des attaques hybrides sur son territoire, et à engager la préparation de l’avenir pour rester pleinement maître de son destin national et européen à l’horizon 2040 - 2050

» .

Les constats tenant notamment au déclenchement d’une guerre de haute intensité sur le continent européen et à des risques de pénuries, qui avaient conduit, le Président de la République à insiste r sur la nécessité d’entrer dans une «

économie de guerre

» ,

à l’occasion de son discours aux armées le 13

juillet 2022, demeurent

ainsi , plus que jamais, d’actualité.

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 2, p. 8.

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 154, p. 30.

Afin de répondre à ces différentes préoccupations , des

mesures ont d’ores et déjà été mises en œuvre ,

depu is la RNS de 2022. La RNS 2025 précise ainsi que

: «

Depuis 2022, la France a créé les conditions pour soutenir les innovations, faciliter les acquisitions réactives et augmenter les cadences de production d’équipements de défense ou de sécurité (radars, missiles Aster et Mistral, canons Caesar, Rafale, etc. ). Outre la démarche de simplification dans la conduite des opérations d’armement, ceci s’est concrétisé par la remédiation des goulets d’étranglement dans la chaîne de production, la sécurisation de certains stocks de matières premières, de composants, de produits semi - finis et leurs pièces de rechange, ainsi que la préparation des réquisitions de personnes et de biens et de la priorisation des productions, dans le cadre de la loi de programmation militaire 20 24 - 2030.

» 3

et ajoute que

: «

L’effort de réduction de certaines dépendances a conduit à la relocalisation d’une dizaine de chaînes de production sensibles sur le territoire national comme les explosifs propulsifs pour gros calibres chez Eurenco à Bergerac ou la filière de soudage d'ac iers spéciaux chez Selectarc à Belfort

4 ».

Dans cette même dynamique, comme le souligne le

rapport d’information n° 1890 du 30 septembre 2025

déposé par la Commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information flash sur l’application de la loi n° 2023 - 703 du 1 er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense ( ci - après LPM)

: «

La LPM 2024 - 2030 a entendu amorcer une démarche d’ «

économie de guerre

destinée à permettre aux armées françaises de faire face à un éventuel engagement de haute intensité. A cet ég ard, la capacité de la base industrielle et technologique de défense (BITD) à produire rapidement des quantités importantes de matériel constitue un axe essentiel de la résilience requise dans l’hypothèse d’un conflit majeur .

Les efforts menés depuis le début de la guerre en Ukraine, et accélérés depuis l’entrée en vigueur de la LPM, ont permis d’ores et déjà de réduire les délais de production de certaines munitions et d’augmenter les volumes de production de certains matériel s 5

».

Précisément, l’article 49 de la LPM a permis de

sécuriser l’approvisionnement des forces armées, d’une part, en garantissant, à titre préventif, la disponibilité des ressources nécessaires à la fabrication des équipements militaires et, d’autre part, en accélérant la livraison des matériels de guerre d éjà commandés, lorsque les circonstances l’exigent. Un dispositif répondant à ces deux objectifs complémentaires a ainsi été introduit au sein d’un nouveau chapitre IX au titre III du livre III de la première partie de la partie législative du code de la d éfense, intitulé «

Dispositions

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 223, p. 45.

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 225, p. 45.

Rapport d’information, II. B. 1., p. 30.

relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées

», qui contient les articles L. 1339 - 1 à L. 1339 - 3 nouveaux.

Celui - ci comporte deux volets

permettant à l’autorité administrative :

d’une part, d’ordonner à toute entreprise titulaire d’une autorisation de fabrication, de commerce et d’intermédiation (AFCI) de matériels de guerre, d’armes, de munitions et de leurs éléments des catégories A et B 6 , la constitution d’un stock minimal de matières premières, de composants, de pièces de rechange ou de produits semi - finis stratégiques 7 , dont elle est tenue d’assurer le réapprovisionnement continu au fur et à mesure de leur utilisation pour les besoins de ses activités (article L. 1339 - 1)

;

d’autre part, d’ordonner à toute entreprise avec laquelle elle a conclu un marché de défense et de sécurité, au sens de l’article L.

1113 - 1 du code de la commande publique, de réaliser tout ou partie des prestations faisant l’objet du marché par priorité sur ses autres engagements contractuels et à toute entreprise française titulaire d’un contrat passé avec une organisation internation ale ou avec un Etat tiers, de réaliser tout ou partie des prestations correspondantes par priorité sur ses autres engagemen ts contractuels (article L. 1339 - 2).

Ce dispositif, qui a d’ores et déjà démontré son utilité et son efficacité , a reçu ses premières applications entre mai 2024 et décembre 2025 par l’intermédiaire d’arrêtés ordonnant aux principales entreprises de la base industrielle et technologique de défense (ci - après BITD), après consultation préalable, de constituer des stocks stratégiques 8 . Précisément, la mise en œuvre de ce dispositif a d’ores et déjà permis d’impulser la constitution de stocks de matières, de composants, de pièces de rechange et de produits semi - finis indispensables à l’activité des forces armées au sein de sept grands m aitres d’œuvre industriels. Au 25 septembre 2025, tous les industriels de l’armement visés par une demande d’arrêté avaient mené les travaux d’identification des vulnérabilités, initié les stocks et transmis un rapport d’avancement au ministère. Aucune ame nde n’a été infligée à ce jour en application de ces dispositions. Au contraire, l’industrie de défense a été globalement volontariste pour mener ces travaux, qui participe à leur résilience et vont également donc dans son intérêt (résilience).

Conforméme nt aux dispositions du I de l’article L. 1339 - 1 et de l’article R. 1339 - 4 du code de la défense, certains arrêtés ont déjà fait l’objet d’un

Selon la classification opérée par l’article L. 2331 - 1 du code de la défense.

Matière première transformée nécessitant des transformations supplémentaires pour devenir un produit fini et indispensable à l’activité des forces armées et des formations rattachées.

Rapport sur la mise en œuvre des articles 47 à 51 de la LPM relatifs à l’économie de défense.

réexamen annuel afin, le cas échéant, d’être actualisés au regard notamment des besoins exprimés.

Néanmoins, eu égard au contexte actuel , il apparait désormais nécessaire de faire appel à la résilience de l’ensemble de la société française, entendue comme «

la volont é

et la capacit é

d ’ un pays, de la soci é t é

et des pouvoirs publics à

r é sister aux conséquences d’une agression ou d’une catastrophe majeure, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore

les acteurs écon omiques et la société civile tout entière 9

» .

La RNS souligne en ce sens que

: «

Le secteur de l’industrie, dont la BITD, doit être en mesure de répondre au besoin de production rapide, agile et en masse tout en maintenant la capacité à garantir dans la durée la production de systèmes complexes. Pour cela, la réduction des vulnérabilités de production (goulets d’étrangl ement, approvisionnement, sécurité et disponibilité énergétique) doit être poursuivie. La résilience des chaînes de sous - traitance doit être garantie, y compris par le recours à des entreprises européennes quand cela est possible. La recherche de mesures v isant à gagner sur les coûts, les délais et les cadences de production doit être poursuivie en lien avec les acteurs industriels, en envisageant, au besoin, le recours à des méthodes de production du secteur civil.

» 10

A cet é gard, elle

fait état de la nécessité, pour les ministères des armées et des anciens combattants et de l’intérieur, de nouer, dès 2025, des partenariats avec des industriels hors secteur défense afin de déclencher au besoin la production de masse de certains composants ou équipements militaires pré - identifiés, en complément de la production de la BITD

et de la base industrielle et technologique de sécurité (ci - après BITS ) 11 .

Par ailleurs, les divers exercices interministériels et ceux menés récemment par les forces armées (ORION 2023), le retour d’expérience de la crise COVID et les différents travaux conduits

au sein de l’état - major des armées ont corroboré le besoin d’étendre l’effort attendu de la part des industriels de la BITD aux

autres

entreprises civiles afin de couvrir plus largement les besoins des armées, y compris ceux des services de soutien des forces

en opération (s ervice

du commissariat des armées et s ervice de santé des armées notamment), aujourd’hui exclus. A ce titre, il apparait opportun d’élargir le dispositif institué par l’article 49 afin d’une part, d’étendre le champ du volet «

stocks

en l’ouvrant à d’autres bénéficiaires et destinataires et en incluant d’autres types de biens ou matériels et, d’autre part, de permettre la priorisation

de prestations , au - delà des seuls marchés de défense et de sécurité.

Revue nationale stratégique

2025, note de bas de page 26, p.39.

Revue nationale stratégique, paragraphe 231, p. 46.

Revue nationale stratégique, paragraphe 524, p. 93.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1.

La sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation est une exigence constitutionnelle susceptible de justifier une atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les

« exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

», au premier rang desquelles figurent l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire, qui en sont la finalité, mais également la protection du secret de la défense nationale et la libre disposition de la force armée, sont prises en compte par le j uge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’attei nte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée »

entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles 12 .

En tant qu’elle est fondée sur la mise en œuvre du principe de « nécessaire libre disposition de la force armée »

découlant des articles 20 et 21 de la Constitution, en application desquels « le Gouvernement décide, sous l’autorité du Président de la République, de l’emploi de la force armée » 13 , toute mesure destinée à garantir l’approvisionnement en matériel des armées peut ainsi porter atteinte à l’exercice de certains droits et libertés reconnus aux partenaires de l’administration.

1.2.2.

Des restrictions peuvent être apportées à la liberté d’entreprendre dès lors qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi.

Bien

que

le Conseil constitutionnel rappelle que « la liberté qui, aux termes de l’article 4 de la Déclaration [des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789], consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle - même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d’entreprendre » 14 , il

Mme Ekaterina B., épouse D., et autres, 10 novembre 2011, n° 2011 - 192 QPC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable ; Loi relative au renseignement, 23 juillet 2015, n° 2015 - 713 DC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, du droit à un procès équitable et du principe du contradictoire ; Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, 10 novembre 2 016, n° 2016 - 738 DC, à propos de la liberté d’expression et de communication ; La Quadrature du net, 9 juillet 2021, n° 2021 - 924 QPC, à propos du respect de la vie privée.

M. Dominique de L., 28 novembre 2014, n° 2014 - 432 QPC.

Loi de nationalisation, 16 janvier 1982, n° 81 - 132 DC.

considère que cette dernière « n’est toutefois ni générale ni absolue » 15

et « qu’il est loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursui vi » 16 .

A titre d’exemple, afin de reconnaître le caractère proportionné des dispositions de la loi n° 55 -

385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence permettant à l’autorité administrative, dans le cadre de l’état d’urgence, d’ordonner la fermeture provisoire

des salles de spectacle, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature, le juge constitutionnel a constaté que le législateur avait encadré les conditions de mise en œuvre du dispositif, qu’il avait expressément prévu que les mesures en cause dev aient être justifiées et proportionnées aux raisons les ayant motivé, que « le juge administratif est chargé de s’assurer que chacune de ces mesures est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit »

et que la loi en définissait les conditions d’application dans le temps 17 .

L’instauration de mesures destinées à garantir l’approvisionnement des forces armées suppose, dès lors, que les obligations corrélatives imposées aux fournisseurs des armées soient pleinement justifiées au regard des objectifs poursuivis par la loi et qu’e lles apparaissent proportionnées par rapport aux catégories d’entreprises concernées et à leur activité réelle.

1.2.3.

Les atteintes

à la liberté contractuelle doivent être justifiées par des motifs d’intérêt général.

Le Conseil constitutionnel considère, selon une jurisprudence constante, qu’il « est loisible au législateur d’apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d ’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée

par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 » 18 .

En l’espèce, s’agissant de l’existence d’un tel motif d’intérêt général, le juge constitutionnel a notamment retenu qu’en conférant au Haut conseil de stabilité

Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, 20 janvier 1993, n° 92 - 316 DC.

Société Chaud Colatine, 21 janvier 2011, n° 2010 - 89 QPC.

Ligue des droits de l’homme, 19 février 2016, n° 2016 - 535 QPC.

Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, 8 décembre 2016, n° 2016 - 741 DC.

financière la faculté de limiter temporairement le paiement des valeurs de rachat d’un contrat d’assurance - vie, « le législateur a entendu permettre la prévention de risques représentant une menace grave et caractérisée soit pour la stabilité du système financier, soit pour la situation financière de l’ensemble ou d’un sous - ensemble significatif des organismes du se cteur de l’assurance »

et que, « ce faisant, le législateur a poursuivi un but d’intérêt général » .

Il en ressort que le législateur est notamment fondé à reporter temporairement les effets de s

contrats afin de prévenir la survenance de risques représentant une menace grave et caractérisée soit pour la continuité d’un secteur d’activités donné, soit pour la situation particulière d’un sous - ensemble significatif d’entités de ce secteur. La garant ie de l’approvisionnement des forces armées paraît, en ce sens, constituer un motif d’intérêt général suffisant pour justifier une atteinte à la liberté contractue lle.

1.2.4.

Des limitations peuvent être apportées à l’exercice du droit de propriété, sous réserve d’être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.

Alors que l’article 2 de la Déclaration de 1789 consacre la propriété au nombre des « droits naturels et imprescriptibles de l’homme », l’article 17 de ce même texte proclame que « la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ».

Or, à l’occasion de l’examen d’une disposition prévoyant que le propriétaire d’un mur séparatif peut être tenu de le rendre mitoyen en tout ou partie à la demande du propriétaire du fonds qui le joint, le Conseil constitutionnel a jugé qu’elle n’entrait pa s dans le champ d’application de l’article 17 de la Déclaration de 1789 dans la mesure où le « maître du mur […] , dans les limites de l’usage en commun fixées par les articles 653 et suivants du code civil, continue à exercer sur son bien tous les attribut s du droit de propriété 19 .

Selon un raisonnement similaire, il a retenu qu’une disposition permettant à l’autorité administrative de subordonner la délivrance d’un permis de construire ou l’absence d’opposition à une déclaration de travaux à l’institution d’une servitude interdisant

ou limitant l’usage, en période hivernale, des chalets d’alpage ou des bâtiments d’estive non desservis par des voies et réseaux « n’entraîne pas une privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789 mais une limitation à l’exercice

du droit de propriété » 20 . Il en va de même de servitudes tendant à l’établissement à demeure de

M. Pierre B., 12 novembre 2010, n° 2010 - 60 QPC.

Société civile Groupement foncier rural Namin et Co, 10 mai 2016, n° 2016 - 540 QPC.

canalisations souterraines ou de supports pour conducteurs aériens sur des terrains privés non bâtis non clôturés 21 .

Il en est ainsi notamment de dispositions autorisant les agents des impôts à procéder à des tests de contrôle des procédures de traitement automatisé de la comptabilité d’une entreprise « sans prévoir une indemnisation pour privation temporaire de jouissance du matériel de l’entreprise », étant précisé qu’ « aucune règle constitutionnelle n’impose l’indemnisation des sujétions subies par une entreprise du fait du contrôle fiscal » 22 .

En outre, à l’instar de sa jurisprudence susmentionnée relative aux atteintes à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle, le Conseil constitutionnel considère qu’« en l’absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi » 23 .

S’agissant de l’appréciation de la proportionnalité d’une telle mesure, le juge constitutionnel a, par exemple, jugé que cette condition était satisfaite dès lors que le législateur avait circonscrit son périmètre d’application, que la décision corresponda nte était « placée sous le contrôle du juge administratif » et que « Le propriétaire du bien objet de la servitude dispose de la faculté, au regard des changements de circonstances, d’en demander l’abrogation à l’autorité administrative à tout moment

» 24 .

Les dispositifs envisagés sont justifiés par un motif d’intérêt général dès lors qu’ils visent à garantir l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées. Bien qu’étendus par la présente mesure, ces dispositifs demeurent néanmoins circon scrits, pour le premier, à l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées en matériels de guerre et en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique et sanitaire et, pour le second, aux marché de défense ou de sécurité ment ionné s

à l'article L. 1113 - 1 du code de la commande publique et aux

marché s mentionné s

aux articles L. 1111 - 2 à L. 1111 - 5 du même code

conclus entre l’autorité administrative et l’entreprise visée par la mesure. Par ailleurs, les arrêtés ordonnant de telles mesures, qui pourront être soumis au contrôle du juge administratif, feront l’objet, en ce qui concerne la constitution de stocks st ratégiques, d’un réexamen annuel.

Dans ces conditions, i l paraît dès lors proportionné

d’ouvrir une possibilité d’imposer aux entreprises contribuant à l’approvisionnement des forces armées des limitations

Association Avenir Haute Durance et autres, 2 février 2016, n° 2015 - 518 QPC.

Loi de finances pour 1982, 30 décembre 1981, n° 81 - 133 DC.

Mme Barbara D. et autres, 8 avril 2011, n° 2011 - 118 QPC.

Cf . décision n° 2016 - 540 QPC susmentionnée.

à l’exercice du droit de propriété qu’elles détiennent sur les biens concourant

à leur

activité, sans pour autant les assortir d’un mécanisme d’indemnisation, sous réserve qu’elles soient , comme énoncé précédemment,

justifiées par un motif d’intérêt général et en rapport

avec l’objectif poursuivi.

1.2.5.

Des obligations peuvent être mises à la charge d’opérateurs privés sans créer de rupture d’égalité devant les charges publiques, sous réserve d’être rattachables aux activités desdits opérateurs.

L ’article 13 de la Déclaration de 1789

prévoit que

« Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Le Conseil constitutionnel considère que si cet article « n’interdit pas de faire supporter, pour un motif d’intérêt général, à certaines catégories de personnes des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l ’égalité devant les charges publiques » 25 .

En pratique, le juge constitutionnel vérifie si, à travers la différence de traitement ainsi instituée, le législateur « n’a pas reporté sur des personnes privées des dépenses qui, par leur nature, incomberaient à l’Etat ». Tel fut le cas pour les dispositions de l’article L. 34 - 11 du code des postes et des communications électroniques soumettant à autorisation préalable l’exploitation de certains équipements de réseaux radioélectriques mobiles (5G) pour vérifier l’absence

de risque sérieux d’atteinte aux i ntérêts de la défense et de la sécurité nationale : si la mise en œuvre de ces dispositions est susceptible d’entraîner des charges pour les opérateurs, il n’en résulte pas de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques, la sécurisation des réseaux de communication mobile étant « directement liée aux activités des opérateurs qui utilisent et exploitent ces réseaux afin d’offrir au public des services de communications électroniques » 26 .

De manière plus souple, le Conseil constitutionnel a considéré que des dispositions imposant aux fabricants et importateurs de produits du tabac, d’une part, d’imprimer ou d’apposer sur les unités de conditionnement de ces produits un dispositif de sécurit é infalsifiable et, d’autre part, de fournir gratuitement les équipements nécessaires à la détection de ces éléments aux agents des administrations chargées de les contrôler, « le législateur a entendu garantir l’authenticité des produits du tabac mis sur le marché pour lutter contre leur commerce illicite », étant précisé que « la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac n’est pas sans lien avec les activités des

Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, 10 janvier 2001, n° 2000 - 440 DC.

Société Bouygues télécom et autre, 5 février 2021, n° 2020 - 882 QPC.

entreprises qui les fabriquent ou les importent, qui ont au demeurant un intérêt à la mise en œuvre de la mission de contrôle, par l’Etat, des dispositifs de sécurité apposés sur les unités de conditionnement de ces produits » 27 .

A contrario , il a été jugé que « s’il est loisible au législateur, dans le respect des libertés constitutionnellement garanties, d’imposer aux opérateurs de réseaux de télécommunications de mettre en place et de faire fonctionner les dispositifs techniques permettant les interceptions jus tifiées par les nécessités de la sécurité publique, le concours ainsi apporté à la sauvegarde de l’ordre public, dans l’intérêt général de la population, est étranger à l’exploitation des réseaux de télécommunications » et « que les dépenses en résultant ne sauraient dès lors, en raison de leur nature, incomber directement aux opérateurs

» 28 .

En conséquence, ne sauraient être mises à la charge des entreprises concourant à l’approvisionnement des forces armées, sans compensation des dépenses induites, que des obligations susceptibles d’être directement rattachées à leurs activités et qui n’aurai ent, par leur nature, pas nécessairement vocation à relever de la compétence de l’Etat.

1.2.6.

L’application du principe de responsabilité ne fait pas obstacle à l’instauration de conditions particulières de mise en œuvre de cette responsabilité

Le Conseil constitutionnel considère, selon une jurisprudence constante, qu’« il résulte de la liberté proclamée par l’article 4 de la Déclaration de 1789 qu’en principe, tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. La faculté d’agir en responsabilité met en œuvre cette exigence constitutionnelle. Toutefois, cette dernière ne fait pas obstacle à ce que le législateur aménage, pour un motif d’intérêt général, les conditions dans le squelles la responsabilité peut être engagée. Il peut ainsi, pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu’il n’en résulte une atteinte disproportionnée ni aux droits des victimes d’actes fautifs ni au droit à u n recours juridictionnel effectif qui découle de l’article 16 de la Déclaration de 1789 » 29 .

En ce sens, le législateur apparaît fondé à assortir la faculté, pour des entreprises, de solliciter l’indemnisation des préjudices causés par les décisions de l’administration d’une procédure permettant de vérifier la réalité et l’étendue des préjudices a llégués.

Société nationale d’exploitation industrielle des tabacs et allumettes, 24 janvier 2020, n° 2019 - 821 QPC.

Loi de finances rectificative pour 2000, 28 décembre 2000, n° 2000 - 441 DC.

2010 - 2 QPC, 11 juin 2010, cons. 11 ; 2010 - 8 QPC, 18 juin 2010, cons. 10 ; 2011 - 116 QPC, 8 avril 2011, cons. 4 ; 2011 - 127 QPC, 6 mai 2011, cons. 7 ; 2011 - 167 QPC, 23 septembre 2011, cons. 4 ; 2014 - 415 QPC, 26 septembre 2014, cons. 5.

A cet égard, le Conseil constitutionnel a notamment jugé que des dispositions conférant à l’autorité préfectorale la faculté de diligenter une enquête administrative préalablement à l’exercice d’un droit de propriété par des particuliers ne méconnaissait p as les droits et libertés que ces derniers tiennent de la Constitution dès lors que « ni par leur objet, ni par leur libellé, le s

dispositions [en cause] n’excluent la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique au cas où une décision légalem ent prise sur leur fondement causerait un préjudice indemnisable » 30 .

Ce faisant, tout mécanisme de vérification préalable mis en œuvre par l’administration apparaît fondé dès lors qu’il demeure soumis au contrôle du juge.

1.2.7.

Tout manquement à des mesures ordonnées par l’autorité administrative, diligentées dans le cadre de prérogatives de puissance publique, est susceptible de donner lieu à des sanctions administratives.

Il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanc tion dès lors, d’une part, que la sanction susceptible d’être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d’autre part, que l’exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesu res destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » 31 .

Au titre de ces droits et libertés constitutionnellement garantis, il est possible de distinguer des exigences procédurales comme des exigences de fond.

➢

Les droits de la défense doivent être pris en compte préalablement au prononcé de sanctions et s’imposent sans que le législateur n’ait à en rappeler l’existence.

Le respect des droits de la défense, initialement consacré comme principe général du droit 32 , puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République 33 , constitue à présent une exigence à valeur constitutionnelle rattachée à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 34 .

Loi complémentaire à la loi n° 88 - 1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social, 22 janvier 1990, n° 89 - 267 DC.

Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, 28 juillet 1999, n° 89 - 260 DC.

CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier - Gravier, Rec. p. 133.

Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, 2 décembre 1976, n° 76 - 70 DC.

Loi pour l’égalité des chances, 30 mars 2006, n° 2006 - 535 DC.

« qu’aucune sanction ayant le caractère d’une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle - ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés » et « s’impose aux autorités disposant d’un pouvoir de sanction sans qu’il soit besoin pour le législateur d’en rappeler l’existence

» 36 .

➢

L’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre.

La portée de ces principes a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH) 37 , qui implique d’aller au - delà de l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, mais de bien veiller à l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire do uter de l’indépendance de celui qui les tient 38 .

Néanmoins, le respect de ces principes s’impose lorsque la sanction est prononcée par une autorité administrative non soumise au pouvoir hiérarchique du ministre 39 .

Le respect de l’impartialité objective et de l’indépendance ne s’impose pas aux autorités administratives placées sous la responsabilité d’un ministre en ce qu’elles ne sauraient être assimilées à un « tribunal » au sens de l’article 6§1 (voir, en ce sens,

CE, 27 mars 2000, n°187703 à propos des pénalités fiscales ; CE, 21 décembre 2018, n°424520, à propos des sanctions prononcées par l’ANAH).

Loi relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88 - 248 DC.

M. Stéphane R. et autres, 24 octobre 2014, n° 2014 - 423 QPC.

L’article 6§1 de la CESDH pose le principe d’impartialité et d’indépendance des tribunaux en ces termes : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère ci vil, soit du bien - fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».

CE, 4 juillet 2003, n° 234353

Société Numéricâble SAS et autre, 5 juillet 2013, n° 2013 - 331 QPC ; Société Barnes et autre, 9 mars 2017, n° 2016 - 616/617 QPC.

➢

Le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne.

En matière de sanctions administratives, le Conseil constitutionnel juge « qu’appliquée en dehors du droit pénal, l’exigence d’une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations auxquelles le titulaire d’une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements » 40 .

Dans sa décision n° 255136 du 7 juillet 2004, le Conseil d’Etat a précisé que « lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité q u’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève ; il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un

texte ».

➢

Les sanctions sont soumises aux principes d’individualisation et de proportionnalité des peines.

Aux termes de l’article 8 de la Déclaration de 1789, « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Or, il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « les principes énoncés par l’article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une

punition », étant précisé que « si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer, en matière disciplinaire, de l’absence d’inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encour ues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance » 41 .

A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité d’un dispositif conférant à l’autorité administrative, « sous le contrôle du juge, le soin de fixer le montant de la sanction pécuniaire, dans la limite du maximum déterminé par les dispositions contestées, et de proportionner cette sanction à la gravité des faits reprochés, à l’importance du dommage causé à l’é conomie, à la situation de l’entreprise

Loi modifiant la loi n° 86 - 1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88 - 248 DC.

M. Michel G., 25 novembre 2011, n° 2011 - 199 QPC.

sanctionnée ou du groupe auquel elle appartient et à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées » 42 .

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Si la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) et celle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) confirme nt

les grands principes de la jurisprudence constitutionnelle détaillée au 1.2 supra , il peut être souligné que toute mesure imposée aux entreprises assurant l’approvisionnement des forces armées pourrait avoir un impact sur certains droits et libertés protégés par le droit de l’Union européenne, notamment sur les règles relatives au bon fonctionnement du marché intérieu r.

De telles mesures seraient, en effet, susceptibles de porter atteinte à l’interdiction des restrictions quantitatives à l’importation ou à l’exportation entre les Etats membres, respectivement prévues aux articles 34 et 35 du Traité sur le fonctionnement d e l’Union européenne (TFUE) ainsi qu’à l’interdiction des restrictions à la liberté d’établissement, prévues à l’article 49 de ce texte.

Toutefois, les articles 36 et 52 du TFUE autorisent notamment les Etats membres à adopter des dispositions législatives, réglementaires et administratives instituant de telles restrictions lorsqu’elles sont justifiées par des raisons d’ordre public, de séc urité publique et de santé publique.

En outre, il apparaît que la sécurité publique peut être invoquée tant pour des raisons de sécurité intérieure que de sécurité extérieure. C’est à chaque Etat membre qu’il revient de démontrer que les mesures qu’il impose sont justifiées. Dans l’arrêt n° 7 2/83 du 10 juillet 1984, Campus Oil, la CJUE a ainsi validé une mesure nationale dérogeant à l’article 34 du TFUE pour des raisons de sécurité publique, qui imposait aux importateurs de pétrole de s’approvisionner, à concurrence de 35 % de leurs besoins, a uprès d’une compagnie pétrolière nationale, en respectant des prix fixés par le gouvernement.

Plus particulièrement, le b du paragraphe 1 de l’article 346 du TFUE autorise tout Etat membre à « prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce » des produits figurant sur une liste fixée par le Conseil 43

mentionnée au paragraphe 2 du

Société Grands Moulins de Strasbourg SA et autre, 14 octobre 2015, n° 2015 - 489 QPC.

Liste fixée par la décision n° 255/58 du Conseil du 15 avril 1958, qui n’a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes que le 27 septembre 2001, à l’occasion de la réponse apportée à la question écrite E - 1324/01 posée par le député europée n Bart Staes.

même article. Ainsi que le précise le considérant 10 de la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 44

« cette liste ne comprend que les équipements qui sont conçus, développés et produits à des fins spécifiquement militaires », étant souligné qu’elle « est générique et est à interpréter au sens large à la lumière du caractère évolutif des technologies, des politiques d’acquisition et des besoins militaires conduisant au développement de nouveaux types d’équipements ».

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Le droit américain prévoit, via le dispositif « Defense Priorities and Allocations System Program » (DPAS), un mécanisme de priorisation des contrats et commandes notamment applicable à la défense nationale, à l’énergie et à la sécurité intérieure. Ce dispositif, dont la mise en œuvre n’est pas limitée aux crises et aux conflits armés, peut également ê tre utilisé pour venir en aide à un autre Etat. Son objectif principal est de garantir, en temps voulu, la disponibilité des ressources industrielles pour rép ondre aux exigences de la défense nationale et de la préparation aux situations d'urgence.

Le DPAS fait l’objet du paragraphe 700.1 du titre 15 du « Code of Federal Regulations » et découle du « Defense Production Act » de 1950 (Sec. 101). L’habilitation donnée par le Congrès d’y recourir pour une durée limitée a été renouvelée plus de 50 fois depuis 1950.

Sur le fondement de cette habilitation, le Président des Etats - Unis peut exiger l’acceptation et l’exécution préférentielles des contrats ou des commandes ainsi que l’allocation des matériaux, des services et des installations nécessaires à leur mise en œu vre, afin de soutenir certains programmes concernant la défense nationale ou l’énergie. Le Département du Commerce bénéficie, par le biais d’un décret présidentiel ( The National Defense Resources Preparedness

Executive Order , E.O. 13603), d’une délégation pour mettre en oeuvre les décisions correspondantes. A cet égard, il lui appartient notamment d’autoriser le Département de la Défense à prioriser les contrats ou commandes concernées.

Il existe deux niveaux de priorisation : d’une part, les contrats « DO », qui sont prioritaires sur les contrats « de droit commun », et, d’autre part, les contrats « DX » 45 , qui sont prioritaires sur les contrats « DO ». D’un point de vue formel, tous ces actes comprennent le degré de priorisation,

Directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité.

Conformément au « Defense Priorities and Allocations System Program

» (DPAS), les « DO » et « DX » correspondent à des symboles de notation permettant de préciser le niveau de priorité des contrats concernés.

une date de livraison requise, une signature et une déclaration signalant l’applicabilité des procédures DPAS.

Les entreprises américaines concernées par ces contrats et commandes

liés à la défense nationale et

priorisés sont légalement tenues de leur accorder un traitement prioritaire et de respecter, le cas échéant, le calendrier imposé par l’administration. Il existe un nombre très limité de cas où le rejet d’une commande priorisée est possible : soit lorsque

la commande est impossible à exécuter à la date demandée (dans ce cas, la commande doit être rejetée, mais une date de livraison ultérieure doit nécessairem ent être proposée), soit lorsque la commande ou le service demandé n’est pas ou n’est plus fourni par l’entreprise sollicitée.

Ces priorisations sont fréquemment utilisées par le Département de la Défense américain, étant précisé que le département du Commerce estime qu’environ 300 000 de ces contrats sont conclus chaque année.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1.

Généralités

La loi de programmation militaire

2024 - 2030 46

a introduit un nouveau cadre légal permettant d’assurer la sécurité des approvisionnement s

des forces armées et des formations rattachées afin de limiter le risque de pénurie.

En ce sens, un dispositif comportant deux volets a été introduit respectivement aux articles L. 1339 - 1 et L. 1339 - 2 du code de la défense.

Ces

deux volets

permette nt à l’ autorité administrative

et B 48 , la constitution d’un stock minimal de matières

Loi n° 2023 - 703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Cf.

article L. 311 - 2 du code de la sécurité intérieure

: matériels de guerre et armes interdits à l'acquisition et à la détention . Cette catégorie

comprend les sous - catégories A1 (armes et éléments d'armes interdits à l'acquisition et à la détention, exemples

: arme à feu de poing, arme à feu d'épaule à répétition semi - automatique à percussion annulaire ou centrale) et A2 (armes relevant des matériels de guerre, les matériels destinés à porter ou à utiliser au combat les armes à feu, les matériels de protection

contre les gaz de combat , exemples

: arme à répétition automatique, canon, torpille, missile, grenade).

Idem

;

armes soumises à autorisation pour l'acquisition et la détention (exemples

: arme à feu de poing (pistolet, revolver, arme d’épaule à répétition manuelle).

premières, de composants, de pièces de rechange ou de produits semi - finis stratégiques, dont elle est tenue d’assurer le réapprovisionnement continu au fur et à mesure de leur utilisation pour les besoins de ses activités (article L. 1339 - 1)

et, d’autre part, d’ordonner à toute entreprise avec laquelle elle a conclu un marché de défense et de sécurité, au sens de l’article L.

1113 - 1 du code de la commande publique, de réaliser tout ou partie des prestations faisant l’objet du marché par priorité sur ses aut res engagements contractuels et à toute entreprise française titulaire d’un contrat passé avec une organisation internationale ou avec un Etat tiers, de réaliser tout ou partie des prestations correspondantes par priorité sur ses autres engagements contrac tuels (article L. 1339 - 2).

C es deux volets

sont néanmoins respectivement limités aux entreprises titulaires de l’autorisation mentionnée à l’article L . 2332 - 1 du code de la défense 49

et aux marchés de défense et de sécurité. Il exclut

par ailleurs

le soutien médical

et ne concerne le soutien courant des forces en opération que de manière marginale.

Or, les motifs exposés précédemment

ont notamment corroboré le besoin d’élargir le dispositif au soutien logistique et énergétique

(le transport, l’eau, les produits d’hygiène, les autres produits alimentaires, les matériels et modules de vie en opérations , etc. ) ainsi qu’au

soutien médical (structures médicales projetables

par exemple ).

2.1.2.

S ’agissant de l’obligation de constitution de stocks.

L’actuel article L. 1339 - 1 du code de la défense imposant la constitution de stocks minimaux est limité aux entreprises «

titulaires de l’autorisation mentionnée à l’article L. 2332 - 1

du code de la défense. Il ne vise donc que les entreprises titulaires de l’autorisation de fabrication, de commerce ou d’intermédiation de matériels de guerre, d’armes, de munitions ou de leurs éléments des catégories A et B et exclut ainsi tous les autre s opérateurs économiques essentiels au déploiement des forces armées.

A défaut d’intégration des entreprises non titulaires de cette autorisation dans le cadre législatif susmentionné, les services chargés d’assurer le soutien logistique, énergétique et médical ne peuvent, pour sécuri ser

l es approvisionnements des forces armées en ces domaines,

que

solliciter un

accord mutuel entre le pouvoir adjudicateur et l’opérateur économique au travers d’une clause contractuelle.

Or, le soutien des forces en opération est un élément clé pour la réussite de la mission, et il apparaît dès lors nécessaire de lever la restriction posée par la loi afin d ’ inclure également d’autres entreprises que celles titulaires de l’autorisation mentionnée à

Autorisation de fabrication, de commerce et d’intermédiation relative aux matériels de guerre.

l’article L. 2332 - 1 et qui fabriquent des types de biens ou matériels indispensables à la vie en campagne tels que les matériels et modules de vie en opération, les produits alimentaires, les produits d’hygiène ou encore les structures médicales projetables. L es stocks de produits entrant dans la composition de tels matériels permettraient ainsi d’absorber les premiers recomplètements massifs des armées au cours de

la montée en puissance rapide des chaines de production en période de conflit.

A l’inverse, l’extension aux produits de santé et pétroliers

n’apparait pas requise,

les fournisseurs étant déjà tenus

de constituer des stocks en application

d’autres dispositifs spécifiques prévus respectivement par les

articles L. 5121 - 29 du code de la santé publique

L. 642 - 2 et suivants du code de l’énergie .

Dans ce cadre, ainsi que le rappellent expressément les nouvelles dispositions de l’article L. 1339 - 1, qui précisent que

l es dispositions du présent article ne sont pas applicables aux produits stockés sur le fondement des articles L. 5121 - 29 et suivants du code de la santé publique et L. 642 - 2 et suivants du code de l’énergie.

», ces trois dispositifs demeurent distincts et étanches. Les stocks stratégiques pourraient en tout état de cause être utilisés à des fins de défense et de sécurité nationale, ainsi que l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024 - 14 LOM du 12 juin 2024 . Cette décision précise l’interprétation des

dispositions de l’article L. 671 - 1

du code de l’énergie, qui constitue l’équivalent, pour l’outre - mer, de l’article L. 642 - 2, qui ne s’applique qu’en France métropolitaine. Le Conseil considère en effet que ces dispositions,

qui

visent exclusivement à garantir la sécurité d’approvisionnement sur l’ensemble du territoire de la République en cas de crise internationale ou locale, sont relatives aux prérogatives de l’État en matière de sécurité et de défense

» .

Néanmoins, une telle utilisation ne présenterait pour les armées qu’ un caractère subsidiaire dès lors qu’elles disposent dans ces deux domaines de services (service de santé des armées et service de l’énergie opérationnelle) chargés du stockage et/ou de la fabrication des produits nécessaires à leurs besoins

dans ces domaines.

S’agissant des sanctions, et pour le seul cas de la récidive, dès lors que le

retrait de l’AFCI n’ est envisageable que pour les entreprises initialement concernées par le dispositif (entreprises titulaires d’AFCI), il est nécessaire de légiférer pour prévoir une alternative applicable à toutes les entreprises

afin de s’assurer de la pleine effectivité

du dispositif.

2.1.3.

S ’agissant de la priorisation des marchés.

L’actuel article L. 1339 - 2 du code de la défense est susceptible de s’appliquer à l’ensemble des titulaires d’un marché de défense et de sécurité mentionné à l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique ainsi qu’aux sous - contractants de tout niveau dont la participation est indispensable à l’exécution de tels marchés. L es autres 44

marchés susceptibles d’être passés par le m inistère des armées

et des anciens combattants

en sont ainsi exclus . Dans le cadre de ces derniers marchés, l’autorité administrative est ainsi contrainte, pour bénéficier d’un mécanisme équivalent, dans ses effets, à celui prévu par l’article L. 1339 - 2, d’obtenir l’accord préalable de l’opérateur économique et de l’inscr ire dans une clause contractuelle. Il apparaît dès lors nécessaire de lever cette

restriction afin d’inclure , en sus

des marchés de défense et de sécurité,

tous les marchés mentionnés aux articles L. 1111 - 2 à L. 1111 - 5 du code de la commande publique (marchés de travaux, de fournitures et de services), passés par le ministère des armées

et des anciens combattants

pour le soutien des forces en opération, notamment

ceux conclus

par le service du commissariat des armées et

le service de santé des armées .

Ce dispositif, bien qu’étendu, demeurerait néanmoins

assorti de toutes les garanties requises au titre de la jurisprudence constitutionnelle et européenne.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Afin de répondre aux difficultés identifiées au paragraphe 2.1., la présente mesure est destinée à renforcer davantage la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées

d ’ une part, en élargissant l’obligation de constitution de stocks, prévue par l’article L. 1339 - 1 du code de la défense, à toutes les entreprises susceptibles de fournir des

armes et

matériels stratégiques pour les armées (à l’exclusion des produits de santé et pétroliers). Sont par ailleurs susceptibles d’être concernés par la mesure nouvelle, toutes les matières et tous les produits essentiels rentrant dans la composition de matérie ls de guerre mais aussi des biens essentiels au soutien des forces armées et des formations rattachées déployées tels

que les vivres ou les matériels de vie en campagne ;

d’autre part, en élargissant la possibilité, introduite à l’article L. 1339 - 2 du code de la défense, d’ordonner la priorisation de prestations à tous les titulaires de marchés passés avec le ministère des armées et des anciens combattants, sans la limiter aux seuls marchés de défense et de sécurité. Au - delà des seuls besoins des forces armées françaises, cette faculté de priorisation permettrait au ministère de mieux honorer ses engagements internationaux, d’assurer la poursuite des coopérations internation ales en matière militaire, ainsi que d’exécuter les contrats conclus par des organisations internationales auxquelles il est partie ou par des Etats partenaires.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Le recours à des

mécanismes contractuels a été envisagé afin de garantir les conditions d’approvisionnement des forces armées en matériel à usage militaire dédié au soutien des forces en opération, étant rappelé que l’administration dispose toujours de la faculté de recourir au régime des réquisitions lorsqu’une mesure de contrainte s’avère nécessaire. Cependant, il est apparu qu’une telle option ne

permettrait pas de répondre de manière satisfaisante à l’ensemble des problématiques en cause et qu’il serait

préférable d’aménager un dispositif intermédiaire.

En premier lieu, même si le ministère des armées et des anciens combattants s’emploie à obtenir, de manière volontaire et coordonnée, des stocks nécessaires à l’équipement des forces armées, il peut, en pratique, s’avérer difficile d’obtenir des engagements fermes en la matière, en particulier

dans un contexte de hausse des prix.

En outre, alors que le volume et la nature du stock à constituer peuvent évoluer en fonction de facteurs conjoncturels, les conditions de révision d’une clause contractuelle prévue à cette fin ne sont pas nécessairement compatibles avec la nécessité de l’a dapter rapidement à de nouveaux besoins, sachant que, le cas échéant, une telle évolution du contrat peut être assortie d’une lourde contrepartie financière. Or, ce surcoût assumé par l’Etat apparaît d’autant moins approprié que la constitution d’un tel st ock, qui s’apparente à un fonds de roulement, est directement liée aux activités des professionnels du secteur et qu’elle contribue nécessairement à la satisfaction de leurs propres intérêts.

En deuxième lieu, toute mesure tendant à la priorisation des commandes passées par l’Etat ou par ses alliés stratégiques apparaît difficilement conciliable avec l’obtention préalable du consentement des industriels du secteur. En effet, toute clause instit uant un mécanisme de livraison prioritaire pourrait être perçue comme un handicap dans un secteur très concurrentiel.

De plus, la simple voie contractuelle apparaît insuffisante pour sécuriser l’ensemble de la chaîne de production des équipements à usage militaire, qui comprend non seulement l’industriel titulaire du marché, mais également ses sous - traitants, qui n’ont pas nécessairement de lien avec l’Etat.

En troisième et dernier lieu, qu’il s’agisse de la constitution de stocks ou de la priorisation des commandes, la problématique de sécurisation des approvisionnements des forces armées s’inscrit dans une démarche d’anticipation des difficultés qui ne corre spond pas nécessairement aux critères de mise en œuvre du régime des réquisitions pour les besoins de

défense

et de la sécurité nationale , tel 46

que modifié par la dernière

loi de programmation militaire, qui ne peuvent être mobilisé e s qu’en cas de menace actuelle ou prévisible ou en cas d’urgence. Il paraît dès lors nécessaire de disposer d’un dispositif plus souple, permettant d’intervenir en amont, lorsque la voie contractuelle s’avère inadaptée.

3.2.

O PTION RETENUE

Afin de répondre aux objectifs définis au sein de l’item 2.2 supra , la présente mesure élargit les dispositifs,

introduits aux articles L. 1339 - 1 et L. 1339 - 2

code de la défense ,

permettant respectivement d’imposer ,

de manière unilatérale ,

la constitution de stocks et

la priorisation de commandes .

En premier lieu, il est proposé d’élargir le dispositif établi à l’article L. 1339 - 1 du code de la défense permettant

d’ordonner ,

aux entreprises titulaires d’une AFCI , la constitution d’un stock minimal de matières , de composants , de pièces de rechange ou de produits semi - finis d’intérêt stratégique . Cette extension, qui concerne le périmètre des entreprises concernées (extension à toutes les

entreprises ), est accompagnée, pour renforcer les garanties apportées au dispositif, d’un encadrement des finalités

de la mesure, circonscrites explicitement

l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées en

armes,

matériels de guerre et en équipements né cessaires au soutien logistique, énergétique et sanitaire.

Ces précisions auraient pour effet en pratique d’ouvrir le champ des bénéficiaires au sein du ministère des armées et des anciens combattants, ainsi que celui de la nature des stocks requis dès lors que seraient désormais de facto

inclus, en sus

de ceux rentrant dans la composition des matériels de guerre fabriqués par les entreprises titulaires d’AFCI, qui relèvent de la compétence de la Direction générale de l’armement (et de l’Etat - major des armées pour les rechanges), ceux rentrant dans la composition des équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique et sanitaire des forces armées, qui relèvent des services chargés d’assurer le soutien logistique, énergétique et médical, ainsi que des services de soutien des forces en opération (service du commissariat des armées (SCA) et service de santé des armées (SSA) notamment). Toutefois, sont

néanmoins toujours concernés les mati è res,

composants, pièces de

rechanges et

produits

semi - finis stratégiques. Les

produits p é troliers

et les

produits de sant é

sont cependant

exclus dès lors qu’ ils f ont déjà l’objet d’ obligation s

similaire s , respectivement imposée s

par les articles L. 642 - 2 et s. du code de l’énergie et L. 5121 - 29 du code de la santé publique . L’extension

proposée s’applique rait

donc sans préjudice de ces dispositions

spécifiques, ainsi que le mentionne expressément l’article L. 1339 - 1 nouveau. Dans ce cadre, bien que subsidiaires pour les armées qui disposent déjà de services

chargés du stockage et/ou 47

de la fabrication des produits nécessaires à leurs besoins , ces stocks stratégiques pourraient également être utilisés à des fins de défense et de sécurité nationale, ainsi que l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024 - 14 LOM du 12 juin 2024

susmentionnée.

Par ailleurs, e n cas de manquement, l’autorité administrative dispose toujours

de la faculté, après une mise en dem eure non suivie d’effet, d’ infliger à l’entreprise concernée une sanction pécuniaire dont le montant ne peut excéder le double de la valeur des stocks non constitué s , dans la limite de 5 % du chiffre d’affaires annuel constaté au cours des deux exercices précédents. Il s’agit, en effet, de garantir que l’entreprise s’acquittera de ses obligations en la matière, sans pour autant mettre en péril son équilibre financier. Les sanctions prévues, par l’actuel article L. 1339 - 1, en cas de récidive sont néanmoins modifiées par cohérence avec l’extension envisagée.

Outre le retrait de l’autorisation de fabricat ion et de commerce dont certaines entreprises sont

titulaire s, il est ainsi proposé d’introduire la possibilité, pour l’autorité administrative, de doubler les peines encourues afin d’étendre les sanctions prévues en cas de récidive à l’ensemble des entreprises désormais concernées par le dispositif.

En second lieu, le dispositif visant à ordonner, à toute entreprise avec laquelle elle a conclu un marché de défense ou de sécurité mentionné à l'article L. 1113 - 1 du code de la commande publique , la réalisation prioritaire de certaines prestations

sur tout engagement contractuel est également élargi à tou tes les entreprises titulaires d’un marché, qu’il s’agisse d’un marché de défense et de sécurité ou d’un marché de travaux, de fournitures ou de services respectivement mentionnés aux articles

L. 1111 - 2, L. 1111 - 3 et L. 1111 - 4 du code de la commande publique .

Il est par ailleurs proposé d’ouvrir la possibilité, pour l’Economat des armées, d’ordonner une telle priorisation , dès lors qu’il «

a pour objet le soutien logistique et la fourniture de services, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger

(article L. 3421 - 1 du code de la défense).

A l’instar

du dispositif actuel , l’industriel demeurera

passible, en cas de manquement à l’obligation d’exécution prioritaire et après une mise en demeure demeurée sans effet, d’une sanction pécuniaire dont le montant ne pourra excéder le double de la valeur des prestations ordonnées, dans la limite de 5 % de son chiffre d’affaires annuel moyen constaté au cours des deux exercices précédents.

Ce s

dispositif s

demeure nt

néanmoins assorti s

des mêmes garanties que celles prévues initialement par l’article 49 de la LPM.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

A l’aune des choix explicités au point

3.2 . , la présente mesure

suppose de modifier dans le code de la défense :

l’ article L. 1339 - 1

afin d’étendre le dispositif à toutes les entreprises et de préciser la nature de l’approvisionnement concerné, sont ainsi expressément visés les « armes et

matérie ls de guerre classés dans les catégories A et B, mentionnés au 1° de l’article L. 2331 - 2 »

les «

équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire

;

l’article L. 1339 - 2 afin de permettre la priorisation de prestations dans le cadre de marchés de travaux, de fournitures et de services, en sus

des marchés de défense et de sécurité

;

l’article L. 3421 - 1 afin d’ouvrir le volet «

priorisation

à l’Economat des armées.

Les dispositions modifiées sont justifiées par la nécessité de garantir, pour les types de matériels qu’elles visent, l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées. Elles demeurent proportionnées

au regard des objectifs poursuivis. Aussi, les dispositifs visés sont assortis des garanties prévues par l’article 49 de la LPM 2024 - 2030 et comprennent toujours un régime de sanctions gradué, après mise en demeure préalable, adapté à leur nouveau champ d’ application respectif.

4.1.2.

Articulation avec le droit international et européen

Les dispositions de la présente mesure s’inscrivent dans le champ des dérogations aux règles du marché intérieur consenties par le TFUE, rappelées au sein de la rubrique 1.3 supra .

A cet égard, il convient également de souligner qu’ un règlement européen sur les situations d’urgence et la résilience du marché intérieur (SURMI) a été publié au Journal officiel de l’Union européenne du 8 novembre 2024

et est destiné à garantir une solution structurelle et concrète pour la sauvegarde de la libre circulation des personnes, des biens et des services en cas de crises futures.

L’architecture de gestion de crise proposée dans ce cadre comprend un mécanisme de veille pour le marché unique, la détermination de différents niveaux de risque et la coordination d’une réponse graduée selon trois phases : prévention des urgences, situati on d’alerte et situation d’urgence.

Lorsqu’une situation d’alerte est décrétée, la proposition de règlement prévoit que les Etats membres, en lien avec la Commission, concentrent leur veille sur des chaînes d’approvisionnement de biens qualifiés d’importance stratégique et qu’ils constituent

des réserves stratégiques desdits biens.

Lorsqu’une situation d’urgence est déclenchée, la proposition de règlement établit une liste de restrictions proscrites et prévoit la mise en place d’un contrôle rapide et renforcé des restrictions décidées par les États membres. A cette occasion, la Commi ssion disposerait, en outre, de la faculté :

d’émettre des demandes d’informations ciblées auprès des opérateurs économiques, susceptibles de revêtir une forme contraignante assorti d’un pouvoir de sanction

;

de demander aux opérateurs économiques d’accepter des commandes prioritaires pour des produits jugés utiles en situation de crise, dont la liste serait fixée par un acte d’exécution.

En tout état de cause, ce règlement

prévoit la possibilité pour les Etats membres de préserver les intérêts essentiels de leur sécurité.

Ce règlement ne fait

ainsi pas obstacle à ce que la France renforce les

mécanismes de droit interne susceptibles de garantir la continuité l’approvisionnement de ses forces armées.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Les dispositions visant à élargir la possibilité d’ordonner la constitution de stocks n’auront pas d’impact macroéconomique significatif au - delà de la constitution initiale de ces stocks, qui peut effectivement conduire à une sur - commande temporaire des matières premières, des composants, des pièces de rechange ou des produits semi - finis en

cause sur le marché. Dans cette perspective, les délais de constitution des stocks seront destinés à permettre un étalement des commandes dans le temps, étant précisé qu e les flux ultérieurs, destinés au maintien de leur volume minimal, découleront des flux de production des entreprises concernées, sans créer de déséquilibre durable par rapport aux autres acteurs économiques pouvant dépendre des mêmes fournisseurs.

Les dispositions tendant à l’extension du

mécanisme de priorisation peuvent par principe avoir des conséquences macroéconomiques sur les activités qui se verraient ralenties du fait de la priorisation accordée à l’exécution des prestations bénéficiant 50

aux forces armées . Dans ce cadre, les entreprises pourront, afin de justifier ce retard, se prévaloir du caractère obligatoire du dispositif, ainsi que de la contrainte associée aux sujétions qui leur sont imposées. Elles pourront également inclure progressivement des clause s adaptées dans les contrats conclus avec leurs clients afin d’anticiper la mise en œuvre potentielle du dispositif. Enfin, l’existence d’un dispositif similaire dans la législation américaine est également un élément pédagogique utile p our les entreprises vers leur clientèle.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

D’une part, l es dispositions visant à élargir la possibilité d’ordonner la constitution de stocks peuvent avoir un impact économique sur les entreprises, du fait de l’immobilisation financière qui en découle

et de l’augmentation du besoin initial en fonds de roulement . Cet impact sera néanmoins limité pour ces dernières

sous la forme d’une avance de trésorerie. En effet, les obligations correspondantes sont directement liées à leurs activités de production et n’entraînent qu’une privation temporaire de joui ssance des éléments constituant le stock, qui demeurent mobilisables selon une logique de fonds de roulement, dont l’épaisseur est dimensionnée en fonction des délais nécessaires pour assurer de nouveaux approvisionnements.

Les entreprises concernées

devront par ailleurs adapter leur logistique afin de disposer des ressources humaines et matérielles requises pour assurer la mise en œuvre du dispositif. Il leur appartiendra notamment de disposer du personnel, des moyens de transports, ainsi que des loc aux nécessaires au stockage des stocks prescrits.

Cette demande se justifie néanmoins ,

au titre des arguments développés préalablement ,

par le caractère stratégique des activités menées au profit de l’Etat, qui nécessite que les industriels concernés prennent des précautions adaptées aux enjeux, à l’instar des dispositions existantes pour les stocks pétroliers et dans le secteur de la san té.

Par ailleurs, le texte n’est pas prescriptif sur la nature des solutions et les industriels peuvent définir entre eux les conditions dans lesquelles ils entendent, le cas échéant, mutualiser les stocks de références communes.

Enfin, il peut être souligné que le nombre d’entreprises concernées devrait demeurer limité dès lors que le dispositif est circonscrit aux seules entreprises susceptibles d’assurer l’approvisionnement des forces armées et des formations rattachées

armes,

matériels de guerre, ainsi qu’en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire .

A titre d’exemple, moins de dix entreprises ont été visées par 51

le dispositif résultant de l’article 49 de la dernière LPM. Si le champ d’application de celui - ci est étendu, il ne devrait pas augmenter, de manière exponentielle, le nombre d’entreprises concernées.

D’autre part, s i le périmètre d’application potentiel des dispositions de la mesure de priorisation

apparaît particulièrement large, elles ont été conçues pour n’avoir, en pratique, qu’une incidence financière limitée pour les entreprises compte tenu du mécanisme de compensation des préjudices prévu au II de l’article L. 1339 - 2 et à l’article R. 1339 11

du code de la défense.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

L’extension du dispositif visant à ordonner la constitution de stocks stratégiques

n’aura pas d’impact sur les finances publiques dès lors que

le principe de non - indemnisation des préjudices relatifs aux coûts de constitution et de l’entretien desdits stocks est conservé.

A contrario , l’obligation, pour l’Etat, de compenser intégralement le préjudice matériel résultant de manière directe et certaine des mesures de priorisation prononcées sur le fondement de l’article L. 1339 - 2 nouveau du code de la défense est maintenu et l’extension du périmètre du dispositif emportera donc, le cas échéant, un impact budgétaire. Néanmoins, en raison même du caractère conjoncturel

et aléatoire

du recours à une telle mesure, l’appréciation quantitative de l’indemnisation du préjudice éventuel

n’est pas possible a priori .

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Le dispositif étendu concerne, d’une part, une entreprise dont l’objet est en lien avec l a satisfaction des besoins des forces armées et des formations rattachées et, d’autre part, une autorité administrative, désignée dans la partie réglementaire du code de la défense, en lien avec ces derniers. Celui - ci n’aura dès lors aucun impact sur les collectivités territoriales.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

mise en œuvre des deux dispositifs prévus

aux articles L. 1339 - 1 et L. 1339 - 2 du code de la défense , dans leur version élargie, demeure facultative pour l’ autorité administrative. Ces dispositifs

ne sauraient, en ce sens, être considérés comme représentant une charge pérenne pour les services compétents au sein du ministère des armées

et des anciens combattants, notamment le service du commissariat des armées ainsi que le service de santé des armées .

En outre, si l’autorité administrative décide d’y recourir, il peut être souligné que ces services disposent déjà d’un certain nombre d’informations susceptibles d’en faciliter l’application, acquises à l’occasi on de la passation de

marchés avec les entreprises concernées

ou, le cas échéant, de l’instruction des demandes d’autorisation de fabrication et de commerce dont seraient titulaires ces mêmes entreprises. Ce lien préexistant entre les destinataires des mesures correspondantes est ainsi de nature à fa ciliter la tâche de l’administration .

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La présente mesure vise tout d’abord

expliciter d’une part les finalités pour lesquelles le dispositif prévu à l’article L. 1339 - 1 du code de la défense peut être activé en précisant que celui - ci tend

à sécuriser l’approvisionnement des forces armées et 53

formations rattachées «

en armes et matériels classés dans les catégories A et B, mentionnés au 1° de l’article L. 2331 - 2, ainsi qu’en équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire

» et à permettre d’autre part à l’autorité administrative d’imposer à toute entreprise, et non plus seulement celles titulaires d’une AFCI, la constitution de stocks de matières, de composants, de rechanges, de produits semi - finis stratégiques indispensabl es à la vie en campagne et relatifs au soutien de

l’homme ou au soutien sanitaire.

Elle consiste, par ailleurs, à élargir le périmètre des marchés éligibles à la mesure de priorisation prévue à l’article L. 1339 - 2 du même code en visant, non plus les seuls marchés de défense et de sécurité, mais tout marché mentionné aux articles L. 1111 - 2 à L. 1111 - 5 du code de la commande publique passé avec l’autorité administrative, afin d’inclure tous les marchés de stinés au soutien des forces en opération, notamment ceux passés par les services chargés du soutien de l’homme et du soutien sanitaire.

De par son objet, la présente mesure ne

présente pas, à l’exclusion des impacts sur les ressources, d’impact environnemental particulier et ne

nuit pas aux stratégies environnementales nationales .

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

Ainsi que mentionné ci - dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Ainsi que mentionné ci - dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

Ainsi que mentionné ci - dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Ainsi que mentionné ci - dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

Ainsi que mentionné ci - dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Ainsi que mentionné ci - dessus, la présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact en la matière.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure vise notamment à étendre la possibilité, pour l’autorité administrative, d’ordonner la constitution de matières, de composants, de pièces de rechanges et de produits semi - finis stratégiques. Dans ce cadre, si les stocks prescrits peuvent

notamment porter sur des matières premières identifiées comme critiques par le Règlement

(UE) 2024/1252 50

telles que le titane ou le tungstène, ceux - ci apparaissent devoir être visés par le dispositif, en particulier dans une logique d’économie de guerre, dès lors que ces matières sont stratégiques et particulièrement utilisées dans les industries de défense qui fournissent les forces armées et les formations rattachées.

En tout état de cause, l’impact sur ces ressources devrait demeurer limité dès lors, d’une part, que les stocks prescrits doivent être proportionnés au regard de critères fixés par les articles L. 1339 - 1 et R. 1339 - 2 du code de la défense ( situation économique de chaque entreprise concernée

;

besoins des forces armées et des formations rattachées, en cours ou prévisibles, en matériels intégrant la matière, le composant, le rechange ou

le produit semi - fini en cause

; conditions générales d'approvisionnement et de conservation, notamment en termes de délais, de la matière, du composant, du rechange ou du produit semi - fini en cause ) et ne peuvent excéder un volume correspondant à la couverture des besoins pour une durée de vingt - quatre mois et, d’autre part, que la logique de fond de roulement retenue dans le cadre du dispositif prévu par l’article L. 1339 - 1 devrait permettre d’assu rer leur approvisionnement continu sans augmenter de manière soudaine et exponentielle le volume des ressources requises.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

R èglement ( UE ) 2024/1252 du parlement européen et du conseil du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements ( UE ) n °

168/2013, ( UE ) 2018/858, ( UE ) 2018/1724 et ( UE ) 2019/1020 .

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Les représentants des industriels concernés, appartenant à la Base industrielle et technologique de défense (BITD), ont été précédemment consultés dans le cadre de groupes de travail dédiés, s’agissant des réflexions «

économie de guerre

» , puis préalablement à la mise en œuvre du dispositif de constitution de stocks conformément à l’article L. 1339 - 1 institué par l’article 49 de la LPM 2024 - 2030.

Néanmoins, les

marchés civils de produits et services courants composant la majorité du soutien du commissariat ne font pas l’objet d’un forum d’échanges dédié , à la différence de ce qui existe entre la Direction générale de l’armement et

les fédérations professionnelles spécialisées telles que le Conseil des Industries de Défense Françaises (CIDEF), le Groupement des Industries de Construction et Activités Navales (GICAN) ou le Groupement des Industries de Défense et de Sécurité Terrestre s et Aéroterrestre s (GICAT), où une comitologie régulière est assurée avec les industriels de la Base industrielle et technologique de défense (BITD), s’agissant des

équipements et produits de l’industrie de Défense, objets des marchés de Défense et de Sécurité (MDS) .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française .

5.2.2.

Application dans l’espace

C omme le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement . S ’agissant d’une mesure liée à la politique de défense nationale, la présente disposition s’appliquera de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République

française , y compris à l’ensemble des collectivités d’outre - mer, sans qu’aucune mention expresse d’application ne soit requise.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application. Néanmoins, l es présentes dispositions législatives nécessiteront de modifier, par décret, les dispositions prévues aux articles R. 1339 - 1 à R . 1339 - 12 du code de la défense afin d ’actualiser les modalités d’application de ces deux dispositifs conformément aux extensions envisagées.

Article

6 –

Constitution de stocks stratégiques pour les opérateurs d’importance vitale

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

La Revue nationale stratégique actualisée

présentée le 14 juillet 2025 pose le diagnostic d’un monde durablement plus dangereux et incertain, au sein duquel la France doit se préparer à un scénario central

: la possibilité d’un engagement majeur des forces armées, hors du territoire national, en soutien à un pays européen attaqué. L’adversaire multiplierait alors ses attaques hybrides sur le territoire français, hexagonal comme ultra - marin, afin de perturber gravement le fonctionnement de la société, briser le consensus autour de l’effort de défen se, diminuer le potentiel productif de l’outil industriel, etc.

La préparation à ce scénario central implique donc de relever considérablement la résilience du pays tout entier, afin de garantir la continuité de l’économie et de la société française. Pour ce faire, la Stratégie nationale de résilience (SNR) a été recen trée à l’été 2025 autour de deux priorités, et 11 actions concrètes assorties à un calendrier de mis e

en œuvre ambitieux. La première priorité de cette SNR recentrée est d’ assurer la continuité de la vie économique de la Nation. Elle entend ainsi donner co rps aux

paragraphes 501, 502 et 503 de la RNS s’agissant de la remédiation aux vulnérabilités d’approvisionnements critiques.

En effet, c omme l’ensemble de ses partenaires européens, la France est aujourd’hui dans une situation de vulnérabilité quant à nombre d’approvisionnements critiques, en raison d’une pluralité de facteurs dont on peut principalement retenir :

Le pouvoir de compétiteurs stratégiques : concentration des réserves mondiales de certaines ressources primaires ; maîtrise quasi - monopolistique d’au moins une opération sur la chaîne de valeur (extraction, raffinage, etc.) ; contrôle du capital des acteur s de premier plan ; stratégies d’influence auprès d’Etats dont un élément central de la chaîne de valeur dépend

;

Les flux commerciaux soumis à des risques géopolitiques, notamment dans les détroits clés ;

Les goulets d’étranglements dans la production d’un élément de la chaîne de valeur et la prédation concurrentielle d’autres acteurs (privés ou étatiques), conduisant à des poussées inflationnistes ou à des perturbations d’approvisionnement.

S’agissant spécifiquement des opérateurs d’importance vitale ( OIV ) , la RNS les intègre pleinement au continuum de sécurité, prévoyant qu’au même titre que les ministères «

les OIV définiront et actualiseront la liste des biens vitaux à la continuité de la vie de la Nation. Ils évalueront particulièrement leur niveau de criticité et de dépendance. Ce travail de cartographie a pour finalité de disposer de réserves pour s’assur er d’une autonomie suffisante pendant les premières semaines d’un conflit majeur qui

interromprait les voies d’approvisionnement du territoire national, et de garanties d’approvisionnement. Il pourra concerner également la conversion de l’économie civile et des stocks civils.

Au nombre d’environ 300 à ce jour, les OIV sont actuellement désignés en application principalement de l’article L. 1332 - 1

du code de la défense. Ce sont donc des opérateurs publics ou privés qui, à raison de leur activité, exploitent des installations «

dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation

».

Les dispositions présentées ci - après sont directement issues de ces travaux et visent à préparer le pays au scénario central de la RNS en assurant la disponibilité des ressources nécessaires à la continuité des activités d’importance vitale.

1.1.1.

Etats des lieux au niveau national

La fin de la guerre froide s’est accompagnée d’une diminution, en volume ou en valeur, du stockage stratégique opéré par la plupart des Etats, dans un contexte marqué par un ralentissement de la croissance économique et la nécessité d’opérer des choix sous

contrainte budgétaire, tant nationale que conventionnelle consécutivement à l’entrée en vigueur des règles dites de Maastricht. Ainsi, à titre illustratif, après le choc pétrolier de 1975, la France a constitué un stock stratégique de matières premières à

travers la Caisse Française des Matières Premières (CMFP). Celle - ci avait pour objectif de disposer de 12 mois de consommation nationale. La valeur du stock a culminé en 1983, avec près de 460 millions d’euros de valeurs détenues. Liquidé progressivement,

ce stock a disparu à la dissolution de la CMFP en 1997.

La pandémie de Covid - 19, l’agression russe en Ukraine, les tensions en mer Rouge, ont, chacune de manière différente, illustré la déstabilisation possible et, le cas échéant, rapide des chaînes de valeur mondiales. En effet, non seulement les flux peuvent s’interrompre brutalement, mais ceux subsistant peuvent voir leurs coûts être majorés du fait de la compétition pour la maîtrise de ressources devenues critiques au cœur de la crise. Les risques géo - économiques pesant sur les approvisionnements essentiels à la continuité de la vie de la Nation sont ainsi nombreux

: faillite de fournisseur, perturbation du commerce international, goulet d’étranglement, poussée 58

inflationniste modifiant les équilibres économiques productifs, mesures de rétorsion commerciale, etc.

Ce phénomène est d’autant plus marqué que, ces trois dernières décennies, la globalisation a renforcé l’éclatement à l’international des processus de production et ainsi contribué à générer de nouvelles interdépendances. Le démembrement des chaînes de vale ur comme les délocalisations ont ainsi amplifié un phénomène qui, s’il n’est pas propre à la France, place aujourd’hui notre pays dans une situation de vulnérabilité vis - à - vis d’approvisionnements en provenance de zones géographiques sous tension. Lorsqu’e lles sont connues de

nos compétiteurs stratégiques, ces vulnérabilités peuvent être

entretenues , voire exploitées

par ces derniers.

La constitution de stocks stratégiques doit ainsi permettre de réduire cet état de vulnérabilité et reconstituer une «

épaisseur stratégique

» permettant d’assurer

d’une part, la continuité de la vie de la Nation «

dans un mode socialement acceptable

» au sens du Livre Blanc de 2008

;

d’autre part, la capacité de réponse immédiate des pouvoirs publics.

La couverture du besoin de crise par des stocks, ab initio , ne dispensera pas de la

nécessaire montée en charge de l’appareil productif pour tenir dans la durée, en ce sens la volumétrie des stocks à constituer est donc appréhendée comme strictement nécessaire à couvrir cette temporalité et donner à la Nation le temps de se mettre en ordr e de marche.

Visant à garantir la disponibilité immédiate de certaines ressources (matières premières, produits finis ou semi - finis, composants, etc.) critiques à des processus de production ou de fourniture de service s

vitaux, la constitution de stocks stratégiques est également une solution à la relative illisibilité des chaînes d’approvisionnement. De fait, si la connaissance des fournisseurs de rang 1 , constitués des sous - traitants et fournisseurs directs de l’opérateur,

nécessite un travail conséquent mais réaliste , celle des fournisseurs de rang 2 –

ce qui inclut les sous - traitants et prestataires des sous - traitants de l’opérateur concerné –

relève le plus souvent, même pour de grands groupes industriels, de la gageure.

L’intérêt du stockage stratégique est pluriel. En premier lieu, le stockage permet d’assurer concrètement aux différents opérateurs une garantie quant à la possibilité de continuité des activités d’importance vitale. C’est donc, à cet égard aussi, un outil

utile de gestion de crise. En second lieu, le stockage présente une nature qui, par certains aspects, peut être dissuasive. En effet, si la rupture d’approvisionnement est le résultat d’une agression ou d’une action malveillante destinée à contraindre l’e xpression de la souveraineté nationale, la résilience ainsi renforcée de la Nation est un signal fort d’efficacité de notre défense . Enfin, le stockage présente un intérêt 59

économique. En sortie de crise, les goulets d’étranglement ou les poussées inflationnistes peuvent être de nature à compromettre l’économie générale des activités productives. L’existence de stocks permet alors la poursuite de l’activité à des conditions d e rentabilité acceptable.

1.1.2.

Dispositifs de stockage stratégique existant déjà au plan national

➢

Stocks stratégiques de produits pétroliers

La France dispose de stocks d’hydrocarbures, gérés par la Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS). Créée en 1988 à l’initiative des opérateurs pétroliers, la SAGESS a pour objet de constituer et conserver des stocks stratégiques de produ its pétroliers, permettant ainsi à ses actionnaires de déléguer leur obligation. Depuis 1928 la loi française impose en effet de disposer en permanence de trois mois de stocks pétroliers. L’Union européenne ou l’Agence internationale de l’énergie ont adopt é le même type de réglementations.

Société de droit privé, la SAGESS dispose de

stocks adossés à un système de gestion de crise qui permet, sur injonction de l’Etat, leur mise à disposition des opérateurs pétroliers. Les volumes de produits stockés

sont

définis en qualité et en quantité

en tenant compte des prescriptions techniques l égales, de l’utilité en temps de crise pour les opérateurs et des moyens de la SAGESS dans le cadre d’un dialogue avec le Comité Professionnel des Stocks Stratégiques Pétroliers. Ce dernier, créé par la loi pétro lière n°92 - 1443 du 31 décembre 1992, est une entité dotée d’un Conseil d’administration composé de 13 administrateurs représentant les différentes organisations professionnelles pétrolières, ainsi que des représentants des ministères de tutelle (Ministère de l’Economie avec la DGCCRF, Ministère du Budget), d’un Commissaire du Gouvernement (Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer) et d’un Contrôleur général économique et financier (Ministère des Finances).

Les acquisitions de produits pétroliers par la SAGESS s’effectuent par appels d’offres

postés sur son portail professionnel.

➢

Stocks stratégiques médicamenteux

En ce qui concerne les stocks stratégiques de produits de santé, c’est l’Unité Etablissement pharmaceutique, au sein de Santé publique France, qui gère le stock stratégique de médicaments et produits de santé pour le compte de l’État. Son rôle est d’acquér ir, stocker et organiser, le cas échéant, la distribution des produits nécessaires prévus par les plans nationaux de réponse aux menaces sanitaires (article L. 1413 - 4

du c ode de la santé publique).

Ces stocks sont répartis sur le territoire national selon un schéma directeur de stockage et de distribution permettant à la fois de les sécuriser et de proposer une répartition sur le territoire. Ces stocks sont détenus au sein :

d’une plateforme nationale, qui appartient à Santé publique France ;

de plateformes de stockage situées dans chacune des 7 zones de défense exerçant à la fois un rôle de stockage permanent et de stockage temporaire en cas de situation sanitaire exceptionnelle ;

le cas échéant d’un réseau départemental d’établissements de répartition pharmaceutique.

Le stock stratégique de l’État représente 38 000 palettes contenant :

des médicaments : antiviraux, antidotes, antibiotiques, etc. ;

des dispositifs médicaux : masques chirurgicaux, équipements de protection individuelle (EPI), etc.;

du petit matériel : portoirs, limes, pipettes, etc. ;

des consommables : compresses, etc.

En outre, l’EPRUS (Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires) créé par la loi

n°2007 - 294 du 5 mars 2007 relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur a pour mission, d’une part, de gérer et animer la réserve sanitaire (moyens humains), et, d’autre part, d’acquérir, fabriquer, importer et di stribuer des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves. Aujourd’hui, l’EPRUS a été intégré à S anté publique France (loi n°

2 0 16 - 41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé). Par ailleurs, dans le contexte de l’épidémie de grippe A

(H1N1), l’instruction du 2 novembre 2011, modifiée le 27 juin 2013, relative à la préparation de la réponse aux situations exceptionnelles dans le domaine de la santé, a distingué deux catégories de moyens de réponse au sein du secteur hospitalier

les équipements tactiques, dont doivent disposer les établissements de santé sièges de SAMU ou de SMUR pour assurer la gestion des situations sanitaires exceptionnelles (postes sanitaires mobiles, respirateurs mobiles, moyens de décontamination, de communi cation, etc.) ;

les équipements stratégiques, que l’État maintient en renfort, notamment dans les cas où la réserve sanitaire est mobilisée.

➢

Loi de programmation militaire 2024 - 2030

La notion de stockage stratégique est consacrée dans la loi de programmation militaire (LPM) 2024 - 2030, promulguée le 1 er

août 2023. L’article 49 de cette loi institue au sein du titre III du livre III de la première partie du code de la défense un chapitre IX « Dispositions relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées

». En application de ces dispositions, «

l’autorité administrative, après consultation de l’entreprise concernée, peut ordonner, par arrêté, à

toute entreprise titulaire de l’autorisation mentionnée à l’article L. 2332 - 1 la constitution d’un stock minimal de matières, de composants, de rechanges ou de produits semi - finis stratégiques dont elle est tenue d’assurer le réapprovisionnement continu a u fur et à mesure de leur utilisation pour les besoins de ses activités, et ordonner la communication des informations strictement nécessaires pour s’assurer du respect de cette obligation .

En effet, en matière militaire, le législateur

a retenu un tel dispositif notamment après que la livraison d’équipements militaires à l’Ukraine a mis

en lumière la relative faiblesse de nos stocks pour certains équipements ou munitions, et la difficulté pour

la base industrielle et technologique de défense ( BITD )

française, sans évolution de son modèle actuel, à produire à très brève échéance

de tels matériels .

De telles dispositions s’inscrivent aussi dans le souhait du Président de la République, exprimé à l’occasion de son discours aux armées du 13 juillet 2022, d’entrer dans une économie adaptée au retour de la guerre sur le sol européen

: «

Pour répondre à ce besoin que la Nation va avoir de continuer à s’équiper, parfois d’aider certains de nos amis ou alliés à s’équiper eux - mêmes, nous devons structurer une économie française et européenne dans laquelle les modèles, les rythmes, les standar ds doivent être e nvisagés selon, si je puis dire, un solfège différent. […] nous allons devoir investir parfois plus vite, plus fort et les industriels devront répondre à ces besoins. […] La très grande sophistication et la personnalisation de nos systèmes qui font notre f orce […] sont parfois causes de délais de développement et de production considérables […]. Reconstituer plus vite et plus fort certains stocks, savoir produire davantage des matériels qui sont adaptés à ce retour de la guerre de haute intensité sur notre sol, réinterroger certains choix d’innovation pour remettre en quelque sorte en équilibre, en tension, des objectifs qui peuvent rentrer en concurrence

: l’innovation la plus extrême et les délais, la capacité à les produire en masse le plus vite possible.

C’est pourquoi nous devons à chaque instant garder l’avantage technologique et tactique, tout en sécurisant les chaînes de sous - traitance et les approvisionnements en matières premières et maintenir les compétences nécessaires

».

1.1.3.

Un outil absent du dispositif actuel de sécurité des activités d’importance vitale (SAIV)

Comme de nombreux acteurs, les OIV, sont exposés au risque de ruptures d’approvisionnement et à l’interruption de leur processus de production et ce, dans un nombre désormais très varié de secteurs d’activités. Or, il n’existe pas, à ce stade de dispositio n traitant spécifiquement de leurs stocks dans le dispositif de sécurité des activités d’importance vitale.

Une menace ou une crise de toute nature peut ainsi exiger un surplus exceptionnel de demande, en aval, d’un bien ou d’un composant essentiel à la protection, à la santé de la population ou à la continuité de services considérés comme vitaux et indispensabl es pour l’Etat et la Nation. La directive dite «

REC

» -

pour «

Résilience des entités critiques

» -

prévoit ainsi que les opérateurs qui y sont assujettis devront réaliser une analyse de leurs vulnérabilités d’approvisionnement.

S’il n’était pas demandé aux opérateurs de réaliser de stockages stratégiques pour leur activité d’importance vitale, certaines obligations pouvaient toutefois déjà exister

: les sites les plus sensibles –

désignés formellement points d’importance vitale p ar arrêté ministériel -

sont concernés par l’arrêté du 5 juillet 1990 fixant les consignes générales de délestage sur les réseaux électriques. Ce décret, qui permet d’identifier les opérateurs ne devant pas être affectés par un délestage des réseaux électr iques, exige en contrepartie que lesdits établissements disposent de moyens leur permettant de disposer d’une certaine autonomie énergétique. En effet, si les opérateurs peuvent être identifiés comme non - délestables par les préfets de département qui établ issent les listes, ils doivent prouver qu’ils ont envisagé

d’autres solutions dans le cas où les opérations de délestage ne s’avéreraient pas suffisantes. A ce titre, durant l’hiver 2022 au cours duquel d’importantes tensions d’approvisionnement énergétiques ont eu lieu en Europe, des plans de délestage ont été p réparés par les autorités françaises. Il avait alors été demandé aux préfets de département d’assurer l’approvisionnement énergétique de l’ensemble des points d’importance vitale du territoire, pour la raison qu’ils contribuent, comme explicité dans le déc ret de 1990 à «

la satisfaction des besoins essentiels de la nation

» et le «

maintien d’un service prioritaire

». Toutefois, et à ce titre, il a été demandé aux opérateurs de prouver la réalisation de travaux de planification afin de s’assurer une autonomie d’approvisionnement.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1.

Sur le principe de constitution de stocks stratégiques

En 2011 51 , le Conseil constitutionnel a jugé que les «

exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

», au premier rang desquelles figurent l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire, qui en sont la finalité, mais également la protection du secret de la défense nationale et la libre disposition de la force armée, sont prises en compte par le j uge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Lorsqu’il entend porter une atteinte à d’autres exigences constitutionnelles, telle que la liberté d’entreprendre qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789 52 , au même titre que la liberté contractuelle, il appartient au législateur d’opérer une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles qu’il entend défendre et celles auxquelles il est porté atteinte telle qu’il n’en résulte pas de déséquil ibre entre ces exigences compte tenu de l’objet des dispositions concernées.

Ainsi, des restrictions peuvent être apportées à la liberté d’entreprendre, qui n’est ni générale, ni absolue dès lors qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi 53 .

Un même raisonnement est mis en œuvre par le Conseil constitutionnel lorsqu’il s’agit de porter atteinte au droit de propriété des opérateurs auxquels le dispositif projeté s’applique

: en l’absence de privation, il résulte néanmoins de l'article 2 de la D éclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi 54 .

Ainsi le Conseil a - t - il pu estimer que les dispositions autorisant les agents des impôts à procéder à des tests de contrôle des procédures de traitement automatisé de la comptabilité d’une entreprise « sans prévoir une indemnisation pour privation temporaire de jouissance du matériel de l’entreprise

sont conformes à la Constitution , étant précisé qu’ « aucune règle constitutionnelle n’impose l’indemnisation des sujétions subies par une entreprise du fait du contrôle fiscal

» 55 .

En outre, lorsqu’il met à la charge d’opérateurs privés identifiés des obligations qui se traduisent par un engagement des ressources de l’opérateur, le juge constitutionnel vérifie si, à travers la différence de traitement ainsi instituée, le législateur « n’a pas reporté sur des personnes privées des dépenses qui, par leur nature, incomberaient à l’Etat

» 56 . Ce faisant, le Conseil s’assure que la charge n’est pas sans lien avec les

Décision du Conseil constitutionnel n° 2011 - 192 QPC du 10 novembre 2011

; plus récemment décisions du Conseil constitutionnel n° 2021 - 924 QPC du 9 juillet 2021 et 2023 - 851 DC du 21 juin 2023.

Décision du Conseil constitutionnel n° 98 - 401 DC du 10 juin 1998.

Pour un exemple

: décision du Conseil constitutionnel n° 2013 - 318 QPC du 7 juin 2013.

Décision du Conseil constitutionnel n° 2011 - 141 QPC du 24 juin 2011.

Décision du Conseil constitutionnel n° 81 - 133 DC du 30 décembre 1981.

Décision du Conseil constitutionnel n° 2020 - 882 QPC du 5 février 2021.

activités de l’opérateur et se justifie par un motif d’intérêt général 57 .

C’est manifestement le cas dans la mesure proposée, qui impose à un opérateur une charge dans un domaine concurrentiel qui n’incombe pas par nature à l’Etat et qui n’est de toute évidence liée à son activité d’importance vitale et se justifie par un motif

impérieux d’intérêt général de continuité de la vie de la Nation en cas d’engagement majeur sur ou en dehors du territoire national.

De surcroît, s’agissant de l’indemnisation de la charge, le juge constitutionnel admet un aménagement par le législateur lorsqu’un motif d’intérêt général le justifie 58 , aménagement qui peut aller, le cas échéant, à son exclusion «

à condition qu’il n’en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d’actes fautifs ainsi qu’au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l’article 16 de la Déclaration de 1789

» 59 .

Il peut en dernier lieu être rappelé que, saisi e

de dispositions similaires dans le cadre d u précédent projet de

loi de programmation militaire, l’Assemblée générale du Conseil d’Etat a estimé que le mécanisme prévu s’agissant des entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD)

: «

répond à un objectif d’intérêt général, qui est de garantir la continuité de l’exécution des missions des forces armées en sécurisant leur approvisionnement, et que, compte tenu de ce qui a été indiqué préc édemment, l’absence d’indemnisation des coûts de constitution et d’entretien des stocks prescrits ne porte pas à l’exercice du droit de propriété une limitation se heurtant à un obstacle de nature constitutionnelle ou conventionnelle 60

».

1.2.2.

Sur l’infraction pénale

Lorsque le législateur décide d’instituer une nouvelle infraction pénale, il lui appartient de tenir compte de principes constitutionnels résultant principalement, dans un premier temps, de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Ces principes imposent donc de n’instituer que des peines strictement nécessaires 61 , le Conseil constitutionnel s’assurant de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance .

Décision du Conseil constitutionnel n° 2019 - 821 QPC du 24 janvier 2020.

Décision du Conseil constitutionnel n° 2015 - 479 QPC du 31 juillet 2015.

Décision du Conseil constitutionnel n° 2023 - 853 DC du 26 juillet 2023.

Avis du Conseil d’Etat réuni en Assemblée générale, Avis sur un projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense , n° 406858 des 23 et 30 mars 2023.

Décision du Conseil constitutionnel n° 2011 - 199 QPC du 25 novembre 2011 .

Les peines encourues doivent également être proportionnées aux manquements constatés. Dans ce cadre, dans le même raisonnement que s’agissant de la nécessité, le Conseil constitutionnel se bornera à apprécier l’absence de disproportion manifeste afin de ne pas s’immiscer dans l’opportunité dont bénéficie le législateur 62 .

La peine retenue pour la sanction de la méconnaissance par un opérateur de son obligation de constitution de stocks stratégiques répond pleinement à ces principes, le montant maximum de 150.000 euros prévu étant identique aux sanctions prévues à l’article L. 1332 - 7 du code de la défense pour la méconnaissance d’autres dispositions comparables dans leur objet comme dans l’intensité de l’obligation qu’elles prévoient applicables aux OIV.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Les articles 36 et 52 du TFUE autorisent notamment les Etats membres à adopter des dispositions législatives, réglementaires et administratives instituant des restrictions à certaines libertés garanties dans l’ordre juridique européen, lorsqu’elles sont ju stifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

la CJUE a ainsi validé une mesure nationale dérogeant à l’article 34 du TFUE pour des raisons de sécurité publique, qui imposait aux importateurs de pétrole de s’approvisionner, à concurrence de 35 % de leurs besoins, a uprès d’une compagnie pétrolière nationale, en respectant des prix fixés par le gouvernement .

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

D’autres pays disposent d’une règlementation sur la constitution de stocks stratégiques

De nombreux pays disposent dans leur cadre législatif d’obligations pour certains opérateurs en plus des seuls services étatiques à réaliser des stockages stratégiques. Dans le cadre de l’élaboration de la présente étude d’impact, il a été fait le choix de

présenter l’exemple des Etats - Unis, de la Suisse ainsi qu’une vue générale de l’actualité du sujet au Japon et en Allemagne.

Décision du Conseil constitutionnel n° 96 - 377 DC du 16 juillet 1996

; ex. a contrario , décision du Conseil constitutionnel n° 2016 - 744 DC du 29 décembre 2016

1.4.1.

L’exemple américain

Les Etats - Unis organisent leurs réserves critiques à travers le Stockpiles Act , voté en 1939. Il s’agit d’immobiliser un nombre défini de matières premières stratégiques et critiques pour les activités militaires, l’industrie et les besoins civils essentiels. L’objectif est de répondre aux besoins matériels exprimés dans les scénari os de planification formulés, en quantité et qualité, sur une période donnée, selon différentes typologies de conflit.

Ainsi, pour l’année fiscale 2023 et dans le cadre du Stockpiles Act , le total des ressources budgétaires, pour l’achat de matières premières et la gestion courante des activités liées était de 590 millions de dollars.

Par ailleurs, l’Executive Order

14017, signé par le Président Joe Biden le 24 février 2021, semble être le point de départ d’une revitalisation de la politique des stocks stratégiques outre - Atlantique. À travers ce décret présidentiel, l’administration américaine a ainsi enclenché une é valuation sur 100 jours des chaînes de valeurs stratégiques de l’économie du pays. Les conclusions de cette enquête administrative ne sont pas accessibles et demeurent sujettes à la protection du secret par le département de la Défense américain. Toutefois, la seule commande de cette évaluation interne témoigne de l’actualité et de la pertinence d’une réflexion stratégique et, le cas échéant, d’adaptations concrètes de la législation en vigueur, relatives à la sécurisation des

chaînes de valeur par la constitution de stocks stratégiques.

Dans le cas américain, le stock stratégique est sous l’autorité directe du Président des États - Unis, qui est responsable de son actualisation et de la libération des stocks. Toutefois, le Congrès assure aussi un contrôle continu sur l’état des stocks et do it être avisé de tout changement opéré par le Président.

Comme déjà mentionné, aucun montant ni aucun seuil d’activation de quelque dispositif que ce soit ne sont communiqués.

1.4.2.

L’exemple suisse

La Confédération helvétique a donné une double base juridique à son stockage stratégique :

Une base constitutionnelle, avec l’article 102 de la Constitution de la Confédération qui est relatif à « l’approvisionnement du pays ». L’article en question est rédigé comme suit

: «

La Confédération assure l’approvisionnement du pays en biens et service s de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force 67

ou à une grave pénurie à laquelle l’économie n’est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Elle prend des mesures préventives. Elle peut, au besoin, déroger au principe de la liberté économique

».

Une base légale, notamment à travers la loi sur l’approvisionnement du pays, révisée le 17 juin 2016.

C’est l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique (OFAE) qui est chargé de mettre en œuvre cette politique. L’approvisionnement, et donc le stockage, sont d’abord de la responsabilité du secteur privé, puis ensuite d’Offices fédéraux spécialisés ( chaque secteur d’activité dispose du sien) et, en dernier ressort, de l’OFAE lui - même. Le principe de subsidiarité est donc la règle

: en effet, l es article s

7 et 8 de la loi de 2016 permettent à la confédération helvétique d’obliger un opérateur fournissa nt ce qui est considéré par la confédération comme des biens vitaux (Article 4) à réaliser des contrats de stockage obligatoire. Dans le cas où l’opérateur refuse de réaliser et de mettre en œuvre le contrat, celui - ci se voit imposé par l’OFAE.

Les dispositions s’articulent comme suit

Article 7

Principes

1. Le Conseil fédéral peut rendre obligatoire le stockage de certains biens vitaux.

2. L’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays (OFAE) conclut avec les entreprises concernées un contrat réglant le stockage des biens de ce type.

3. Si aucun contrat n’est conclu dans un délai raisonnable, l’OFAE en impose la conclusion par voie de décision. Le Conseil fédéral peut au surplus instaurer un régime de permis d’importation pour les biens dont le stockage est obligatoire.

Article 8 -

Obligation de conclure un contrat

1. Toute personne qui importe, fabrique ou transforme des biens vitaux ou qui les mets sur le marché pour la première fois est tenue de conclure un contrat.

2. Le Conseil fédéral détermine le cercle des entreprises concernées.

3. L’OFAE peut exempter de la conclusion d’un contrat les entreprises qui ne contribueraient que faiblement à garantir la sécurité de l’approvisionnement.

La confédération helvétique prévoit de libérer les réserves obligatoires si une pénurie grave affecte un ou plusieurs produits stockés, ou lors d’une forte pénurie généralisée.

Le système de stockage suisse est donc orienté pour fournir à l’appareil productif les moyens de son fonctionnement, même en cas de pénurie. L’OFAE impose ainsi à près 68

de 300 entreprises de constituer des réserves obligatoires. La propriété des stocks est acquise aux entreprises concernées.

Très concrètement, la Suisse peut compter sur des réserves alimentaires, énergétiques, médicamenteuses et industrielles. Selon la nature du produit stocké, des critères de volume ou de couverture faute d’approvisionnement sont prévus. Ainsi, la confédérati on helvétique dispose en tout temps de deux à quatre mois de consommation de riz et de blé

; trois à quatre mois de consommation de produits pétroliers

; l’équivalent de recharge pour deux réacteurs nucléaires en barres d’uranium

; trois à six mois de couv erture des besoins en antibiotiques, en analgésiques ou en vaccins

; 80 tonnes de granulés plastiques pour la production de films à usage alimentaire ou médical

; 6000 tonnes de l’éthanol nécessaire pour la production de désinfectant.

Ces dernières années, le stockage stratégique suisse a été tendanciellement réduit. Toutefois, les crises sanitaires, énergétiques et militaires -

agression russe en Ukraine -

ont renouvelé l’intérêt de l’administration, de la classe politique et de la soc iété helvétique pour le stockage stratégique. Un rapport fédéral analysant la dépendance des chaînes d’approvisionnement en biens essentiels

a ainsi été publié en octobre 2024

et de nombreuses mesures sectorielles ont été adoptées ces trois dernières années pour augmenter les objectifs et les capacités de stockage.

1.4.3.

Actualité du sujet dans d’autres pays (Japon, Allemagne)

Au Japon, la « International Resource Strategy

» de mars 2020 a créé un dispositif de stockage visant 34 minerais essentiels, pour une période pouvant aller jusqu’à 180 jours.

Plus récemment, le 14 juin 2023, l’Allemagne a adopté sa première Stratégie nationale de sécurité («

Robust. Resilient. Sustainable. Integrated Security for Germany

») dans laquelle le gouvernement fédéral souligne la nécessité d’« encourager les entreprises, avec les incitations adéquates, à réaliser des stocks stratégiques de matières premières et à accumuler des réserves stratégiques ».

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Ainsi qu’en témoigne l’état des lieux rappelé au point 1, l’évolution de la menace et les crises récentes ont démontré les difficultés

à se procurer certains biens ou matières destinés à réagir à une crise à revenir à une situation normale d’exploitation. Ce 69

second cas fait notamment référence à la situation dans laquelle, postérieurement à la survenue d’une crise et alors qu’une éventuelle reprise économique, au bénéfice de l’ensemble des opérateurs œuvrant dans le même secteur, se profile, celle - ci entraîne une hausse brutale de la demande d’un bien ou d’une matière critique. Il en résulte alors un phénomène de «

goulet d’étranglement

» dans la chaîne d’approvisionnement.

La préparation au scénario central développé dans la Revue nationale stratégique de 2025 impose de réagir afin d’améliorer durablement le niveau de résilience des infrastructures les plus critiques pour la vie de la Nation.

Les expériences passées, résultant particulièrement de l’épidémie de covid - 19 ont permis d’objectiver les difficultés d’approvisionnement et la dépendance de certains opérateurs à des fournisseurs parfois en situation de monopole et qui sont donc sollicité s fortement pendant et après la crise. Si les cas envisagés n’ont, par nature, pas vocation à être rendus publics et sont nécessairement classifiés, il peut être évoqué des besoins

dans la distribution de certains produits agricoles essentiels, impliquant notamment l’acquisition et la transformation d’engrais azotés;

dans la fabrication et la livraison de composés électroniques de pointe

;

dans le traitement et la potabilisation de l’eau

;

dans les équipements de protection individuelle destinés au personnel de l’opérateur

;

dans l’acquisition et le transport de groupes électrogènes

;

dans l’acquisition d’antibiotiques à large spectre, dans un cadre distinct de celui prévu dans le code de la santé publique.

A ce titre, une liste des biens vitaux est en cours de consolidation auprès de chaque ministre coordonnateur afin de prioriser, le cas échéant, les stocks à constituer.

Dans la même logique que celle qui a présidé à l’adoption des dispositions figurant dans le code de la défense et issues de la loi de programmation militaire 2024 - 2030 (dispositions relatives à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des fo rmations rattachées), il appartient donc au législateur d’intervenir afin de permettre aux autorités compétentes d’imposer, dans certains cas, des sujétions à certains opérateurs d’importance vitale afin que ces derniers sécurisent, pour un motif d’intérêt

général, leur chaîne d’approvisionnement et de production dans le strict objectif d’assurer la continuité de leur activité en cas de rupture subie de cette chaîne.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Les lacunes et difficultés développées dans le paragraphe précédent peuvent être réduites en imposant, dans certains cas, de sécuriser une chaîne d’approvisionnement sur une durée maximale de six mois.

La nature et l’ampleur du stockage seraient déterminées au cas par cas, en concertation avec l’opérateur, afin de ne pas constituer une charge disproportionnée mais tout en poursuivant l’objectif de rehausser le niveau de résilience de l’opérateur concerné .

Cette disposition e st avant tout pensée comme une disposition d’urgence et de dernier recours. La constitution de ce stock sera intrinsèquement liée à l’activité d’importance vitale de l’opérateur : il a donc vocation à pallier une potentielle pénurie de produits ou de biens

pouvant affecter

de manière directe la continuité d’activité de l’opérateur d’importance vitale.

Il s’agit ainsi d’un objectif d’intérêt général qui participe à la résilience de la Nation en cas de conflit de toute nature.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

L’objectif principal, mentionné supra , a, dans un premier temps, été envisagé sous un angle non dissuasif et laissé à l’appréciation des opérateurs.

Ce point pouvait soit être mentionné dans les différents documents de planification applicables aux opérateurs (directives nationales de sécurité qui couvrent chacun des 22 secteurs d’activité actuels), soit résulter d’un engagement contractuel impliquant l’Etat.

Toutefois, ni l’une ni l’autre solution n’ont paru suffisantes pour répondre au besoin initial et vital, lié à l’évolution de la menace décrite dans la Revue nationale stratégique présentée en juillet 2025 par le Président de la République.

Il est donc apparu au cours des travaux menés de longue date avec l’ensemble des acteurs de la sécurité des activités d’importance vitale que seule une mesure coercitive permettant, en dernier recours lorsque l’opérateur décide de ne pas coopérer, de garan tir la sécurité de ses approvisionnements divers et variés, serait susceptible de produire les effets attendus.

La particularité de la sécurisation des activités d’importance vitale en France reposant principalement sur un dialogue opérateur –

qui doit en assumer la charge «

à ses frais

», la mesure proposée rentre pleinement dans cette logique de dernier recours.

3.2.

O PTION RETENUE

A l’instar des exemples déjà évoqués supra sur les dispositifs imposant à des opérateurs publics ou privés de constituer des stocks vitaux ou d’assurer la continuité d’activité des secteurs critiques, il a été privilégié de retenir une disposition législative très proche de celle concernant la Base industrielle et technologique de défense ( BITD).

Il a donc été retenu un dispositif robuste et proportionné, impliquant un réel dialogue entre l’opérateur et l’autorité administrative et imposant à cette dernière de tenir compte de la réalité du marché et de la capacité de l’opérateur. Il serait en effet

disproportionné et contraire à l’objectif poursuivi que d’imposer des mesures financièrement insoutenables.

Concrètement, il appartiendra dans un premier temps au Premier ministre, sur proposition du ministre coordonnateur concerné et en concertation avec l’opérateur visé, d’imposer la constitution d’un stock minimal de toute matière, tout composant, toute rechange ou tout produit fini ou semi - fini stratégique indispensable à la continuité de l’activité de l’opérateur. Par «

produit fini ou semi - fini stratégique

», il est entendu tout produit avec lequel ou à partir duquel un opérateur d’importance vitale exerce l’activité d’importance vitale ayant justifié sa désignation. Un produit semi - fini nécessitera une transformation par l’opérateur avant que celui - ci ne l’intègre dans son processus productif, tandis qu’un produit fini sera directement employable par l’opér ateur dans celui - ci. Dans le respect du secret de la défense nationale et par référence aux secteurs cités dans la directive «

REC

», il peut par exemple être mentionné l’exemple de produits servant à la réparation d’infrastructures de transport, ou de pro duction ou d’acheminement de l’énergie ou bien, à nouveau de potabilisation de l’eau.

Ce stock minimal, correspondant à une capacité de maintien d’activité pendant une durée qui ne pourra excéder six mois, devra être réapprovisionné au fur et à mesure de son utilisation. En d’autres termes, l’opérateur devra, à tout moment, pouvoir justifie r de la réalité de ce stockage stratégique.

Il ne s’agira pas d’imposer aux opérateurs des mesures disproportionnées et inatteignables qui nuiraient, à la pérennité de l’opérateur, ce qui serait orthogonal avec les objectifs poursuivis par la mesure de stockage stratégique. Ainsi est - il prévu 72

que le Premier ministre tienne compte d’un certain nombre de facteurs liés à l’opérateur, à la réalité du marché, à la dynamique des prix.

Par ailleurs, ce stock ne sera pas immuable sur le long cours

: l’utilisation du stock minimal pourra être soumis à autorisation, laquelle autorisation précisera les conditions de retour au stockage minimal imposé.

En contrepartie des garanties importantes prises en compte par la puissance publique, celle - ci ne sera pas tenue d’indemniser la constitution du stock par l’opérateur.

En définitive, la charge qui sera imposée à l’opérateur non seulement sera directement liée à son activité mais en outre sera proportionnée à ses besoins et capacités.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

L’adoption de la mesure s’inscrira dans les dispositions applicables aux opérateurs d’importance vitale, figurant aujourd’hui aux articles L. 1332 - 1 et suivants du code de la défense, consacrés à la défense économique dans l e

cadre de la mise en œuvre de la défense non militaire de la Nation et qui participe aux objectifs déjà rappelés issus des travaux portant sur la Revue nationale stratégique rénovée en 2025.

Il est ainsi prévu d’insérer un article L. 1332 - 6 - 1 AA dans la section 1 du chapitre II du titre III du code de la défense, relative aux dispositions générales applicables aux opérateurs d’importance vitale

et de compléter l’actuel article L. 1332 - 7 du même code par l’infraction matérialisée par la méconnaissance des obligations découlant de la mesure de constitution du stock .

Le cadre constitutionnel également détaillé précédemment permet l’adoption de cette mesure essentielle pour notre Nation . En effet, les sujétions prévues pour les OIV sont proportionnées aux objectifs poursuivis en prévoyant un certain nombre de garanties et un encadrement strict de leur mise en œuvre.

Ainsi, les atteintes portées au droit de propriété des opérateurs, à leur liberté d’entreprendre et leur liberté contractuelle sont justifiées par un motif essentiel d’intérêt général.

Ces atteintes sont, comme rappelé, proportionnées à l’objectif ainsi poursuivi . Et les charges qui en découlent ne se matérialisent pas en l’imposition d’obligations qui entraîneraient une rupture d’égalité devant les charge s

publiques.

Enfin, s’il est prévu un aménagement de l’engagement de la responsabilité de l’Etat, celle - ci est motivée par un motif d’intérêt général déjà décrit de résilience de la Nation dans un contexte conflictuel et est le corollaire de l’obligation de constitutio n de stocks stratégiques.

En revanche, cet aménagement n’implique aucunement que la responsabilité de la puissance publique soit exclue «

au cas où une décision légalement prise sur leur fondement causerait un préjudice indemnisable

» 63 .

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

La résilience des entités critiques –

dénommée en droit national sécurité des activités d’importance vitale –

est régie par la directive (UE) 2022/2557 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 sur la résilience des entités critiques, et abro geant la directive 2008/114/CE du Conseil, dite «

REC

». Cette directive, qui doit être transposée en droit national par le projet de loi dit «

Résilience

», prévoit

en son considérant 18, que

: «

d es crises majeures, telles que la pandémie de COVID - 19, ont mis en lumière l’importance de garantir la sécurité de la chaîne d’approvisionnement et ont montré comment sa perturbation peut avoir des incidences économiques et sociétales négatives dans un gra nd nombre de secteurs et au - delà des frontières. Par conséquent, les États membres devraient également tenir compte des effets sur la chaîne d’approvisionnement, dans la mesure du possible, lorsqu’ils déterminent la mesure d ans laquelle d’autres secteurs et sous - secteurs dépendent du service essentiel fourni par une entité critique

;

en son article 13, que les Etats membres veillent à ce que les entités critiques prennent des mesures nécessaires pour «

se rétablir d’incidents, en prenant dûment en considération des mesures assurant la continuité des activités et la détermination d’autr es chaînes d’approvisionnement, afin de reprendre la fourniture du service essentiel

».

En outre, le règlement (UE) 2024/1252 du 11 avril 2024 établissant un cadre visant à garantir un approvisionnement sûr et durable en matières premières critiques et modifiant les règlements (UE) no 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1724 et (UE) 2019/1020,

dit «

CRMA

», prévoit diverses obligations visant à s’assurer que l’Union européenne dispose notamment (en son article 5), à l’horizon 2030

d’une capacité d’extraction de certains minerais critiques de 10

% de la

Décision du Conseil constitutionnel n° 89 - 267 DC du 22 janvier 1990.

consommation annuelle de matières premières stratégiques de l’Union

;

d’une capacité de transformation de l’Union permettant de produire des quantités satisfaisant au moins 40

% de la consommation annuelle de matières premières stratégiques de l’Union

;

d’une capacité de recyclage permettant de produire des quantités satisfaisant au moins 25

% de la consommation annuelle des matières premières stratégiques de l’Union.

Si certaines matières visées par le présent article pourraient également être concernées par les dispositions du CRMA, il peut être relevé que celui - ci s’applique moins aux opérateurs qu’aux Etats membres eux - mêmes –

qui sont par exemple tenus de constitue r des stocks stratégiques aux termes de l’article 22 du règlement –

et qu’aucune disposition du règlement ne fait obstacle à ce que les Etats membres contraignent certains opérateurs à la constitution de stocks.

La disposition envisagée, qui relève de la sécurité nationale et en cela de la compétence des Etats membres, n’entre donc pas en contradiction avec le droit européen. Il peut en outre être relevé que les articles 36 et 52 du TFUE autorisent les Etats membr es à adopter des dispositions législatives, réglementaires et administratives instituant des restrictions au fonctionnement du marché intérieur lorsqu’elles sont justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Les impacts macroéconomiques sont nuls ou insignifiants. La constitution de stocks stratégiques vise à remédier aux vulnérabilités critiques d’approvisionnement. En ce sens, il peut être anticipé un léger surcroît d’importation des biens ou matières ainsi stockés à la phase d’amorçage, contribuant temporairement au déséquilibre de la balance commerciale sur les segments visés. Sur des marchés intégrés et mondialisés, l’alignement offre / demande écarte le risque inflationniste de ces dispositions.

S’agissant des impacts sur l’emploi, la mise en œuvre de ces dispositions pourrait donner lieu à des créations de poste dans les domaines de la logistique et de la manutention. En tout état de cause, le caractère mesuré et proportionné de ces dispositions ne permet pas d’envisager de réel impact autre que ceux développés ici et dont l’ampleur estimée est faible voire inexistante au plan macroéconomique.

S’agissant des impacts sur la compétitivité, la résilience économique et la garantie de continuité des services essentiels constituent dorénavant un atout pour attirer des investissements sur le territoire national.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

La constitution de stocks stratégiques par un OIV aura des impacts différenciés, suivant deux variables principales

: le coût de constitution du stock (prix d’acquisition unitaire multiplié par le volume nécessaire)

; le coût de stockage et de logistique. Le coût de reconstitution du stock est quant à lui estimé faible dans la mesure où les produits ou matières stockés seront, le plus souvent, valorisées directement par emploi dans le circuit de production ordinaire, dans une logique de gestion dite «

First

In First Out

» (FIFO). Les deux variables principales (coût de constitution du stock

; coût de stockage et de logistique) varieront au cas par cas, suivant le prix du bien sur le marché, le volume nécessaire, les capacités de stockage préexistantes ou dev ant être déployées, la nature du bien pouvant impliquer des mesures de sécurité ou de conservation spécifiques, etc. Afin de ne pas faire peser de charges excessives de nature à nuire à la compétitivité de l’entreprise, la prise en compte de sa situation é conomique et financière sera systématique et préalable à toute mesure de stockage. La possibilité de mutualiser certains coûts entre opérateurs visés par un même besoin de stockage est, par ailleurs, prévue dans le texte.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Les dispositions prévues n’ont, par elles - mêmes, aucun impact sur les professions réglementées.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La mesure proposée n’aura aucun impact budgétaire en l’absence d’indemnisation des opérateurs concernés pour la constitution et l’entretien des stocks imposés.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Les dispositions prévues n’ont, par elles - mêmes, aucun impact sur les collectivités territoriales qui pourraient, le cas échéant, être concernées en tant qu’opérateur 76

entrant dans le champ d’application de la législation sur la sécurité des activités d’importance vitale.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La mise en œuvre de ces dispositions est facultative pour l’autorité administrative. Elle ne saurait donc être considérée comme une charge pérenne . Dans le cas –

probable –

où elle y aurait recours, cette charge serait uniquement constituée des travaux préparatoires à la mesure concernée, assurés par les services du ministre coordonnateur du secteur d’activité, dans le cadre de leur activité courant e liée à la sécurité des activités d’importance vitale au sein des services des hauts - fonctionnaires de défens e et de sécurité.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure n’a, de par son objet, aucun impact sur le changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La constitution de stocks stratégiques n’est pas une fin en soi. Il s’agit d’une mesure palliative visant à prémunir le pays d’un risque de pénurie pouvant compromettre gravement la continuité de la vie de la Nation. L’analyse des vulnérabilités d’approvis ionnement conduira assurément à opter, s’agissant de certains biens, pour d’autres mesures de remédiation. La relocalisation de certaines productions critiques est ainsi un impact potentiel des dispositions présentées ici, contribuant à renforcer la résili ence économique du pays par une plus grande proximité des acteurs de la chaîne de valeur. Cette démarche participe de l’adaptation au changement climatique et est visée par le PNACC 3

principalement dans l’axe «

Assurer la résilience des territoires, des infrastructures et des services essentiels » 64 .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le renforcement de la résilience des opérateurs d’importance vitale et donc de la Nation pourrait avoir un effet positif sur la prévention des risques technologiques en sécurisant sur la durée les chaînes d’approvisionnement des opérateurs et donc en renfo rçant nécessairement la sécurité des activités concernées.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

Renforcement des infrastructures de transport et énergétiques

; accompagnement et soutien des collectivités .

La disposition envisagée

pourrait avoir un impact sur les ressources, puisque certaines des ressources incluses dans le champ d’application du CRMA pourraient faire l’objet d’obligations de constitution de stocks. Bien qu’ayant un champ organique distinct –

les seuls opérateurs pour le présent article, essentiellement les Etats membres pour le règlement CRMA – , elles auraient un champ matériel en partie partagé, certaines matières pouvant faire l’objet de stockages aux termes des deux réglementations.

Il peut néanmoins être relevé que cette relative concurrence des dispositions doit être tempérée

: d’une part, il sera précisément tenu compte de l’état du marché (5° de l’article L. 1332 - 6 - 1 AA nouveau) pour fixer le montant du stock demandé aux opérateur s

; d’autre part, ces deux politiques publiques étant conduites par l’Etat, il lui reviendra d’en assurer la cohérence.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Conformément aux dispositions de l’article L. 1212 - 2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d'évaluation des normes a été saisi à titre facultatif et a rendu un avis favorable, avec une réserve 65 , le 5 mars 2026 .

En outre, u n dialogue constant s’est n oué avec les services des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité des ministères coordonnateurs, qui sont en lien direct avec les opérateurs.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard un an après la promulgation de la présente loi.

Ce délai est nécessaire pour permettre aux opérateurs de réaliser l’analyse de risques qu’implique le 3° de l’article L. 1332 - 6 - 1 AA, mais également à l’autorité administrative de procéder à l’actualisation des diverses analyses qu’impliquent les autres it ems du même article. Elle doit également permettre d’engager le dialogue avec les opérateurs concernés pour déterminer le montant exact des stocks qui peut leur être demandé.

Celle - ci portant non «

sur l’imposition de constitution de stock elle - même mais sur l’absence d’indication des modalités de désignation de certaines structures des collectivités comme OIV

».

5.2.2.

Application dans l’espace

C omme le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement .

Aussi, les dispositions du code de la défense créées par le présent projet de loi seront applicables de plein droit à la fois dans les collectivités régies par le principe de l’identité législative (la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte,) et pa r le principe de la spécialité législative (les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle - Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises)

ainsi qu’à Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon.

5.2.3.

Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application du présent article.

Un décret simple fixera la date d’entrée en vigueur du dispositif.

C HAPITRE II

–

M IEUX ENCADRER LES PRATIQUES ECONOMIQUES

Article

–

Redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Contrairement au cas de l’industrie civile qui finance, sur ses fonds propres, le développement de ses produits (phase de conception et de mise au point qui nécessite un investissement –

potentiellement à perte si l’équipement ne trouve in fine

pas de marché -

et qui permet ensuite de produire et de vendre avec une marge), les développements dans le domaine de la défense sont très majoritairement financés par la commande publique .

En contrepartie, les marchés de défense et de sécurité (MDS) prévoient un dispositif spécifique de retour économique sur les ventes ou cessions d’équipements développés pour les armées à d’autres clients que l’Etat et, notamment, sur les exportations et tr ansferts (i.e. missiles

: sol - air courte portée Mistral

; terrestre

: CAESAR

; Naval

: frégates de défense d’intervention

; aéronautique

: Rafale

; etc.). Ainsi, les industriels qui exportent ou transfèrent des biens dont les études préalables, le développ ement et l’industrialisation ont été financés par l’Etat reversent à ce dernier, en application de clauses contractuelles, des redevances calculées par l’application d’un taux (d’environ 2 à 4% en général combinant les redevances d’études et d’utilisation d’outillages, pour des biens 66

vendus similaires à ceux acquis et financés par l’État, ces taux étant inférieurs lorsque les biens

vendus ne sont que partiellement issus des marchés financés par l ’État

d’études ,

de développement s

et/ou de fabrication des outillages ) à une assiette (valeur hors taxe, révisions de prix comprises, de l’équipement exporté), multiplié par un coefficient de dérivation reflétant la contribution de l’Etat dans le développement et l’industrialisation du bien exporté ou de la technologie tran sférée.

Les

redevances sont récupérées sous forme de recettes non fiscales et intégralement réaffectées au budget de la défense, sur la base juridique du décret n°81 - 48 du 21 janvier 1981 étendant la procédure des fonds de concours à certaines recettes de

Qu’il s’agisse de matériels, de logiciels, de constructions, d’outillages ou de technologies.

caractère non fiscal du ministère de la défense, dont découle l’arrêté du 15 janvier 1999 «

fixant les modalités de rattachement par voie de fonds de concours à provenir des redevances de contrôle et d'études, des remboursements d'essais et autres redevances contractuelles

» .

Sur la période 2020 - 2022, le montant de ces redevances, versé au programme d’équipement des forces (P146), s’établissait à 31,5 millions d’euros par an, à comparer aux moyens alloués par l’Etat au développement de la base industrielle et technique de défen se (BITD) dans le cadre d’achats d’armement (1,171 milliards d’euros au titre des projets technologiques de défense et 2,858 milliards d’euros en développement de systèmes d’armes –

soit près de 4 milliards d’euros en 2025), et du montant total des export ations de biens (sur 2020 - 2022, livraison d’un total de 23 milliards d’euros et prises de commande de 43,5 milliards d’euros).

Le dispositif actuel de redevances, reposant sur des fondements purement contractuels 67 , présente des fragilités et manque d’efficacité.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

La création d’une charge particulière pour rémunération de service rendu par l’Etat n’entraine pas de rupture d’égalité devant les charges publiques au sens de l’article 13 de la DDHC

L’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) dispose que

: «

Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.

» .

Le respect de ces dispositions suppose que le législateur n’institue pas de charges de nature à faire naître une rupture d’égalité entre les citoyens. Cet impératif n’interdit pas, néanmoins, au législateur de faire supporter à certaines catégories de pers onnes, pour un motif d’intérêt général, des charges particulières 68 .

Pour se conformer au principe d’égalité devant les charges publiques, le législateur doit également fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu’il se propose 69 .

Intégré ,

depuis plusieurs décennies, dans les clauses des contrats d’armement conformément aux dispositions du CAC (Cahier des Clauses Administratives Communes) armement.

Décision n° 2000 - 440 DC, 10 janvier 2001, cons. 6

Décision n° 2011 - 175 QPC, 7 octobre 2011, cons. 5

b) Seule une loi

peut s’appliquer aux contrats en cours , à l’appui

d ’un

motif d’intérêt général suffisant

Le principe qui prévaut en matière contractuelle est que les contrats demeurent régis par les dispositions législatives et réglementaires applicables à la date de leur conclusion

: ce principe est directement issu du droit civil, l’article 1134 du code civil disposant que «

les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites

» .

Il en résulte qu’une règle qui s’applique aux contrats en cours est nécessairement rétroactive 70 . S’agissant, cependant, de la loi, ce principe n’est pas absolu et connaît une exception. Le législateur peut en effet prévoir expressément l’application des dispositions nouvelles aux conventions en cours, puisque le principe de non - rétroactivité des loi s n’a valeur constitutionnelle qu’en matière pénale pour la loi la plus sévère 71 .

Le Conseil constitutionnel a néanmoins encadré la possibilité de porter atteinte à la liberté contractuelle, qui a valeur constitutionnelle 72

: le législateur ne saurait, en effet, «

porter atteinte aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant, sans méconnaître les exigences résultant de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789

» 73 , dont, en particulier, les articles 4 et 16 qui fondent la liberté contractuelle.

c) Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie

» 74 .

Voir notamment concl. Edouard Geffray sur CE, Ass., 8 avril 2009, Commune d’Olivet

Décision n°79 - 109 DC du 9 janvier 1980.

Décision n°2000 - 437 DC du 19 décembre 2000, cons. 37.

Décision n°2009 - 592 DC du 19 novembre 2009, cons. 9.

Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, 28 juillet 1989, n° 89 - 260 DC.

Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie et , en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer (CE, section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospitalisation privée, n° 300304).

Le respect de

ces droits et libertés constitutionnellement garantis

conduit à

des exigences procédurales ou de fond

l es droits de la défense doivent être pris en compte préalablement au prononcé de sanctions et s’imposent sans que le législateur n’ait à en rappeler l’existence

;

l ’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au p ouvoir hiérarchique du ministre ;

l e principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxq uelles est soumise une personne ;

l es sanctions sont soumises aux principes d’individualisation et

de proportionnalité des peines.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

L’article 28 du Traité interdit les droits de douane à l’importation ou à l’exportation et taxes d’effet équivalent (TEE). La Cour considère que constitue une TEE à l’importation ou à l’exportation au sens de cet article :

a) Toute charge pécuniaire, fut - elle minime, quelle que soit son appellation ou sa technique ;

b) Unilatéralement imposée par l’autorité compétente d’un État membre ;

c) Qui frappe les marchandises nationales/étrangères à raison du fait qu’elles franchissent une frontière (qu’il s’agisse d’une frontière entre État - membres, d’une frontière intérieure à un État ou d’une frontière extérieure du territoire douanier de l’UE) . En outre, une contribution relevant d’un régime général d’impositions intérieures théoriquement indépendant du franchissement d’une frontière est aussi considérée comme une TEE à l’importation lorsqu’elle est exclusivement destinée à bénéficier aux produ its nationaux taxés de manière à ce que la charge fiscale incombant à ces derniers soit totalement compensée, tandis qu’elle constitue une charge nette pour les produits importés. De même, une telle contribution est considérée comme une 84

TEE à l’exportation lorsqu’elle est exclusivement destinée à bénéficier aux produits taxés transformés ou commercialisés sur le marché national de manière à ce que la charge fiscale incombant à ces derniers soit totalement compensée, tandis qu’elle constit ue une charge nette pour les produits exportés ;

d) Alors même qu’elle n’aurait aucun effet protecteur ou que le produit imposé ne se trouverait en concurrence avec aucune production nationale.

Les TEE sont interdites indépendamment de toute considération du but en vue duquel elles ont été instituées, ainsi que de la destination des recettes qu’elles procurent. Notamment, le fait qu’une TEE est instituée en vue de compenser une charge locale frap pant le produit intérieur similaire ne suffit pas le soustraire à l’interdiction.

Dans un arrêt Denkavit Loire

(132/78), la CJCE a néanmoins précisé qu’une charge pécuniaire unilatéralement imposée par un Etat à une marchandise franchissant la frontière ne pouvait être considérée comme une taxe d’effet équivalent «

si elle constitu[ait] la rémunération d’un service effectivement rendu à l’importateur ou à l’exportateur, d’un montant proportionné audit service

» 75 .

Pour écarter la qualification de TEE, le service rendu doit conférer un avantage spécifique et certain à l’exportateur individuel, un avantage pour l’intérêt public étant trop général et incertain pour être considéré comme une rémunération formant la contr epartie d’un avantag e déterminé effectivement rendu 76 .

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Le principe même des redevances n ’est pas l’apanage de la France

; un grand nombre

d ’Etats

les pratiquent

(par exemple parmi les principaux pays exportateurs

: les Etats - Unis ou encore l’Allemagne ) , comme nombre de nos partenaires étrangers y compris européens.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le dispositif actuel, purement contractuel, souffre de plusieurs fragilités et d’un certain manque d’efficacité :

La nature exclusivement contractuelle des redevances rend plus difficile le bon

CJCE, 31 mai 1979, 132/78, Denkavit Loire.

CJUE, 6 décembre 2018, C - 305/17, FENS , point 43.

suivi du dispositif : bien qu’ils s’inspirent des dispositions du CAC «

Armement

» 77 , les différents marchés de défense et de sécurité (MDS) passés entre l’Etat et les industriels de l’armement diffèrent, en grande majorité, dans leurs clauses relatives au régime des redevances. Cette diversité de régimes rend plus difficile le travail de

suivi et de recouvrement des redevances par les services de la Direction générale de l’Armement (DGA) et constitue également une source avérée de contentieux.

La perception des redevances est lente et complexe

Si le CAC «

Armement

rend, théoriquement, possible le recouvrement des redevances dès les premiers flux financiers liés à l’export et au transfert de matériels de guerre ( i.e.

versements d’acompte), leur perception se fait en réalité beaucoup plus tard

: cette clause propre au CAC «

Armement

n’est pas complétée par des dispositions d’application dans les marchés de défense et de sécurité (MDS), ni rendue effective par les procédures de déclaration et de recouvrement, ce qui empêche concrètement à l’adm inistration de procéder au recouvrement des redevances au premier acompte. Cette défaillance a pour conséquence directe le fait que la perception des redevances intervient plusieurs années après la signature des contrats d’export ou de transfert.

Le mode de calcul des redevances est complexe et ralentit leur recouvrement

: en particulier, la détermination, pour chaque bien transféré ou exporté, du «

coefficient de dérivation

qui permet de refléter la contribution des financements publics dans le développement de la technologie vendue –

est chronophage et consommatrice en ressources au sein de la DGA

; il est parfois difficile d’obtenir des industriels les données nécessaires à la fixation du montant du coefficient de dérivation, ce qui ralentit le processus global.

Les industriels de la BITD font , enfin,

preuve d’un manque de transparence

: la procédure actuelle fonctionne sur une déclaration volontaire de l’industriel à la DGA, juste après la passation d’un contrat d’exportation. En pratique, cette déclaration, qui vise à déclencher le processus de détermination des principaux paramètres d es redevances à percevoir, n’est pas toujours effectuée par les industriels de la BITD (non transmission fréquente des relevés semestriels permettant d’identifier les opérations don nant droit à la perception de redevances). En outre, la perception des redevances en provenance des sous - traitants des marchés export est encore plus faible.

Il résulte de ces différentes failles que le montant annuel des redevances perçues par l’Etat est faible, en dépit de bons résultats à l’export et au transfert des acteurs de la

Cahier des clauses administratives communes «

Armement

».

BITD

: comme indiqué supra ,

il était, entre 2020 et 2022, limité à 31,5 millions d’euros par an.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Faisant le constat du dysfonctionnement du système actuel, plusieurs pistes ont été identifiées afin d’améliorer le recouvrement des redevances.

Trois d’entre elles nécessitent l’intervention de la loi pour pouvoir s’appliquer aux conventions légalement conclues

c onférer une assise juridique plus stable au régime des redevances, afin de faciliter leur suivi par la DGA

;

simplifier le mode de calcul des redevances en renvoyant au pouvoir réglementaire la définition de ses modalités . L es coefficients de dérivation pourraient être fixés selon le type de bien (par exemple missile = 100 %)

et définis par paliers (par exemple 4 de type : 25 %, 50%, 75%, 100% )

de façon à accélérer le recouvrement des redevances

;

i nstituer comme principe, et non plus comme exception, le paiement à l’Etat de la redevance dès le versement du premier acompte dans le cadre d’un marché d’export ou de transfert.

Ces trois recommandations visent à la fois (i) à renforcer la sécurité juridique propre au régime des redevances, (ii) à fluidifier leur calcul et (iii) à accélérer leur recouvrement.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Plusieurs autres systèmes alternatifs sont envisageables

La suppression du système des redevances :

cette option –

qui pourrait éventuellement se justifier par le fait que l’export et le transfert d’armements génère des recettes indirectes pour l’Etat (impôt de production, impôts sur les sociétés) –

a été écartée car l’outil des redevances est nécessair e pour assurer une forme de «

retour direct sur investissement

pour l’Etat, qui dépense chaque année plusieurs milliards d’euros en commandes adressées à la BITD française.

Le remplacement du système actuel de redevances par la création d’une taxe 87

sur le chiffre d’affaires à l’export des industriels de l’armement

: cette option serait néanmoins très probablement contraire au droit de l’Union car elle reviendrait à instituer une taxe d’effet équivalent à un droit de douane, interdite par l’article 30 du TFUE.

Une autre option consisterait notamment à demeurer dans le cadre contractuel actuel et à améliorer les outils de suivi du recouvrement des redevances utilisés par la DGA. Cette dernière recommandation demeure pertinente. Néanmoins, la permanence d’un cadre

contractuel ne permettrait pas

d e disposer d’un régime unique, plus lisible pour les industriels de l’armement et pour les services de l’Etat

;

d ’imposer aux contrats en cours l’obligation de verser des redevances dès le paiement du premier acompte dans le cadre notamment d’un contrat d’export ou de transfert

;

d ’imposer aux contrats en cours un mode de calcul simplifié et fixé par l’Etat des redevances.

L’amélioration du système actuel dans un cadre contractuel ne pourrait, en effet, s’appliquer qu’aux futurs marchés de défense et de sécurité, tout avenant ne valant que pour le futur. Les effets utiles d’une telle réforme n’auraient donc été perceptibles qu’au moment de l’export des technologies actuellement conçues, soit dans un horizon temporel potentiellement lointain.

3.2.

O PTION RETENUE

Le présent article créé un régime légal de perception de redevances en cas de vente ou de location d’une technologie, développée pour les armées sur fonds publics, à tout autre client que l’Etat. Il unifie les régimes contractuels existants concernant les objets, matériels, logiciels, constructions ou outillages.

En détail, le présent article

i nstitue la possibilité pour l’Etat, au titre d es marchés de défense ou de sécurité (MDS)

en cours et futurs, de percevoir des redevances dès le premier acompte versé par le client bénéficiaire de l’export ou du transfert d’un bien résultant de ces MDS

;

précise que le mode de calcul des redevances est fixé par voie réglementaire, suivant des critères objectifs et non discriminatoires prenant en compte la part 88

de l’investissement de l’Etat

dans la valeur du bien exporté 78

ainsi que la nature de l’acte concerné 79 .

Le montant total des redevances ne peut excéder le montant actualisé de cet investissement

;

introduit dans la loi un régime de sanctions administratives permettant de sanctionner le titulaire d’un contrat d’export ou de transfert en cas de manquements à ses obligations

;

précise que, conformément aux dispositions de l’article 4 de la LOLF, un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du régime légal créé.

Si, conformément aux dispositions de l’article 4 de la LOLF, une redevance pour service rendu peut être créée par décret en Conseil d’Etat, une loi est toujours nécessaire pour que ses dispositions s’appliquent aux contrats en cours. C’est la raison pour l aquelle le choix du présent véhicule législatif a été retenu.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le présent article introduit une nouvelle section au sein du chapitre V du titre III du livre IIII de la deuxième partie du code de la défense. Cette section, intitulée «

Section 3 –

redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à u n tiers

», comporte 5 nouveaux articles encadrant la procédure de versement des redevances à l’Etat.

Le présent article est conforme aux principes constitutionnels suivants. La création d’une charge particulière pour rémunération de service rendu par l’Etat n’entraine pas , tout d’abord,

de rupture d’égalité devant les charges publiques au sens de l’article 13 de la DDHC . Dans le cas d’espèce, la création d’un régime légal de redevances versées

Il s’agit d’intégrer un «

coefficient de dérivation

», compris entre 0 et 1, qui rend compte du degré de similitude entre le bien initialement financé sur fonds publics et le bien finalement exporté. Il affecte la valeur du bien exporté, ce qui constitue l’assiette de la redevance.

Il s’agit ici de prendre en compte la nature de l’acte à l’export constituant le fait générateur de la redevance, en fonction duquel sera déterminé le taux applicable à l’assiette. Ce taux pourra différer selon les cas

(en l’état du CAC Armement, s’il s’agit d’une vente ou d’une location d’un objet/matériel/outillage/etc au profit d’un client étranger, est appliqué un taux de 2% pour des redevances d’études et 2% pour des redevances d’utilisation d’outillages

; si en revanche il s’agit d’une concession du droit de reproduire/cession ou concession de droit sur des logiciels vendus séparément, s’applique un taux de 30%).

par les industriels de la BITD en cas de cession à un tiers, d’exportation ou de transfert de technologies ayant fait l’objet de frais d’études, de recherche, de développement ou de fabrication financés en intégralité ou en partie par l’administration se j ustifie pour rémunération de service rendu par l’Etat. Ces redevances ne s’appliqueront, en effet, que lorsqu’un bien vendu, loué, concédé, exporté ou transféré a fait l’objet d’un financement préalable de l’administration par la voie de la commande publiq ue et seront calculées de manière à refléter, suivant des critères objectifs et non discriminatoires, le juste apport des deniers publics à son étude, son développement et son industrialisation.

Le présent article répond, ensuite, à un motif d’intérêt général suffisant pour s’appliquer aux contrats en cours

: en l’espèce, le présent article vise, par la création d’un régime légal de redevances, à opérationnaliser un système fonctionnant aujourd’hui sur une base conventionnelle, et souffrant de nombreuses imperfections. La création d’un régime légal permettra d’ opérer plusieurs modifications qui accélèreront et fluidifieront la perception de redevances (simplification du mode de calcul des redevances, perception au premier acompte, mise en place d’un régime de sanctions administratives). Cette finalité peut être rattachée à la nécessité pour l’Etat d’assurer l’efficacité du recouvrement de ses créances et, ainsi, de garantir l’effectivité des dispositions de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen. Elle constitue, en cela, un motif d’int érêt général suffisant.

Enfin, l orsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur, il n’a ppartient qu’à la loi de fixer les sanctions administratives dont la méconnaissance de ces obligations peut être assortie . Les dispositions du présent article comprennent l’ensemble des exigences, procédurales ou de fond, permettant le respect du cadre constitutionnel.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Le régime légal de redevances institué par le présent article est assimilable à une rémunération de services rendus par l’Etat au sens de l’article 4 de la loi organique n°2001 - 692 du 1 er

août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il répond, de plus, aux critères dégagés par la CJUE pour écarter la qualification de TEE

: le montant de toute redevance versée par un industriel est en effet calculé en fonction d’un coefficient de dérivation, qui permet de mesurer la part effective des financements de l’Et at dans le développement de la technologie concernée et, in fine , dans sa valeur marchande 80 . Ce coefficient permet donc de mesurer, aux termes de la Cour, «

l’avantage spécifique

Ce point est cardinal, dans la mesure où le fait générant la mise en recouvrement des redevances n’est ni l’export, ni le transfert en eux - mêmes mais la vente d’une technologie à tout autre client que l’Etat (export et transfert donc –

mais également vent e à un autre client pouvant intervenir sur le sol national).

et certain

que retire l’industriel des financements de l’administration lors de la cession ou la location d’une de ses technologies.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Les effets macroéconomiques du nouveau régime institué ne seront pas différents de ceux du système actuel et ne devraient donc pas renchérir le coût des technologies exportées ou transférées.

N’impactant pas les produits autofinancés, ces redevances ont de plus pour effet d’encourager les entreprises de la BITD à autofinancer leurs produits dès lors que les prospects export sont significatifs, soulageant d’autant les finances de l’Etat.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

L’entrée en vigueur de ce nouveau régime aura pour effet

d e rendre exigible, dès le versement du premier acompte, la perception de redevances par l’administration

;

d e déterminer le montant des redevances par voie réglementaire, selon une logique forfaitaire, proportionnée à la part des investissements de l’Etat dans la valeur des biens

et technologies vendus, loués, concédés, exportés ou transférés .

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Il est attendu une fluidification, pour l’Etat, du recouvrement des redevances, dont le montant, entre 2020 et 2022, a été de 31,5 millions d’euros par an.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Le nouveau dispositif présente plusieurs avancées pour les services de la DGA

•

La création d’un régime légal unique permettra d’améliorer le suivi de la perception des redevances, qui dépend et pâtit aujourd’hui de clauses contractuelles variées comprises dans différents marchés de défense et de sécurité

•

La fixation du coefficient de dérivation par voie réglementaire, selon une logique de paliers, accélèrera le calcul des redevances

Pour être pleinement opérationnel, ce nouveau système doit cependant s’appliquer aux redevances non encore versées –

et donc aux marchés en cours

: dans le cas contraire , l’existence d’un «

double système

pénaliserait les services de la DGA.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalit é entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la

prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

I mpacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la préve ntion des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est nécessaire et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les dispositions du I entrent en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le premier jour du douzième mois suivant la publication de la présente loi.

A cette date, dans les marchés mentionnés à la section 3 du chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code de la défense les stipulations ayant le même objet que les dispositions de cette section sont réputées non écrites.

Les articles L. 2335 - 20 et L. 2335 - 21 du code de la défense

s’appliqueront

à tout acte mentionné aux 1° à 3° de l’article L. 2335 - 19 de ce code n’ayant pas donné lieu, à cette date, à une mise en recouvrement des redevances prévues par un marché passé antérieurement.

Seul le régime de sanctions administratives, prévu à l’article L. 2335 - 22 nouvellement créé du code de la défense, ne s’appliquera qu’aux actes futurs mentionnés aux 1° à 3° de l’article L. 2335 - 19 du code. Cette modulation des effets du texte législatif permettra de respecter le principe de non - rétroactivité de la loi en matière répressive 81 .

5.2.2.

Application dans l’espace

Le présent article a vocation à s’appliquer à l’ensemble des marchés de défense et de sécurité passés par l’Etat.

5.2.3.

Textes d’application

Conformément à

l’article L. 2335 - 23 nouvellement créé du code de la défense, les dispositions du nouveau régime légal de redevances seront précisées par décret en Conseil d’Etat.

Décision

n°2001 - 456 DC du 27 décembre 2001, cons. 21

Article

–

Moderniser le régime juridique des commissaires du Gouvernement

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Nommés par le ministre

de la Défense , en application des articles L. 2333 - 3 à L. 2333 - 5 du code de la défense, auprès des principaux maîtres d’œuvre industriels (groupes comme filiales)

ainsi que de certaines entreprises dont l’activité revêt un caractère stratégique, les commissaires du Gouvernement exercent des fonctions sensibles et contribuent, par la connaissance intime des sociétés au sein desquelles ils agissent, à l’information objective du

ministre sur les forces et faiblesses de ces dernières. Leur mission ,

fondamentale ,

consiste à s’assurer , par un

contrôle administratif des marchés de matériels de guerre, de la capacité des sociétés à satisfaire dans la durée les besoins du ministère de la D éfense.

Dans une étude sur «

Les commissaires du Gouvernement dans les entreprises

publiée le 8 janvier 2015 , le Conseil d’Etat indiqu e

que la fonction de commissaire du Gouvernement est apparue après la Première Guerre mondiale et qu’elle s’est maintenue par la suite, par l’intermédiaire –

à défaut de texte d’ensemble -

texte s

sectoriels 82 , avec des pouvoirs variés au sein d’ organismes présentant une divers ité

de statut et de situation concurrentielle

: établissements publics (secteur des transports, grands ports maritimes, secteur de l’aménagement), entreprises à capitaux majoritairement publics, sociétés à capitaux publics minoritaires, sociétés sans capitaux publics ayant conclu des marchés d’armement.

Pour le Conseil d’Etat, le commissaire du Gouvernement est considéré comme un instrument de contrôle pour l’État. S’agissant des entreprises, qui ont un statut de société commerciale relevant du code de commerce, ce contrôle complète celui qui peut résulte r d’une participation

de l’Etat

au capital, du contrat de concession si la société est concessionnaire de service public ou plus généralement de l’édiction de normes

affectant cet organisme . Ainsi que le relève le Conseil d’Etat, c e contrôle, dont l’intens ité est variable selon les entreprises sur lesquelles il s’exerce, est généralement confié à l’administration en charge du secteur d’activité

de l’entreprise soumise au contrôle . Sa nature

ne revêt pas un caractère financier

: s elon les textes, il a pour rôle

Tels que le d écret du 18 octobre 1923 pris en application de la loi du 16 octobre 1919 (sociétés de production d’énergie hydroélectique) , le

d écret - loi du 16 novembre 1926 relatif à l’organisation financière et comptable du réseau de l’Etat (Etablissement public «

Le réseau ferré de l’Etat

» ) , l’ article 11 de la convention du 31 août 1937 (Société nationale des chemins de fer français) , etc.

de veiller à la cohérence, à la compatibilité, voire à la conformité ,

des orientations retenues par l’entreprise avec la politique menée dans le secteur par le Gouvernement.

En ce sens, il s’apparente à un contrôle de nature technique .

En complément des dispositions du code de la défense, l’article 15 de l’ordonnance n°

2014 - 948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique

prévoit la possibilité

pour l’Etat de nommer un commissaire du Gouvernement dans les entreprises dans lesquelles l’Etat détient plus de 10

% du capital de la soci é t é 83

et dispose

donc

d’un r e présentant

Dans les sociétés dans lesquelles il dispose d'un représentant en application de l'article 4, l'Etat peut désigner, dans des conditions fixées par voie réglementaire, un commissaire du Gouvernement.

Sans préjudice des dispositions particulières le régissant, le commissaire du Gouvernement assiste, avec voix consultative, aux séances du conseil d'administration, du conseil de surveillance ou de l'organe délibérant en tenant lieu de la société. Le cas é chéant, il expose la politique du Gouvernement dans le secteur d'activité de celle - ci

» .

A ce jour , le recours à des commissaires du Gouvernement existe dans plusieurs secteurs d’activités, les intéressés disposant à cette fin de pouvoirs plus ou moins étendus. A titre d’exemple, l’article L. 512 - 65 du code monétaire et financier

prévoit leur présence au sein de chaque société coopérative de banque

: ils assistent à toutes les séances du conseil d’administration et à l’assemblée générale des sociétaires, peuvent demander la communication de tous les documents de la société et, au - delà, disposent d’un droit de veto contre toute décision qui serait con traire aux statuts de la société ou aux lois et règlement en vigueur.

Historiquement, les textes relatifs aux commissaires du Gouvernement mis en place dans les industries d’armement découlent du décret - loi (M) 84

du 30

octobre

1935 organisant le contr ô le administratif des march é s relatifs aux matériels de guerre 85 . Ce décret a été pris sur le fondement de la loi du 8

juin

1935 tendant à accorder au Gouvernement des pouvoirs exceptionnels pour assurer la défense du franc et la lutte contre la spéculation 86 . En 2004, la totalité des dispositions de ce texte a

été codifiée 87

Ce qui n’est pas le cas pour les commissaires du Gouvernement du présent texte.

M pour militaire, pour le distinguer du décret - loi (C), C pour civil, du même jour organisant le contrôle de l’Etat sur les sociétés, syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de l’Etat.

L’objet, selon le paragraphe du rapport de présentation du décret - loi, est de mettre en place un contrôle exercé «

du double point de vue de leurs b é n é fices [des entreprises contr ô l é es] et du champ de leur activité

» .

Jusqu’au 31 octobre 1935.

L’objet de ce contrôle, qui était défini dans le rapport et non dans les articles du décret, n’a pas été repris. L’objectif de ce contrôle n’est en conséquence plus suffisamment défini dans ses finalités. Par ailleurs, si la faculté générale d’assujettir les entreprises contrôlées à présenter leurs bilans, comptes de 96

au sein du code de la défense 88

aux a rticles L.

2333 - 1 à

2333 - 8 du chapitre

III «

Contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre

et le décret - loi

a, en conséquence, été formellement abrogé 89 .

Parmi ces dispositions, l’article L.

2333 - 1 d é finit les mat é riels de guerre pouvant faire l’objet d’un contrôle administratif en référence au chapitre premier de la convention de Genève du 17 juin 1925 sur le commerce international des armes , ratifiée par la France le 9 mai 1930. L’article L.

2333 - 3 autorise les administrations à imposer aux sociétés titulaires de marchés de matériels de guerre le contrôle, permanent ou temporaire, d’un commissaire du Gouvernement.

Chargé de recueillir les renseignements d’ordre administratif, financier et comptable (article L.

2333 - 4)

utiles à son contrôle , le commissaire du Gouvernement dispose de larges pouvoirs d’investigation puisque les entreprises sont tenues de lui communiquer notamment leurs bilans et comptes de résultats, les documents comptables et statistiques jugés utiles pour l’exercice de sa m ission ainsi que les pièces justificatives nécessaires au contrôle des marchés (articles L.

2333 - 6 et L.

2333 - 7).

En pratique , le ministre de la D éfense a désigné des contrôleurs généraux des armées (quatre à titre exclusif et trois en sus de leurs autres fonctions) comme commissaires du Gouvernement au sein d’une soixantaine d’entreprises de toutes tailles (groupes, filiales, ETI, PME)

de la base industrielle et technologique de défense (BITD). Il s’agit plus particulièrement des principaux maîtres d’œuvre industriels et de certaines de leurs filiales (Thales, Dassault Aviation, MBDA, KNDS, Nexter, Naval

Group, Safran , ArianeGroup, TechnicAtome, Chantiers de l’Atlantique, Arquus, Eurenco notamment) mais aussi de sociétés de taille moindre

qui revêtent une importance particulière à différents titres (Saft, ASB, Exail, Sabena Technics, Etienne Lacroix ou DCI, par exemple).

Alors que le chapitre correspondant dans la partie réglementaire du code de la défense ne contient aucune disposition, les modalités d’exercice de cette mission sont définies par l’instruction ministérielle n°

47987 relative aux attributions et au mode

résultats et, rédaction nouvelle, « toutes pièces justificatives nécessaires au contrôle des marchés

» , le mode de mise en œ uvre n ’ est plus pr é cis é

(un arr ê t é

interministériel le mettait en place, par entreprise, dans le décret - loi).

Ordonnance n°

2004 - 1374 du 20 d é cembre 2004 relative à

la partie l é gislative du code de la d é fense.

30° du I de l’article 5 de l’ordonnance n° 2004 - 1374. Sur le fondement du décret - loi (M) du 30 octobre 1935, plusieurs textes réglementaires ont été pris et n’ont toutefois, à ce jour, pas été formellement abrogés

: le décret du 29 mai 1936 sur le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre ; l’arrêté du 29 mai 1936 pour l'application du décret du 29 mai 1936 sur le contrôle des marchés relatifs aux matériels de guerre, et le décret du 2 juin

1936 relatif à l'application du décret - loi du 30 octobre 1935 instituant le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre (qui concerne uniquement les commissaires du Gouvernement nommés par le ministre de l’Air).

d'action des commissaires du Gouvernement pour le contrôle des entreprises travaillant pour l'armement du 17 novembre 1994.

La présente disposition vise donc à sécuriser la base juridique de la pratique des commissaires du Gouvernement dans le secteur de la défense en l’élevant au niveau législatif.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Aucune décision du Conseil constitutionnel n’a explicitement traité du statut ou de l’activité des commissaires du Gouvernement, notamment au regard de l’effet que leur action pourrait avoir sur la liberté d’entreprendre qui est constitutionnellement garantie 90 , laquelle comprend, d’après le Conseil constitutionnel ,

non seulement la liberté d’accéder à une profession ou à une activité économique, mais également la liberté dans l’exercice de cette profession ou de cette activité

» 91 . Le Conseil constitutionnel juge toutefois que s’il «

est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général

» , c ’ est «

à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi

» 92 .

Dans ce cadre, il est

souhaitable que le dispositif des commissaires du Gouvernement puisse s’appuyer sur une définition claire des objectifs poursuivis et que les moyens pouvant être mis en œuvre soient limités à ce qui est strictement nécessaire au regard de ces

objectifs.

Or, les dispositions législatives actuelles manquent de clarté.

En effet, aux termes de l’article L. 2333 - 3 du code de la défense

: «

les administrations passant des march é s relatifs aux mat é riels de guerre peuvent imposer aux titulaires de ces march é s le contr ô le permanent ou temporaire d'un commissaire du Gouvernement dont le r ô le est d é fini ci - après

» . Les articles suivants

se bornent à définir les moyens pouvant être mis en œuvre, sans préciser les objectifs au regard desquels pourrai en t être appréciée s

l’utilité et

la nécessité d ’intervenir

dans les affaires de l’entreprise. Il est donc nécessaire

que les objectifs du contrôle soient clairement définis et explicitement inscrits dans la loi.

La reconnaissance de sa valeur constitutionnelle et son rattachement à l’article 4 de la Déclaration de 1789 est intervenue avec la Décision n° 81 - 132 DC, 16 janvier 1982.

Décision n° 2012 - 285 QPC du 30 novembre 2012.

Décision n° 2000 - 439 DC du 16 janvier 2001

; Décision n° 2010 - 55 QPC du 18 octobre 2010.

Par ailleurs, si, pour les entreprises dont l’Etat détient la majorité du capital, la question de la nomination d’un commissaire du Gouvernement pourrait relever d’une compétence réglementaire 93 , pour les sociétés commerciales relevant du code du commerce (ce qui constitue le cadre général au sein de la BITD), l’article 34 de la Constitution réserve à la loi la détermination des principes fondamentaux «

des obligations civiles et commerciales

» .

Enfin, tout manquement à des mesures ordonnées par l’autorité administrative

diligentées dans le cadre de prérogatives de puissance publique pourra

donner lieu à des sanctions administratives.

» 94 .

Lorsque la définition des obligations auxquelles est soumis l’exercice d’une activité relève du législateur en application de l’article 34 de la Constitution, il n’appartient qu’à la loi de fixer, le cas échéant, les sanctions administratives dont la mécon naissance de ces obligations peut être assortie et, en particulier, de déterminer tant les sanctions encourues que les éléments constitutifs des infractions que ces sanctions ont pour objet de réprimer (CE, section, 18 juillet 2008, Fédération de l’hospita lisation privée, n° 300304).

Le respect de

ces droits et libertés constitutionnellement garantis

conduit à

des exigences procédurales ou de

fond.

Décision n°

64 - 27 DC du 18 décembre 1964

: «

(…) 5 . (…) que, s'agissant du contrôle des entreprises publiques, des sociétés nationalisées et de leurs filiales, la détermination de ces règles doit s'analyser compte tenu du pouvoir très général de fixer les modalités de ce contrôle qui a été reconnu au Gouvernement depuis la loi du 6 janvier 1948, dont l'article 56 modifié par le décret du 24 mai 1958 a institué la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques

; que c'est dans le cadre de cette comp é tence r é glementaire qu'ont é t é

pris les d é crets qui sont intervenus en ce domaine tant antérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution que postérieurement à celle - ci

;

(…)

» .

Loi relative à la sécurité et à la transparence du marché financier, 28 juillet 1989, n° 89 - 260 DC.

Les droits de la défense doivent être pris en compte préalablement au prononcé de sanctions et s’imposent sans que le législateur n’ait à en rappeler l’existence.

Le respect des droits de la défense, initialement consacré comme principe général du droit 95 , puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République 96 , constitue à présent une exigence à valeur constitutionnelle rattachée à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 97 .

Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononcées par le juge pénal, mais s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition, y compris si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire 98 . Il implique « qu’aucune sanction ayant le caractère d’une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle - ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les faits qui lui sont reprochés

» et « s’impose aux autorités disposant d’un pouvoir de sanction sans qu’il soit besoin pour le législateur d’en rappeler l’existence

» 99 .

L’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre.

La portée de ces principes a été étendue sous l’influence de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CESDH) 100 , qui implique d’aller au - delà de l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, mais de bien veiller à l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire do uter de l’indépendance de celui qui les tient 101 .

Le respect de l’impartialité objective et de l’indépendance ne s’impose pas aux autorités administratives placées sous la responsabilité d’un ministre en ce qu’elles ne

CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier - Gravier, Rec. p. 133

Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, 2 décembre 1976, n° 76 - 70 DC.

Loi pour l’égalité des chances, 30 mars 2006, n° 2006 - 535 DC.

Loi relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88 - 248 DC.

M. Stéphane R. et autres, 24 octobre 2014, n° 2014 - 423 QPC. Il est à noter que sont également applicables en la matière d’autres règles de procédure

: la motivation de la décision de sanction (art. L. 211 - 2 du code des relations entre le public et l’administration ; le caractère contradictoire de la procédure (art. L. 121 - 1 du même code).

100

L’article 6§1 de la CESDH pose le principe d’impartialité et d’indépendance des tribunaux en ces termes :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère ci vil, soit du bien - fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle

».

101

CE, 4 juillet 2003, n° 234353.

100

sauraient être assimilées à un « tribunal » au sens de l’article 6§1 (voir, en ce sens, CE, 27 mars 2000, n° 187703 à propos des pénalités fiscales ; CE, 21 décembre 2018, n° 424520, à propos des sanctions prononcées par l’ANAH).

Le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne.

» 102 .

texte

».

Les sanctions sont soumises aux principes d’individualisation et de proportionnalité des peines.

». Or, il ressort de la jurisprudence constitutionnelle que « les principes énoncés par l’article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une

punition

», étant précisé que « si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer, en matière disciplinaire, de l’absence d’inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encour ues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance

» 103 .

A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité d’un dispositif conférant à l’autorité administrative, « sous le contrôle du juge, le soin de

102

Loi modifiant la loi n° 86 - 1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88 - 248 DC.

103

M. Michel G., 25 novembre 2011, n° 2011 - 199 QPC.

101

fixer le montant de la sanction pécuniaire, dans la limite du maximum déterminé par les dispositions contestées, et de proportionner cette sanction à la gravité des faits reprochés, à l’importance du dommage causé à l’économie, à la situation de l’entrepri se sanctionnée ou du groupe auquel elle appartient et à l’éventuelle réitération de pratiques prohibées

» 104 .

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Dans son étude annuelle de 2015 sur «

L’action économique des personnes publiques

(précitée) , le Conseil d’Etat rappelle que l’article 65 (§1 b) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)

autorise les Etats membres à adopter des mesures restrictives à la libre circulation des capitaux pour des motifs liés à l’ordre public ou à la sécurité publique. C’est sur le fondement de ces considérations que peut être admise la présence de commissaire s du Gouvernement dans l’organe de gouvernance de certaines entreprises, à condition de justifier du caractère non discriminatoire, de l’adéquation et de la proportionnalité de chacune des mesures prises. Après s’être livré au recensement des entreprises d otées d’un commissaire du Gouvernement, le Conseil d’Etat constate que leur présence n’est pertinente qu’au sein de sociétés qui interviennent dans des secteurs que l’Etat considère comme essentiels à la protection des intérêts du pays en matière d’ordre p ublic, de santé publique, de sécurité publique ou de défense nationale. A ce titre, leur rôle, en tant que représentant de l’Etat comme puissance publique, est de veiller à la cohérence et à la compatibilité des orientations retenues par l’entreprise avec la politique menée, dans le secteur concerné, par le Gouvernement.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé que l’entrave à la liberté d’établissement et à la libre circulation des capitaux doit être motivée par «

des raisons impérieuses d’intérêt général s’appliquant à toute personne ou entreprise exerçant une activité sur le territoire de l’Etat membre d’accueil

» et rester proportionnée au but poursuivi 105 . Elle rejette ainsi les mesures ayant un caractère trop général et conférant à l’Etat des pouvoirs discrétionnaires 106 .

En l’espèce, le dispositif proposé est relativement limité s’agissant des prérogatives des intéressés puisqu’il leur confère la possibilité, d’une part, de solliciter la communication de toutes les informations et pièces justificatives afférentes utiles à l’accomplissement de leur mission et, d’autre part, d’assister aux séances du conseil d’administration ou de surveillance, ou de l’organe délibérant, ainsi qu’aux comités et

104

Société Grands Moulins de Strasbourg SA et autre, 14 octobre 2015, n° 2015 - 489 QPC.

105

CJCE, 4 juin 2002, Commission c. Portugal , n° C - 367 - 98.

106

CJCE, 4 juin 2002, Commission c. France , n° C - 483 - 99.

102

commissions créées sur décision de cette instance et aux assemblées générales. Surtout, ces dispositions renforcent la constitutionnalité et la conventionalité du régime actuellement prévu dans le code de la défense en définissant l’objet du contrôle. Il s ’agit en effet de vérifier en premier lieu que l’entreprise

met en œuvre, le cas échéant, les procédures et mesures nécessaires à l’augmentation de sa performance industrielle ainsi qu’au contrôle de ses coûts de production et, par ses

choix, ne compromet pas sa capacité à exécuter les marchés passés avec l’Etat

; en second lieu, que la stratégie de l’entreprise et ses perspectives de développement ne sont pas de nature à obérer sa capacité à répondre dans la durée aux besoins de l’Etat pour la mise en œuvre de sa politique de défense et enfin que l’entreprise res pecte les exigences résultant de l’application des dispositions des articles L. 1339 - 1 et L. 1339 - 2 du code de la défense (stocks et priorisation) ou de la mise en œuvre du livre II de la deuxième p artie du même code (réquisitions).

Dans la mesure où les dispositions prévues permettent de circonscrire l’objectif du contrôle et d’adapter les prérogatives des commissaires du Gouvernement en conséquence, celles - ci répondent aux critères de proportionnalité posés par la jurisprudence nati onale et européenne.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

La fonction de commissaire du Gouvernement apparaît spécifique à la France, bien que le cœur de sa

raison d’être, à savoir le contrôle exercé par l’Etat au sein de certaines entreprises au nom de l’intérêt général, se retrouve au travers de la mise en œuvre d’autres mécanismes dans des pays comparables, comme des action s

spécifique s

ou le contrôle des investissements étrangers.

En Allemagne, la fonction de commissaire du Gouvernement n’existe pas

en tant que telle

mais son rôle fait écho au rôle d es représentants de l’Etat actionnaire. L’étude du Conseil d’Etat de 2015 indique

ainsi

que «

le représentant désigné par la personne publique ne peut légitimement donner la priorité à la protection des intérêts de son mandataire que lorsque les organes délibérants de l’entreprise envisagent d’adopter des stratégies qui, tout en étant avantageuses pour cette dernière […] auraient pour eff et de porter atteinte à l’intérêt public

» .

Au Royaume - Uni, il existe des mécanismes permettant aux représentants de l’Etat actionnaire d’agir dans l’intérêt du Gouvernement

au sein des entreprises qui sont en partie ou en totalité publiques

: d’une part les Golden Shares

–

actions permettant de subordonner l’adoption de certaines décisions relatives à l’actionnariat ou à la liquidation ou la disparition de la société au consentement préalable et écrit du Gouvernement

; d’autre part, dans les sociétés en partie ou totalement publiques, 103

l’exercice des pouvoirs découlant de la détention des actions est confié au département ministériel concerné.

E n Italie, une réforme de 2012 abrogeant le régime des Golden shares

a défini un régime de pouvoirs spéciaux attribués au Gouvernement dans les sociétés opérant dans des secteurs stratégiques

: ses représentants disposent de la faculté de s’opposer, de poser un veto ou de prévoir des conditions pour la réalisation d’opérations extraordinaires.

Enfin, aux Etats - Unis, aucun dispositif équivalent au commissaire de Gouvernement français n’existe en

dehors des dispositifs de contrôle des investissements étrangers. Les préoccupations du département de la défense sont toutefois fortement prises en compte par l ’importance de l a présence d’anciens officiers généraux dans les conseils d’administration des entreprises américaines d’armement 107 .

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Les dispositions juridiques qui régissent à l’heure actuelle les conditions de nomination et l‘activité des commissaires du G ouvernement sont datées et incomplètes, aussi bien

au regard des

conditions de nomination (périmètre des sociétés concernées), qu e de

l’objet et des objectifs de leur activité, aux conditions de leur participation aux instances de gouvernance des entreprises, à leur responsabilité vis - à - vis de la diffusion des informations qu’ils recueillent ou à l’effectivité des sanctions pouvant ê tre infligées aux sociétés refusant de leur communiquer les renseignements demandés.

La partie législative du code de la défense ne contient aucune définition de l’objet et des objectifs du contrôle administratif exercé par les commissaires du Gouvernement

; seules sont précisées les modalités pratiques d’exercice de ce contrôle.

De même, la définition du périmètre des entreprises pouvant être soumises à un tel contrôle apparaît datée. Seules sont actuellement concern ées les entreprises ayant conclu avec une administration des marchés de matériels de guerre, la définition de ces derniers étant établie, au titre de l’article L.

2333 - 1 du code de la d é fense , par référence au chapitre premier de la convention sur le commerce international des armes du 17 juin 1925. La nature des matériels de guerre s’est largement diversifiée depuis cette date (l’article L. 2333 - 1 se référant à des armes, munitions, navires de

107

Cf . article «

March of the Four – Stars: The Role of Retired Generals and Admirals in the Arms Industry

du Think Tank

américain Quincy InstituteFore Responsible Statecraft

d’octobre 2023.

104

guerre, aéronefs, poudres, explosifs et produits chimiques) et une partie des entreprises qui interagissent avec le ministère des armées

ont des activités allant d’ores et déjà au - delà de ce périmètre. Cette dissociation est appelée à s’accroître encore avec l’accélération des innovations dans les domaines de l’intelligence artificielle, du spatial, du numérique ou des systèmes de combat in terconnectés en temps réel.

Par ailleurs, la participation aux conseils d’administration ou de surveillance des entreprises, ainsi qu’aux divers comités qu’ils créent, est nécessaire pour l’exercice de la mission des commissaires du Gouvernement. Elle se pratique aujourd’hui globalem ent sans difficulté particulière 108

mais sur une base juridique incertaine

dès lors que seul l’article 2 du décret du 2 juin 1936 relatif aux commissaires du Gouvernement nommés par le ministre de l’Air prévoit que ces derniers «

assistent, sans toutefois participer aux délibérations ni aux votes, aux séances des conseils d'administration, des comités de direction et des comités de surveillance, de quelque nom que ces comités soient désignés, ainsi qu'aux assemblées générales, ordi naires ou extraordinaires, des actionnaires

» .

Aux termes de l’article 6 de l’ arrêté du 29 mai 1936 109 , pris pour l’application du décret du 2 juin 1936 cité

ci - dessus

et encore en vigueur, la diffusion des informations recueillies par les commissaires du Gouvernement est réservée au ministre, y compris celles communiquées verbalement. De plus,

seule la responsabilité pénale des commissaires du Gouvernement est actuellement prévue dans le code de la défense pour la protection des informations recueillies au sein des entreprises. Or, si la diffusion de ces informations est aujourd’hui restreinte, elle ne se limite pas au seul ministre des a rmées. Il importe donc d’introdu ire dans la loi des précisions sur le régime de responsabilité s’appliquant aux informations recueillies, ainsi qu’aux analyses réalisées par les commissaires du Gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Actualisation du périmètre des entreprises pouvant être soumises à un tel contrôle

et ajout des opérateurs de référence du ministère des armées

parmi les personnes assujetties

Le champ des sociétés présentant un intérêt en termes de contrôle administratif des marchés passés avec le ministère de la D éfense s’étant considérablement élargi par

108

Toutefois, dans certaines sociétés, l’accès à divers comités (notamment comité d’audit et comité des offres) a été refusé au commissaire du Gouvernement.

109

Cf. Journal officiel de la République française n° 0128 du 31 mai 1936, pages n° 5797 et 5798.

105

rapport à celui défini par référence à la convention du 17 juin 1925, la nomination de commissaires du Gouvernement dans les entreprises relevant de ces nouveaux domaines (espace, numérique, etc.) doit

être possible sans créer de

difficulté ou se heurter à une impossibilité juridique. La solution proposée consiste à prendre en compte l’ensemble des sociétés titulaires de marchés de défense et de sécurité, par référence au code de la commande publique .

Par ailleurs, eu égard à la création de la catégorie des opérateurs de référence du ministère des armées

par le décret n° 2025 - 1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des armées pour la coopération militaire internationale

et aux droits exclusifs qui leur sont conférés

a fin , d’une part,

de répondre aux besoins de la France en matière de coopération internationale militaire et , d’autre part,

de préserver ses capacités opérationnelles, il apparait opportun d’étendre le champ d’application du contrôle opéré par les commissaires du Gouvernement à ces opérateurs qui constituent

des pouvoirs adjudicateurs au sens de l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique.

Consolidation de l’objet et des objectifs du contrôle administratif exerce par les commissaires du gouvernement

Eu égard à leur intervention

dans l’activité des entreprises

ou des pouvoirs adjudicateurs

concernés, il paraît nécessaire de définir avec précision dans la loi l’objet du contrôle réalisé par les commissaires du Gouvernement. En effet, il convient de justifier la nécessité de ce contrôle administratif au regard d’un intérêt général et d’en garantir l’utilité et la proportionnalité, afin d’éviter une censure d es juges administratif et constitutionnel

à l’occasion d’un contentieux engagé par une entreprise

o u un pouvoir adjudicateur , qui serait par exemple nouvellement soumis à un contrôle administratif .

Formalisation de la participation des commissaires du gouvernement aux instances de gouvernance et de surveillance des entreprises ou pouvoirs adjudicateurs concernés ainsi qu’aux comit é s et commissions crées par ceux - ci

La prise en compte explicite de ces dispositions dans la partie législative du code de la défense serait gage de pérennité et garantirait leur mise en œuvre en toute circonstance .

Il convient de noter qu’u ne disposition similaire existe à l’article 15 de l’ordonnance n° 2014 - 948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique . Son champ d’application est toutefois restreint aux 106

sociétés dans lesquelles l’État détient une participation supérieure à 10% du capital ( cf . également article 4 de la même ordonnance).

Précisions sur le régime de confidentialité des informations recueillies et des analyses réalisées par les commissaires du gouvernement

L’objectif poursuivi consiste à renforcer les garanties apportées aux entreprises et pouvoirs adjudicateurs concernés s’agissant de la protection des informations stratégiques les concernant. Il est proposé d’introduire une nouvelle disposition dans le code de la défense, prévoyant

d’une part, que les informations recueillies et les analyses réalisées par les commissaires du Gouvernement dans le cadre de leurs fonctions ne peuvent être transmises qu’aux services désignés par l’autorité ayant désigné les commissaires du Gouvernement, autrement

dit par le ministre chargé de la D éfense 110

;

d’autre part, de pérenniser la mention selon laquelle la responsabilité pénale de protection de ces informations relative à l’atteinte au secret professionnel s’appliquera également à ces destinataires .

Renforcement du régime des sanctions actuellement prévues en cas de refus des entreprises

et des pouvoirs adjudicateurs concern é s

de communiquer des informations sollicitées par les commissaires du gouvernement

Il est proposé de conserver, dans la loi, le principe d’une sanction. Les dispositions envisagées prévoient ainsi une sanction administrative consistant pour l’autorité administrative, après mise en demeure préalable restée infructueuse, à infliger à l’ent reprise ou au pouvoir adjudicateur qui refuse de communiquer au commissaire du Gouvernement les informations et pièces qu’il sollicite sur le fondement du premier alinéa de l’article L. 2333 - 3 et de l’article L. 2333 - 5, une amende dont le montant ne peut excéder 1 % du chiffre d’affaire de l’entreprise, dans la limite de 150

000

euros.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Le statu quo présenterait deux inconvénients majeurs.

110

Cette désignation étant actuellement effectuée par l’instruction ministérielle n°

47987 du 17 novembre 1994.

107

D ’une part, la limitation de la définition des matériels de guerre découlant du renvoi opéré par l’article L.

2333 - 1 du code de la défense à

la convention internationale du 17 juin 1925 ne permet pas la désignation d’un commissaire du Gouvernement au sein de sociétés produisant des équipements dont la nature excède le champ couvert par la convention (cas du spatial, de l’informatique de puissa nce, des logiciels, de l’intelligence artificielle) et qui, acquis par le biais de marchés de défense et de sécurité, sont employés ,

soit isolément, soit de manière totalement intégré e

à des équipements «

classiques

dont ils constituent parfois la capaci té principale. Le minist è re des A rmées s’est récemment heurté à cet obstacle lorsqu’il a souhaité désigner un commissaire du Gouvernement au sein d’une société d’équipements et de services informatiques au cœur de la souveraineté nationale .

D’autre part, l’absence de précision

des dispositions actuelles en ce qui concerne aussi bien la nature des missions du commissaire du Gouvernement que le champ de ses attributions fragilise le ministère lorsqu’il décide de nommer un commissaire du Gouvernement dans une société qui n’en étai t pas pourvue jusqu’alors

: la tentation pour la société est forte de limiter son champ d’action selon des modalités variées (imposition d’une obligation de confidentialité limitant exagérément le rôle d’information du c ommissaire du Gouvernement, interdiction d’accès aux instances de gouvernance dépositaires du vrai pouvoir de décision au sein de la société, etc.) mais face auxquelles le ministère se trouve, en pratique, dans l’impossibilité d’ intervenir efficacement.

L’option visant à confier aux commissaires du Gouvernement une mission de contrôle de la mise en œuvre des orientations de politique industrielle décidées par le ministre des A rmées ( ou le délégué général pour l’armement )

relève, en revanche, du domaine réglementaire et n’est donc pas retenue dans la loi à ce titre.

3.2.

O PTION RETENUE

L’option retenue consiste en une nouvelle rédaction du chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie du code de la défense qui renforce et actualise les prérogatives des commissaires du Gouvernement dont la présence est prévue au sein de cer taines entreprises par le code de la défense.

En premier lieu , le périmètre des entreprises pouvant être soumises à un tel contrôle, permanent ou temporaire, est actualisé dans la mesure où il reposait sur une convention sur le commerce international des armes datant de 1925. Le nouveau périmètre prend en compte l’e nsemble des sociétés titulaires de marchés de défense et de sécurité avec l’Etat ou ses établissements publics, afin de ne pas se limiter au périmètre des matériels de guerre actuellement prévu, et inclut ainsi les domaines tels 108

que l’intelligence artificielle, le spatial, le numérique ou les systèmes de combat interconnectés en temps réel.

Sont par ailleurs inclus, les o pérateur s

de référence du ministère des A rmées

institués par le d écret n° 2025 - 1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des armées pour la coopération militaire internationale . Ces derniers se voyant attribuer des droits exclusifs, a fin de répondre aux besoins de la France en matière de coopération internationale militaire et de préserver ses capacités opérationnelles , il apparait opportun de permettre, à l’autorité administrative, de leur impos er le contrôle permanent ou temporaire d’un commissaire du Gouvernement .

En deuxième lieu , la définition de l'objectif du contrôle des commissaires du Gouvernement est précisée. Ce dernier aurait pour but de s'assurer que :

l’entreprise ou le pouvoir adjudicateur mentionné au premier alinéa de

l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique met en œuvre les procédures et mesures nécessaires à l’augmentation de sa performance industrielle ainsi qu’au contrôle de ses coûts et, par les choix qu’ il ou elle effectue, ne compromet pas sa capacité à exécuter les marchés qu’il a passés;

la stratégie de l’entreprise ou du

pouvoir adjudicateur mentionné e

au premier alinéa de

l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique

et ses perspectives de développement ne sont pas de nature à obérer sa capacité à répondre dans la durée aux besoins de l’Etat pour la mise en œuvre de sa politique de défense

;

l’entreprise ou le pouvoir adjudicateur mentionné au premier alinéa de

l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique respecte les exigences résultant de l’application des articles L. 1339 - 1 et L. 1339 - 2 relatifs à la sécurité des approvisionnements des forces armées et des formations rattachées (constitution de stocks stratégiques

; priorisation de commandes) ou de la mise en œuvre du livre II de la deuxième partie du même

code relatif aux réquisitions, en grande partie créés ou refondus par les dispo sitions de la loi n° 2023 - 703 du 1 er

août 2023 (respectivement, articles 49 et 47).

En troisième lieu , est formalisée au niveau législatif la participation des commissaires du Gouvernement aux instances de gouvernance et de surveillance des entreprises

et des pouvoirs adjudicateurs , possibilité qui repose aujourd’hui sur un décret du 2 juin 1936. Cette participation se traduit par la transmission par l’entreprise

ou le pouvoir adjudicateur concerné , dans les mêmes conditions qu’aux autres membres de ces instances, des convocations, de l’ordre du jour et de tous autres documents préparatoir es avant chaque séance.

109

En quatrième lieu , les garanties apportées aux entreprises et pouvoirs adjudicateurs concernés s’agissant de la protection des informations stratégiques les concernant (communication possible des informations obtenues et des analyses réalisées par les commissaires du Gouvernement dans le cadre de leurs fonctions qu’aux seuls services désig nés par l’autorité qui a désigné les commissaires du Gouvernement, et soumission de ces personnes au secret professionnel) sont renforcées.

En dernier lieu , alors que l’inexécution par les entreprises des articles applicables est aujourd’hui sanctionnée par les pénalités prévues dans les cahiers des charges régissant les marchés, il est proposé de créer un dispositif de sanction administrative en cas de non - transmission, par une entreprise, des informations sollicitées par un commissaire du Gouvernement, à l’instar du dispositif créé en 2016 en cas de carence ou de défaillance des procédures d’organisation et de contrôle interne par les profess ionnels de l’armement (article L. 2339 - 1 - 2 du code de la défense). Ce refus serait désormais passible d’une « amende dont le montant ne peut excéder 1 % d e son

chiffre d’affaires de l’entreprise ou du pouvoir adjudicateur mentionné à l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique , dans la limite de 150 000 euros

». Ces mêmes sanctions s’appliqueront également aux opérateurs de référence du ministère des Armées

qui refuse raient

de communiquer au commissaire du Gouvernement les informations et pièces qu’ il sollicite rait dans le cadre de son contrôle, en sus de celles prévues spécifiquement pour ces opérateurs à l’article 9 du décret n° 2025 - 1030 du 31 octobre 2025 susmentionné.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQ U ES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

A l’aune des choix explicités ci - dessus, la présente mesure procède à une réécriture complète du chapitre III du titre III du livre III de la partie 2 du code de la défense. Précisément, les articles L.

2333 - 1 à L.

2333 - 8 du code de la d é fense sont remplacés par de nouvelles dispositions aux articles L.

2333 - 1 à

2333 - 7.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

La Cour de justice de l’Union européenne ne s’est pas prononcée sur l’existence de commissaires de Gouvernement au sein d’entreprises

ou de certains pouvoirs adjudicateurs .

110

En matière de sécurité nationale, l’article 346 du TFUE dispose que tout État membre peut prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de mu nitions et de matériel de guerre. Le droit de l’Union semble dès lors

pas exclure par principe la présence d’un commissaire du Gouvernement, si celle ‐ ci est justifiée par l’existence d’une activité essentielle à la protection des intérêts du pays en mat ière d’ordre public, de santé publique, de sécurité.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

La désignation d’un commissaire du Gouvernement au sein d’une entreprise implique, pour cette dernière, une obligation de transparence et d’information qui peut engendrer des coûts supplémentaires, mais qui demeurent néanmoins marginaux. Dans la mesure où il est prévu que les commissaires du Gouvernement assistent aux séances du conseil d’administration /

de surveillance ou de l’organe délibérant, ainsi que, le cas échéant, à celles des comités et commissions créés sur décision de cette instance

aux séan ces de l’assemblée générale, l’entreprise devra en particulier leur transmettre, dans les mêmes conditions qu’aux autres membres de ces instances, les convocations, l’ordre du jour et tous autres documents préparatoires adressés à ces derniers avant chaque

séance.

La réforme proposée n’emportera, pour les entreprises déjà dotées d’un commissaire du Gouvernement, aucune évolution significative 111 .

La modification envisagée de l’article L.

2333 - 1 du code de la d é fense permettra, du fait de l’évolution du périmètre des sociétés susceptibles d’être dotées d’un commissaire du Gouvernement, d’élargir la liste des entreprises concernées (entreprises du secteur spatial, du numérique, de l’intelligence artificielle, etc. comme, par exemple, Sopra Steria, Ineo Defense, CS Group 112

ou Texelis 113 ). Pour autant, le nombre d’entreprises de la base industrielle et technologique de défense dotées d’un

111

A l’exception, toutefois, sur le plan financier, des éventuelles amendes résultant d’un refus de fourniture d’informations.

112

L’actionnaire principal étant Sopra Steria.

113

Devrait être repris par KNDS en 2026.

111

commissaire du Gouvernement demeurera limité (actuellement une soixantaine de sociétés de toutes tailles

: groupes, filiales, ETI, PME).

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Les fonctions de commissaire de Gouvernement sont exercées, en pratique, par des membres du contrôle général des armées. Cette évolution n’appelle donc aucune création de poste.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Les fonctions de commissaire de Gouvernement sont exercées, en pratique, par des membres du contrôle général des armées. Cette évolution n’appelle donc aucune création de poste.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

112

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement

climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement

climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la

ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie

circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie

circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

113

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les dispositions envisagées sont applicables aux entreprises ayant conclu avec l’Etat ou ses établissements publics un marché de défense ou de sécurité en cours d’exécution à la date de publication de la loi .

5.2.2.

Application dans l’espace

et en Nouvelle - Calédonie , sans qu’aucune mention expresse d’application ne soit requise.

5.2.3.

Textes d’application

Ainsi que le précise l’article L. 2333 - 7 nouveau

du code de la défense , les modalités d’application du présent chapitre sont déterminées par décret en Conseil d’Etat.

Par ailleurs, plusieurs textes réglementaires, évoqués en marge du 1.1 ci - dessus, ont é t é

pris sur le fondement du décret - loi (M) du 30

octobre

1935

organisant le contrôle de l'Etat sur les sociétés, syndicats et associations ou entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de l'Etat et n’ont, à ce jour, pas été formellement abrogés . Le décret d’application

devrait également permettre de procéder à l’abrogation

de tout ou partie de ces textes.

114

L’article R*

1142 - 1 du code de la défense, qui contient des dispositions particulières au ministre de la défense en matière de défense, devra également être modifié, à titre de coordination, afin de tenir compte de la modification du champ des entreprises susceptibles d’être soumises au contrôle d’un commissaire du Gouvernement. Une modification similaire devra également être envisagée à l’article R. 4122 - 47 du même code, relatif aux responsabilités de certains militaires en matière économique ou financière .

Enfin, les dispositions nouvelles nécessiteront la mise à jour de textes d’organisation interne au ministère de la défense, notamment l’instruction ministérielle n°

47987 relative aux attributions et au mode d'action des commissaires du Gouvernement pour le contrôle des entreprises travaillant pour l'armement

du 17 novembre 1994.

115

Article

9 –

Simplifier et consolider le régime du contrôle du coût de revient dans les marchés

de défense et de sécurité

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Lorsque l’Etat et ses établissements publics concluent des marchés publics, ils ont la possibilité, dans certains cas identifiés, de diligenter, auprès des soumissionnaires, titulaires, entreprises liées et sous - contractants les plus importants, des contrôles afin de déterminer les coûts de revient (réels ou estim és) des prestations. Ce contrôle, qui porte sur les renseignements permettant d’établir le coût de revient, est destiné à améliorer la connaissance par l’administration des coûts industriels afin de permettre, pour des prestations « analogues » et en l’abs ence de concurrence, une négociation rationnelle des prix. Ce système permet d’éviter une hausse injustifiée des prix négociés avec les entreprises en situation de monopole, incite les entreprises concernées à maitriser leurs coûts et contribue à garantir le bon usage des deniers publics (convenance du prix négocié).

Le code de la commande publique (CCP) prévoit et encadre cette pratique aux articles L. 2196 - 4 à L. 2196 - 6

pour les marchés dits « classiques », aux articles L. 2396 - 3

et L. 2396 - 4

pour les marchés de défense ou de sécurité (MDS) et depuis la dernière loi de programmation militaire à l’article L 2521 - 6 pour les « autres marchés » du livre V de la deuxième partie du code.

Lesdits contrôles de coût ne peuvent concerner que « les marchés pour lesquels la spécialité des techniques, le petit nombre de candidats possédant la compétence requise, des motifs de secret ou des raisons d’urgence impérieuse ou de crise ne permettent pas de faire appel à la concurrence ou de la faire joue r efficacement

» et ceux dont les prestations sont complexes et de plus de cinq ans tel que le mentionne l’article L. 2196 - 4 du code de la commande publique (article L. 2396 - 3 pour les MDS et L . 2521 - 6

pour les « autres marchés » du livre V de la deuxième partie du code).

Concrètement, dans cette situation, la concurrence ne s’exerce pas efficacement et ne peut donc pas jouer son rôle de régulateur et modérateur des prix. Pour pallier les

inconvénients de cette situation, l’administration effectue un contrôle a posteriori

(après attribution du marché et achèvement des prestations) des coûts réellement supportés par le titulaire ainsi que par ses sous - contractants les plus importants et réemploie les éléments ainsi collectés dans le cadre de la négociation des nouveaux marc hé s comportant des prestations analogues (il s’agit le plus souvent de nouvelles 116

tranches de fabrication d’un produit -

qui a pu subir des évolutions limitées, de la poursuite de la maintenance d’un même produit, de la réalisation de prestations de services semblables, etc.). Ce dispositif est particulièrement efficace pour les prestat ions récurrentes (telle que la maintenance).

L’administration peut aussi réaliser un contrôle des éléments ayant servi à l’élaboration du devis du soumissionnaire. Ce contrôle est effectué lors de la procédure de passation des marchés après la remise des offres par les soumissionnaires et en amont ou

en parallèle de la négociation. Dans ce cas, il s’agit d’un contrôle a priori

(articles L. 2196 - 5 du CCP, L. 2396 - 3 pour les MDS et L 2521 - 6 pour les « autres marchés » du livre V de la deuxième partie du code).

Il est alors possible d’enquêter sur les conditions

économiques

de construction de l’offre et sur les références sur lesquelles le soumissionnaire s’est appuyé.

Dans c e cadre, les articles précités soumettent les soumissionnaires et les titulaires à un régime de contrôle différent.

En effet, le contrôle des coûts a priori

se limite aux seuls soumissionnaires alors qu’il s’étend, dans le contrôle a posteriori , aux titulaires, aux entreprises qui leurs sont liés et à certains de leurs sous - contractants.

En l’état, dans le cadre de la passation, les agents habilités ne peuvent contrôler que les seuls coûts prévisionnels des soumissionnaires sans pouvoir analyser les entreprises liées aux soumissionnaires ni les coûts des sous - contractants identifiés.

Ce contrôle limité aux seuls soumissionnaires ne permet donc pas d’appréhender la totalité de coûts des opérateurs économiques appelés à intervenir aux marchés ou liés à celui - ci ni d’analyser finement la structuration des devis au stade des offres.

D’autre part, les modalités du contrôle sont différentes puisque, en l’état du droit positif, seul le contrôle des co û ts a posteriori

permet une vérification sur place et sur pièces.

En effet, les soumissionnaires n’ont à ce jour que l’obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, « tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché

» (article L. 2196 - 5 du CCP).

En revanche, les titulaires des marchés, les entreprises qui leurs sont lié e s comme leurs sous - contractants ont, quant à eux, l’obligation de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place, de l’exactitude de [ces] renseignements

» et dans ce cadre, ils peuvent être « tenus de présenter leurs bilans, comptes de résultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l’établissement des coûts de revient

» (article L. 2196 - 6 du CCP).

117

Ainsi, en l’état du droit positif, les soumissionnaires ne sont donc pas tenus, contrairement aux titulaires, aux entreprises qui leurs sont liées et à leurs sous - contractants, à l’obligation de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place » ni de présenter de plein droit « leurs bilans, comptes de résultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l’établissement des coûts de revient

».

En l’état, leur seule obligation est de fournir tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché . Ceux - ci

peuvent certes inclure tous documents comptables utiles mais ce n’est pas explicitement formulé et sujets à contestation .

Ce régime distinct interdit aux fonctionnaires habilités de procéder à un contrôle sur place et sur pièces des soumissionnaires, ce qui peut conduire dans la pratique à retarder les opérations de vérification avant passation du marché et partant, à retarde r les négociations sur la convenance des prix et la notification des marchés.

Enfin, en l’état du droit positif, les sous - contractants et les entreprises liées ne sont soumis qu’à l’obligation de « permettre et faciliter la vérification éventuelle, sur pièces ou sur place » et de présenter de plein droit « leurs bilans, comptes de r ésultat ainsi que leur comptabilité analytique et tous documents de nature à permettre l’établissement des coûts de revient » dans le cadre du contrôle a posteriori .

Ils ne sont donc soumis à aucune obligation en matière de contrôle

a priori

et ne sont

par ailleurs

pas soumis, dans le cadre du contrôle a posteriori , à une obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, « tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché ».

I conviendrait dans un souci de consolidation et d’harmonisation du régime des contrôles de coût de revient

qui en conditionne l’acceptabilité et l’efficacité,

que l’ensemble des obligations tant en matière de contrôle a priori

qu’ a posteriori

soit étendu aux entreprises liées (au soumissionnaire ou au titulaire) ainsi qu’aux sous - contractants, à l’instar de ce que permet déjà la vérification sur pièces et sur place dans le cadre du contrôle a posteriori .

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

L’unification du régime de contrôle du coût de revient entre les soumissionnaires et les titulaires concourt à satisfaire l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics, qui découle de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et repris à l’article L.3 du code de la commande publique.

118

Par ailleurs, le droit de communication des renseignements dont dispose l’administration auprès des entreprises concernées est de nature à porter atteinte à la liberté d’entreprendre. Saisi du droit de communication reconnu aux agents de l’Autorité de la c oncurrence, portant sur les livres, factures et autres documents professionnels appartenant à une entreprise ou un commerçant faisant l’objet d’une enquête, le Conseil constitutionnel l’a jugé conforme à la Constitution. Répondant plus particulièrement au grief tiré de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et du secret des correspondances, le Conseil constitutionnel (2016 - 552 QPC du 8 juillet 2016), pour l’écarter, s’est notamment attaché à la nature particulière des documents dont la commu nication est demandée, documents professionnels ou de travail, et sur le fait que les dispositions en cause ne permettent pas d’exiger la communication de documents protégés par le droit au respect de la vie privée ou le secret professionnel.

Ce droit de communication ne se heurte ainsi à aucun principe constitutionnel et reste proportionné au but recherché.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Le dispositif envisagé relève strictement du droit national.

Le droit de l’Union européenne n’impose pas d’y recourir et, a contrario , ne l’interdit pas non plus.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

La plupart des grands Etats dans le monde disposant d’une industrie d’armement ont,

contrairement à la France qui fait ainsi exception, un texte normatif qui détaille la méthode de construction des éléments de coûts pour la négociation des marchés d’armement sans mise en concurrence ou bien la prise en compte directe dans les marchés en d épenses contrôlées.

Ainsi, depuis 1953, il existe dans le droit allemand un texte relatif aux principes de détermination des prix sur la base du prix de revient ( Leitsätze für Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten ). En 2014, le Royaume - Uni s’est doté d’une législation sur le contrôle des coûts admissibles pour la passation des contrats de défense ( Allowable Costs guidance ). Le ministère de la défense et ses sous - traitants doivent examiner conjointement, lors de la passation d’un contrat, si les coûts afférents sont admissibles dans les contrats de défense éligibles.

En Espagne, une ordonnance du 15 octobre 1998 édicte les règles établissant les critères à utiliser pour le calcul des coûts de certains marchés de fournitures, de conseil et d'assistance et des services qui sont passés par le ministère de la défense en 119

procédure négociée. Enfin, en 2012, le Canada a adopté un texte sur les « Principes des coûts contractuels » destiné à détailler l’ensemble des coûts à prendre en considération dans la conclusion de contrats.

Des dispositifs similaires existent également en Italie et en Australie.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le contrôle de la véracité des informations justifiant le montant du prix proposé par une entreprise est fondamental pour les acheteurs publics lorsqu’ils ne peuvent s’appuyer sur d’autres éléments pour apprécier la convenance du prix. Le code de la comman de publique via

les dispositions relatives au contrôle du co û t de revient leur offre cette prérogative.

Néanmoins, l’analyse des offres des soumissionnaires est rendue plus complexe compte tenu de la limitation du droit de l’Etat à demander aux seuls soumissionnaires de fournir tous renseignements sans être tenus de « permettre et faciliter la vérification é ventuelle, sur pièces ou sur place » et sans pouvoir étendre de contrôle aux entreprises liées et aux sous - contractants identifiés dans les offres.

Par ailleurs, cette différence de régime conduit dans le cadre des décrets d’application, à distinguer systématiquement les obligations auxquelles sont tenues les soumissionnaires et les titulaires, entreprises liées et sous - contractants.

D’autre part, en l’état du droit positif, l’obligation de transmission des éléments techniques et comptables des coûts de revient pour les contrôles a priori

ne s’applique qu’aux soumissionnaires et non à leurs entreprises liées et aux sous - contractants identifiés dans leurs offres.

De plus, dans le cadre du contrôle a posteriori , cette obligation de transmission des éléments techniques et comptables des coûts de revient ne s’applique qu’au titulaire et non à ses entreprises liées ni à ses sous - contractants, bien qu’ils soient soumis aux obligations de vérification sur pièce et su r place.

Dans un souci d’efficacité et d’harmonisation du contrôle des coûts de revient il convient donc de soumettre les sous - contractants et les entreprises liées à cette obligation.

En résumé, les modifications proposées permettent de supprimer les distinctions en soumettant le contrôle a priori

et a posteriori

au même champ d’application (même débiteurs des obligations comprenant sous - contractants et entreprises liées) ainsi 120

qu’au même régime juridique, en étant soumis à l’ensemble des obligations du dispositif.

Enfin, dans un souci de clarification et de consolidation du périmètre du dispositif, l’actualisation de la loi de programmation militaire

est l’occasion d’introduire une définition des entreprises liées correspondant aux filiales et maison s - mère s.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif de la disposition présentée est triple.

D’une part, unifier le régime du contrôle du coût de revient entre soumissionnaires et titulaires au titre des vérifications sur place et sur pièces et au titre des documents attendus.

D’autre part, simplifier la législation et les décrets d’application liée à cette unification des régimes du contrôle du coût de revient.

Enfin, accélérer les opérations de vérification des offres des soumissionnaires et partant la convenance des prix et la notification des marchés en permettant un contrôle sur place et sur pièces par les agents habilités étendu aux entreprises liées aux sou missionnaires et aux sous - contractants identifiés dans les offres.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Le statu quo

n’est pas souhaitable : en l’absence de dispositions à portée contraignante à l’égard des industriels de défense soumissionnaires, les vérifications nécessaires des offres et de leur structuration restent plus complexes à mettre en œuvre et sont incomplèt es dès lors qu’elles se limitent aux seuls soumissionnaires.

3.2.

O PTION RETENUE

Pour les marchés pour lesquels « la spécialité des techniques, le petit nombre de candidats possédant la compétence requise, des motifs de secret ou des raisons d’urgence impérieuse ou de crise ne permettent pas de faire appel à la concurrence ou de la faire jouer efficacement

(article L.2196 - 4 du CCP) , les pouvoirs adjudicateurs peuvent contrôler le coût de revient auprès des soumissionnaires et titulaires, ainsi que de leurs entreprises liées et certains sous - contractants. Ce contrôle justifié par l’exigence constitutionnelle du bon usage des deniers publics est destiné à améliorer 121

la connaissance par l’administration des coûts industriels afin de permettre, pour des prestations similaires et en l’absence de concurrence, une négociation rationnelle des prix.

La modification proposée permet de supprimer les distinctions en soumettant le contrôle a priori

et a posteriori

au même champ d’application

: même débiteurs des obligations comprenant sous - contractants et entreprises liées

au même régime juridique, en étant soumis à l’ensemble des obligations du dispositif.

Dans un souci de lisibilité et de clarté de ce dispositif d’harmonisation et de consolidation du régime du contrôle des coûts, il a été décidé de scinder le dispositif en deux articles par type d’obligations.

Ainsi, l’article L.2396 - 4 vise uniquement

l’obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, « tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient

effectif

des prestations qui font l’objet d ’un

marché

[

…] » existant

tant dans le cadre du contrôle a priori

qu’ a posteriori .

Puis, l e nouvel article L.2396 - 5 vise uniquement

l’obligation de

vérif ication sur place et sur pièces existant tant dans le cadre du contrôle a priori

qu’ a posteriori.

La disposition trouvera à s’appliquer aux opérateurs de référence du ministère des armées

» (ORMA), créés par le décret n° 2025 - 1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des Armées pour la coopération militaire internationale , après l’entrée en vigueur de la disposition prévue à l’article 10 de la présente loi.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Il est proposé de modifier les articles L. 2396 - 3 et L. 2396 - 4 du code de la commande publique, et de cré er un nouvel article L. 2396 - 5

ainsi qu’un nouvel article L.2396 - 6 :

1° à l’article L. 2396 - 3, la référence à l’article L. 2196 - 5 est supprimée ;

2° l’article L. 2396 - 4 est remplacé par deux articles portant sur l’obligation de renseignements (article L.2396 - 4), l’obligation de vérification sur pièces et sur 122

place (article L.2396 - 5)

3°

un nouvel article L.2396 - 6 est créé définissant les entreprises liées

La disposition relative à l’unification du régime du contrôle du coût de revient peut se limiter aux marchés des Livres III et V du c ode de la commande publique sans modification nécessaire des dispositions relatives au contrôle du coût de revient du Livre I du même code.

La modification des Livres III et V du c ode de la commande publique implique la modification ultérieure du d écret n° 2024 - 308 du 4 avril 2024 relatif au contrôle du coût de revient des marchés de défense ou de sécurité de l'Etat afin de prendre en compte l’harmonisation du contrôle de coûts entre soumissionnaires et titulaires.

La disposition nouvelle s’articulera avec celles, de niveau réglementaire, prévoyant la possibilité de sanction en cas d’inadéquation entre les attentes relatives aux éléments techniques et comptables du contrôle du coût de revient et leur transmission

par les titulaires ou les soumissionnaires. L’article R. 2 3 96 - 3

du c ode de la commande publique prévoit ain si un dispositif en deux temps

en amont du marché, au stade de la passation, « lorsqu'une estimation du coût de revient est effectuée avant la notification du marché, l'acheteur indique dans les documents de la consultation et dans le marché les sanctions applicables en cas de manquemen t à l'obligation figurant au premier alinéa de l'article L. 2196 - 5 » (lequel prévoit que les soumissionnaires fournissent à l'acheteur, si celui - ci en fait la demande, tous renseignements sur les éléments techniques et comptables de l'estimation du coût de

revient des prestations qui font l'objet du marché mais ce renvoi devra être supprimé pour renvoyer aux L.2396 - 3 nouvellement créée) ;

après notification, « si le titulaire ne fournit pas à l'acheteur, dans le délai imparti par celui - ci, les renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l'objet du marché ou fournit des renseignements inexacts, l'acheteur peut, après mise en demeure restée sans effet, décider la suspension des paiements à intervenir dans la limite du dixième du montant du marché lorsque le manquement est le fait du titulaire ou retenir un montant équivalent. Après nouve lle mise en demeure infructueuse, l'acheteur peut décider de transformer cette retenue en retenue définitive, sans préjudice de la résiliation éventuelle du marché aux torts du titulaire. »

Cette sanction devra être dupliquée dans la partie réglementaire des Livres III et V.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

123

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet .

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

La nouvelle disposition ne conduit pas à un alourdissement disproportionné des obligations des soumissionnaires, des entreprises liées et des futurs sous - contractants identifiés dans les offres et facilitera au contraire la lisibilité du droit en la matière.

Elle devrait alléger la charge administrative des soumissionnaires dès lors que les vérifications sur place permettent d’éviter la mise en forme des renseignements (extraits des systèmes d’information de l’entreprise) nécessaire à leur communication physiq ue ou numérique.

A contrario,

certains sous - contractants des soumissionnaires pourront être tenus de communiquer les renseignements demandés et d’en permettre et faciliter la vérification

alors qu ’ ils ne l ’é taient pas pr é c é demment mais ne seront concern é s que les sous - contractants les plus importants (en moyenne deux par marché) sur un nombre limité de marchés (environ 15 par an) en application de l’article R.2396 - 5

du CCP.

Concernant les renseignements sur les éléments comptables (qui génèrent la charge administrative la plus importante car il y a davantage de renseignements à communiquer), les documents demandés aux titulaires, aux soumissionnaires et à leurs sous - contracta nts sont les mêmes.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet .

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

L’évolution du contrôle des coûts de revient des marchés publics induit par le présent article permettra une meilleure maîtrise de la convenance des prix en évitant pour l’administration un éventuel surcoût injustifié de ses dépenses.

124

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet .

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet .

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Grâce à l’introduction des présentes dispositions en Livre III et V du code de la commande publique, le ministère des armées pourra plus

efficacement effectuer un contrôle des coûts de revient dont les dispositions seront harmonisées entre tous les opérateurs économiques concernés.

La nouvelle disposition n’aura pas d’impact sur la charge de travail des enquêteurs de prix, seuls agents habilités par le ministre en application de l’article R.2396 - 4 pour réaliser des vérifications sur pièces et sur place.

En effet, la charge de travail du département «

bureau des enqu ê tes de co û ts

(BEDC), qui regroupe l ’ ensemble des enqu ê teurs, est pilot é e suivant la disponibilit é

des ressources. La charge est donc adapt é e aux ressources du BEDC. Ces ressources sont stables depuis plusieurs années

(entre 45 et 50 enqu ê teurs, en incluant les enqu ê teurs en instance d ’ habilitation).

Pour piloter la charge, les contr ô les de co û ts font l ’ objet d ’ une planification triennale, par l ’ Etat - major des arm é es et la direction générale de l’armement. Le choix des enquêtes retenues en planification est arbitré en fonction des ressources disponibles et des enjeux (notamment liés aux montants des marchés dont il s’agit d’éclairer la négociation et la convenance d es prix).

Avec les ressources actuelles le BEDC réalise chaque année une centaine de contrôles a priori

et a posteriori

(portant sur un montant total de plus de 10 Mds d’euros).

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

125

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet .

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Le présent article n’a pas d’impact sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article ne nuit pas à la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article n’a pas d’impact sur la lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Le présent article n’a pas d’impact sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

126

Le présent article n’a pas d’impact sur les ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les futures dispositions des articles L.2396 - 3 à L.2396 - 6 seront applicables aux procédures lancées à compter de la date d’entrée en vigueur de la future loi de programmation militaire mais nécessiteront la publication d’un décret et d’un arrêté pour en dé tailler les modalités d’application.

5.2.2.

Application dans l’espace

Les futures dispositions s’appliqueront sur l’ensemble du territoire de la République, aussi bien en métropole qu’en outre - mer en raison du principe d’identité législative qui prévaut dans le domaine des enquêtes de coûts pour les collectivités ultra - marines de Guadeloupe, Guyane, Martinique, L a Réunion et

Mayotte,

Les dispositions

sont applicables de plein droit dans les collectivités de Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon .

S’agissant de l’application du dispositif à Wallis - et - Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle - Calédonie ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises, les dispositions sont expressément étendues dans ces collectivités par modifications

du code de la commande publique.

5.2.3.

Textes d’application

Les articles L. 2396 - 3 à L. 2396 - 6 nécessiteront un décret et un arrêté, rédigés par le ministre de l’économie et des finances et le ministre des armées, pour en détailler les modalités d’application.

127

Article

10 –

Extension de la capacité des organismes de droit public titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux

de passer des marchés de sécurité et de défense

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Le décret n° 2025 - 1030 du 31 octobre 2025 relatif aux opérateurs de référence du ministère des Armées pour la coopération militaire internationale

a permis à l’Etat de désigner des opérateurs économiques dits « opérateurs de référence du ministère des armées

» (ORMA), lesquels sont des pouvoirs adjudicateurs titulaires de droits exclusifs ou, lorsque le domaine le justifie, de droits spéciaux afin d’accompagner l’action des armées en matière de coopération internationale militaire.

On entend par «

droits exclusifs

au sens de l’article 2 f) de la directive 2006/111/CE, des droits accordés par un État membre à une entreprise au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et administratif, qui lui réservent le droit de fournir un service ou d’exercer une activi té sur un territoire donné, et par «

droits spéciaux

au sens du g) du même article, des droits accordés par un État membre à un nombre limité d’entreprises au moyen de tout instrument législatif, réglementaire et adminis tratif qui, sur un territoire donné (…) limite à deux ou plus le nombre de ces entreprises, autorisées à fournir un service ou à exercer une activité,

Afin de bénéficier in fine

de marchés passés en application de l’article L2512 - 4 du code de la commande publique, les ORMA titulaires de droits exclusifs ou spéciaux doivent impérativement être des pouvoirs adjudicateurs sur lesquels le MINARM exercera un contrôle renforcé. Ces ORM A seront des personnes morales de droit privé soumises à l’article L1211 - 1 du CCP qui dispose que peuvent être pouvoirs adjudicateurs «

les personnes morales de droit privé qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des bes oins d'intérêt général ayant un caractère autre qu'industriel ou commercial, dont (…) b) la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur.

Cette disposition impose donc aux futurs opérateurs de passer des marchés publics pour leurs propres besoins.

Or, ces ORMA ne peuvent à ce jour passer à leur niveau

des marchés de défense ou de sécurité, qui sont actuellement réservés à l’Etat et à ses établissements publics. Il est ainsi proposé de modifier l’article L.

1113 - 1

du code de la commande publique (CCP) afin de permettre aux ORMA de se positionner eux - mêmes comme pouvoir adjudicateur sur les marchés de défense et de sécurité, et de disposer de la souplesse du régime

de ces marchés.

128

En effet, au titre de l’article L.1113 - 1, un marché de défense ou de sécurité est un marché conclu par l'Etat ou, depuis plus récemment avec la loi n° 2018 - 607 du 13 juillet 2018 , l'un de ses établissements publics.

Au niveau européen, le point 17 de l’article 1 er

de la directive 2009/81/CE relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité

vise, sans distinction, dans son champ d’application, les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices.

En revanche, l’article L.113 - 1 limite à l’Etat et à ses établissements publics la capacité de passer des marchés de défense ou de sécurité.

Ainsi, le droit interne a entendu limiter organiquement la capacité de conclure des marchés de défense ou de sécurité.

En raison de cette limitation organique, à l’instar des collectivités en charge de la sécurité publique, les autres organismes publics au sens du droit européen qui auraient besoin de passer des marchés dans des domaines équivalents ou similaires à celui d e l’État ou de ses établissements publics, devront appliquer les règles de droit commun prévues par le CCP.

Par conséquent sont exclus du dispositif du Livre III certains pouvoirs adjudicateurs, alors même que ces derniers peuvent désormais bénéficier de droits exclusifs ou spéciaux en vertu d’une disposition légalement prise dans le domaine de la défense et de la sécurité en application de l’article L.2512 - 1.1° du CCP .

Or, les marchés dispensés de mise en concurrence conclus sur ce fondement entre l’Etat et l’ORMA, titulaire de droits exclusifs ou spéciaux dans ce domaine, peuvent être qualifiés de marché de défense et de sécurité s’ils entrent dans le champ d’applicatio n matériel des marchés de défense ou de sécurité au sens de l’article L.2515 - 1 du CCP. Aussi, de la même façon, si l’Etat n’avait pas entendu recourir au dispositif des droits exclusifs ou spéciaux, alors les marchés qu’il aurait conclus en lieu et place p our accomplir ses missions dans ce domaine avec les opérateurs économiques auraient été qualifiés de marché de défense et sécurité au sens des dispositions précitées.

L’impossibilité pour l’acheteur, titulaire de droits exclusifs

ou spéciaux dans ces domaines, de contracter des marchés de défense ou de sécurité alors qu’il est lui - même titulaire d’un marché pouvant être qualifié comme tel engendre une incohérence juridique qui n’est aucunement justifiée.

Au contraire, il est logique que l’acheteur, titulaire de droits exclusifs

ou spéciaux portant sur des prestations entrant matériellement dans le champ d’application matériel des marchés de défense et de sécurité, puisse à son niveau , dans la continuité 129

et dans le cadre de l’exécution desdits droits exclusifs, utiliser le régime juridique qui y est afférent.

Le titulaire des droits exclusifs

ou spéciaux doit en effet pouvoir bénéficier de la souplesse (absence d’obligation d’allotissement, recours à la négociation, durée des contrats notamment) et des mécanismes protecteurs (protection de la chaine d’approvisionnement, titulaire européen, clau se d’exécution sur le sol européen) du régime des marchés de défense ou de sécurité.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

La détermination du champ organique des personnes morales ou privées qui peuvent être désignées pouvoirs adjudicateurs est une mesure d’organisation de la commande publique.

Le Conseil constitutionnel avait estimé que le Gouvernement n’avait pas excédé ses pouvoirs en recourant au dispositif de l’article 38 de la Constitution pour transposer la directive 2014/24 relative aux marchés publics ( Décision 2003 - 473 DC -

26 juin 2003 -

Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ).

Or l’ordonnance 2005 - 899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, codifiée dans le code de la commande publique, avait choisi de limiter à l’Etat et à ses établissements publics la possibilité de passer des marchés de défense ou de sécurité sans qu e ce choix ne porte atteinte à la liberté d’entreprendre, protégée constitutionnellement, puisque celle - ci garantit aux entreprises la liberté de candidater auxdits marchés.

La disposition présentée dans le projet de loi de programmation militaire étend seulement à une catégorie supplémentaire la possibilité de recourir aux marchés de défense ou de sécurité.

La possibilité pour un pouvoir adjudicateur, titulaire de droits exclusifs

ou spéciaux , de passer des marchés de défense ou de sécurité ne se heurte à

aucun principe constitutionnel, y compris si celui - ci n’est pas une personne morale de droit public. Le droit constitutionnel n’interdit pas, en effet, que des personnes morales de droit privé assument pour le compte de l’Etat des missions qui relèvent de

la catégorie des marchés de défense et de sécurité (MDS) (e.g. des missions de formation opérationnelles sans usage de la force ou de prérogatives de puissance publiques).

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

130

E n autorisant la mise en œuvre de la directive 2009/81 /CE

(précitée) pour tout marché entrant dans son champ d’application, même lorsqu’il est passé par un autre acheteur que l’Etat ou ses établissements publics , la présente proposition ne se heurte à aucune norme conventionnelle.

Le point 17 de l’article 1 er

de la directive 2009/81/CE vise ,

en effet, dans son champ

d’application les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices

( tels que visés par l’article L. 1210 - 1 du CCP

et définis respectivement par les articles L. 1211 - 1 et L. 1212 - 1 du CCP ) et n’établit pas de distinction entre l’Etat, ses établissements publics et le reste des acheteurs

( comme le fait l’article L.1113 - 1 du CCP

dans sa rédaction actuelle ) .

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

La détermination du champ organique des marchés de dé fense ou de sécurité est prévue dans l’article L. 1113 - 1 du code de la commande publique, issu de l’ordonnance 2015 - 899 précitée. Il convient donc, pour le modifier et l’étendre aux opérateurs titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux, de recourir à un texte de même niveau.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’évolution rapide du contexte international impose d’envisager tous les dispositifs offerts par le droit de la concurrence pour fluidifier l’action du ministère. A ce titre la possibilité d’accorder des droits exclusifs

ou spéciaux

dans le domaine de la d éfense et de la sécurité permet au m inistère des a rmées de disposer d’une assistance lorsque les forces armées sont engagées par ailleurs. Dès lors, il doit pouvoir s ’appuyer sur un cadre légal et réglementaire solide pour mettre en œuvre le contrôle qu’il

va devoir exercer sur les opérateurs pour justifier leur qualité

d’acheteur.

En premier lieu, l’ouverture des MDS aux titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux

corrige la particularité du droit interne de la commande publique et sécurise les procédures d’achats de services relevant du champ d’appl ication de la directive 2009/81.

131

Outre les facilités inhérentes aux MDS déjà évoquées, qui permettront une plus grande

fluidité et une meilleure réactivité des ORMA pour répondre aux attentes des partenaires étrangers ,

la modification souhaitée

permettra également d’appliquer aux marchés passés par les titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux

le régime des enquêtes de coûts, développé et appliqué aux marchés non mis en concurrence au sein du ministère, afin de contrôler les prix pratiqués.

L’application du régime des MDS facilitera également les exigences d’habilitation pour les marchés passés par les titulaires de droits exclusifs

ou spéciaux , sécurisant ainsi la chaîne contractuelle.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Le statut quo

a été envisagé mais il entraîne une dégradation des garanties que le ministère souhaite apporter à ses partenaires étatiques lorsqu’il propose une coopération qui comprend un ORMA.

Le maintien des règles actuelles ferait perdre le bénéfice des dispositions spécifiques relatives aux marchés de défense ou de sécurité qui permettent de garantir un niveau élevé de souplesse et de contrôle sur toute la chaîne d’achat (entre l’Etat et les ORMA et entre les ORMA et les titulaires de leurs marchés).

L’ORMA titulaire des droits exclusifs

3.2.

O PTION RETENUE

Les ORMA sont des pouvoirs adjudicateurs. Ils doivent donc passer des marchés publics pour satisfaire les besoins de leurs missions. Le choix de passer un marché de défense ou de sécurité n’existe pas lorsque les prestations relèvent du champ matériel de l ’article L.1113 - 1 du CCP

: l’acheteur est alors obligé de passer un MDS.

Concrètement, la disposition présentée permettra de rectifier, pour des opérateurs qui œuvrent dans le domaine de la défense et de la sécurité, l’impossibilité actuelle de recourir à cet article. Ils pourront donc avoir recours à la procédure correspondant

strictement au champ matériel du marché considéré.

132

Il est proposé au premier alinéa de l’article L.1113 - 1 après les mots

« établissements publics »

d’insérer les mots : « ou les personnes morales de droit privé ayant la qualité de pouvoir adjudicateur qui, pour l’exercice d’une activité liée à la défense nationale, effectuée dans le cadre de l’assistance à un Etat partenaire et portant sur la formation, l’entraînement, le m aintien en condition opérationnelle ou le soutien, sont titulaires de droits exclusifs ou de droits spéciaux

».

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

La rédaction tel qu’envisagée n’aura qu’un impact limité sur le droit interne . L’extension

du champ organique de la capacité de passer des marchés de défense ou de sécurité sera très limitée car circonscrite aux personnes morales de droit privé ayant la qualité de pouvoir adjudicateur qui, pour l’exercice d’une activité liée à la défense nationale, effectuée dans le cadre de l’assistance à un Etat partenaire et portant sur la formation, l’entraînement, le maintien en condition opérationnelle ou le soutien , sont titulaires de droits exclusifs ou spéciaux.

Cette terminologie renvoie ainsi indirectement au dispositif issu du décret n°2025 - 1030 du 31 octobre 2025. P ar conséquent , l es ORMA

désignés en application de ce

décret

seront

les uniques bénéficiaires de cette disposition.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet.

133

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La présente mesure n’a pas d’impact budgétaire.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La présente mesure n’a pas d’impact sur les services administratifs.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

L’accès aux marchés de défense ou de sécurité permettra de garantir que les titulaires des marchés passés par les ORMA seront des opérateurs européens. L’accès aux souplesses des procédures spécifiques, évoquées supra permettront une meilleure réactivité.

134

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts

sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts

sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts

sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts

sur les ressources

135

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel

de la République française .

5.2.2.

Application dans l’espace

Les futures dispositions s’appliqueront sur l’ensemble du territoire de la République, aussi bien en métropole qu’en outre - mer en raison du principe d’identité législative

applicables aux collectivités ultra - marines de Guadeloupe, Guyane, Martinique, L a Réunion et Mayotte.

Ces dispositions sont également applicables de plein droit à Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon .

S’agissant de l’application du dispositif à Wallis - et - Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle - Calédonie ainsi que dans les Terres Australes et Antarctiques françaises, les nouvelles dispositions du code de la commande publique sont expressément étendue s dans ces quatre collectivités.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne requiert pas de texte d’application .

136

C HAPITRE III

–

M IEUX SECURISER LES PROJETS DE DEFENSE

Article

11 –

Ajuster le régime des autorisations du ministère des armées dans le cadre de l’autorisation environnementale unique

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Quelques mois après le déclenchement de la guerre en Ukraine, le Président de la République a annoncé lors de l’inauguration de la 27 e

édition du salon Eurosatory, le 13 juin 2022, puis lors de son discours de Brienne du 13 juillet 2022, que la France est «

entrée dans une économie de guerre

» en appelant

au renforcement accru de l’effort de défense.

Conscient de la nécessité «

d’ajuster les moyens aux menaces

» le chef de

l’Etat a demandé au ministre des armées d’augmenter les capacités de production.

L’effort de défense implique ainsi la simplification et l’accélération de

la conduite des projets du ministère des armées, tant pour l’accueil rapide de nouvelles capacités ou de capacités complémentaires, que pour l’intensification de ses missions.

A cette fin, le ministère des armées souhaite s’inscrire dans le dispositif de l’autorisation environnementale unique qui existe depuis 2014.

En effet, les ordonnances n° 2014 - 355 du 20 mars 2014

et n°

2014 - 619 du 12 juin 2014

avaient mis en place des dispositifs d’expérimentation «

d’autorisations uniques

délivrées par le préfet dans plusieurs régions pour les i nstallations classées pour la protection de l'environnement 114

( ICPE) et les installations, ouvrages, travaux et activités 115

( IOTA).

114

Les i nstallations classées

pour la protection de l’environnement (ICPE)

sont l’ensemble des établissements susceptibles d ’avoir des impacts (pollution de l’eau, de l’air, des sols, etc.) et de présenter des dangers (incendie, explosion) pour

l’environnement,

la santé et la sécurité publique. P lus largement , ces installations

présentent potentiellement des dangers ou inconvénients pour un ensemble d’intérêts prot égés par l’article L. 511 - 1 du c ode

de l’environnement. Elles sont classées selon leur niveau de danger qu’elles représentent, des moins dangereuses aux plus dangereuses

: déclaration, enregistrement, autorisation .

115

Les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) sont les projets qui ont des impacts ou présentent des dangers pour le milieu aquatique et la ressource en eau

: prélèvements, rejets, impacts sur le milieu 137

Cette expérimentation visait à intégrer dans une autorisation unique, plusieurs procédures requises pour la réalisation d’un projet ayant des effets importants sur l’environnement, à partir des différents corpus législatifs applicables et relevant de diffé rents codes (notamment le code de l’environnement, le code forestier, le code de l’énergie, le code des transports, le code de la défense et le code du patrimoine).

L’objectif était de simplifier les démarches des porteurs de projets, en réduisant les délais d’instruction à une durée moyenne de dix mois et en conférant une meilleure lisibilité des étapes procédurales, ainsi qu’une sécurité juridique renforcée, sans ré duction du niveau de protection de l’environnement.

Toutefois, les ICPE et les IOTA du ministère de la défense n’étaient pas concernés par ces expérimentations dans la mesure où celles - ci étaient limitées aux seules autorisations délivrées par le préfet alors que le ministre de la défense est compétent pour

délivrer les autorisations ICPE et IOTA pour les installations relevant de son autorité ou situés sur l’une de ses emprises, conformément aux dispositions du code de l’environnement 116 .

Cette compétence du ministre de la défense sur les ICPE et IOTA implantés sur les emprises relevant de son autorité se justifie notamment par

la localisation de ces ICPE et IOTA sur des terrains du domaine militaire, notamment dans des zones protégées

;

la garantie du respect, le cas échéant, du secret de la défense nationale par des procédures spécifiques s’agissant d’ICPE et de IOTA participant à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation.

N’étaient pas non plus concernés les équipements et installations, situés dans le périmètre d’une des installations et activités nucléaires intéressant la défense (IANID) mentionnées aux 1° et 3° de l’article L. 1333 - 15

du code de la défense, à savoir les installations nucléaires de base secrètes (INBS) et les sites et installations d’expérimentations nucléaires intéressant la défense (SIENID), mais qui ne sont pas nécessaires à son exploitation .

Ces équipements et installations, situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation sont soumis aux dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier sur l’autorisation environnementale. Le délégué à la sûreté nucléaire et

aquatique, le milieu marin, la sécurité publique, etc. Il s sont classés selon leur niveau de danger qu’ ils

représentent, des moins dangereuses aux plus dangereuses

: déclaration, autorisation.

116

Articles L. 517 - 1 , L. 217 - 2 , L. 217 - 3

et article R. 181 - 55 du code de l’environnement .

138

à la radioprotection pour les installations et activités intéressant la défense (DSND) est l’autorité compétente pour délivrer les autorisations environnementales 117 .

L e DSND exerce toutes les attributions exercées par le préfet en matière de décisions individuelles et de contrôle prévu par les dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier , du titre Ier du livre V du code de l’environnement

et des articles L. 214 - 1 à L. 214 - 6

(régime des IOTA) à savoir

La délivrance des autorisations, déclarations et enregistrements

;

L’établissement de prescriptions générales qui s’incombent à l’exploitant

;

Les mesures de contrôle et de sanctions.

La compétence du DSND sur les ICPE et IOTA implantés dans le périmètre d’une IANID se justifie par leur localisation, les spécificités liées au contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection des IANID ainsi que par la garantie du respect du secre t de la défense nationale

par des procédures spécifiques s’agissant des ICPE et IOTA participant à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation (la dissuasion nucléaire, par exemple).

Fort des premiers retours positifs sur les expérimentations et de plusieurs rapports d’évaluation, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques

a habilité le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour généraliser de manière pérenne les dispositions des ordonnances

précitées relatives aux autorisations uniques en matière d'lCPE et de IOTA, ainsi qu'à codifier ces mêmes dispositions et à mettre en cohérence avec celles - ci, en tant que de besoin, les dispositions législatives régissant les autorisations et dérogations intégrées.

L’ordonnance n° 2017 - 80 du 26 janvier 2017

relative à l’autorisation environnementale a pérennisé, en les adaptant et les complétant, les expérimentations menées depuis mars 2014 s’agissant des ICPE et des IOTA .

Toutefois, à

la demande du ministre de la défense, les ICPE et IOTA relevant de son autorité ont été exclus du champ d’application de l’autorisation environnementale unique.

L es ICPE et IOTA situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation ont également été exclus du dispositif.

Ces dérogations étaient justifiées à l’époque par le souhait du ministère de la défense et du DSND de conserver

leur s attributions spécifiques en matière d’instruction et de délivrance des autorisations relatives aux ICPE et IOTA relevant de leur

autorité, notamment pour des raisons de protection du secret de la défense nationale. En revanche, il s

ne souhaitai en t pas être compétent s

pour délivrer les autorisations

117

Article L. 1333 - 18 du code de l a défense .

139

embarquées (défrichement, dérogation espèces protégées, etc…) qui aurai en t impliqué des besoins supplémentaires en matière d’effectifs et de compétences.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

a étendu au 1 er

novembre 2015 ces expérimentations à la France entière pour les ICPE relatives aux énergies renouvelables et pour les IOTA.

Enfin, la loi du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte

et son décret d’application

n° 2024 - 742

du 6 juillet 2024

ont modifié la procédure d’autorisation environnementale, en réduisant les délais d’instruction des demandes, tout en modernisant la participation du public.

En effet, afin d’accélérer les procédures administratives et améliorer la consultation du public,

les phases d’instruction de l’autorisation environnementale unique par les services et par l’autorité environnementale, et de consultation du public sont désormais parallélisées.

La mise en place de l’autorisation environnementale unique a ainsi permis une simplification substantielle des procédures pour faciliter la vie des entreprises sans régression de la protection de l’environnement. Elle présente également l’avantage d’apporter une meilleure vision globale de tous les enjeux environnementaux d’un projet pour les services instructeurs, comme pour le public et les parties prenantes.

La procédure de demande d’autorisation environnementale est décrite aux articles L.

181 - 1 et suivants du code de l’environnement . La demande peut être déposée

soit de manière dématérialisée en utilisant le site entreprendre.service - public.fr , soit

en version papier ( cerfa n° 15964 ) auprès du guichet compétent au sein du département concerné.

Ainsi, le porteur de projet peut obtenir, après une seule demande, à l’issue d’une procédure d’instruction unique et d’une enquête publique, une autorisation unique délivrée par le préfet couvrant l’ensemble des aspects du projet dès lors que celui - ci resp ecte les prescriptions applicables. Cette procédure est par ailleurs, articulée avec les procédures d’urbanisme pour accélérer les délais.

L’instruction des demandes par les services de l’Etat se déroule en trois phases (examen, enquête publique, décision) encadrées de façon à réduire les délais de délivrance de l’autorisation à 6 mois.

Pour permettre de tenir cet objectif ambitieux, les porteurs de projet sont incités à saisir l’administration en amont pour identifier les régimes et procédures dont relèvent leurs projets, préciser le contenu attendu du dossier et fixer un calendrier d’in struction. Les porteurs de projet disposent ainsi d’une bonne visibilité sur les règles et conditions d’instruction applicables à leurs projets.

140

L’autorisation environnementale unique, définie à l’article L. 181 - 2

du code de l’environnement, fusionne ainsi les différentes procédures et décisions environnementales requises pour les ICPE, les

IOTA ainsi que pour les autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis par ailleurs à un autre type d’autorisation (autorisation supplétive) et, depuis 2023, les travaux miniers.

En conséquence, sont inclus dans l’autorisation environnementale, les procédures embarquées suivantes :

les ICPE soumises à enregistrement

;

les IOTA soumis à déclaration mentionnés au II de l’article L. 214 - 3 du code de l’environnement

;

les ICPE soumises à déclaration, sauf si cette déclaration est réalisée à part

;

une activité, une installation, un ouvrage ou des travaux requérant une autorisation pour l’émission de gaz à effet de serre (au titre de l’article L. 229 - 6 du code de l’environnement)

;

une modification de l’état des lieux ou de l’aspect d’une réserve naturelle (au titre des articles L. 332 - 6 et L. 332 - 9 du code de l’environnement)

;

une modification de l’état des lieux ou de l’aspect d’un site classé ou en instance de classement (au titre des articles L.341 - 7 et L. 341 - 10 du code de l’environnement)

;

une ou plusieurs activités, installations, ouvrages ou travaux requérant une dérogation « espèces et habitats protégés » (au titre de l’article L. 411 - 2 du code de l’environnement)

;

une ou plusieurs activités, installations, ouvrages ou travaux pouvant faire l’objet d’une absence d’opposition au titre du régime d’évaluation des incidences Natura 2000 (au titre de l’article L. 414 - 4 du code de l’environnement)

;

un dossier agrément OGM (au titre de l’article L. 532 - 3 du code de l’environnement)

;

141

un dossier agrément déchets (au titre de l’article L. 541 - 22 du code de l’environnement)

;

une installation de production d’électricité requérant une autorisation d’exploiter (au titre de l’article L. 311 - 1 du code de l’énergie)

;

une activité, une installation, un ouvrage ou des travaux requérant une autorisation de défrichement (au titre des articles L. 214 - 13 et L. 341 - 3 du code forestier)

;

des autorisations spécifiques nécessaire à une installation de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent (au titre des articles L. 5111 - 1 - 6, L. 5112 - 2, L. 5114 - 2, L. 5113 - 1 du code de la défense, L. 54 du code des postes et des communi cations électroniques, L. 621 - 32 et L. 632 - 1 du code du patrimoine, L. 6352 - 1 du code des transports)

;

un projet d'infrastructure terrestre linéaire de transport liée à la circulation routière ou ferroviaire réalisés pour le compte d’États étrangers ou d'organisations internationales, de l’État, de ses établissements publics et concessionnaires (au titre de s articles L. 621 - 32 et L. 632 - 1 du code du patrimoine)

;

la modification d’un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (au titre des points 1° à 4° du IV et au VI de l'article L. 212 - 1 du code de l’environnement et prévue au VII du même article L. 212 - 1)

;

les travaux miniers objets d'une déclaration (au titre des articles L. 162 - 1 et L. 162 - 10 du code minier)

;

une autorisation de porter atteinte aux allées d’arbres ou alignements d’arbres bordant les voies ouvertes à la circulation publique (au titre de l’article L. 350 - 3 du code de l’environnement).

Le II de l’article L. 181 - 2 du code de l’environnement

prévoit toutefois des dérogations à l’autorisation environnementale unique.

Pour les installations du ministère de la défense, l’autorisation environnementale ne vaut que pour les IOTA , relevant du ministre de la défense ou situés dans une enceinte placée sous l'autorité de celui - ci et pour les ICPE

relevant du ministre des armées .

Pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, l’autorisation environnementale ne vaut également que pour les IOTA et les ICPE.

Ainsi, pour

tous les autres types d’autorisation embarquée (autorisation spéciale au titre des réserves naturelles, autorisation de défrichement, autorisation unique de 142

destruction de haies, dérogation aux interdictions édictées pour la conservation d’espèces protégées, travaux miniers, etc.) une autre demande d’autorisation doit être déposée par l’exploitant auprès de l’autorité compétente.

Le ministère des armées avait néanmoins identifié , dès 2014,

qu’en n’intégrant pas le dispositif de l’autorisation unique, l es projets se retrouveraient d’une part, dans une spécificité potentiellement plus difficile à traiter à terme et que pour les projets qui nécessitent plusieurs

autorisations, le processus de décision serait plus long.

Par ailleurs, il n’avait pas été envisagé la possibilité de permettre au ministère des armées et au DSND de délivrer les autorisations environnementales tout en maintenant l’instruction des autorisations embarquées

par les services de l’Etat compétents.

En conséquence, afin de simplifier les démarches pour l’exploitant et réduire le nombre d’autorités à solliciter pour un même projet, le ministère des armées souhaite bénéficier de l’autorisation environnementale unique, telle qu’elle existe dans le secteur civil, et être

l’autorité compétente pour la délivrer.

Il est également souhaité la même procédure pour les

équipements et installations, situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation.

L’instruction de la demande pour les autorisations embarquées restera néanmoins du ressort des services de l’Etat compétents. L’intérêt de cette mesure, au - delà de la recherche de gain de temps est également celui de la simplification des procédures

pour les pétitionnaires.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

La Charte de l’environnement proclame dans son article 1 er

que

« Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé

» et dans son article 6 que « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social . » .

Le Conseil Constitutionnel a reconnu que

l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement a valeur constitutionnelle

» 118 .

En étendant au profit d es installations d u ministère de la défense et des équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation

une procédure d’autorisation environnementale unique déjà existante

118

Conseil Constitutionnel, décision n° 2008 - 564 DC, 19 juin 2008, cons. 18, 49, Journal officiel du 26 juin 2008, page 10228, texte n° 3

143

dans le droit en vigueur ,

la mesure ne contrevient à aucune disposition d’ordre constitutionnel .

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

La déclaration de Stockholm

de 1972 puis la d éclaration de Rio sur l’environnement et le développement

de 1992 ont énoncé les principes fondateurs du droit de l’environnement, parmi lesquels le principe de précaution et le principe d’information et de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement.

Le principe 15 relatif au principe de précaution de la déclaration de Rio prévoit ainsi que «

pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas de risque de dommages

graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à

prévenir la dégradation de l'environnement.

Le principe 10 relatif à la participation du public énonce quant - à - lui que «

(…)

Au niveau national,

chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux

substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision. Les Etats doivent faciliter et

encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les inf ormations à la disposition de celui - ci. (…)

» .

L a Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice, ratifié par la France le 8 juillet 2002 puis par l’Union européenne , a repris ce dernier principe puisqu’elle prévoit en son article 1 er

que «

afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien - être, chaque partie garantit les droits d'accès à l'information sur l'environnement, de partic ipation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement conformément aux dispositions de la présente convention

» .

Aux fins de prévenir les risques pour l’environnement, l’article 4 de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010

relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) prévoit par ailleurs, que «

Les États membres prennent les mesures nécessaires afin qu'aucune nouvelle installation

(…)

ne soit exploitée sans autorisation .

».

En outre, l’article 2 de la directive 2011/92 UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 stipule que

144

1. Les Etats membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une procédure de demande d’autorisation et à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences

(…)

3. Les Etats membres peuvent prévoir une procédure unique

pour répondre aux exigences de la présente directive et aux exigences de la directive 2008/1/CE du

Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution

».

Aux fins de prévenir, réduire et dans la mesure du possible, éliminer les potentiels incidences d’un projet sur l’environnement, les Etats membres ont ainsi l’obligation d’instituer un cadre général prévoyant une autorisation préalable à l’exploitation ou à une modification substantielle des installations industrielles susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement.

Au surplus, l’article 9 de convention de Berne

du 19 septembre 1979 relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe rappelle que «

A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas à la survie de la population concernée, chaque Partie contractante peut déroger aux dispositions des articles 4, 5, 6, 7 et à l'interdiction de l'utilisation des moyens visés à l'article 8:

dans l'intérêt de la protection de la flore et de la faune;

pour prévenir des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et aux autres formes de propriété;

dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, de la sécurité aérienne, ou d'autres intérêts publics prioritaires ; (

…)

» .

La directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages autorise sous conditions, la possibilité de déroger à l’interdiction de destruction d’espèces protégées. Elle stipule que

« 1. À condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres pe uvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) :

a) dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; (…)

145

c) dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'enviro nnement ; (…) ».

Dans son « Document d’orientation sur la protection stricte des espèces animales d’intérêt communautaire en vertu de la directive « Habitats »

du 12 octobre 2021, qui détaille la mise en œuvre des articles 12 et 16 de la directive dite « Habitats », la Commission européenne détaille les modalités d’examen des critères de dérogation posés à l’article 16 de la directive Habitats et, en particulier , l’ordre d’examen des questions. Elle précise ainsi que :

« (3 - 15) L’article 16 définit trois critères qui doivent tous être respectés pour qu’une dérogation soit octroyée:

1) la démonstration d’une ou de plusieurs des raisons énumérées à l’article 16, paragraphe 1, points a) à d), ou l’autorisation, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, de la prise ou de la détention d’un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l’annexe IV [point e)];

2) l’absence d’une autre solution satisfaisante, et

3) l’assurance qu’une dérogation ne nuira pas au maintien des populations dans un état de conservation favorable.

Le troisième critère reflète l’objectif global de la directive « Habitat », qui a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (article 2, paragraphe 1). Les mesu res prises doivent viser à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages. Elles doivent également tenir compte des exigences économiques, sociales et cul turelles, ainsi que des particularités régionales et locales (article 2, paragraphes 2 et 3).

La demande doit satisfaire le premier critère avant que les deuxième et troisième critères puissent être examinés. Concrètement, il est inutile d’examiner la question des autres solutions satisfaisantes et de l’incidence sur l’état de conservation si l’act ion ne satisfait pas à l’article 16, paragraphe 1, points a) à e). » (page 53).

Ainsi, à supposer même que le projet envisagé bénéficie d’une séquence « éviter / réduire / compenser »

vertueuse et aboutie, si le projet en lui - même n’est pas reconnu comme une raison impérative d’intérêt public majeur, la dérogation sera refusée.

En conséquence, en étendant au profit des installations du ministère de la défense et des équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non 146

nécessaires à son exploitation une procédure d’autorisation environnementale unique déjà existante dans le droit en vigueur, la mesure ne contrevient à aucune disposition d’ordre conventionnel.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le cadre législatif de l’autorisation environnementale unique est codifié au titre VIII du livre Ier du code de l’environnement 119 .

L es différentes procédures et décisions environnementales requises pour les ICPE, les IOTA et les autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis à un autre type d’autorisation (autorisation supplétive) et, depuis 2023, les travaux miniers, sont fusionnées au sein d'une unique autorisation environnementale.

Toutefois, il existe une dérogation pour les IOTA et les ICPE , relevant du ministre de la défense ou situés dans une enceinte placée sous l'autorité de celui - ci

ainsi que pour les équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation . L’autorisation environnementale unique ne vaut ainsi que pour les autorisations prévues aux 1° et 7° du I de l’article L. 181 - 2 du code de l’environnement pour ces installations, le ministre de la défense étant alors l’autori té compétente pour instruire les demandes d’autorisation environnementale des installations du ministère des armées 120

tandis que le DSND est l’autorité compétente pour le s équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation.

En revanche, pour tous les autres types d’autorisation mentionnés au I de

l'article L. 181 - 2 du code de l'environnement , une autre demande d’autorisation doit être déposée auprès de l’autorité compétente.

A titre d’exemple, p our le programme Avsimar 121

réalisé à Lann - Bihoué, le projet comporte une installation classée qui a nécessité une demande d’autorisation

119

Articles L. 181 et suivants du code de l’environnement .

120

Articles R. 181 - 2 et R. 181 - 55 du code de l'environnement

121

Le programme Avsimar

–

avion de surveillance et d’intervention maritime -

prévoit l’acquisition de 12

Falcon 2000 LXS Albatros , dont 7 ont déjà été commandés en décembre 2020 pour remplacer les 8 Falcon 147

environnementale auprès du ministre des armées. Une évaluation environnementale, une enquête publique , des consultations

et un avis de l’autorité environnementale

ont été réalisés . Toutefois, l’identification d’espèces protégées sur le site a impliqué la nécessité, en amont, d’une demande de dérogation auprès du préfet de département et la réalisation d’une

enquête publique. Une actualisation de l’avis de l’autorité environnementale et une participation du public par voie électronique a dû

en conséquence êt re réalisée . L’autorisation a été délivrée le 12 décembre 2025, mais elle

aurait pu l’être dès le mois de mai 2025 si la procédure d’autorisation environnementale unique avait été en vigueur, sans que soit porté atteinte aux procédures de consultation du public, de recueil des

avis nécessaires ou

à l’instruction du projet par les services compétents.

Ce retard s’explique dans la mesure où la demande de dérogation espèces protégées a dû être menée séparément et en amont de la délivrance des autorisations ICP E et IOTA.

L’autorisation environnementale unique aurait généré un gain de temps précieux puisqu’elle aurait permis de regrouper en

une

seule demande

dans un délai d’instruction de 6 mois,

l’autorisation nécessaire pour aménager les aires aéronautiques

(IOTA) , modifier les hangars d’accueil des appareils, créer des ateliers de maintenance adaptés

(ICPE) , et la dérogation à l’interdiction des espèces protégées.

Autre exemple, pour le programme PATMAR 122

( avion de patrouille maritime, indispensable au repérage des activités en mer, aux interventions en mer), le projet comporte des installations (ICPE et IOTA) qui vont nécessiter une demande d’autorisation environnementale auprès du ministre des armées pour notamment créer des hangars d’accueil des appareils, des ateliers de maintenance, des parkings aéronautiques, des aires de lavages et des voies de circulation. Le projet sera soumis à évalu ation environnementale et nécessitera l’avis de l’autorité environnementale. Par ailleurs, une demande de dérogation aux espèces protégées devra être déposée. L’autorisation environnementale unique de ce projet permettrait de déposer une seule demande d’au torisation, source de simplification, de lisibilité et de gain de temps pour la mise en œuvre de ce projet.

La désignation du ministre des armées ou du DSND selon le périmètre de l’installation en tant qu’autorité administrative est justifiée par l’exigence de confidentialité, la spécificité des installations concernées (dépôts de munitions, installations nucléa ires

M et les 5 Falcon 200 Gardian dont le retrait de service a commencé en 2025. La livraison est prévue

à partir de

2026.

122

PATMAR -

Avion de patrouille maritime, indispensable au repérage des activités en mer et aux interventions en mer

148

de base sécrètes notamment) et l’expertise de l’inspection du contrôle général des armées en matière d’ICPE - IOTA.

Les principes régissant l’autorisation environnementale unique étant de nature législative, une modification de la loi est nécessaire pour permettre au ministère des armées de bénéficier de l’autorisation environnementale unique pour l’ensemble des autoris ations mentionnées à l'article L. 181 - 2 du code de l'environnement

afin de simplifier la procédure et d’accélérer le traitement des dossiers sans en modifier les principes.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Dans le contexte du réarmement

afin de rechercher une performance technique et une économie de s

moyens administratifs, il est nécessaire

de faciliter la réalisation des ouvrages, ateliers, hangars, installations de stockage , etc.

qui accueillent les systèmes d’armes et les munitions produits par la base industrielle et technologique de défense ( BITD )

et exploités par le ministère des a rmées.

Il en est de même pour les installations et équipements situés dans le périmètre d’une IANID et qui contribuent à la dissuasion nucléaire.

Ce continuum

est la condition de la réussite d’une économie de guerre dont la production est mise rapidement au service des for c es

armées .

Pour cela, il est envisagé de mettre fin à la dérogation existante à l’article L. 181 - 2 du code de l’environnement et permettre aux projets concernés de bénéficier de l’autorisation environnementale unique.

Cette autorisation environnementale unique présente plusieurs avantages

Une réelle simplification des procédures et des délais réduits pour les pétitionnaires, sans diminuer le niveau de protection environnementale

;

Une meilleure vision globale de tous les enjeux environnementaux d’un

projet pour les services instructeurs, comme pour le public

et les parties prenantes ;

Un renforcement du projet en phase amont, par une anticipation, une lisibilité et une stabilité juridique accrues pour le porteur de projet.

L’objectif visé est

donc

de réduire les délais et la complexité des procédures pour les projets . Le

ministre des a rmées restera l’autorité

compétente pour la délivrance de l’autorisation environnementale unique pour les projets relevant du ministère des armées ou situés sur ses emprises .

Pour les équipements et installations situés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son exploitation, le DSND

restera l’autorité

compétente pour la délivrance de l’autorisation environnementale unique.

149

Afin de conserver l’impartialité de la décision d’autorisation, le ministre des armées et le DSND

continueront cependant de s’appuyer

sur les services actuellement compétents de l’Etat, pour

l es

mission s

d’instruction et de proposition de la décision

d’autorisation, à savoir les services placés auprès des préfets (direction départementale des territoires, direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement, etc.), et sur l’inspection des installations classées du contrôle général d es ar mées pour les ICPE et les IOTA. Ainsi, la conservation de ces missions par les services instructeurs constitue une mesure de simplification pour l’administration, de maintien de la connaissance des intérêts à protéger et des enjeux des milieux et écosystèm es concernés par les projets .

Il s’agit aussi d’appliquer le droit commun aux projets concernés, sans porter atteinte à l’application de la réglementation afférente, aux consultations du public ou au recueil de l’avis de l’autorité environnementale, sauf disposition spécifique régulièr ement prévue.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

En dehors d’une règle de droit, seule une organisation ad hoc

coordonnée entre le préfet de département et l’autorité administrative compétente

pour l’instruction des demandes d’autorisation et pour leur délivrance, permettrait de réduire les délais.

Néanmoins, cette réduction de délai serait marginale.

Bien qu’une meilleure coordination entre les services puisse être recherchée et présente de nombreux avantages, elle n’aurait pas pour effet de simplifier la procédure pour le ministère des armées.

En effet, dans le cas où plusieurs autorisations doivent être demandées

pour un seul projet, l’exploitant doit notamment se soumettre à plusieurs enquêtes publiques, plusieurs saisines de l’autorité environnementale pour obtenir ces autorisations.

Cette option n’est donc pas suffisante pour répondre aux objectifs poursuivis.

3.2.

O PTION RETENUE

L’autorisation environnementale unique définie à l’article L. 181 - 2

du code de l’environnement permet aux différentes procédures et décisions environnementales requises pour les ICPE, les IOTA, aux autres projets soumis à évaluation environnementale mais non soumis par ailleurs à un autre type d’autorisation 150

(autorisation supplétive) et, depuis 2023, les travaux miniers, d’être fusionnés au sein d'une autorisation environnementale unique.

L’autorisation environnementale intègre l’ensemble des procédures requises pour la réalisation d’un projet ayant des effets importants sur l’environnement, à partir des différents corpus législatifs applicables et relevant de différents codes (notamment le

code de l’environnement, le code forestier, le code de l’énergie, le code des transports, le code de la défense et le code du patrimoine).

Des dérogations sont prévues au II de l’article L. 181 - 2

du même code .

En effet, pour les installations (ICPE et IOTA) soumises à autorisation du ministère des armées ainsi que

pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, l’autorisation environnementale unique intègre uniquement ( L. 181 - 2 )

les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) mentionnés au II de l’article L. 214 - 3

du code de l’environnement et qui font l’objet d’une déclaration ou d’un arrêté de prescription (article L. 181 - 2 I 1°) ;

les ICPE mentionnées à l’article L. 512 - 1

qui font l’objet d’une procédure de déclaration ou d’enregistrement (article L. 181 - 2 7°),

Ainsi, pour toutes les autres autorisations incluses dans l’autorisation environnementale unique applicable au secteur civil (dérogation espèces protégées, autorisation de défrichement, etc.), l’exploitant doit déposer une autre demande pour chaque autoris ation nécessaire à la réalisation du projet.

La mesure envisagée vise à mettre fin à cette dérogation et permettre aux projets relevant du ministère des armées ainsi qu’aux équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement de bénéficier de l’autorisation environnementale unique pour l’ensemble des autorisations mentionnées au I de l’article L. 181 - 2

code de l’environnement .

Les articles R. 181 - 2

et R. 181 - 55

disposent en outre, que le ministre des armées est l’autorité compétente pour la délivrance des autorisations ICPE et IOTA tandis que l’article L. 1333 - 18

du code de la défense précise que le DSND est l’autorité compétente pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement.

Dans un souci de simplification le ministre des armées sera l’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation environnementale unique pour les projets relevant du ministère des armées ou situés sur ses emprises

tandis que le DSND sera l’autorité

compétente pour les équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement.

151

Néanmoins, l’instruction restera du ressort d es

services compétents de l’Etat pour conserver un fonctionnement optimum et l’organisation de l’administration qui est déjà performante.

Le processus de délivrance de l’autorisation environnementale unique pour les projets relevant du ministre de la défense ou situés sur l’une de ses emprises se déroulera de la manière suivante

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

L ’article L. 181 - 2

du code de l’environnement relatif à l’autorisation environnementale unique doit être modifié pour mettre fin à la dérogation prévue aux 1°, 2° et 4° du II de cet article.

La modification de l’article L. 181 - 2 du code de l’environnement ne supprime pas les dispositions spécifiques au ministère des armées prévues aux articles L. 217 - 2 , L. 517 - 1

et L.

122 - 3 - 4

du même code qui continueront de s’appliquer aux projets du ministère.

Aucune modification ou dérogation aux règles de fond applicables aux projets du ministère n’est sollicitée.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Les modifications prévues ne contreviennent pas et ne sont pas des mises en œuvre du droit international ou du droit de l’Union européenne.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet .

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

155

Sans objet.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La mesure envisagée ne prévoit pas de transfert de compétences puisque les services de l’Etat compétents en l’état actuel du droit continueront d’instruire les autorisations embarquées dans l’autorisation environnementale unique .

Le contrôle général des a rmées assurera la coordination de l’instruction.

Cela induira une charge supplémentaire pour ce service.

Des renforts d’effectifs seront à prévoir pour le contrôle général des armées qui assurera la coordination avec les services préfectoraux.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

156

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts environnementaux. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installatio ns implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

L’autorisation environnementale unique permettra cependant, une meilleure conciliation entre l’ensemble des intérêts environnementaux puisqu’ils seront pris en compte dans une seule autorisation, ce qui réduit le risque de contradiction entre les autorisat ions.

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur le changement climatique. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et

installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décisio n pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

157

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur la ressource en eau. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et inst allations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur la lutte contre les pollutions. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipeme nts et installations implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

158

La mesure contribue positivement aux objectifs de préservation de la biodiversité et de protection, restauration et renaturation des espaces au regard des différentes règlementations existantes, ainsi que sur l’atteinte des objectifs fixés par les plans et

stratégies transverses (règlement européen sur la restauration de la nature, directive dite Natura 2000, Stratégie nationale biodiversité).

En effet, comme c’est déjà le cas actuellement, l’ensemble de ces intérêts et objectifs sont pris en compte dans les projets soumis à autorisation environnementale et sont également pris en compte dans le processus de décision.

L’autorisation environnementale unique

viendra ainsi renforcer la conciliation de ces intérêts avec les autres intérêts protégés par le code de l’environnement

puisqu’ils seront pris en compte au sein d’une unique autorisation .

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La mesure est neutre en ce qui concerne la prise en compte des impacts sur les ressources. En effet, ceux - ci sont déjà pris en compte dans le processus actuel de décision pour les projets du ministère de la défense et les projets d’équipements et installat ions implantés dans le périmètre d’une IANID mais non nécessaires à son fonctionnement, soumis à autorisation environnementale.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

L’article a été soumis à la consultation obligatoire de la mission interministérielle de l’eau (MIE) en vertu de l’article R. 212 - 13

du code de l’environnement. La mission a rendu un avis favorable le 29 janvier

2026 .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article s’applique aux demandes d’autorisations environnementales déposées à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

159

Les autorisations relevant des articles L. 217 - 1 à L. 217 - 3 ou L. 517 - 1 du code de l’environnement ou de l’article L. 1333 - 18 du code de la défense, délivrées sur le fondement des dispositions applicables antérieurement à la date d’entrée en vigueur du pr ésent article sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d'opposition, approbations et agréme nts énumérés par le I de l'article L. 181 - 2 du même code que les projets ainsi autorisés ont, le cas échéant, nécessités. Les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogé es, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état.

5.2.2.

Application dans l’espace

S’agissant de l’application outre - mer, la disposition s’applique aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution ( Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte ) en vertu du principe d’identité législative.

Conformément au livre VI du code de l’environnement

elle est applicable de plein droit à Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon

;

elle ne s’applique pas en Nouvelle - Calédonie, en Polynésie française, à Wallis - et - Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), faute d’une mention d’applicabilité expresse des dispositions concernées

; en effet, aucune mention expre sse dans le code de l’environnement ne prévoit l’application des dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement sur ces territoires

;

elle ne s’applique pas non plus à Saint - Barthélemy, compétent en matière d’environnement.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application. Néanmoins, le projet nécessitera un décret pour modifier l’article R. 181 - 55

du code de l’environnement.

160

Article

–

Qualification d’opération sensible au profit du Centre spatial guyanais

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

1.1.1.

Propos liminaires

: le r ô le central du Centre Spatial Guyanais

pour l ’ exercice d ’ un service public majeur

Choisi en 1964

pour sa situation géographique unique et exceptionnelle en vue d’opérer des lancements, notamment institutionnels (civils et militaires), le

territoire de Guyane a été choisi pour l’implantation d’un centre spatial français. Par décret n° 65 - 388 du 21 mai 1 9 65 portant déclaration d’utilité publique et d’urgence de la réalisation de certains travaux et de l’acquisition de terrains par le centre national d’études spatiale (CNES), l’Etat a confié au CNES les travaux d’implantation d’une base spatiale de lance ment de satellite en Guyane. La propriété des terrains d’assiette de la base spatiale, futur Centre Spatial Guyanais, a été transférée au CNES par l’article 7 de la l oi n° 65 - 1154 du 30 décembre 1965 de finance s

rectificative pour 1965 . Depuis 1968, le Centre Spatial Guyanais (CSG) est le site opérationnel pour les lancements de lanceurs français. Le CSG a été choisi par les pays membres de l’Agence Spatiale Européenne en 1975 comme port spatial de l’Europe afin de garantir un accès auton ome et stratégique à l’espace.

Le CSG reste à ce jour l’unique base de lancement européenne

d’où peuvent décoller des lanceurs de gamme moyenne et lourde , et joue dès lors un rôle diplomatique au travers des coopérations internationales avec

des

partenaires étrangers autant qu’il contribue à la nécessaire autonomie d’accès à l’espace qui a été rappelée lors de la Conférence Ministérielle de l’Agence Spatiale Européenne de 2022

et, plus récemment dans le rapport de stratégie spatiale nationale du SGDSN . Il revêt donc en ce sens un caractè re de souveraineté.

Engagé dans la protection des intérêts fondamentaux de la nation, le CNES répond au dispositif PPST 123

et dès lors aux dispositions applicables qui visent à protéger les savoirs, expertises et technologies les plus « sensibles » qui sont localisés sur le

123

Décret N°2011 - 1425 du 2 novembre 2011 portant application de l’article 413 - 7 du code pénal et relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la nation

Arrêté du 3 juillet 2012 relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la nation

Circulaire interministérielle de mise en œuvre du dispositif de protection du potentiel scientifique et technique de la nation du 7 novembre 2012

161

territoire national, y compris en Guyane, et dont le détournement ou la captation pourraient :

porter atteinte aux intérêts économiques et scientifiques de la nation ;

renforcer des capacités militaires étrangères ou affaiblir les capacités de défense françaises ;

contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;

être utilisés à des fins terroristes sur le territoire national ou à l’étranger.

A cet égard, le CSG, à l’instar des autres établissements du CNES, est une zone à régime restrictif (ZRR immatérielle et physique).

Au - delà de ses missions opérationnelles, le Centre spatial guyanais occupe une place importante

dans sa région d'accueil. Acteur majeur de l'économie guyanaise, il participe au

développement du territoire et

joue un rôle clé en matière d’éducation et de tourisme.

Le CSG joue, en tant que porteur d’un service public majeur, un rôle central dans la mise en œuvre de la politique spatiale de la France.

1.1.2.

Contexte général

Le CSG présente de nombreuses spécificités qui en font un site particulièrement sensible.

Distant de plus de 8000 km du territoire hexagonal, le Centre Spatial abrite des installations opérationnelles et industrielles, dont les sites de lancement pour les vecteurs Ariane 6 et Vega, un site SEVESO classe 3 seuil Haut et

des

sites à risque pyrotechnique. Il héberge également des technologies à usage dual , au premier rang desquelles les

éléments Lanceurs et les technologies embarquées sur certains satellites lancés depuis le CSG . Le CSG

est l’unique zone d’importance vitale française implantée en o utre - mer, regroupant plus d’une dizaine de points d’importances vitales 124 .

Lieu d’une intense coopération internationale, il constitue l’unique accès souverain à l’espace de la France et de l’Europe. Il accueille de nombreuses campagnes commerciales et institutionnelles et scientifiques, ainsi les équipes techniques

124

Le CNES a été identifié par l’Etat comme organisme d’importance vitale (OIV) 124

conformément à l’article R. 1332 - 1 du code de la défense. A cet égard, le CSG, identifié comme point d’importance vitale, répond à une politique de sécurité conçue et pilotée par le SGDSN (Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale)

162

françaises et étrangères qui y sont rattachées.

En tant que site souverain d’accès à l’espace et sur le territoire national, il est le site de lancement privilégié pour les satellites de défense.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de la Charte de l’environnement

: «

Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

(article 7).

La proposition s’inscrit dans le cadre d’un aménagement législatif du principe d’information et de participation du public, prévu à l’article 7 de la Charte de l’environnement susmentionné. Son champ d’application est limité à certaines opérations qualifia bles d’ «

op é rations sensibles

au titre du code de la d é fense et exclusivement sur le périmètre géographique du Centre Spatial Guyanais, propriété du Centre national d'études spatiales (CNES). En ce sens, elle respecte le cadre constitutionnel.

est de jurisprudence constante que les limitations des effets de la Charte de l’environnement ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi 125 .

A ce titre, dans sa décision n° 2022 - 843 DC du 12 août 2022, le Conseil constitutionnel a été saisi de dispositions législatives adoptées dans un contexte de crise énergétique européenne majeure, consécutive à la réduction brutale des importations de gaz r usse. Les articles examinés visaient à renforcer rapidement les capacités françaises d’importation de gaz naturel liquéfié, notamment par le maintien en activité d’un terminal méthanier flottant existant et par l’autorisation accélérée de l’installation d’ un nouveau terminal dans le port du Havre.

Le législateur avait institué, à cette fin, un régime administratif et procédural dérogatoire, permettant d’accélérer certaines procédures environnementales et patrimoniales, tout en encadrant strictement ces dérogations dans le temps et dans leur champ d’ application. Les dispositions prévoyaient notamment :

la mise à disposition du public d’analyses relatives aux incidences environnementales du projet ;

la mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et, le cas échéant, de

125

Décision 2020 - 809 DC -

10 décembre 2020 -

Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières .

163

compensation des atteintes à la biodiversité ;

la réalisation d’une étude d’impact après la mise en service de l’installation ;

des limitations temporelles strictes quant à l’exploitation du terminal.

Examinant la conformité de ces dispositions à la Charte de l’environnement, le Conseil constitutionnel a relevé que le législateur avait entendu sauvegarder des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent notamment l’indépendance de la Nation et les éléments essentiels de son potentiel économique. Il a admis que cet objectif pouvait justifier des aménagements procéduraux en matière environnementale, dès lors qu’ils sont nécessaires, proportionnés et assortis de garanties substantielles.

Le Conseil constitutionnel a toutefois assorti sa décision d’une réserve d’interprétation, en jugeant que ces mesures ne pouvaient être mises en œuvre qu’en cas de menace grave sur la sécurité d’approvisionnement en gaz, afin d’assurer une conciliation eff ective entre l’urgence énergétique et le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par la Charte de l’environnement.

Il a enfin relevé que les dispositions contestées maintenaient :

l’application des normes internationales de sécurité ;

des prescriptions administratives destinées à prévenir les risques environnementaux ;

des mécanismes d’information et de participation du public ;

ainsi que la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif.

Sous ces réserves et garanties, les articles en cause ont été déclarés conformes à la Constitution.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

L ’Europe spatiale a dès 19 75

investi le CSG, si bien que l’utilisation des ensembles de lancement au CSG est assez strictement encadrée par l’accord international entre la France et l’ESA relatif au CSG

(«

accord CSG

»), par lequel la France garantit à l’ESA la disponibilité de l’ensemble de soutien du CSG ( dont elle

a financé une grande partie des coûts d’installation et dont elle paie, via le CNES ou via l’ESA, plus de la moitié du budget courant) et s’engage à la mise à disposition de l’Agence le foncie r propriété du CNES. Pour faire suite aux décisions relatives au secteur des lanceurs prises à l’occasion 164

du Sommet de Séville de novembre 2023, un nouvel accord a été discuté et signé le 23 octobre 2025.

Les principales stipulations de l’accord sont les suivantes

le CNES est désigné par le Gouvernement français comme autorité chargée de l’exécution de l’accord et à ce titre est responsable du schéma directeur du CSG

et du calendrier des lancements ;

la France garantit à l’ESA ce qui est nécessaire pour

la conduite des programmes ESA et principalement

la mise à disposition du foncier propriété du CNES dans le périmètre du CSG pour y faire construire les installations nécessaires à l’exploitation des lanceurs européens

;

la réalisation par le CNES des activités de maintien en conditions opérationnels du CSG et la disponibilité de l’Ensemble de soutien du CSG (installations du CSG hors segment spatial de responsabilité des opérateurs de lancement ou de l’ESA) ;

Il convient de préciser que, réciproquement, l’ESA s’engage à participer au financement du CSG.

la France peut également utiliser les installations du CSG pour ses

« programmes nationaux engagés par le gouvernement ou pour son compte et développé en dehors du cadre de l’Agence », sous réserve d’un examen des effets potentiels de cette utilisation et de ne pas affecter l’exécution des programmes et activités de l’ESA

;

l’accord CSG

dans sa version de 2025 prend en compte l’entrée d’un nouvel opérateur (AVIO) pour le lanceur de l’ESA VEGA aux cotés de l’opérateur ARIANESPACE pour le lanceur ARIANE 6 ;

enfin,

le nouvel accord facilite les modalités d’accès à des opérateurs privés, sous réserve de l’autorisation souveraine du Gouvernement français

et l’accord de l’Agence .

Dans le champ du droit de l’Union, la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement

énonce, en son article 2, que ses dispositions ne s’appliquent pas «

aux plans et programmes répondant uniquement aux besoins de la défense nationale

» .

La directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13

décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur 165

l’environnement

prévoit en son article 1 er , paragraphe 3

: «

Les États membres peuvent décider, au cas par cas, et si leur législation nationale le prévoit, de ne pas appliquer la présente directive aux projets, ou aux parties de projets, ayant pour seul objet la défense ou aux projets ayant pour seul objet la répon se à des situations d'urgence à caractère civil, s'ils estiment que cette application irait à l'encontre de ces besoins.

De la même manière, la Convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement

(dite «

Convention d’Aarhus

» ), à laquelle la France est partie, mentionne

en son article 4 relatif à l’accès à l’information sur l’environnement qu’une «

demande d’informations sur l’environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur: (…) b) les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique ;

en son article 7 relatif à la participation du public que «

chaque partie : (…) c) peut décider, cas par cas, si le droit interne le prévoit, de ne pas appliquer les dispositions du présent article aux activités proposées répondant aux besoins de la défense nationale si cette partie estime que cette application irait à l'encontre de ces besoins.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le Centre Spatial est implanté sur un territoire présentant des vulnérabilités qui imposent au quotidien une vigilance renforcée

: situation géographique, territoire de forte immigration présentant une cohésion sociale et territoriale fragilisée, forte dispersion des installations sur une empr ise foncière particulièrement étendue (660

000 hectares, soit l’équivalent de Paris et sa petite couronne).

Compte tenu de la nature des activités qui y sont menées, les menaces potentielles sont nombreuses :

166

Menace terroriste à forte portée médiatique

Risque

sabotage des installations, des lanceurs ou des charges utiles

;

Risque de perturbation, de sabotage ou d’empêchement des opérations

;

Risque d’intrusion par voies terrestres, maritimes et aériennes

;

Risque de prises à partie lors de transferts de matériels sensibles : éléments lanceurs, charges utiles…

Espionnage industriel (monde concurrentiel et technologie de pointe)

;

Espionnage étatique (base ouverte à des clients internationaux)

;

Risque social (blocage de la base)

;

Activisme environnemental

;

Atteinte à l’image du spatial, de la France, …

Au vu des menaces pesant sur le site une exigence élevée de sureté protection est

indispensable.

Ainsi, est mis en place un dispositif de sûreté de protection interne, un dispositif de sécurité de défense externe et un corpus règlementaire

Au regard de la sensibilité des activités réalisées au Centre Spatial et de leur caractère indispensable à la survie de la nation, le CNES a été identifié par l’Etat comme organisme relevant

l’article R. 1332 - 1

du code de la défense.

De plus, le site

accueille de nombreux établissements relevant de la même règlementation relative à la protection des intérêts vitaux de la Nation.

Le président du CNES exerce, conformément aux dispositions de l’article L. 331 - 6

du code de la recherche, une responsabilité générale de sécurité et de sûreté

des installations du CSG et des activités qui y sont menées.

Cette responsabilité se décline dans deux missions

spécifiques :

En raison de la nature spatiale des activités spatiales menées au CNES, le CSG est régi par les dispositions de l’arrêté portant Réglementation de l’Exploitation des Installations (REI) du CSG qui porte réglementation de police spéciale de l'exploitation des installations

présentes sur le site. Il définit les mesures de police administrative applicables aux activités conduites dans ou à partir du périmètre du CSG, en application du 1. de l'article L.

331 - 6 du code de la recherche et des articles R331 - 10 à R331 - 13

ainsi que R331 -

et R331 - 19

du c ode de la recherche. Dans ce cadre, le CNES délivre les autorisations d’accès 167

nécessaires à l’exercice de tous les personnels assurant des missions de sécurité sur l’ensemble de la base. Les personnes concernées sont notamment

les personnels de sécurité , les pompiers, les démineurs, les personnes chargées des questions de vulnérabilité technique, les services enquêteurs ou les autorités civiles et militaires de l’Etat.

Une mission de coordination des mesures visant à assurer la sûreté des installations du CSG et des activités qui y sont menées, qui comprennent, au titre des articles R331 - 14

et R331 - 15

du code de la recherche, celles visant notamment à la protection des installations contre les malveillances.

Le CNES répond par ailleurs au dispositif PPST

et dès lors aux dispositions applicables visant à protéger les savoirs, expertises et technologies les plus sensibles localisées sur le territoire national, y compris au CSG, et dont le détournement ou la captation pourraient porter atteinte aux intérêts économiques et scientifiques de la nation, renforcer des capacités militaires étrangères ou affaiblir les capacités de défense françaises, contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de le urs vecteurs, être utilisées à des fins terroristes sur le territoire national ou à l’étranger.

Le CSG constitue à ce titre

une zone à r é gime restrictif (ZRR) immatérielle et physique.

CSG détient également de l’information et des supports classifiés

(ISC)

de nature civile ou de défense, français ou étrangers . Tous les sites clos du CSG sont érigés en zones protégées (Application du code pénal en cas d’intrusion (Art 413 - 7 et 8) .

Enfin, le CSG constitue par essence une zone privilégiée d’échange et dès lors d’accès, non seulement à des données classifiées au sens du code de la défense, mais également contrôlées à l’export

raison de la présence sur site de lanceurs qui sont une technologie balistique dont les composants sont classés Matériel de Guerre et Assimilés -

MGA (ou équivalent en fonction du pays d’origine de la donnée).

Le Centre Spatial fait également l’objet de dispositifs de protection complémentaires

qui l’inscrivent comme zone

Interdite de Survol -

SOP3 (sauf autorisation relevant d’une mesure dérogatoire),

;

Interdite à la captation aérienne de données (photos, vidéos, lidar…)

;

D’accès interdit (lors des phases dangereuses : Chronologies, transferts, …) ou contrôlé (hors chronologies de lancement)

;

De port d’arme interdit

;

De prélèvement interdit (Faune et Flore).

168

De nombreux moyens étatiques concourent à la protection du Centre Spatial Guyanais

: Forces Armées de Guyane (FAG), démineurs, pompiers (BSPP), Gendarmerie Nationale, Escadron de Gendarmerie Mobile (EGM) à demeure, services de renseignement (DRSD, RT, DGSI , DGSE…) .

Le maintien en condition opérationnelle du CSG ainsi que ses évolutions sont nécessaires pour maintenir et développer la capacité du site et ainsi garantir l’accès autonome de la France et de l’Europe à l’espace, pour ses besoins institutionnels et de défe nse. L’arrivée de nouveaux vecteurs de lancement (lanceurs légers) et le développement d’ouvrages nécessaires à la montée en cadence des vecteurs européens ARIANE et VEGA participent au maintien et au développement de l’emploi local en Guyane.

A ce jour et avant la montée en cadence des lanceurs ARIANE et VEGA et l’implantation des nouveaux lanceurs légers, les emplois directs sur le site CSG par l’ensemble des employeurs publics et privés de la base spatiale sont au nombre de 1

520.

A titre d’exemple, le site prévu pour l’accueil de six lanceurs légers privés est dimensionné pour accueillir jusqu’à 400 personnes intervenant pour la maintenance, la surveillance et les opérations de lancement. Ces personnels seront des employés CNES, op érateurs de lancement et industriels participant au fonctionnement de la base de lancement.

La présente proposition , inspirée du régime des opérations sensibles du code de la défense nationale 126 ,

vient compléter le corpus existant pour permettre la protection des informations sensibles dont la publicité viendrait fragiliser l’ensemble de l’arsenal de mesures de protection mis en place. La mesure assure une sécurité juridique à la protection des in formations sensibles participant à la sécurité et sûreté du site.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

La mesure de simplification assure une sécurité juridique à la protection des informations sensibles participant à la sécurité et sûreté du site, tout en assurant une application par le CNES des mesures de protection de l’environnement.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

126

Articles L. 2391 - 1 et s. du code de la défense . Un dispositif s’inspirant de celui prévu dans le code de la défense a été créé aux articles L. 112 - 3 et suivants du code de la sécurité intérieure

pour les opérations sensibles intéressant la sécurité nationale.

169

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Modification de l’article L. 2391 - 2 du code de la défense

afin d’assouplir les critères pour permettre à des opérations intéressant le CSG d’entrer dans ce dispositif dérogatoire

Version légistique

L’article L. 2391 - 2 du code de la défense est ainsi modifié

1° L e mot

: «

uniquement

» est remplacé par les mots

: «

à titre principal

2° A près les mots

: «

sous son autorité

», sont ajoutés les mots

: «

ou dans celle d’un établissement public relevant de sa tutelle

Version consolidée

Art. L. 2391 - 2. –

Peuvent faire l'objet de la procédure prévue à l'article L. 2391 - 1

les opérations relatives à un ouvrage, une installation, une construction, un aménagement ou une activité, dès lors qu'il est destiné à titre principal aux besoins de la défense et qu'il relève de la compétence du ministre de la défense ou qu'il est situé

dans une enceinte placée sous son autorité ou dans celle d’un établissement public relevant de sa tutelle »

Cette option , qui ne posait pas de difficulté juridique particulière,

a été in fine

écartée en raison de son applicabilité potentiellement trop large aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la défense, le besoin devant se limiter aux opérations menées dans l’enceinte du Centre Spatial Guyanais qui répondent des besoins duaux .

3.2.

O PTION RETENUE

C réation d’un nouvel article L. 331 - 6 - 1 dans le code de la recherche, après l’article L.

331 - 6, en s’inspirant du régime dérogatoire du code de la défense.

L’objectif de l’option retenue vise à permettre, pour certaines opérations d’envergure concernant le centre spatial guyanais dont les caractéristiques répondent uniquement à un besoin de la défense nationale et qui sont susceptibles d’être utilisés aux fin s de la politique spatiale, d’être qualifiés d’opération sensible intéressant la défense nationale.

La notion d’opération sensible intéressant la défense nationale trouve sa source dans l’article L. 2391 - 1 du code de la défense. Ce régime dérogatoire permet de préserver la confidentialité de toute ou partie des informations s’y rapportant et qui sont ess entielles à la compréhension du dossier.

170

Les conditions d’application de ce dispositif sont détaillées dans la circulaire 2021 - 1/ARM/SGA/DAJ/D2P

du ministre de la défense publiée au bulletin officiel des armées le 21 septembre 2021.

Ce rattachement à la notion d’opération sensible entraine, comme le prévoit l’option retenue, l’application du régime en découlant des articles L. 2391 - 3 à L. 2391 - 5 du même code. Ces articles organisent une série de dérogations législatives notamment en m atière de participation du public, de consultation du public ou d’enquête publique. Par ailleurs, en l’état des textes règlementaires, elle donnera compétence au Premier ministre pour délivrer l’autorisation environnementale en lieu et place du préfet.

En se rattachant à un dispositif déjà existant et portant déjà sur la sauvegarde des intérêts de la défense nationale, il permet d’éviter de créer un régime dérogatoire propre aux opérations du centre spatial guyanais. La création d’un article propre au se in du code de la recherche offre la possibilité de définir précisément son champ d’application sans risquer de déstabiliser l’économie des articles du code de la défense et plus largement le régime déjà existant pour la défense nationale.

S’agissant des notions «

d’ ouvrage, une installation, une construction, un aménagement ou une activité

», d’usage très courant dans le code de l’urbanisme, mais aussi dans le code de l’environnement, elles sont

largement stabilisées en jurisprudence.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le présent article vise à créer, après l’article L. 331 - 6 du code de la recherche, un nouvel article L. 331 - 6 - 1

afin de modifier les modalités applicables en matière d’autorisation environnementale pour les travaux éventuels nécessaires à l’adaptation du CSG pour les besoins de l’accès à l’espace. La présente disposition concerne la phase de consultation du public sans impact sur les conditions essentielles des autorisations et notamment le principe «

ERC

» (Eviter, Réduire, Compenser).

Le régime ne dispense pas du respect des règles de fond sur le plan du droit de l’urbanisme.

Le régime sera mis en œuvre au cas par cas, lorsque le nombre d'éléments qui devraient être écartés est trop important pour permettre la constitution d'un dossier 171

intelligible d'enquête publique

ou de saisine des services instructeurs .

L’objectif est de limiter l a divulgation

de certains éléments pouvant constituer un risque ou une atteinte aux intérêts de la défense nationale en dérogeant aux procédures de consultation, de participation ou d'information du public, à titre exceptionnel et en cas de nécessité avérée.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

En matière d’évaluation environnementale des projets, l’article 1 er , paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE, prévoit que les États membres peuvent décider, au cas par cas et si leur législation nationale le prévoit, de ne pas appliquer la directive aux projets ayant pour seul objet la défense nationale ou destinés à répondre à des situations d’urgence à caractère civil, lorsqu’ils estiment que cette applicati on irait à l’encontre de ces objectifs.

Or d’une part, le considérant 19 de la directive 2014/52 énonce clairement que la directive doit permettre de préserver les informations intéressant la défense («

L'expérience montre que, en ce qui concerne les projets, ou parties de projets, répondant à des besoins de défense

(…) , l'application de la directive 2011/92/UE pourrait entraîner la divulgation d'informations confidentielles importantes portant atteinte aux objectifs de défense poursuivis. Il convient donc de prévoir des dispositions autorisant l es États membres à ne pas appliquer ladite directive dans de tels cas, s'il y a lieu.

»).

D’autre part, les intérêts de politique spatiale relèvent des intérêts fondamentaux de la Nation en tant qu’ils font partie des intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France. La notion de «

défense

» au sens de l’article 1 er , paragraphe 3, de la directive 2011/92 ne peut être interprété strictement au sens de défense militaire, mais intègre plus généralement, la préservation des intérêts fondamentaux de la Nation, laquelle relève de la seule responsabilité des Etats membres.

Compte tenu de la dualité des activités du CNES, un certain nombre d’infrastructures sont conçues et réalisées selon des normes de niveau «

défense

», soumis à la plus haute protection, même s’ils sont susceptibles de servir ensuite pour des besoins égalem ent civils. Les caractéristiques de ces opérations relèvent donc des seuls besoins de la défense.

majeur, sous réserve de la mise en œuvre de mesures compensatoires propres à assurer la cohérence globale du réseau Natura 2000. La Cour de justice de l’Union européenne a reconnu aux États membres une marge d’appréciation dans l’identification de ces rais ons impératives, tout en exigeant le respect des conditions de fond prévues par la directive.

En matière d’accès à l’information environnementale et de participation du public, le dispositif est compatible avec la directive 2003/4/CE relative à l’accès du public à l’information environnementale, laquelle permet aux États membres de prévoir des rest rictions à la communication d’informations lorsque leur divulgation porterait atteinte à la sécurité publique ou à la défense nationale. Le dispositif retient une approche proportionnée, en assurant l’information du public dans des conditions compatibles a vec ces impératifs et en préservant les garanties essentielles prévues par le droit de l’Union.

par l’Union européenne prévoi t une exception pour les besoins de la Défense nationale en matière d’accès à l’information sur l’environnement et de participation du public aux décisions relatives à des activités particulières.

S’agissant du droit d’accès à l’information, l’article 4 énonce qu’«

une demande d'informations sur l'environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur: (…) b) les relations internationales, la défense nationale ou la sécurité publique ; (…)

» .

Concernant le droit de participation du public, l’article 6 énonce quant - à - lui «

1. Chaque partie

: ( … ) c) peut décider, cas par cas, si le droit interne le prévoit, de ne pas appliquer les dispositions du présent article aux activités proposées répondant aux besoins de la défense nationale si cette partie estime que cette application irait à l'encontre de ces besoins

» .

La France a ratifié la Convention d’Aarhus le 8 juillet 2002. Elle est entrée en vigueur le 6 octobre 2002 (voir loi n°

2002 - 285 du 28 f é vrier 2002 autorisant l ’ approbation de la Convention d ’ Aarhus et d é cret n °

2002 - 1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la Convention d ’ Aarhus ).

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet .

173

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Les travaux menés au CSG ont pour objectif de maintenir une base de lancement en conditions opérationnelles constantes, améliorer ses performances pour assurer une montée en cadence des lancements, accueillir de nouveaux opérateurs français et européens ré pondant à l’ensemble des besoins des clients satellites . Tant les opérateurs de lancements qui se sont vu confier par l’Agence Spatiale Européenne l’exploitation des lanceurs institutionnels Ariane et Vega que les opérateurs privés en cours d’installation au CSG sont intéressés par l’amélioration de la performance de la base spatiale, pour assurer l’exploitation de leurs lanceurs et ainsi capter les clients satellites.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet .

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet .

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Les services de transport spatial mis en œuvre au CSG ne sont pas des services proposés directement aux particuliers. Les utilisateurs de tels services sont

Les opérateurs de lancement autorisés à utiliser les moyens de la base spatiale pour leurs services de transport spatial. A ce jour, il s’agit des deux opérateurs choisis par les Etats membres de l’Agence Spatiale Européenne pour exploiter les deux lanceur s européens ARIANE et VEGA, soit respectivement Arianespace et AVIO. Ces opérateurs sont agréés par la France au titre de l’accord intergouvernemental entre la France et l’Agence Spatiale Européenne relatif au CSG

Les utilisateurs des services de transport spatial sont des utilisateurs institutionnels pour les charges utiles (satellites) institutionnelles civiles, recherche ou défense (Etats, Union Européenne, Agence Spatiale Européenne, EUMETSAT notamment) et des o pérateurs économiques privés pour leurs propres charges utiles et proposant des services aux public à partir d’infrastructures spatiales (télécommunications notamment).

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

174

Le projet n’a pas d’impact direct, financier ou administratif, sur les collectivités territoriales et ne nécessite pas la saisine du Conseil national d’évaluation des normes.

Les dispenses d’autorisation du droit des sols ne dispensant pas du respect des règles de fond aucun impact n’est identifié sur ce plan.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La proposition vient modifier dans son champ d’application le processus de délivrance des autorisations environnementales tant pour l’autorité administrative compétente (décret du Premier ministre au lieu d’un arrêté du préfet de la Guyane) que pour la pha se de consultation du public, lorsque l’instruction des autorisations nécessite l’accès à des informations sensibles pour les projets qualifiés d’«

Opérations Sensibles

».

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet .

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

Le CSG est engagé dans un plan de transition bas carbone, conformément aux exigences de la circulaire n°6425/SG Service public écoresponsable et de la stratégie nationale bas carbone, et réalise un Bilan d’émissions de gaz à effet de serres tous les 2 ans dans le cadre du CNES. La proposition ne compromet en aucune manière le suivi 175

et le bon déroulement de ce plan de transition. Par ailleurs, l’ensemble des acteurs de la base spatiale (CNES et industriels) lancent conjointement en 2026 le premier bilan EGES de périmètre base spatiale afin de suivre méthodiquement la réduction des émi ssions liées à l’activité industrielle du CSG, avec une ambition de net zéro en 2050.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Conformément aux exigences du Plan national d’adaptation au changement climatique 3 (PNACC) qui demande la réalisation d’une étude de vulnérabilité pour les OIV et la mise à jour en conséquence des plans de continuité et de reprise d’activité, le CSG fait l’objet d’une étude spécifique et d’un PCRA que la proposition ne vient en aucun cas mettre en cause.

L’accroissement de l’activité de la base spatiale fait l’objet d’un suivi dans le cadre du plan de transition du CNES qui planifie les efforts relatifs à l’efficacité énergétique, dans le prolongement de la SNBC 2 (puis 3 en cours de consultation) de mani ère à contribuer à l’atteinte d’un objectif de plus de 90% d’énergies renouvelables avant 2030.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

Le développement prévu de l’activité sur la base accroit la pression sur la ressource en eau, par ailleurs accrue du fait des conséquences du changement climatique. Cet accroissement de la pression sur la ressource en eau n’est pas lié au présent article.

Le CNES a entrepris l’élaboration d’une stratégie de préservation de la ressource pour l’ensemble de ses établissements suite à la réalisation d’un diagnostic partagé. Les enjeux spécifiques au CSG seront précisés et dans la feuille de route qui verra le j our à l’automne 2026. L’étude de vulnérabilité demandée par le PNACC 3 embarque cette dimension.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

L’adoption par le CNES d’une feuille de route économie circulaire développant les pratiques de recyclage, de réduction de la production de déchets et de déploiement d’une politique d’écologie industrielle territoriale visant au recyclage et à la réutilisat ion en priorité sur le territoire, fait l’objet d’une déclinaison précise au CSG. La proposition n’impacte pas directement ni significativement la transition vers l’économie circulaire.

176

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

Les pollutions font l’objet d’un suivi dans le cadre du plan de mesure environnementale (PME) produit annuellement et diffusés auprès de la DGTM. Il mesure l’ensemble des pollutions atmosphériques liés aux lancements, la qualité de l’air, les eaux de surfa ce, les sédiments, populations de poissons, etc. Le PME permet de prendre en compte un accroissement de l’activité éventuellement lié à la proposition.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La proposition n’impacte pas le déroulement des procédures d’autorisations environnementales, et notamment la mise en œuvre de la séquence ERC.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

Sans objet.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française. En ce sens, la

mesure est proposée pour entrer en application immédiatement étant entendu qu’elle renvoie à la qualification d'opération sensible intéressant la défense nationale pour être applicable à une opération à venir menée dans l’emprise du Centre Spatial Guyanais conformément aux dispositions de l’article L. 2391 - 1 du code de la défense.

5.2.2.

Application dans l’espace

177

La mesure proposée étant dédié e

aux activités du CNES liées au Centre Spatial Guyanais, elle a vocation à s’appliquer exclusivement dans le périmètre du centre, situé dans la collectivité territoriale de Guyane.

Aucune disposition spécifique d’application n’est nécessaire compte tenu du régime juridique de l’identité législative applicable à la Guyane.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

La qualification d’opération sensible sera décidée par un arrêté du ministre en charge de la défense nationale.

Ce choix, qui s’inscrit dans la continuité procédurale du dispositif existant pour le ministère des armées, offre la double garantie, sur le plan administratif, d’une décision de qualification prise au niveau de l’administration centrale et, sur le plan co ntentieux, de désigner le Conseil d’Etat comme juge en premier ressort d’un éventuel recours en excès de pouvoir contre la décision portant qualification d’opération sensible.

178

TITRE III –

RENFORCER LA RESILIENCE

C HAPITRE I ER

–

D ISPOSER DE NOUVEAUX LEVIERS FACE AUX MENACES

Article 13 -

Renforcer les moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Une des missions du service de santé des armées (SSA) est de contribuer à la mise en œ uvre des plans gouvernementaux destinés à faire face aux risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC).

A ce titre, il intervient lors de situations sanitaires exceptionnelles, encadrées par les articles L. 3131 - 1 à L. 3136 - 1 du code de la santé publique (CSP). Dans ce cadre, il peut être amené à fournir certains médicaments, dispositifs médicaux et disposit ifs médicaux in vitro , provenant de ses établissements, lorsqu’un risque spécifique le nécessite.

C’est notamment dans contexte que l a pharmacie centrale des armées (PCA) peut être amenée à fabriquer

des contre - mesures médicales contre les risques NRBC.

L es établissements de ravitaillement sanitaire des armées (ERSA) assurent

quant à eux l’approvisionnement des unités du SSA, y compris hors du territoire national.

L ’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique, dans sa rédaction actuelle 127 ,

autorise les ERSA à distribuer , notamment,

des médicaments ne disposant pas d’autorisation de mise sur le marché

(AMM) , en cas de menace pour la défense et la sécurité nationales ou d’une contamination ou d’une exposition à un agent NRBC. Cette distribution s’effectue par l’intermédiaire de pharmaciens ou de médecins de départements ministériels ou d’organismes chargés d’ une mission de service public.

127

I ssue de l’ordonnance n° 2022 - 1086 du 20 avril 2022 portant adaptation du droit français au règlement (UE) 2017/745 du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2017 relatifs aux dispositifs médicaux .

179

L’article L. 3135 - 2 complète le dispositif en précisant que les professionnels de santé, les fabricants d’un médicament ainsi que les ERSA ne peuvent être tenus pour responsables des dommages des actes résultant de l’utilisation d’un produit de santé utili sé dans le cadre de l’article L. 3135 - 1.

Le retour d’expérience des JOP 2024 a confirmé la nécessité de ce dispositif établi par l’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique, en mettant en évidence le caractère trop restrictif de la liste des opérateurs pharmaceutiques du ministère des armées

autorisés à le mettre en œuvre. En effet, seuls les établissements de ravitaillement sanitaire des armées (ERSA) sont autorisés à distribuer les médicaments et dispositifs médicaux et dispositifs médicaux in vitro

dans la version actuelle du L3135 - 1. L’ap plication de ce dispositif particulier pour la protection des populations dans le contexte d’un grand évènement tel que les JOP a nécessité de pré - positionner les stocks de médicaments proches du lieu où le risque était le plus présent, rendant inadapté le

recours aux deux seuls ERSA. Par ailleurs, pour une mise à disposition plus rapide, la nécessité de pouvoir utiliser les moyens des autres ministères (moyens du ministère de l’intérieur par exemple) s’est imposée comme essentielle. Il est donc apparu impé ratif, afin de gagner en efficacité, de simplifier et de compléter cette procédure.

Il est également indispensable d’élargir les conditions d’autorisation de fabrication de ces médicaments . Le chapitre IV du titre II du l ivre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique fixe le cadre applicable à la fabrication, l'importation, l'exportation et la distribution en gros de médicaments et produits de santé. Ces activités, réservées

en principe

aux établissements pharmaceutiques, peuvent actuellement être exercées par les ERSA et la PCA en vertu de l’article L. 5124 - 8.

D epuis l’entré e en vigueur de la loi de programmation militaire 2024 - 2030 128 , le centre de transfusion sanguine des armées (CTSA) est

également

autorisé en tant qu’établissement pharmaceutique, à fabriquer et exploiter les médicaments dérivés du sang définis au 18° de l’article L. 5121 - 1 du même code. Il convient par conséquent

de mentionner le CTSA , à l’instar de la PCA et des ERSA, dans la liste des établissements mentionnés au I de l’article L. 5124 - 8, dont l’objet est de préciser les conditions dans lesquelles les établissements pharmaceutiques du SSA relèvent des dispositions du code de la santé

publique relatives à la fabrication et à la distribution de médicaments à usage humain.

128

L e 3° de l’article 57 de la l oi n°2023 - 703 du 1 er

août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense

a modifié le VI° de l’article L. 1222 - 11 du code de la santé publique pour prévoir que le CTSA «

peut être autorisé, pour répondre à des besoins spécifiques de défense ou de sécurité nationale, à fabriquer, par dérogation à l'article L. 5124 - 14, à importer, à exporter et à exploiter les médicaments dérivés du sang définis au 18° de l'article L. 5121 - 1

» .

180

En outre, pour lutter contre les ruptures d’approvisionnement de médicaments, les titulaires d’AMM

doivent assurer un approvisionnement approprié et continu du marché national et doivent constituer des stocks de sécurité. La PCA, lorsque celle - ci est titulaire d’une AMM

ou exploite un médicament, est dispensée de certaines des obligations 129

relatives au renseignement dans un système d’information de la disponibilité d’un médicament, à l’information des médicaments en rupture de stock et à la constitution de stocks stratégiques pour alimenter le marché national. Le centre de transfusion sangui ne des armées (CTSA), à l’instar de la PCA , doit bénéficier des mêmes mesures dérogatoires sur les obligations en approvisionnement des médicaments en France, en raison de la nécessaire confidentialité des besoins pharmaceutiques de défense.

Enfin, l es médicaments fabriqués par la PCA sont en principe soumis à AMM 130 . Toutefois des dérogations existent afin de

répondre aux besoins spécifiques de la défense 131 , notamment dans le cadre prévu à l’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique, selon des conditions strictement encadrées Or, a u regard des besoins propres

de la défense d’une part et de l’incertitude portant sur l’évolution des

besoins innovants dans le domaine pha rmaceutique d’autre part, ce cadre dérogatoire apparaît aujourd’hui trop restrictif .

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 prévoit à l’alinéa 11 : « Elle [la Nation] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situa tion économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence . »

Sur ce fondement , le Conseil constitutionnel a reconnu

la valeur constitutionnelle de la protection de la santé. Il appartient dès lors au législateur d'assurer la conciliation entre cet objectif de valeur constitutionnelle et le respect des droits et libertés garantis à l’ensemble des personnes résid a nt sur le territoire de la République.

129

Mentionnées aux articles L. 5121 - 29 à L. 5121 - 32 et du I de l’article L. 5121 - 33 du code de la santé publique .

130

Article L. 5121 - 8 du code de la santé publique .

131

L. 5124 - 8 du code de la santé publique .

181

Afin d’apprécier la proportionnalité des mesures prises au regard des risques sanitaires encourus, le Conseil constitutionnel a dégagé un faisceau d’indices, selon lequel les mesures adoptées 132

ne peuvent être prises

qu'aux seules fins de garantir la santé publique

;

doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu

;

doivent présenter un caractère

temporaire et pren dre

fin dès lors qu’elles ne sont plus nécessaires

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a rappelé que «

il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la c ondition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi

» 133 .

Enfin, le 6 e

considérant de la Charte de l’environnement énonce «

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;

L'article 410 - 1 du code pénal

dispose ainsi que

Les int é r ê ts fondamentaux de la nation s'entendent au sens du pr é sent titre de son ind é pendance, de l'int é grit é

de son territoire, de sa s é curit é , de la forme r é publicaine de ses institutions, des moyens de sa défense et de sa diplomatie, de la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger, de l'équilibre de son milieu naturel et de son environnement et des éléments essentiels de son potentiel scientifique

et économique, notamment agricole, et de son

patrimoine culturel.

» .

Dès lors, les intérêts de la défense nationale peuvent être qualifiés d’intérêts fondamentaux de la Nation et ont une valeur constitutionnelle au sens de la Charte de l’environnement.

Il convient ainsi de rechercher une conciliation entre les intérêts de la défense nationale, protégée au titre du sixième considérant de la Charte de l’environnement de 2004 et

les autres principes ayant une valeur constitutionnelle tels que

la liberté d’entreprendre protégée par l'article 4 de la Déclaration de 1789

et la protection de la santé .

132

Décision n° 2020 - 808 DC du 13 novembre 2020.

133

Décision n° 2013 - 672 DC du 13 juin 2013 .

182

A ce titre, le Conseil d’Etat, dans son avis sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030 134 , avait déjà confirmé que l’atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle pour garantir la protection de la défense nationale «

était justifiée dans son principe, par de fortes considérations d’intérêt général tenant au respect des exigences constitutionnelles relatives à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation ainsi qu’à la protec tion de la population et de l’environnement

» . Le Conseil d’Etat rappelle que cette atteinte doit néanmoins être limitée au strict n écessaire, notamment par un encadrement de la mesure par un décret en Conseil d’Etat.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Les médicaments à usage humain sont réglementés par l a directive 2001/83/CE modifiée

du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, et le règ lement (CE) n°726/2004 modifié du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 établissant les procédures de l’Union pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et instituant une Agence européenne des médicaments.

Les dispositifs médicaux sont encadrés par le règlement (UE) 2017/745 et les dispositifs médicaux in vitro

par le règlement (UE) 2017/746, entrés respectivement en vigueur en mai 2021 et mai 2022.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Comme en France, à l’étranger le cadre réglementaire pharmaceutique n’est pas toujours suffisant pour les besoins de défense, d’autant plus pour le développement de contre - mesures médicales contre les menaces NRBC.

En dehors du cas français, il existe des dispositifs voisins permettant l’utilisation ou la préparation de médicaments sans AMM classique dans des cadres dérogatoires (ex pour les USA «

investigationnal new

drug

» médicament en phase d’essai clinique pouvant être utilisé sur autorisation du ministère de la défense, pour le Royaume - Uni « unlicensed medicinal products

»).

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

134

Conseil d’Etat, avis n°406858 sur un projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense –

avis sur l’article 29 du projet de loi.

183

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le retour d’expérience lié à la préparation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024

a permis de mettre en évidence certaines difficultés dans la mise en œuvre de l’article L. 3135 - 1

du code de la santé publique s’agissant de la distribution des produits.

La distribution des produits de santé serait simplifiée et accélérée si elle pouvait être réalisée par toutes les structures du service de santé des armées en possession des produits concernés. Elle faciliterait également le transport logistique par les se rvices de l’Etat des produits concernés. Il convient également de lever toute ambiguïté sur la possibilité d’agir en amont de la contamination ou de l’exposition, indépendamment d’une menace pour la défense et la sécurité nationales (par exemple : expositi on professionnelle individuelle ou collective, risque industriel de type SEVESO…). Dans ce cadre, l’élargissement des acteurs susceptibles d’intervenir dans la distribution des produits, résultant de la modification de l’article L. 3135 - 1 du code de la san té publique au profit des entités du service de santé des armées et des services de l’État compétents, appelle une adaptation corrélative de l’article L. 3135 - 2, afin d’étendre le champ de l’exclusion de responsabilité à l’ensemble de ces intervenants lors

de la mise en œuvre de ce dispositif dérogatoire .

Enfin, il est apparu que l’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique ne prévoyait rien en matière de destruction des produits de santé concernés s’ils ne sont pas utilisés.

Par ailleurs, la modification permettra d e rendre possible l’utilisation des produits dès qu’un e contamination ou une exposition NRBC , suspectée ou confirmée,

est caractérisée , sans qu’il y ait lieu d’attendre une contamination ou exposition effective, et ce indépendamment d’une menace pour la défense et la sécurité nationales .

L ’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique, dans sa rédaction actuelle 135 ,

autorise les ERSA à distribuer

des médicaments ne disposant pas d’AMM , en cas de menace pour la défense et la sécurité nationales . Il apparaît également indispensable, pour garantir une efficacité optimale, d’adapter le cadre légal applicable de leur fabrication.

La PCA n’est plus le seul établissement du service de santé des armées à pouvoir fabriquer des médicaments, produits et objets mentionnés à l’article L. 4211 - 1 du code de la santé publique.

En effet, depuis l’entrée en vigueur de la loi n°

2023 - 703 du 1 er

août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant

135

184

diverses dispositions intéressant la défense, le CTSA est autorisé à fabriquer, importer, exploiter et exporter des médicaments dérivés du sang pour répondre à des besoins spécifiques de défense.

Les dispositions de l’article L. 5124 - 8 du code de la santé publique doivent ainsi être modifiées afin de faire bénéficier le CTSA des mêmes dispositions que la PCA.

De plus, ce même article prévoit que le ministère des armées peut uniquement sous - traiter la fabrication de médicaments immunologiques ou biologiques sans AMM . L’expérience des années passées a mis en évidence des besoins dans le développement de médicaments ne relevant pas des deux catégories précitées et demandant des moyens que le SSA ne possède pas (médicaments dérivés du sang ou bioproduction). La recherche étant très active dans le domaine des besoins de la défense, notamment pour lutter contre des ag ents NRBC, il est impossible

préjuger du type de médicaments que le service de santé des armées aura demain besoin de développer sans en posséder les capacités.

Une extension à l’ensemble des médicaments définis à l’article L. 5121 - 1 permettrait de répondre au mieux aux besoins de la défense. Par ailleurs ,

les besoins de spécialités innovantes ou expérimentales pour faire notamment face à l’évolution des

menaces NRBC justifient

qu’un opérateur non pharmaceutique (ex : une start - up

innovante en biotechnologies), puisse, à la demande du

ministère de la défense et lorsque le SSA en émet le besoin, après autorisation temporaire de l’ Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé ( ANSM ) , fabriquer des produits permettant d’aboutir à des médicaments quand l’écosystème industriel pharmaceutique existant ne le permet pas.

Enfin, la modification de l’article L. 5121 - 32 - 1 tend à ouvrir au centre de transfusion sanguine des armées (CTSA), à l’instar de la PCA, des mesures dérogatoires sur les obligations en approvisionnement des médicaments en France. Les articles L.

5121 - 29 à L . 5121 - 32 imposent aux établissements pharmaceutiques la réalisation de stocks de médicaments d’intérêt thérapeutique majeur destinés au marché national et la transmission d’informations relatives à ces stocks à l’ANSM ou à des officines

; les médicament s concernés ayant un intérêt pour répondre aux besoins de la défense, ces informations doivent rester confidentielles. Le I de l’article L5121 - 33 prévoit que l’ANSM peut imposer des mesures aux établissements pharmaceutiques jugés défaillants. Les établiss ements pharmaceutiques du SSA n’ont pas de personnalité morale différente de celle de l’Etat

; il n’est donc pas envisageable que l’ANSM donne des ordres à l’Etat. Si les établissements pharmaceutiques du SSA fabriquent des médicaments d’intérêt thérapeuti que majeur, la définition des stocks nécessaires et leur localisation relèvent de décisions directes de l’Etat, non accessibles aux personnes non habilitées .

185

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif de la mesure est de permettre à l’État de disposer, dans des délais compatibles avec la nature des menaces, de capacités de production de médicaments adaptées à des besoins spécifiques de défense, notamment dans le domaine des risques nucléaires , radiologiques, biologiques et chimiques.

Elle vise à lever les contraintes susceptibles de retarder la mise à disposition de contre - mesures médicales, lorsque l’écosystème industriel pharmaceutique existant ne permet pas de répondre de manière suffisante, rapide ou adaptée à ces besoins.

La mesure poursuit également un objectif de sécurisation sanitaire, en garantissant que les médicaments nécessaires puissent être produits dans un cadre contrôlé, tout en tenant compte des exigences propres à la défense nationale, notamment en matière de c onfidentialité et d’anticipation des risques.

Enfin, elle a pour objet d’adapter le cadre juridique existant à l’évolution des menaces et des capacités technologiques, afin de préserver la capacité de réaction de l’État face à des situations exceptionnelles ou émergentes.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option

ne permet d’atteindre le résultat

souhaité .

3.2.

O PTION RETENUE

La modification des dispositions de l’article L.

3135 - 1 permettra d’étendre la distribution des produits de santé concernés à d’autres éléments du service de santé des armées que les seuls ERSA

aujourd’hui prévus.

Elle permettra de prévoir le concours éventuel d’autres services de l’Etat (notamment le ministère de l'intérieur à travers la sécurité civile ou les forces de sécurité intérieure) afin de transporter le plus rapidement possible les produits de santé concernés.

Elle permettra enfin de prévoir des modalités spécifiques de destruction des produits concernés lorsqu’ils n’auront plus vocation à être utilisés.

L’article L. 3135 - 2 est également modifié pour tenir compte de l’évolution apportée à l’article précédent et assurer une protection pour tous les professionnels de santé du SSA et tous les autres services de l’Etat lors de la mise en œuvre de ce dispositif

dérogatoire.

186

La modification de l’article L. 5124 - 8 aura pour effet premier

d’inclure le CTSA dans le champ des établissements pharmaceutiques régis par le chapitre, à l’instar de la PCA

et ERSA . L a nouvelle rédaction de cet article permettra également d’élargir les possibilités de fabriquer des médicaments qui pourraient être amenés à être exonérés d’une AMM

dans le cadre des besoins spécifiques de la défense et en cas d’absence de spécialité pharmaceutique disponible ou adaptée. Ainsi, la PCA et le CTSA, ou tout autre établissement

non pharmaceutique

autorisé

temporairement par l’ANSM, fabriquant sur la demande du ministère de la d éfense (cas de la sous - traitance), pourront compléter leur portefeui lle de production par opportunité en fonction de l’avancée des travaux de recherches sur des thématiques de contre - mesure médicales NRBC ou de prise en charge du blessé de guerre et sur tous les types de médicaments.

Dans le cadre de la sous - traitance par des établissements non pharmaceutiques, l’autorisation de production pharmaceutique sera temporairement délivrée par l’ANSM , après accord du ministère de la défense,

pour les seuls médicaments nécessaires

pour répondre aux situations de crise mentionnées aux 1° et 2° du I de l’article L. 3135 - 1 . Dès l ors qu’un établissement pourra

répondre au besoin

spécifique exprimé , le SSA vérifiera la capacité de cet établissement à répondre aux bonnes pratiques de fabrication (BPF ).

L’établissement adressera

la demand e d’autorisation temporaire à l’ANSM, accompagnée des conclusions de l’audit mené par le SSA sur le respect des BPF.

Les modalités de mise en œuvre de ce régime d’autorisation temporaire (conditions d’octroi, de suspension ou de retrait, durée maximale) seront précisées par décret en C onseil d’Etat. La contractualisation de la sous - traitance par le SSA n’interviendra qu’après l’autorisation temporaire délivrée par l’ANSM.

La modification de l’article L. 5121 - 32 - 1 permettra de faire bénéficier le CTSA des mêmes mesures dérogatoires que la PCA sur les obligations en approvisionnement des médicaments. Ainsi la PCA et le CTSA seront dispensés de

la constitution d’un stock de sécurité destiné au marché national (article

L. 5121 - 29)

;

l’information de l’ANSM de tout risque ou de toute rupture de stock de médicament d’intérêt thérapeutique majeur

(article L. 5121 - 32) ;

la possibilité pour le directeur général de l’ANSM d’obliger l’entreprise pharmaceutique défaillante d’importer toute alternative médicamenteuse en cas de rupture de stock des médicaments d’intérêt thérapeutique majeur (I de l’article L. 5121 - 33).

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

187

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

La mesure modifie

en premier lieu, l’article L. 5124 - 8 issu du chapitre IV du livre Ier du titre II de la cinquième partie du code de la santé publique portant sur les produits de santé. La modification de cet article implique une actualisation de la partie réglementaire du chapitre I V du livre Ier du titre II de la cinquième partie du code, ainsi qu’une modification du statut du CTSA (articles R. 1222 - 53 à R. 1222 - 61), pour tir er pleinement les conséquences de l’article 57 de la LPM précitée.

De plus, l’article L. 5124 - 8 modifié prévoit de fixer par décret en Conseil d’Etat la durée et les conditions d’octroi , de renouvellement et de retrait de l’autorisation temporaire d’un établissement non - pharmaceutique à fabriquer des médicaments à la demande du ministère de la défense.

L’article L. 5124 - 8 - 1 est adapté pour corriger les renvois induits par la renumérotation de l’article précédent.

La mesure modifie, en deuxième lieu, l’article L. 5121 - 32 - 1 issu du chapitre 1 er

quater

relatif à la lutte contre les ruptures d’approvisionnement de médicaments

du titre II

du livre Ier de la cinquième

parti e du code de la santé publique. La

modification de cet article n’implique aucun changement au sein de l’ordre juridique interne.

En troisième lieu, la présente mesure modifie l’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique, qui renvoie à un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé pour fixer les médicaments concernés, les acteurs ainsi que les co nditions pratiques d’utilisation, de distribution et de prescription.

La modification vise à tirer les conséquences de l’élargissement des acteurs susceptibles d’intervenir dans la mise en œuvre du dispositif, en prévoyant que cet arrêté est également pris , le cas échéant, par le ou les ministres ayant autorité sur les services de l’État dont le concours est mobilisé.

Cette évolution permet d’adapter le cadre réglementaire aux nouvelles modalités d’intervention, en cohérence avec l’extension des compétences de distribution et des conditions opérationnelles d’emploi résultant du projet de loi.

En quatrième et dernier lieu, l’article L. 3135 - 2 est également adapté eu égard aux modifications de l’article précédent, sans impact sur l’ordonnancement juridique

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Si le règlement (CE) 726/2004 modifié prévoit des règles relatives aux autorisations de mise sur le marché centralisées, c’est - à - dire délivrées par l’Agence eur opéenne du médicament , le chapitre III de la directive 2001/83/CE du 6 novembre 2001, instituant 188

un code communautaire des m édicaments à usage humain, régit

les autorisations de mise sur le marché nationales.

Ces dernières sont délivrées par l’ANSM.

Les conditions dans lesquelles la PCA peut distribuer un médicament sont ainsi prévues par la directive 2001/83/CE précitée. Son article 5 (2) permet aux États membres « d’exclure des dispositions de la présente directive les médicaments fournis pour répondre à une commande loyale et non sollicitée, élaborés conformément aux spécifications d’un professionnel de santé agréé et destinés à ses malades particuliers, sous sa re sponsabilité personnelle » en vue de répondre « à des besoins spéciaux

». L’objet de la mesure se rapporte à ce cas d’espèce ,

s’agissant de médicaments nécessaire à des besoins spécifiques de la défense et destinés à pallier l’absence de spécialité pharmac eutique disponible ou adaptée.

Dans ce cadre, la mesure modifie l’article L. 5124 - 8 du code de la santé publique afin d’élargir les conditions d’exploitation de tels médicaments par les armées, en permettant leur fabrication non seulement par le service de santé des armées ou par un éta blissement pharmaceutique autorisé, mais également, lorsqu’ils sont destinés à être utilisés dans des situations de crise mentionnées aux 1° et 2° du I de l’article L. 3135 - 1 du même code (menaces pour la défense et la sécurité nationales ou exposition à d es agents nucléaires, radiologiques, biologiques ou chimiques), par des établissements non pharmaceutiques temporairement autorisés par l’ANSM. Par ailleurs, le champ des médicaments susceptibles d’être ainsi fabriqués par des établissements pharmaceutique s extérieurs au service de santé des armées est étendu à l’ensemble des médicaments mentionnés à l’article L. 5121 - 1, et non plus limité aux seuls médicaments immunologiques et biologiques.

Ces évolutions ne sont pas contraires au droit de l’Union européenne. D’une part, elles s’inscrivent dans le champ de l’article 5 (1), de la directive 2001/83/CE précitée. D’autre part, la possibilité de recourir, dans des conditions strictement encadrées,

à des établissements non pharmaceutiques ne méconnaît pas les exigences de l’article 40 de cette même directive, dès lors que ces établissements sont soumis à une autorisation délivrée par l’ANSM dans des conditions garantissant la protection de la santé.

En second lieu, le projet de loi modifie l’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique relatif aux mesures de lutte contre les risques sanitaires graves, afin d’étendre aux autres services de l’État la faculté de distribuer les médicaments mentionnés à l’article L. 5124 - 8 dans les situations mentionnées au 1° de cet article, notamment en cas de menace pour la défense et la sécurité nationales. Ces dispositions ne se heurtent à aucune difficulté au regard du droit de l’Union européenne, pour les mêmes mot ifs que ceux exposés précédemment.

189

S’agissant du 2° de l’article L. 3135 - 1, relatif aux situations de contamination ou d’exposition d’une population ou d’une personne à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique, l’évolution envisagée est encadrée afin de respecter les exigenc es de l’article 5 (2) de la directive 2001/83/CE. C’est ainsi que la modification est limitée aux situations de contamination ou d’exposition « suspectée ou confirmée

», à l’exclusion du seul risque de survenance de tels événements.

Enfin, ces dispositions, en ce qu’elles concernent l’organisation et les moyens de réponse aux besoins spécifiques de la défense, relèvent en tout état de cause de la sécurité nationale qui, conformément à l’article 4 du traité sur l’Union européenne, rest e de la seule responsabilité de chaque État membre.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet .

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

La mesure est sans effet pour les entreprises disposant de la qualité d’établissement pharmaceutique. Elle permettra aux autres entreprises, sous réserve de recueillir l’autorisation temporaire de l’ANSM, de fabriquer des médicaments , à la demande du service de santé des armées et pour les seuls besoins de la défense.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le budget portant la recherche et le développement en matière pharmaceutique pour les besoins de défense ne sera pas affecté

par cette mesure ,

qui a pour ambition d’une part d’élargir les possibilités de fabrication dans le cadre contraint de ce budget et d’autre part de régulariser les modalités de distribution des produits issus de cette fabrication dans les établissements adéquats du ministèr e de la défense. Son application n’entraîne donc pas la création de charges nouvelles ou récurrentes pour les fina nces publiques, ni de modification

dans les équilibres budgétaires de l’État, de ses établissements publics, ou de la Sécurité sociale. Ainsi, cette mesure permet de répondre à des besoins spécifiques

sans modifier l’organisation financière globale, 190

tout en maintenant la capacité d’innovation et la réactivité du secteur de la défense face aux enjeux sanitaires émergents.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet .

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet .

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

L’ANSM pourra être amenée à autoriser temporairement des établissements

non - pharmaceutique

à fabriquer des médicaments. Le SSA devra dans ce cas réaliser un audit et monter un dossier pour éclairer l’ANSM dans sa décision.

Cette situation sera sans doute exceptionnelle ( il peut être envisag é une fréquence d’une fois tous les 3 à 5 ans).

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Cette mesure permettra de mettre à la disposition des militaires et de l’ensemble de la population dans les meilleures conditions des produits de santé visant à détecter, prévenir et lutter contre des risques spécifiques et exceptionnels, notamment l’expos ition à des agents NRBC.

191

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Cette mesure permettra de mieux encadrer la destruction des produits de santé concernés, dans des conditions respectant l’environnement et sans risque pour la population.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

192

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée. Néanmoins une lettre d’information a été transmise à l’ Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

Le présent article modifie les cinq articles L. 3135 - 1, L. 3135 - 2 ,

L. 5121 - 32 - 1,L. 5124 - 8 et L. 5124 - 8 - 1 du code de la santé publique .

Ces articles s’appliquent de plein droit dans les collectivités de Saint - Pierre - et - Miquelon, de Saint - Barthélemy, de Saint - Martin, de Martinique, de Guadeloupe, de Guyane, de La Réunion et de Mayotte.

Conformément aux dispositions statutaires applicables à la Polynésie française, à la Nouvelle - Calédonie et aux îles Wallis et Futuna

l’article L. 5121 - 32 - 1 est étendu dans les îles Wallis et Futuna,

les article L. 5124 - 8 et L. 5124 - 8 - 1 sont étendus en Polynésie française et en Nouvelle - Calédonie

les articles L. 3135 - 1 et L. 3135 - 2 sont étendus dans les trois collectivités du Pacifique.

5.2.3.

Textes d’application

Ainsi qu e le précise l’article L. 5124 - 8

modifié , les mod alités d’application de cet article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat.

Cet article nécessitera également un 193

décret en Conseil d’Etat pour adapter la partie réglementaire du code la santé publique, notamment les articles R. 1222 - 53 à R. 1222 - 6, R. 5124 - 2 et R. 5124 - 60 - 2.

En outre, en conséquence de la modification de l’article L. 3135 - 1 du code de la santé publique, un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé, pris, le cas échéant, avec le ou les ministres ayant autorité sur les services

de l’État dont le concours est mobilisé, déterminera les médicaments concernés, les acteurs intervenant dans leur mise en œuvre ainsi que les conditions pratiques d’utilisation, de distribution et de prescription. Cet arrêté a vocation à être adapté afin de tenir compte de l’élargissement du champ des intervenants et des modalités opérationnelles résultant de la présente mesure.

Enfin, u n arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé, pris après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé

détermine la liste des produits de santé concernés par cette mesure. Cet arrêté était déjà prévu au sein de la rédaction issue de l’ordonnance n° 2018 - 20 du 17 janvier 2018 relative au service de santé des armées et à l'Inst itution nationale des invalides. Cet arrêté sera modifié eu égard à la modification du champ d’application de l’article.

194

Article

14 –

Lutte anti - drones

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

1.1.1.

Contexte

La lutte anti - drone s

(LAD) est dirigée contre tout aéronef sans personne à bord en infraction et/ou représentant une menace contre les biens et/ou les personnes. Elle consiste en trois activités distinctes : la détection, la classification et la neutralisation. La détection e t la neutralisation s’appuient sur l’utilisation de moyens dont le cadre normatif leur est propre (usage de capteur s

pour la détection et d’effecteurs électromagnétiques ou physiques concernant la neutralisation).

La neutralisation repose principalement sur l’usage de deux types de dispositifs

les matériels de brouillage d’une part, qui peuvent agir contre des drones dont le vol repose sur la réception de signaux radioélectriques émis par un télépilote ou un signal de navigation par satellite

;

les matériels destinés à la neutralisation des drones autonomes d’autre part, comprenant

les drones d’interception qui bloquent le vol du drone malveillant soit par brouillage électromagnétique, soit par capture par filet soit par percussion

;

les armes à énergie dirigée électromagnétique qui viennent perturber le fonctionnement de l’électronique embarquée

;

les armes à énergie dirigées laser

;

les armes destinées à tirer un projectile

;

d’autres armes classées comme matériels de guerre au titre de la rubrique 2 I - A de l’article R. 311 - 2 du code de la sécurité intérieure 136 .

Depuis la mi - 2025, les incursions de drones indésirables dans les espaces aériens européens se sont multipliées

et ont eu des conséquences très notables sur la sécurité nationale de certains de nos partenaires européens

: à titre d’exemple, des survols de

136

Arrêté du

14 juin 2024 désignant les dispositifs de protection contre les menaces résultant d'aéronefs circulant sans personne à bord , pris pour l’application de l’article L. 213 - 2 du code de la sécurité intérieure dans sa version en vigueur à la date de rédaction de la présente étude d’impact.

195

drones indésirables ont paralys é

durant plusieurs heures l’activité de sept aéroports civils et militaires 137

au Danemark. De tels événements mettent à l’épreuve

notre capacité de protection face à ce mode d’action. La menace que représentent les drone s

a changé de nature et s’exporte désormais, sous toutes ses formes.

En effet, la menace représentée par des drones militaires se double aujourd’hui d’une menace plus diffuse, représentée par des drones dits «

bas du spectre

» -

quadricoptères qu’il est possible d’acquérir dans le commerce –

éventuellement durcis, dirigée n on seulement sur des emprises militaires mais également sur des sites sensibles intéressant la sécurité nationale au sens large . Le 1 er

juin 2025, l’opération SpiderWeb 138

a en outre révélé la vulnérabilité de sites sensibles dans la profondeur, face à l’attaque de drones armés et coordonnés à bas coût, ayant neutralisé quarante avions stratégiques russes. En France, depuis début 2025, trente survols de sites d’importance vitale 139

ont été déclarés, dont celui très récent du camp militaire de Mourmelon.

Ces événements révèlent des vulnérabilités de plus en plus critiques, malgré une prise de conscience nationale opérée dès 2014 , qui ont marqué le début des travaux interministériels ayant permis d’aboutir à l’adoption de la première législation réglementant l’usage des drones civils 140 .

L es travaux menés depuis lors, sous le pilotage du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale ( SGDSN ) , ont permis d’être au rendez - vous des grands événements sportifs récents (coupe du monde de rugby 2023 puis JOP 2024), hissant les moyens français parmi les meilleurs européens avec une très forte coopération interministérielle. Toutefois, si cette protec tion est efficace dans le cadre d’une opération limitée dans le temps et l’espace, l’amélioration de la sécurité permanente des sites se nsibles impose un surcroît d’efforts. Or,

sur le plan juridique, les agents de l’État sont aujourd’hui les seuls autorisés à neutraliser des drones jugés malveillants, dans des cas circonscrits –

en cas de menace imminente ou pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale notamment, et pour la protection des seuls services de l’État ou de ses établissements publics concourant à la défense nationale 141

– , limitant ainsi le champ d’intervention à l’échelle du territoire national et empêchant l’émergence de marchés de la LAD.

Face à l’ampleur de la menace décrite ci - dessus, il est donc primordial de doter les opérateurs d’importance vitale (OIV) des moyens juridiques de se prémunir de la menace que constituent les drones. Ces plus de 300 opérateurs, dont la désignation

137

D ont 14 sites de la défense et 7 sites nucléaires civils .

138

Spiderweb

: opération en profondeur employant des drones contre les avions stratégiques russes .

139

D ont 14 sites de la défense et 7 sites nucléaires civils .

140

Loi n° 2016 - 1428 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils

141

Art. L. 213 - 2 du code de la sécurité intérieure

196

est classifiée, ont la responsabilité de la sécurité d’environ 1

500 points d’importance vitale désignés.

1.1.2.

Encadrement juridique actuel

Issu de la loi de programmation militaire 2024 - 2030, l’encadrement juridique de la lutte anti - drone résulte pour l’essentiel du dispositif codifié

à l’article L. 213 - 2 du code de la sécurité intérieure aux termes duquel

Les services de l'Etat ainsi que ses établissements publics concourant à la défense nationale peuvent utiliser des dispositifs désignés par arrêté du Premier ministre destinés à rendre inopérant ou à neutraliser un aéronef circulant sans personne à bord, e n cas de menace imminente, pour les besoins de l'ordre public, de la défense et de la sécurité nationale ou du service public de la justice ou afin de prévenir le survol par un tel aéronef d'une zone mentionnée à l'article L. 6211 - 4 du code des transport s.

Les mesures prises en application du premier alinéa du présent article sont adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des finalités poursuivies.

Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions et détermine les modalités de mise en œuvre des dispositifs mentionnés au même premier alinéa

».

Il a été porté application de ces dispositions législatives

par le décret n° 2024 - 221 du 12 mars 2024, complété par deux arrêtés du 14 juin 2024, l’un désignant les dispositifs de protection contre les menaces résultant d’aéronefs circulant sans personne à bord, l’autre

étant relatif à la mise en œuvre de ces dispositifs .

Il est en conséquence proposé de modifier

l’article L. 213 - 2 du code de la sécurité intérieure, qui constitue le socle législatif de la lutte anti - drone, pour prévoir la possibilité pour des opérateurs d’importance vitale («

OIV

») de faire usage de moyens de lutte anti - drones, y compris par l’intermédiaire des prestataires ou sous - traitants auxquels ils font déjà appel dans leur très grande majorité pour a ssurer la sécurité de leur emprise et de ses abords, dans le respect

de l’évolution de la jurisprudenc e constitutionnelle ci - après décrite.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1.

La sauvegarde de l’ordre public et sa conciliation avec l’atteinte portée au droit de propriété

197

Dans le prolongement d’ une jurisprudence ancienne 142

et itérative , le Conseil constitutionnel a pu juger que l’objectif de lutte contre le terrorisme participait de l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public 143 .

Dans ce cadre, il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, l'exercice de libertés constitutionnellement garanties et d'autre part, la prévention des atteintes à l'ordre public et notamment des atteintes à la sécurité des personnes et des biens qui répond à des objectifs de valeur constitutionnelle 144 .

Lorsqu’il entend porter atteinte à d’autres exigences constitutionnelles, il appartient au législateur d’opérer une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles qu’il entend défendre et celles auxquelles il est porté atteinte telle qu’il n’en résulte pas de déséquilibre entre ces exigences compte tenu de l’objet des dispositions concernées.

raisonnement est mis en œuvre par le Conseil constitutionnel lorsqu’il s’agit de porter atteinte au droit de propriété des personnes visées par le dispositif projeté

: il résulte de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exe rcice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi 145 .

L’utilisation d’un matériel de lutte anti - drone, lorsqu’il répond à un objectif de préservation de l’ordre public et qu ’ i l

a pour effet la dépossession temporaire ou pérenne, après saisie, de l’appareil utilisé, en ce qu’il porte atteinte au droit de propriété est à concilier avec les autres exigences constitutionnelles. En l’espèce, au regard de la menace que constituent les drones malveillants pour la sauvegarde de l’ordre public, objectif à valeur constitutionnelle, cette conciliation apparaît pleinement

équilibrée.

Il peut en dernier lieu être rappelé que, saisi de dispositions similaires dans le cadre de la loi de programmation militaire dont l’évolution

justifie le présent projet de loi, l’Assemblée générale du Conseil d’Etat a estimé que le mécanisme prévu : «

qui, d’une part, précise de manière suffisante les finalités pour lesquelles il peut être recouru à la neutralisation d’un drone, et, d’autre part, exige que la menace soit imminente pour justifier une intervention et prévoit que cette intervention s’effec tue

de façon adaptée,

142

Décision du Conseil constitutionnel n° 89 - 261 DC du 28 juillet 1989

143

Décision du Conseil constitutionnel n° 2017 - 695 QPC du 29 mars 2018

144

Décision du Conseil constitutionnel n° 94 - 352 du 18 janvier 1995

145

Décision du Conseil constitutionnel n° 2011 - 141 QPC du 24 juin 2011

198

nécessaire et proportionnée au regard des finalités poursuivies, n’appelle pas d’objection de principe 146

».

1.2.2.

La délégation d’un élément de portée limitée d’une mission de police

Le 15 octobre 2021, le Conseil constitutionnel 147

a, reprenant une jurisprudence ancienne et constante, précisé la portée donnée

au principe constitutionnel résultant de l’article 12

de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 au x

terme s

duquel il est interdit de déléguer à des personnes privées «

compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique nécessaire à la garantie des droits

» 148

en lui accordant le statut de «

principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France

» pouvant faire échec à la transposition d’une directive européenne 149 .

Très récemment le Conseil constitutionnel a précisé

s a position 150

en jugeant

que :

selon l’article 12 de la Déclaration de 1789 : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Il en résulte l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits

» poursuivant que

cette exigence ne fait cependant p as obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou d e sécurité qui leur sont légalement confiées. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle ef fectif des agents de la force publique 151 .

».

Sans pour autant définir ce qui est entendu comme de «

portée limitée

» , cette même décision donne de premières orientations

: limitation aux lieux sur lesquels les opérateurs concernés sont compétents

; simple palpation de sécurité sauf sur la voie publique dans des conditions strictement encadrées

; consentement des personn es soumises à palpations et fouille des bagages lorsque cela relève de la compétence de

146

147

Décision du Conseil constitutionnel n° 2021 - 940 QC du 15 octobre 2021

148

Décision du Conseil constitutionnel n° 2017 - 637 QPC du 16 juin 2017

149

Pour un exemple

: décision du Conseil constitutionnel n° 2010 - 79 QPC du 17 décembre 2010

150

Décision du Conseil constitutionnel n° 2025 - 878 DC du 24 avril 2025

151

Ibid.

199

l’opérateur

; interdiction d’accès à un transport public de personnes en cas «

de manquement à des dispositions tarifaires ou à des dispositions dont l’inobservation est susceptible de compromettre la sécurité des personnes, la régularité des circulations ou de troubler l’ordre public, ou en cas de refus de l’intéressé de se soumettr e à l’inspection ou à la fouille de ses bagages ou à une palpation de sécurité 152

».

Cette évolution a été reprise et confirmée 153

le 26 juin 2025

par le Conseil constitutionnel, qui a considér é

« 45.

En application des articles L. 322 - 8 et L. 432 - 8 du code de l’énergie, les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz naturel sont notamment chargés, au titre de leurs missions de service public, d’exercer les activités d e comptage pour les utilisateurs raccordés à leur réseau.

46. Les dispositions contestées habilitent certains de leurs agents à constater les dommages causés aux dispositifs de comptage des utilisateurs et prévoient qu’ils peuvent intervenir pour contrôler sur place ces dispositifs.

47. Ces dispositions permettent uniquement à ces agents de constater les destructions, dégradations ou détériorations légères commises sur les dispositifs de comptage fournis aux utilisateurs par les gestionnaires de ces réseaux et dont ces derniers doiven t notamment assurer l’entretien ainsi que le contrôle métrologique

».

Le Conseil constitutionnel en a déduit

qu’en raison de la «

portée limitée dans le cadre des missions imparties par la loi aux gestionnaires des réseaux de distribution d’électricité et de gaz naturel

», le législateur pouvait, sans méconnaître l’article 12 de la Déclaration de 1789, confier cette mission aux agents des gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz naturel.

Il sera observé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’opère pas de distinction selon le statut de la personne privée qui sera chargée de la mise en œuvre de la mesure de portée limitée sur laquelle porte la «

délégation

» 154 . A l’inverse, le Conseil constitutionnel fonde son contrôle sur les caractéristiques inhérentes à l’exercice des activités prévues et les garanties dont le législateur a entouré celui - ci 155 . Ainsi, le recours à un prestataire ou un sous - traitant pour mettre en œuvre la prérogative de neutralisation d’un drone ne pourrait se faire qu’au profit d’un opérateur dûment formé.

152

Ibid.

153

Décision du Conseil constitutionnel n° 2025 - 887 DC du 26 juin 2025

154

Décision du Conseil constitutionnel n° 2021 - 817 DC du 20 mai 2021

155

Décision du Conseil constitutionnel n° 2023 - 850 DC du 17 mai 2023

200

Tel qu’il a été construit, le dispositif proposé répond alors aux exigences auxquelles le Conseil constitutionnel conditionne la constitutionnalité de la délégation, à un opérateur privé, d’un élément de portée limitée constitutif d’une mesure de police

En premier lieu, seuls certains opérateurs seront désignés par le Premier ministre en tenant compte du secteur d’activité pour lequel ils ont été désignés comme «

OIV

», de leur capacité à assurer la mission confiée dans un environnement encadré et contrôl é et du niveau de la menace 156 .

L’acte de désignation précisera le périmètre au sein duquel les dispositifs de lutte anti - drone pourront être employés.

En deuxième lieu, ces opérateurs ne pourront recourir qu’aux seuls dispositifs de lutte anti - drone désignés par le Premier ministre, afin de limiter aux dispositifs présentant le moins de risques de dommages pour les personnes et les biens et qui seront le s plus adaptés au secteur d’activité concerné et de la situation géographique de la zone à protéger.

S’agissant de l’usage de dispositifs de brouillage, l’autorisation de leur usage sera conditionnée par une étude d’impact conduite par l’Agence nationale d es fréquences qui évaluera notamment les conséquences sur la liberté de communication des personnes et services concernés.

En troisième lieu, si le recours à un dispositif de lutte anti - drone sera conditionné par une habilitation individuelle 157

reposant sur un parcours de formation théorique et pratique impliquant les services de l’Etat et les industriels, il sera aussi soumis à des exigences d’information des services de l’Etat (Préfet et forces de sécurité intérieure) et de traçabilité des act ions menées qui seront contrôlées tout au long de la validité de l’autorisation.

Une même exigence d’information de l’autorité judiciaire sera également imposée après usage d’un dispositif de lutte anti - drone, compte tenu en particulier de l’atteinte au droit de propriété pouvant résulter d’un tel usage.

En quatrième lieu, s’agissant des personnes autorisées à faire usage du dispositif de lutte anti - drones, ces dernières seront nécessairement soumises aux garanties prévues par la législation relative aux activités privées de surveillance et de gardiennage (livre VI du code de la sécurité intérieure) ou aux services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports

156

La désignation d’un opérateur reposera notamment sur sa démonstration, dans l’un des documents de planification imposés aux «

OIV

», de ce qu’il va mettre en place une procédure suffisamment encadrée et adaptée à son environnement, tenant compte du niveau de la menace, de sa situation géographique, de la nature de son activité, de la densité du voisinage, etc.

157

Cette habilitation est distincte de toute autre habilitation prévue pour les agents soumis au livre VI du code de la sécurité intérieure ou aux articles L. 2251 - 1 et suivants du code des transports.

201

parisiens (articles L. 2251 - 1 et suivants du code des transports).

En cinquième lieu, l’instruction de la demande d’autorisation reposera sur un plan particulier destiné à la lutte anti - drone , qui constituera un sous - ensemble du plan particulier de protection 158

prévu à l’article L. 1332 - 3 du code de la défense,

dans lequel seront décrites toutes les procédures internes avec lesquelles l’opérateur entend faire usage du dispositif. Ce plan inclura notamment

: la liste des personnels habilités, les conditions de conservation

du dispositif, les modalités de maintien en condition opérationnelle, les méthodes de communication avec les services de l’Etat

et l’autorité judiciaire.

Il en résulte qu’un opérateur désigné ne pourra pas faire usage de son dispositif sans un contrôle préalable et a posteriori

par l’autorité administrative et les forces de sécurité intérieure –

y compris dans un cadre judiciaire si l’autorité judiciaire, informée, l’estime nécessaire. Celles - ci seront les seules à pouvoir intervenir pour récupérer le dispositif neutralisé et pou r en rechercher l’opérateur afin d’engager les poursuites nécessaires.

En d’autres termes, la marge de manœuvre accordée à l’opérateur est plus que limitée par les conditions d’engagement.

Enfin, s’agissant du périmètre au sein duquel l’opérateur pourra mettre en œuvre le dispositif, celui - ci sera précisé dans le cadre de l’autorisation d’usage

et sera nécessairement limité à l’emprise de l’opérateur et ses abords immédiats

(cette notion étant comprise ici comme un volume, en trois dimensions). Cette action s’effectuera sous réserve du danger pesant sur l’intégrité des biens et des personnes.

1.2.3.

Le cas spécifique de la neutralisation d’un drone malveillant

A l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement 159 , le Conseil d’Etat d’une part 160

puis le Conseil constitutionnel d’autre part 161 , ont tous deux reconnu la conformité à la Constitution

de la possibilité accordée aux agents privés de sécurité de procéder à la détection de drones, le Conseil constitutionnel jugeant sur ce point

71. En premier lieu, si ces dispositions autorisent une su rveillance qui s'étend au - delà des biens dont les agents privés de sécurité ont la garde, cette surveillance n'a pour

158

Ce plan est amené à devenir le plan particulier de résilience aux termes de l’article L. 1332 - 5 du code de la défense tel qu’il résulte des dispositions du projet de loi relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybers écurité.

159

Loi n° 2021 - 998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, JORF du 31

juillet

2021

160

Avis de l’Assemblée générale du Conseil d’Etat n° 402562 du 21 avril 2021

161

Décision du Conseil constitutionnel n° 2021 - 817 DC du 20 mai 2021

préc.

202

objet que de détecter, depuis leur bâtiment, des aéronefs circulant sans personne à bord et de recueillir des informations les concernant par des moyens radioélectriques, électroniques ou numériques, à l'exclusion de moyens audiovisuels. 72. En second lieu, les agents privés de sécurité disposent seulement de la possibilité de transmettre les informations recueillies aux services de l'État concourant à la sécurité intérieure et à la défense nationale. Si les dispositions contestées prévoie nt que ces agents sont autorisés à exploiter les données recueillies, cette exploitation recouvre exclusivement le recueil des informations relatives à l'aéronef en vue de leur transmission aux services de l'État.

de la possibilité accordée aux seuls services de l’Etat concourant à la sécurité intérieure, à la défense nationale et au service public de la justice de neutraliser un drone par un dispositif de brouillage radioélectrique, constatant la proportionnalité d u dispositif proposé au regard des atteintes aux principes constitutionnels rappelés plus haut (droit de propriété, liberté de circulation de l’engin, liberté de communication).

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

La lutte contre les drones malveillants relève d’une compétence exclusive des Etats membres de l’Union européenne lorsqu’il s’agit de la prévention de l’ordre publi c

et de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.

Néanmoins, s’agissant de mesures concernant des «

aéronefs sans pilote

» au sens du droit international 162 , celles - ci ont un impact sur la circulation aérienne et sont donc sans préjudice des règles fixées par la Convention relative à l’aviation civile internationale, conclue à Chicago le 7 décembre 1944, déterminant les principes fondamentaux du droit interna tional aérien ainsi que par la réglementation européenne EASA ( European Union Aviation Safety Agency

ou Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne) et Ciel Unique européen.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Dès 2014 lors des premières réflexions considérant les drones comme une potentielle menace, la France a été aux avant - gardes en matière de LAD parmi les Etats Membres de l’Union Européenne. Depuis septembre 2025, d’autres Etats membres facilitent

162

Le droit de l’Union fait référence aux «

aéronefs circulant sans équipage à bord

» (Règlement délégué (UE) 2019/945 de la Commission du 12 mars 2019 relatif aux systèmes d'aéronefs sans équipage à bord et aux exploitants, issus de pays tiers, de systèmes d'aéronefs sans équipage à bord) ou «

UAS

» (unmanned aircrafts systems)

203

l’emploi de moyens LAD au regard du contexte international, du risque d’importation sur leur sol des modes d’action observés en Ukraine et alors que les intrusions se multiplient depuis septembre 2025. L’Allemagne et la Belgique ont autorisé leurs armées à

abattre les drones suspects dans leur espace aérien.

Il est considéré au niveau européen

que les capacités (techniques et humains) des agents

de la force publique

des Etats sont si réduites qu’il n’y a pas d’autre option que de recourir aux opérateurs des sites sensibles pour assurer leur propre protection contre les drones malveillants au même titre que les autres menaces face auxquelles ils ont la responsabilité de dimensionner leur protection. Depuis octobre 2025, la Belgique s’attelle à octroyer l’autorisation à des agents privés de neutraliser tout drone

malveillant.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

L’étendue et l’ampleur des menaces hybrides qui pèsent actuellement sur les intérêts fondamentaux de la Nation exigent une réponse adaptée et proportionnée face à celles - ci.

Les survols anormaux de drones se multiplient au - dessus de sites sensibles.

De récents cas médiatisés ont témoigné de la nécessité de mieux protéger l’emprise de sites dont la sensibilité est évidente

: le survol récent de certaines emprises militaires, mais également d’infrastructures de transport sensibles telles que de grands a éroports a témoigné, d’une part, de l’acuité de la menace et, d’autre part, de la nécessité de doter certains opérateurs privés des moyens de se prémunir contre celle - ci. Selon un recensement estimatif produit dans le cadre de la présente étude d’impact, s ur deux mois très récents, le signalement de survols s’établit à plus d’une quarantaine tous sites et intérêts confondus.

Or, si les services de l’Etat et ses établissements publics concourant à la défense nationale sont déjà dotés des moyens juridiques de lutter contre cette menace croissante (article L. 213 - 2 du CSI), il n’en va pas de même pour les sites sensibles opérés p ar les OIV, alors même qu’une atteinte portée à de tels sites –

par exemple dans un objectif de sabotage –

pourrait représenter une menace majeure pour la sécurité nationale.

Alors qu’il est inenvisageable, au regard des moyens budgétaires limités de l’Etat et des contraintes opérationnelles que cela induirait, de déployer des forces de sécurité intérieure auprès de chaque opérateur ou point d’importance vitale pour opérer des 204

moyens de LAD, il est donc nécessaire de doter directement les OIV les moyens juridiques d’opérer directement de tels équipements.

En conséquence, le présent article prévoit de

compléter l’article L. 213 - 2 du CSI précité. S eule une loi peut donc y procéder.

Par cohérence, il prévoit également que la mission de lutte anti - drones peut être mise en œuvre par un agent soumis au livre VI du code de la sécurité intérieure disposant de la carte professionnelle mentionnée à l’article L. 612 - 20 de ce code ou soumis aux dispositions des articles L. 2251 - 1 et suivants du code des transports (services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens).

En outre, et en tout état de cause, compte tenu des droits et libertés auxquels qu’il est envisagé de porter atteinte , les dispositions envisagées entrent dans le champ de

l’article 34 de la Constitution selon lequel il est notamment prévu que

« La loi fixe les règles concernant : les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques … les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens

…

».

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Ainsi qu’il a pu être évoqué au point 1.1.

et rappelé ci - dessus , l’évolution de la menace et l’essor des conflits de type hybride exigent une réponse proportionnée et adaptée en permettant à de nouvelles catégories d’opérateurs, dans des conditions strictement limitées et encadrées, de pouvoir, par des missions de por tée limitée, participer à la lutte contre cette menace.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Au regard de l’évolution de la menace, qui vise de façon croissante des opérateurs d’importance vitale auprès desquels il est matériellement impossible de positionner, pour chacun des opérateurs en ayant besoin, des forces de sécurité intérieure pouvant ap pliquer le cadre aujourd’hui prévu à l’article L. 213 - 2 du code de la sécurité intérieure, il n’a pas été envisagé d’autre option que celle de doter les OIV des moyens d’opérer eux - mêmes des dispositifs de LAD.

3.2.

O PTION RETENUE

205

La mesure proposée vise à permettre à certains opérateurs d’importance vitale mentionnés aux articles L. 1332 - 1 et L. 1332 - 2 du code de la défense

du code de la défense de pouvoir recourir, afin de garantir la sécurité de leurs emprises, à des dispositifs de brouillage ou de neutralisation de drones.

Ces opérateurs et les dispositifs utilisables seront désignés par arrêté du Premier ministre, qui tiendra compte du secteur d’activité pour lequel ils ont été désignés comme «

OIV

», de leur capacité à assurer la mission confiée dans un environnement encad ré et contrôlé et du niveau de la menace, à démontrer dans le plan mentionné à l’article L. 1332 - 3 du code de la défense (plan particulier de protection).

Une autorisation administrative désignera le cas échéant les prestataires ou sous - traitants auxquels il est recouru et précise ra

les dispositifs susceptibles d’être employés

ainsi que le périmètre au sein duquel les dispositifs peuvent l’ être , en tout état de cause au plus limité à l’emprise de l’opérateur et ses abords immédiats.

Par ailleurs, les agents individuellement habilités et autorisés par l’autorité administrative à la demande de l’opérateur à utiliser le dispositif, qu’ils appartiennent au personnel de l’opérateur , comprenant notamment les services internes de sécurité lorsqu’ils existent 163 , ou au personnel des sous - traitants et prestataires auxquels ils font appel pour assurer la sécurité

des biens et personnes sur lesquels l’opérateur a autorité, auront fait l’objet d’une formation adéquate sur la réglementation et l’usage du dispositif précis et également désigné par le Premier ministre.

Chaque utilisation du dispositif sera tracée et l’autorité administrative et les forces de sécurité intérieure, ainsi que l’autorité judiciaire, seront immédiatement informées de cette utilisation qui sera par ailleurs tracée et consignée.

Enfin, ainsi qu’il a été rappelé précédemment, cette utilisation ne pourra être opérée que depuis l’intérieur du périmètre de l’opérateur et à aucun moment cet opérateur ne pourra intervenir sur le dispositif neutralisé, seul un balisage et une mise en séc urité de l’engin pourront être mis en place dans le seul cas du drone se retrouvant dans le périmètre de l’opérateur.

L’ensemble de ces conditions seront précisées par décret en Conseil d’Etat, en établissant notamment un cadre adapté d’information et de formation des agents désignés.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

163

Sont notamment concernés les services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens relevant des dispositions des articles L. 2251 - 1 et suivants du code des transports.

206

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Les nouvelles dispositions prévues ont vocation à intégrer l’article L. 213 - 2 du code de la sécurité intérieure, au sein du chapitre III bis

du titre I du livre II, spécifique aux mesures de protection contre les menaces résultant d’aéronefs circulant sans personne à bord.

Ces nouvelles dispositions impliquent également de préciser que la lutte anti - drone peut être exercée au profit d’un «

OIV

» par une personne dont l’activité est soumise au livre VI du code de la sécurité intérieure (un agent privé de sécurité exerçant l’a ctivité de surveillance et de gardiennage) ou aux articles L. 2251 - 1 et suivants du code des transports.

C’est ainsi que des dispositions de coordination complètent l’article L. 611 - 3 du code de la sécurité intérieure et créent un article L. 2251 - 1 - 1 - A dans le code des transports.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Au niveau européen, des textes de droit dérivé existent régissant l’exploitation (règlement d'exécution (UE) 2019/947 de la Commission du 24 mai 2019 concernant les règles et procédures applicables à l'exploitation d'aéronefs sans équipage à bord ) ou la conception et la mise sur le marché ( délégué (UE) 2019/945 de la Commission du 12 mars 2019 relatif aux systèmes d'aéronefs sans équipage à bord et aux exploitants, issus de pays tiers, de systèmes d'aéronefs sans équipage à bord ) de drones.

En outre, la résilience des entités critiques –

dénommée en droit national sécurité des activités d’importance vitale –

est régie par la directive (UE) 2022/2557 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 sur la résilience des entités critique s, et abrogeant la directive 2008/114/CE du Conseil, dite «

REC

». Cette directive, qui doit être transposée en droit national par le projet de loi dit «

Résilience

», prévoit en son article 13 que les «

États membres veillent à ce que les entités critique s prennent des mesures techniques, des mesures de sécurité et des mesures organisationnelles appropriées et proportionnées pour garantir leur résilience

», notamment des mesures nécessaires pour «

prévenir la survenance d’incidents

», mais également «

assu rer une protection physique adéquate de leurs locaux et infrastructures critiques

».

La disposition envisagée, qui relève de la sécurité nationale et en cela de la compétence des Etats membres, n’entre donc pas en contradiction avec le droit européen.

207

Au niveau international, les règles d’utilisation par les drones de l’espace aérien sont sans incidence sur l’appréciation d’une menace, elles n’ont donc pas dans ce cas à être articulées en interne.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

L’extension de l’autorisation de faire usage de dispositifs de neutralisation de drones malveillants va ouvrir un marché

en permettant :

L’émergence de sociétés spécialisées dans le service de lutte anti - drones (LAD, volets détection et neutralisation) aujourd’hui inexistantes ;

Une segmentation du marché des dispositifs LAD ;

Une dynamisation du marché de la LAD notamment concernant les dispositifs de détection (refus d’achat de moyens de détection faute de capacité en propre pour neutraliser) ;

Une réduction du coût des matériels grâce à un amortissement des coûts de recherche et développement actuellement supportés par les faibles volumes vendus.

L’émergence de ce marché repose donc sur l’accroissement indispensable des besoins de répondre à une menace de plus en plus présente au - dessus de nos sites les plus sensibles.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Compte tenu des lacunes constatées précédemment liées surtout à l’inexistence d’un marché, les impacts varieront selon la taille de l’entreprise et sa capacité d’investissement dans les moyens de LAD .

En tout état de cause, le nombre d’entreprises concernées est relativement limité, puisqu’il est circonscrit aux OIV.

A ce stade, il ne peut être établi un chiffrage précis qui dépendra donc de chaque opérateur, de la nature et de l’ampleur des zones à protéger ainsi que sur le développement d’un marché qui aura vocation à réduire les coûts de production et donc réduire les frais supportés par les opérateurs.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

208

La disposition proposée, qui a pour objet de permettre à des agents employés ou sous - traitants d’OIV d’opérer des équipements de LAD, impliquera une formation et la reconnaissance d’une qualification.

En cela, l’exercice de cette mission satisfait le critère posé par la directive 2005/36 quant à la définition d’une profession réglementée et devra en conséquence faire l’objet d’une notification à la Commission européenne.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La multiplication des systèmes de lutte anti - drone aura nécessairement pour effet une recrudescence des besoins d’intervention des forces de sécurité intérieure, notamment pour procéder aux interpellations des pilotes à distance.

Néanmoins, dans un premier temps, au moment du déploiement, cet impact n’entraînera pas de conséquences directes identifiables sur le budget de l’Etat.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Dans certains cas, l’emploi de dispositifs de brouillage pourrait perturber à la marge l’usage du spectre électromagnétique utilisé par

des particuliers.

Un tel risque est pris en compte dans le cadre de l’étude d’impact adressée à l’ANFR lors de la constitution du dossier de demande d’autorisation auprès de l’autorité compétente.

En effet, cette étude «

a pour objet d e mesurer les incidences du dispositif de brouillage sur l'utilisation des fréquences ou bandes de fréquences radioélectriques par les administrations affectataires de l'Etat ainsi que sur celles dont l'assignation est confiée à l'Autorité de régulation de

la communication audiovisuelle et numérique et à l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse 164

».

En prévoyant le recours à une telle étude avant mise en œuvre de dispositifs de brouillage, les impacts seront donc restreints et brefs.

Enfin, les impacts pour les utilisateurs de drones (particuliers ou au sein d’une association) sont inexistants dès lors que le télépilote n’entend pas représenter une menace sur la sécurité d’un point d’importance vitale.

164

Cf. Article R. 213 - 5 du code de la sécurité intérieure

209

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Certaines collectivités territoriales peuvent être amenées à être désignées opérateurs d’importance vitale (OIV). Dans ce cas, les dispositions du présent article leur seront applicables.

Les impacts attendus sur les collectivités territoriales ne leur sont néanmoins pas spécifiques, de sorte que ces impacts seraient sensiblement les mêmes que pour les autres OIV, notamment les entreprises.

Cette circonstance a justifié la saisine pour avis du Conseil national d’évaluation des normes 165 .

Si l’impact précis ne peut donc être anticipé ab initio , il peut néanmoins être relevé que

l'existence même d’un impact dépendra de la désignation de collectivités territoriales parmi les opérateurs dotés de la faculté de neutraliser des drones malveillants

;

l’intensité de cet impact dépendra en tout état de cause de différentes caractéristiques

: les moyens de LAD dont la collectivité peut aujourd’hui être éventuellement dotée, la taille de l’emprise dont elle doit assurer la protection, etc .

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Les dispositions envisagées entraîneront deux séries d’impact pour les services administratifs

Ceux concernant les services instructeurs des demandes d’autorisation et les services de contrôle , principalement liés à l’examen et au traitement des demandes, ce qui est déjà le cas pour les services de l’Etat 166 .

Ceux concernant les interventions des forces de sécurité intérieure

qui demeureront dans leur cadre initial .

En l’état, en l’absence de visibilité sur le nombre de demandes qui émaneront des opérateurs, lesquelles seront instruites dans les mêmes conditions que celles actuellement en vigueur, il n’est pas envisagé d’impact significatif à court terme.

165

Articles L. 1212 - 1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

166

Article R. 213 - 3 du code de la sécurité intérieure

210

Un développement du marché susmentionné pourrait conduire à une réflexion globale portant sur les moyens alloués.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

La présente mesure pourrait être regardée comme ayant des conséquences positives sur le trafic aérien en réduisant les incursions de drones malveillants qui peuvent perturber la navigation aérienne et le fonctionnement normal des aéroports, surtout en péri ode de forte affluence. De mêmes conséquences positives pourraient être étendues au transport ferroviaire en réduisant la menace ciblant particulièrement les infrastructures du réseau.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

211

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure, qui devrait permettre de doter les opérateurs œuvrant dans un secteur impliquant le recours à un procédé industriel d’un dispositif de protection contre les drones malveillants permettra par voie de conséquence de renforcer la sécurité des sites qu’ils exploitent.

Ce faisant, cette même mesure peut être regardée comme participant directement à la prévention des risques technologiques, des accidents industriels et des risques spécifiques à l’utilisation de certaines matières.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été consulté à titre

facultatif , en application de l’article L. 1212 - 2 du code général des collectivités territoriales ,

et a rendu un avis

défavorable

le 5 mars

2026 .

212

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les dispositions de cet article entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française .

5.2.2.

Application dans l’espace

Ces dispositions ont vocation à s’appliquer dans les collectivités d’outre - mer régies par l’article 73 de la Constitution du fait du principe d’identité législative sans qu’il soit requis d’en faire mention expresse.

Dans les collectivités d’outre - mer régies par l’article 74 de la Constitution (îles Wallis et Futuna, Polynésie française), dans les Terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle - Calédonie soumises au régime de spécialité législative, une mention expresse d’application est nécessaire afin de rendre l es dispositions

proposées

applicables 167

dès lors qu’elles concernent un domaine qui ressortit à la compétence de l’Etat.

Les textes constitutifs des autres collectivités régies par l’article 74 de la Constitution (Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon) n’imposent pas de mention expresse dans une matière relevant de la compétence de l’Etat 168

. Par ailleurs, aucune adaptation de ces dispositions tenant aux caractéristiques des collectivités n’apparaît nécessaire.

Ces dispositions sont donc applicables sur l’ensemble du territoire de la République.

5.2.3.

Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat détaillera les modalités d’application de la mesure, notamment celles relatives à l’habilitation, à la formation et au contrôle des utilisateurs, aux conditions d’acquisition et de détention des dispositifs prévus, à la demande d’autorisation et au cadre d’utilisation par l’opérateur incluant son contrôle

167

Cf. 6° de l’article 1 4 de la loi organique n° 2004 - 192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française

;

de l’article 4 et article 7 de la loi n° 61 - 814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre - mer

; article 21 de la loi organique n° 99 - 209 du 19 mars

1999 relative à la Nouvelle - Calédonie

; article 1 - 1 de la loi n° 55 - 1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de La Passion - Clipperton .

168

Article LO. 6214 - 3 du code général des collectivités territoriales a contrario pour la collectivité de Saint - Barthélemy

; article LO. 6314 - 3 du code général des collectivités territoriales a contrario pour la collectivité de Saint - Martin

; article LO. 641 4 - 1 du code général des collectivités territoriales a contrario pour la collectivité de Saint - Pierre - et - Miquelon.

213

par l’autorité administrative ainsi que les procédures d’échange d’informations avec les agents des services de l’Etat et l’autorité judiciaire .

Des arrêtés du Premier ministre désigneront les opérateurs concernés.

Seul l’intitulé des arrêtés sera publié dans le respect du secret de la défense nationale.

Enfin, les autorisations seront accordées par l’autorité préfectorale

par arrêtés motivés qui désigneront, le cas échéant, les services internes de sécurité ainsi que les prestataires ou sous - traitants auxquels il est recouru et préciseront les dispositifs

de lutte anti - drone

susceptibles d’être employés

ainsi que le périmètre au sein duquel les dispositifs pourront être mis en œuvre, comprenant les abords immédiats de l’emprise de l’opérateur.

214

Article

–

Transformation du dispositif TRAMIN (transport maritime d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité maritime d’intérêt national)

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Le dispositif dit TRAMIN (TRAnsport Maritime d’Intérêt National) impose, en cas de crise, aux armateurs de nationalité française ainsi qu’aux armateurs de nationalité étrangère de navires battant pavillon français, d’assurer un transport maritime présentant un caractère d’intérêt national.

Ce dispositif a été créé par la loi n° 69 - 441 du 20 mai 1969 sur les transports maritimes d’intérêt national. Il est ouvert à tout «

ministre utilisateur

et s’applique initialement seulement aux armateurs français. La loi n° 96 - 151 du 26 février 1996 relative aux transports

a élargi le mécanisme aux armateurs de nationalité étrangère disposant de navires battant pavillon français.

Il a par la suite été codifié aux articles

L. 2213 - 5, L. 2213 - 6, L. 2213 - 7 et L. 2213 - 9 du code de la défense par l’ordonnance

n° 2004 - 1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense , avant que la

loi n° 2023 - 703 du 1 er

août 2023 169

vienne modifi er

les numéros de ces articles ,

devenus

les articles L . 1335 - 1 à L .

1335 - 3 du code de la défense .

TRAMIN a été mis en œuvre

en 1986 (crise

Yémen), en 1989 (Liban) , ainsi qu’ à partir d’août 1990 ( opération Daguet) . Dans le cadre de cette dernière opération, TRAMIN a transporté ,

en 55 rotations ,

en Arabie - Saoudite , près de

100 passagers

et 545

000 tonnes

de fret. A l’époque, seuls trois armateurs contactés n ’avaient

pas souhaité participer et avaient dû être réquisitionnés. La cellule TRAMIN est restée activé e jusqu’en août 1991 .

En 1995, les parlementaires relevaient à propos de TRAMIN

que

: «

La loi du 20 mai 1969, qui a déjà reçu plusieurs mesures d'application, tous par la voie d'accord amiable, notamment lors de l'opération « Daguet », a eu pour mérite d'éviter le recours à la procédure lourde de la réquisition

» 170 .

S’agissant de l’affrètement de navires par nature dispersés, les ministères qui désirent mettre en œuvre cette procédure doivent intégrer dans la gestion de l’affaire la notion de délais, comprenant les délais pour que les navires soient disponibles (décha rgement des personnes et des biens, approvisionnements), ainsi que les délais

169

Loi n° 2023 - 703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

170

Rapport n°

(1995 - 1996)

de MM. Jean - François LE GRAND et Jacques ROCCA SERRA , fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 11 octobre 1995.

215

pour rallier le lieu d’opération. Quel que soit le degré d’urgence, lorsqu’un ministre envisage d’utiliser des moyens de transports pour ses besoins de gestion de crise, il lui appartient d’en informer le ministre chargé des transports qui active alors le commissariat général aux transports. Ce dernier en informe immédiatement le directeur chargé de la flotte de commerce, le directeur chargé des affaires maritimes et des «

gens de mer

» . Le commissaire aux transports met alors en place une cellule de « VIGI LANCE » qui, en cas de décision de mise en œuvre des dispositions de la loi sur les transports maritimes d’intérêt national, devient la cellule « TRAMIN ». Ces cellules sont armées par des agents du commissariat général au transport, de la mission flotte d e commerce, de la direction générale des affaires maritimes et du ministère utilisateur.

Le caractère d’intérêt national d’un transport maritime est constaté par décision du ministre des transports notifiée à chaque intéressé.

Les conditions dans lesquelles s'effectuent les transports prévus alors sont déterminées d'un commun accord, par le biais d’une convention, entre le ministre utilisateur et l'armateur intéressé, après avis du ministre des transports.

Cet accord règle les conditions d’utilisation du navire (qui peuvent déroger aux règles normales d’exploitation) destinées à assurer la sécurité et la sûreté à bord des navires, l'habitabilité de ces derniers ainsi que la prévention des risques professionnels maritimes et la prévention de la pollution

au sens de l’article L. 5241 - 2 du code des transports) ainsi que les conditions applicables en matière de nationalité des équipages. Il règle également le remboursement des frais supplémentaires spécialement e t raisonnablement engagés par l’armateur (article L. 1335 - 3 du code de la défense).

S’agissant de l’indemnisation de l’armateur, l’Etat prend en charge les conséquences financières des opérations engagées dans le cadre de cet accord (par exemple : l’interruption des opérations commerciales prévues pendant la période considérée), ainsi que

les dommages causés aux personnes et aux biens autres que ceux de l’Etat, dans le cadre des opérations faisant l’objet du dispositif TRAMIN et dans la mesure où elles ne sont pas couvertes par les assurances souscrites par l’armateur. En outre, celui - ci f era diligence pour obtenir, par voie d’assurance, la plus large couverture possible des risques supplémentaires encourus du fait de ces opérations (par exemple

: navigation en zones peu sûres).

Un modèle de convention prévoit les modalités d’application entre l’Etat et l’armateur, en particulier les conséquences financières et le règlement des frais engagés.

En cas d’échec des discussions et à défaut d’accord amiable, il peut être procédé à la réquisition des navires et des services selon les modalités prévues par le nouveau 216

régime des réquisitions refondu par l’article 47 de la dernière loi de programmation militaire. Cet article a remplacé la dichotomie initiale entre les réquisitions pour les besoins de la Nation et les réquisitions militaires, par une distinction nouvelle fondée sur deux cas de recours à la réquisition

(articles L. 2212 - 1 à L. 2212 - 11),

précédés d’un nouveau régime de sujétions préalables aux réquisitions pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale (articles L. 2211 - 1 à L. 2211 - 5 nouveaux).

P lus précisément, l e premier cas, institué à l’article L.

2212 - 1 nouveau, est celui des réquisitions visant à faire face aux menaces pesant sur la vie de la Nation , à la protection de la population, à l’intégrité du territoire ou à la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’Etat en matière de défense, qui sont ordonnées, par décret en

conseil des ministres, par le Président de la République. Le second cas de recours, institué à l’article L.

2212 - 2 nouveau, porte sur les

réquisitions visant à faire face aux situations d’urgence pour la sauvegarde des i ntérêts de la défense nationale, qui sont décidées par décret du Premier ministre.

Le rôle réservé au ministre des transports apporte immédiatement une connaissance du secteur maritime, une capacité à toucher un maximum d’armateurs et à établir un dialogue professionnel. Les conditions dans lesquelles s’effectuent le transport sont déter minées d’un commun accord entre le ministre utilisateur et l’armateur intéressé, ce qui rend cette solution accessible à différents ministères et bien plus souple qu’une réquisition.

Ce dispositif apparaît toutefois insuffisant au regard du contexte international actuel.

L’actualisation de la Revue nationale stratégique

(RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, souligne la concordance de menaces contre les intérêts de la France qui possèdent la caractéristique de se situer en dessous du seuil conventionnel : «

Ces stratégies hybrides se caractérisent notamment par la conjonction de cyberattaques, de manipulations de l’information, de l’instrumentalisation du droit (ou lawfare) et de l’économie et le recours à des opérations militaires. Une stratégie hybride dési gne pour la France le recours par un acteur étranger à une c ombinaison intégrée et volontairement ambiguë de modes d’actions militaires et non militaires, directs et indirects, légaux ou illégaux, difficilement attribuables .

» 171

Les infrastructures numériques et les données qu’elles transportent sont désormais un enjeu, le théâtre et un instrument de la conflictualité. 172 […]. Les enjeux de l’accès sans

171

Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 17, p.22.

172

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 93, p. 23.

217

entrave aux voies maritimes et aux espaces aériens se sont renforcés, alors que des acteurs hostiles utilisent des stratégies de déni d’accès assumées, parfois hybrides.

» 173

Enfin, la RNS souligne le besoin d’assurer la résilience de la vie économique de la Nation en rappelant que

: «

Les réseaux vitaux pour la Nation doivent fonctionner en permanence, s’il le faut en mode dégradé et pour les usages prioritaires. Il s’agit ainsi d’assurer la disponibilité, sans aucune discontinuité, des réseaux de télécommunication civils pour les numér os d’urgence, des réseaux de l’État, classifiés ou non, des réseaux de distribution d’énergie et d’eau potable. La résilience cyber des entités critiques (établissements de santé, hôpitaux, opérateurs de télécommunication, secteur énergétique, établissements bancaires, alimentation, réseaux d’eau et d’assainissement, transports, etc.) doit également être garantie.

Il s’agit ensuite de sanctuariser les approvisionnements critiques. Cela implique d’identifier les vulnérabilités des chaînes de valeurs, de déterminer les biens vitaux qui doivent bénéficier de mesures particulières, et de connaître les entreprises clefs mobilisables rapidement. La diversification des sources d’approvisionnements critiques doit être systématisée, en anticipation d’éventuelles défaillances.

» 174

Ainsi, l’importance des chaînes de ravitaillement et des communications, dont une partie transite par les câbles sous - marins, nécessite d’étendre le dispositif de transports maritimes d’intérêt national à des services maritimes d’intérêt national afin de permettre à l’Etat de faire appel à des navires assurant notamment l’entretien et la réparation des câbles, des tr avaux maritimes ou le dragage permettant le maintien de l’accès aux installations portuaires, en métropole et en outre - mer.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant notamment «

les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; […] ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens

» . La loi d é termine notamment les principes fondamentaux «

de l'organisation générale de la Défense nationale

et «

du régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales

».

L’article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 4 août 1789 prévoit que

: «

La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui

: ainsi,

173

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 94, p. 23.

174

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 193 et 194 page 40.

218

l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la soci é t é

la jouissance de ces m ê mes droits. Ces bornes ne peuvent ê tre déterminées que par la loi.

Ces dispositions sont complétées par l’article 17 selon lequel

: «

La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité .

Dans sa décision n° 2013 - 672 DC du 13 juin 2013, le Conseil constitutionnel a relevé que

: «

(…)

Considérant que, d'une part, il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle qui découlent de l'article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général , à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi

; que, d'autre part, le l é gislateur ne saurait porter aux contrats l é galement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789

;

(…)

» . 175

Dans une décision du 16 janvier 1982 concernant les nationalisations, le Conseil constitutionnel a consacré la liberté d’entreprendre à laquelle il confère une valeur constitutionnelle 176 . Il fonde alors la protection constitutionnelle de la liberté d’entreprendre et de la liberté contractuelle sur l’ article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789

et décline la liberté d’entreprendre en deux composantes

: la libert é

d ’ acc é der à

une profession ou à

une activit é

é conomique et la libert é

dans l ’ exercice de cette profession.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel a admis la possibilité pour le législateur de restreindre la liberté d’entreprendre d’opérateurs privés pour un motif d’intérêt général 177

et, plus précisément, lorsque cette restriction est justifiée par la «

protection des intérêts fondamentaux de la Nation

» 178

et la sécurité nationale 179

et proportionnée. L’intérêt national, comme l’intérêt général, entre dans la protection des intérêts fondamentaux de la Nation sans être restreint aux seuls besoins de la défense nationale.

La mesure proposée ne modifie pas le dispositif de contractualisation déjà prévue dans la loi. Il concernera en revanche plus d’armateurs, car les armements sont souvent spécialisés soit en transport, soit en types de services.

175

Loi n° 2013 - 504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi.

176

Décision n° 81 - 132 DC du 16 janvier 1982 –

Loi de nationalisation.

177

Décision n° 2001 - 455 DC du 12 janvier 2002 –

Loi de modernisation sociale.

178

Décision n° 2015 - 713 DC du 23 juillet 2015 –

Loi relative au renseignement.

179

Décision n° 2017 - 648 QPC du 31 mars 2017 –

Mesures de surveillance internationale.

219

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

La navigation des navires engagés dans une mission de transport maritime d’intérêt national s’inscrit dans le cadre des conventions du droit international de la mer et du droit maritime ratifiées par la France, notamment

convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 et les conventions de l’Organisation maritime internationale (convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires de 1973,

convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en me r de 1974,

c onvention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veill e).

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

La marine des Etats - Unis d’Amérique dispose depuis 1949 d’une flotte auxiliaire opérée par le commandement du transport maritime militaire ( US Navy Military Sea Lift Command ). Cet organisme opère des navires de transports mais aussi des navires de service

: remorqueurs de haute mer, c â bliers, navires ateliers, navires de sauvetage et de rel è vement d ’é paves, etc. Les Etats - Unis d’Amérique sont donc dot é s d ’ une capacit é

é tatique de services maritimes.

Le Royaume - Uni a récemment fait le choix d’intégrer certaines capacités de services maritimes directement à la Royal Navy . Ainsi fin 2023, deux anciens navires de service offshore

encore récents sont entrés en service après des travaux d’adaptation

: le RFA Proteus

et le RFA Stirling Castle . Ces plateformes sont dédiées à la surveillance et l’intervention dans les grands fonds marins, elles sont rattachées à la flotte auxiliaire de la Royal Navy .

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le dispositif actuellement prévu aux articles L. 1335 - 1 et suivants du code de la défense est limité aux seules activités de transport maritime. Dans le cadre des travaux de la Mission gouvernementale relative à la réévaluation de la flotte stratégique men ée sous la direction du

Député Chenevard 180 , il a été constaté que la flotte stratégique ne pouvait se réduire à la seule évocation des navires . La disponibilité des navires appelle en effet solidairement celle des services spécialisés.

180

Rapport remis le 17 juillet 2023.

220

Ainsi, de nombreuses activités de services maritimes, parmi lesquelles celles liées à la pose, l’entretien et la réparation des câbles sous - marins, celles liées aux services portuaires (remorquage, avitaillement etc.), à l’assistance et au sauvetage, au dr agage ou encore celles liées aux travaux maritimes, ne sont pas couvertes par le code de la défense. Or, ces services sont des facteurs - clés pour garantir la souveraineté de la France dans un contexte de dégradation accélérée de l’environnement sécuritaire

en Europe et dans le monde.

A titre d’exemple, la maîtrise des moyens de communication relève en France d’une stratégie qui intéresse la sécurité nationale : la pose, l’entretien et la surveillance des câbles sous - marins composent ainsi une industrie très stratégique qui doit rester sous contrôle de l’Etat. De même, la flotte océanographique et sismique pour les besoins de la recherche, ou celle des navires de services dédiés et spécialement configurés (remorqueurs de haut e mer, énergies marines renouvelables…) sont tout aussi indispensables.

Dans une logique d’adaptation au contexte stratégique, il apparaît donc opportun d’élargir le dispositif existant aux navires de services afin d’inclure l’ensemble de leurs activités et capacités, actuelles et futures. Cette nouvelle logique se traduit par

la transformation du dispositif « TRAMIN » (TRAnsport Maritime d’Intérêt National) en « CAPAMIN » (Capacité Maritime d’Intérêt National) et nécessite de modifier les articles L. 1335 - 1 à L. 1335 - 3 du code de la défense ainsi que l’article L. 142 - 3 du code

de l’énergie.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Il s’agit de permettre aux pouvoirs publics d’utiliser le dispositif existant pour l’ensemble des activités maritimes essentielles en cas de crise , soit le transport et les services maritimes.

En l’absence de solution contractuelle classique, ce dispositif offre à l’Etat une solution adaptée aux spécificités du monde maritime,

qui favorise la contractualisation dans le cadre de la protection de l’intérêt national, complémentaire du régime des réquisitions.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée.

221

3.2.

O PTION RETENUE

La loi n° 2023 - 703 du 1 er

août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense a refondu le régime des réquisitions prévu dans le code de la défense.

Les

articles L. 2212 - 1 et L. 2212 - 6 du code de la défense permettent désormais de soumettre à une mesure de réquisition «

Tout navire battant pavillon français, que l'armateur soit de nationalité française ou étrangère, y compris en haute mer ou dans des eaux étrangères

» 181

en cas de menace, actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, à la protection de la population, à l'intégrité du territoire ou à la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œ uvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense.

Antérieurement à la mise en œuvre d’une procédure de réquisition, l’Etat peut contractualiser avec un armateur conformément au droit applicable aux marchés publics.

Or, le

secteur des flottes de commerce m aritime se divise traditionnellement en deux pans d’activités

comprenant, d’une part,

le transport

maritime notamment de marchandises en conteneurs ou en vrac, de véhicules, de passagers, de pétrole, de gaz et de produits chimiques

et , d’autre part,

les

services ,

qui comprennent de nombreuses activités

parmi lesquelles la pose et l’ entretien de câbles sous - marins, l’ assistance et le sauvetage en haute mer (remorquage, renflouement, lutte contre les pollutions par hydrocarbures), océanographie et la recherche,

les

services portuaires de pilotage et de remorquage, le so utien offshore… Ces services s’exercent aux moyens de navires spécialement conçus pour leur exécution.

Dans ce cadre, il

ap parait nécessaire, afin de couvrir plus largement les besoins, de transformer le

dispositif TRAMIN (transport maritime d’intérêt national) en dispositif CAPAMIN (capacité maritime d’intérêt national)

et de couvrir ainsi le transport, ainsi que les services. Il est dès lors proposé de prévoir une troisième procédure, à l’identique de celle prévue pour les transports maritimes présentant un caractère national, qui serait également applicable aux

services pouvant être effectués en mer au pr ofit de la collectivité.

Précisément, ce dispositif tend à imposer aux armateurs de nationalité française ou de nationalité étrangère de navires battant pavillon français, d’assurer les transports et services maritimes présentant un caractère d’intérêt national, constaté par déci sion du ministre chargé de la marine marchande notifiée à toute personne intéressée.

181

Cf. 4° de l’article L. 2212 - 6 du code de la défense.

222

Cette procédure prévoit que d es discussions entre l’armateur et le ministre concerné, qui peut être le ministre des armées ou tout autre ministre (par exemple le ministre chargé des télécommunications), doivent aboutir

à un accord permettant de fixer les modalités des transports et services opérés dans ce cadre, notamment les modalités selon lesquelles le remboursement des frais supplémentaires spécialement et raisonnablement engagés par l’armateur pour mettre le navire à disposition du ministre utilisateur

est opéré, ainsi que les conditions d’utilisation du navire pendant un transport ou un service d’intérêt national.

Les modifications requises par cette mesure

sont ainsi insérées au chapitre V du titre III du livre III de la première partie du code de la défense qui comporte les dispositions relatives aux transports maritime d’intérêt national.

Il est par ailleurs proposé, afin de

tenir compte de l’évolution des attributions des portefeuilles ministériels , de modifier la dénomination du ministre des transports pour faire référence au ministre chargé de la marine marchande, qui demeure compétent quel que soit le ministère auquel il est rattaché.

Des mesures de coordination sont enfin requises, notamment à l’article L. 143 - 3 du code de l’énergie, afin de tenir compte des modifications résultant de cette mesure.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le dispositif prévu modifie le chapitre V du titre III du livre III de la première partie du code de la défense en étendant les dispositions relatives au transport maritime présentant un caractère d’intérêt national aux services maritimes. Ce chapitre rela tif au « contrôle naval de la navigation maritime et flotte stratégique » prévoit un cadre contractuel spécifique, en

sus

du régime contractuel de droit commun, présentant ainsi un cadre alternatif au régime des réquisitions prévu aux articles L. 2212 - 1 et

suivants du code de la défense.

Les articles L. 1335 - 1, L. 1335 - 2 et L. 1335 - 3 du code de la défense ainsi que l’article L. 143 - 3 du code de l’énergie intègrent ainsi la notion de services maritimes d’intérêt national. Le code de l’énergie est complété à l’article L. 143 - 3 en tant qu’il renvoie au code de la défense afin de m aintenir une cohérence rédactionnelle entre les deux corpus juridiques.

223

Par ailleurs, pour tenir compte de l’évolution des attributions des portefeuilles ministériels, la dénomination de « ministre des transports » est remplacée par celle de « ministre chargé de la marine marchande » aux articles L. 1335 - 2 et L. 1335 - 3 du code

de la défense.

Un arrêté du ministre de la marine marchande attribuera la qualité de service d’intérêt national à un service maritime permettant ainsi de garantir la souveraineté de la France dans le contexte international actuel.

Les services maritimes concernés sont ceux s’occupant de la pose, de l’entretien et de la réparation des câbles sous - marins (nécessaires pour le maintien des communications électroniques), du remorquage et du ravitaillement, de l’assistance et du sauvetage

(par exemple d’un aéronef tombé en mer), du dragage (par exemple d’un chenal) ou d’autres travaux maritimes.

La contractualisation étant le mode d’action utilisé entre l’administration et l’armateur, cette modification législative, favorable à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation ne devrait pas présenter de difficulté particulière vis - à - vis de la jurisprudence constitutionnelle. Sa mise en œuvre permet de garantir tant le ma intien de l’approvisionnement de tout ou partie du territoire que le maintien des communications ou l’organisation de secours en cas de catastrophe, quelle que soit la zone géographique du territoire concernée.

Les frais spécifiques éventuellement engagés par l’armateur au profit de l’intérêt national sont remboursés par l’Etat.

Enfin, l’équipage du navire qui effectue un service maritime d’intérêt national bénéficie des dispositions du dernier alinéa de l’article L. 1335 - 3 du code de la défense prohibant les poursuites disciplinaires en cas de mise en œuvre de règles d’exploitati on dérogatoires à la demande de l’Etat.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Le dispositif de contractualisation avec un service maritime d’intérêt national nécessite de connaître le navire adéquat au service nécessaire, c’est - à - dire le navire capable d’assurer un service particulier, d’une certaine taille, armé d’un équipement spé cifique, dont la localisation géographique sur le globe rend la mission possible au profit de l’Etat.

Ce dispositif nécessaire, proportionné et objectif permet de protéger les intérêts essentiels à la sécurité de l’Etat et ne sert pas des intérêts économiques détournés. Il entre ainsi dans le champ d’application de l’article 346, paragraphe 1, point b ) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne permettant à un État membre de 224

prendre les mesures qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels à sa sécurité.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Aucun impact majeur n’est attendu du changement législatif qui se borne à élargir un dispositif déjà existant pour le transport maritime. Les activités de services maritimes fonctionnant fondamentalement sur le même modèle que celles du transport maritime,

aucun effet nouveau n’est attendu de cette extension du dispositif en dehors des bénéfices pouvant résulter de sa mise en œuvre en temps de crise.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Au 1 er

janvier 2023, l a flotte de commerce (transports et services maritimes) d e plus de 100 UMS 182

sous pavillon français compte 44 1 navires.

Elle se décompose en une flotte de transport qui compte 213

navires, et une flotte de

serv ices maritimes qui s’élève à 228

navires. 183

L a procédure CAPAMIN

s’effectue rait dans les mêmes conditions que TRAMIN, soit

dans le cadre d ’ affrètements commerciaux . La base demeure conventionnelle et l’entreprise, qui a l’obligation d’entrer en négociation, reste cependant libre de ne pas conclure de contrat avec le ministère demandeur, au risque toutefois de voir ses navires réquisitionnés.

La procédure TRAMIN est déjà connue des armateurs

qui n’y sont pas opposés. L’organisation professionnelle des entreprises françaises de transport et de services maritimes «

Armateurs de France

» - qui représente cinquante - sept entreprises et près de mille navires -

a notamment participé le 18 juin 2025 à un exercice de mise en œuvre du dispositif TRAMIN organisé par le ministère des armées et des anciens combattants et le ministère en charge de la mer, avec des représentants du Secrétariat général de la défe nse et de la sécurité nationale et du Secrétariat général de la Mer.

Aucun impact majeur nouveau est donc attendu.

La procédure CAPAMIN présenterait par ailleurs différents avantages pour les armateurs.

182

Universal Measurement System, référentiel de mesure en vigueur depuis la convention internationale de Londres de 1969 sur le jaugeage des navires.

183

Source

: https://www.mer.gouv.fr/la - marine - marchande - en - france .

225

En effet, l ’article L.1335 - 1 pose une obligation de principe pour les armateurs de nationalité française ou de nationalité étrangère de navires battant pavillon français

: ils sont «

tenus d’assurer les transports maritimes présentant un intérêt national

». Cette obl igation peut être opposable à d’autres clients potentiels - ou vis - à - vis de contrats en cours -

afin de privilégier le transport ou le service demandé par l’Etat. Un refus de l’armateur reste possible, il pour rait conduire à une réquisition

;

Aussi, l e ministère chargé de la marine march ande est partie prenante du dispositif , les armateurs dialoguent donc avec un interlocuteur qu’ils connaissent

Enfin, d ans une situation de crise, sauf à avoir des navires sans occupation, un armateur préfèrera TRAMIN/CAPAMIN à une réquisition. TRAMIN/CAPAMIN permet de trouver des solutions souples et compatibles avec d’éventuels contrats en cours sans se priver complèteme nt d’un navire pour une période donnée. Il diminue donc le risque réputationnel de l’armateur vis - à - vis de ses clients et les éventuels coûts associés à l’absence brutal d’un vecteur déjà engagé dans des contrats d’affrètement ou de transports mari times. Il est en effet plus simple par exemple d’aménager les contours d’un voyage ou d’une mission que de devoir annuler complètement l’exécution d’un contrat. TRAMIN/CAPAMIN permet aussi

de ne pas attendre la fin de la mise à disposition pour payer

la compagnie , contrairement à la rétribution des réquisitions.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La mesure élargit l’éventail des services maritimes susceptibles d’être utilisés via

la dispositif existant. L’impact budgétaire de cette extension dépendra toutefois de la nature du service maritime employé et de la durée de cet emploi .

Le coût journalier d’un navire câblier sera par exemple généralement supérieur à celui d’un navire roulier qui transporte des véhicules . L es câbliers sont en effet à la fois moins nombreux sur le marché et plus complexes. Néanmoins, une crise qui nécessiterait de nombreuses rotations de transport aurait un coût supérieur à une crise nécessitant l’engageme nt d’un seul navire technique.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

226

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

A l’instar du dispositif consacré aux transports déjà présent dans la loi, la présente mesure peut conduire à la m obilis ation de plusieurs agents, du commissariat général au transport, du ministère chargé de la marine marchande et du ministère deman deur. Par ailleurs, qu’il engage des navires de transports ou des navires de service, le dispositif est conçu pour optimiser l’emploi des agents en s’appuyant en particulier le plus tôt possible sur l’expertise spécifique des agents de la mission flotte de

commerce.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

La présente mesure présente un i mpact p ositif sur la société et les particuliers dès lors que le dispositif CAPAMIN

permettrait par exemple de rétablir des flux de données distribuées par câbles sous - marins ou une alimentation électrique coupée.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Employant des navires sous pavillon français, la présente mesure garantit l’emploi de référentiels et de normes environnementales fixées par le droit français.

4.4.1.

Impacts sur le changement

climatique

227

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement

climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la

ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La mesure concourt à la résilience de la production électrique par les installations de production d’énergies marines renouvelables.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

228

A la demande du Premier ministre, la Conférence nationale maritime s’est réunie à trois reprises en 2024 et 2025. Ses travaux ont abouti à l’élaboration d’une feuille de route dont l’objectif est notamment de renforcer la filière maritime française et d’ad apter les dispositifs existants à actionner en temps de crise.

Le Premier ministre a validé le plan d’actions issus de ces travaux au cours du CIMER 2025. A cette occasion, il a été décidé de retenir la mesure spécifique visant à transformer la dispositif TRAMIN (transports) en CAPAMIN (service) en modifiant les artic les L 1335 - 1 à L 1335 - 3 du code de la défense.

S’agissant d’un texte lié à la marine marchande, le Conseil supérieur de la Marine marchande (CSMM) a été consulté à titre obligatoire, en application de l’article 2 du décret n°2002 - 647 du 29 avril relatif à la composition, aux attributions et à l’organisation du CSMM et a rendu un avis favorable le 20 novembre 2025.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.

S’agissant d’une matière régalienne, la défense nationale relève de la compétence exclusive de l'Etat sur l'ensemble du territoire national. Les dispositions insérées dans le code de la défense ont vocation, en principe et par leur objet même, à être appli cables de plein droit en tout point du territoire de la République.

L’application de plein droit du code de la défense a été inscrite dans le code par l'ordonnance n° 2019 - 1335 du 11 décembre 2019 portant dispositions relatives à l'outre - mer du code de la défense qui a réécrit les dispositions législatives du code de la dé fense relatives à l'outre - mer et introduit son article L. 1 rappelant l’application du code sur l’ensemble du territoire

Ainsi, les articles L. 1335 - 1 à L. 1335 - 3 relatifs aux transports maritimes présentant un caractère d’intérêt national relèvent de la matière «

défense

et sont applicables de plein droit sur l’ensemble du territoire.

229

Une analyse identique doit être tenue pour les « services maritimes présentant un caractère d’intérêt national » qui relèvent également de la matière « défense » compte tenu de leur finalité pour la défense nationale. Cette logique permet d’une part, de co nserver un régime juridique d’application du droit identique dans les collectivités du Pacifique dans des domaines d’action concernant la défense et, d’autre part de respecter les intérêts régaliens de l’Etat.

5.2.3.

Textes d’application

La présente mesure nécessitera, a minima , l’intervention de l’arrêté appelé par l’article L. 1335 - 2 nouveau du code de la défense afin de constater le caractère d’intérêt national des futurs transports et services concernés par la mesure.

230

Article 16 -

Infractions de navigation sans pavillon et refus d’obtempérer –

durcissement des peines encourues et connexité entre les infractions

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

L a

flotte fantôme

russe

regroupe des navires de commerce qui «

se livrent à des opérations illégales en vue de contourner les sanctions, de se soustraire aux réglementations en matière de sécurité ou d’environnement, d’éviter les coûts d’assurance ou de se livrer à d’autres activités illégales

» 184 . Le nombre de navires correspondant à cette définition est estimé entre 800 et 2

000, essentiellement des pétroliers. Sa composition est extrêmement mouvante car certains de ces navires n’opèrent pas que des transports de cargaison sous sanction en provenance de la Russie , ils assurent aussi parfois des transports de produits non soumis à sanction et sans rapport avec la Russie . Elle est également hétérogène en termes de pavillons

: après avoir été retirés des registres de certains Etats disposant des premières flottes au monde comme le Panama, ces navires sont de plus en plus enregist rés auprès d’Etats dont l’administration maritime est peu développée

et qui ont donc un faible degré de norme et de contrôle sur leur flotte de commerce

Ils présentent aussi parfois de faux pavillons, ce qui revient à les considérer comme sans pavillon. Le critère du pavillon est fondamental en droit international de la mer car c’est la loi de l’Etat du pavillon qui s’applique à bord des navires, de manière exclusive en haute mer (cf. paragraphe 1.3 cadre conventionnel).

Depuis 2022 , l ’Union européenne a fortement étendu les sanctions à l'encontre de la Russie dans le but d'affaiblir sensiblement

son économie. Elle a intégré les navires de la flotte fantôme au sein des différents paquets de sanction

: ils font l'objet d'une interdiction d'accès aux ports et d'une interdiction de fournir un large éventail de services . Le 18 décembre dernier, l’Union européenne a encore ajouté 41 navires à sa liste de sanctions, portant le nombre de navires sous sanction à 600 . Afin de renfo rcer encore la lutte contre la flotte fantôme, l’Union européenne a également pour la première fois inscrit 5 personnes et 4 entités qui soutiennent ces navires sur sa liste 185 .

Le même jour, le Conseil a adopté une déclaration de l'UE et de ses États membres sur la pleine utilisation du cadre du droit international de la mer

dans le contexte des menaces émanant de la "flotte fantôme" et de la protection des infrastructures sous -

184

Résolution A.1192(33)

adoptée le 6 décembre 2023 de l’Organisation maritime internationale

185

Règlement (UE) 2025/2618

Conseil

du 18

décembre 2025 modifiant le règlement (UE) no

833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine.

231

marines critiques. Sur le plan national, les navires appartenant à la flotte fantôme sont susceptibles d’être appréhendés sous l’angle répressif par l’intermédiaire d’infractions telles que le défaut de pavillon ou le refus d’obtempérer, ces navires étant généralement peu coopératifs avec les autorités françaises.

➢

Défaut de pavillon

L’article 110 de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM) dispose que l’absence de pavillon ou le doute sérieux sur l’absence de pavillon est un motif de visite à bord d’un navire

étranger en haute mer . L’infraction de navigation sans pavillon est prévue à l’article L.5223 - 2 du code des transports

et permet de sanctionner les navires qui tentent de se soustraire à toutes les règlementations .

Cet article précise que le capitaine contrôlé en mer qui ne peut justifier de la nationalité de

son navire, soit parce qu’il n’a pas de pavillon, soit parce qu’il arbore un faux pavillon, est puni d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.

Moins de 5 condamnations ont été prononcées pour au moins une infraction de non justification de la nationalité de son navire par son capitaine lors d’un contrôle en mer (NATINF 32157) sur les cinq dernières années.

➢

Refus d’obtempérer

L’infraction de refus d’obtempérer aux injonctions faites en vertu du cadre législatif de la police en mer prévu par le code de la défense 186

est quant à elle prévue à l’article L.1521 - 9 du code de la défense. Elle sanction d’une peine d’un an d’emprisonnement et de 150

000 euros d’amende le capitaine d’un navire qui ne se soumet pas aux opérations de contrôle en mer conduites par les autorités françaises en application des articles L.1521 - 1 à L.1521 - 18 du code la défense. Ces articles encadrent l’action des bâtiments de l’Etat visant à faire respecter le droit international et à constater les infractions les plus graves (piraterie, trafic de stupéfiants, trafic de migrants, sécurité de la navigation maritime).

Cette infraction peut être constatée entre autres par les commandants des bâtiments de l’Etat.

Selon l’article L1521 - 1

du code de la défense, ces dispositions sont applicables aux navires battant pavillon français, aux navires naviguant dans les espaces sous

186

Cf. article L1521 - 3

(reconnaissance d’un navire) , L1521 - 4

(visite) , L1521 - 5 (déroutement) du code de la défense.

232

souveraineté française, aux navires sans pavillon ainsi qu’aux navires battant pavillon d’un Etat qui a agréé la demande d’intervention de la France.

Sur les cinq dernières années (2020 - 2024), 49 condamnations ont été prononcées par les juridictions de première instance pour au moins une infraction de refus d’obtempérer aux injonctions d’un commandant lors du contrôle en mer d’un navire (NATINF 22035), dont moins de 5 pour lesquelles cette infraction était principale (la plus grave).

Tableau 1

: Condamnations prononcées par les juridictions de première instance pour une infraction de refus d’obtempérer aux injonctions d’un commandant lors du contrôle en mer d’un navire (NATINF 22035)

Condam n ations

(au moins une infraction)

Condamnations (infraction principale)

2020

2021

2022

2023

2024

2020 - 2024

Source : SSER - SID/Cassiopée, traitement DACG - BEPPnc : volume non communiqué en raison du secret statistique

L’infraction de défaut de pavillon relève de la compétence exclusive des tribunaux maritimes en application de l’article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime. Ce tribunal est composé d’un magistrat judiciaire et de d eux assesseurs maritimes. Il est seul compétent pour juger les délits maritimes. Il exerce également une compétence concurrente avec les autres tribunaux pour juger certains délits de droit commun, lorsqu’ils sont connexes à un délit maritime. La connexité

permet de traiter en même temps et selon le même régime des infractions qui ont un lien étroit entre elles. Elle est définie par l’article 203 du code de procédure pénale comme étant des infractions soit commises en même temps par plusieurs personnes réun ies, soit à la suite d’un concert formé à l’avance, soit lorsqu’une infraction résulte d’une autre infraction.

233

L’actualité récente, en particulier l’affaire du «

Boracay

», pétrolier russe fantôme arraisonné au large des côtes bretonnes par un bâtiment de la marine française le 27 septembre 2025, a mis en exergue l’insuffisance de ce corpus répressif.

Dans ce

contexte de renforcement de la lutte contre la flotte fantôme et de risques en matière de sécurité maritime et d’environnement, il s’agit de rendre plus opérantes les sanctions décidées par l’Union européenne. Pour cela, il est nécessaire de renforcer le caractère dissuasif et l’applicabilité des dispositions pénales

qui peuvent être mises en œuvre.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant notamment « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques » ainsi que « les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens e n leur personne et en leurs biens ».

L’article 2 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 dispose que : « Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûr eté, et la résistance à l’oppression. »

L’article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 prévoit que : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assu rent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. »

La liberté de navigation maritime constitue une modalité particulière de la liberté d’aller et venir, laquelle figure au nombre des libertés constitutionnellement garanties sur le fondement des articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, ainsi que l’a recon nu de manière constante le Conseil constitutionnel. Dans sa décision n° 93 - 325 DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel a précisé que la liberté d’aller et venir figure au nombre des libertés constitutionnellement garanties.

Toutefois, dans sa décision n° 2011 - 625 DC du 10 mars 2011, le Conseil constitutionnel a rappelé que : « il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties et, d’autre part, les

exigences de l’ordre public ».

En outre, le Conseil constitutionnel juge de manière constante que les limitations apportées à une liberté constitutionnellement protégée doivent être justifiées par un objectif d’intérêt général, nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif 234

poursuivi, ainsi qu’il l’a notamment rappelé dans sa décision n° 2017 - 695 QPC du 29 mars 2018.Il en résulte que le législateur est constitutionnellement fondé à encadrer l’exercice de la navigation maritime.

Par ailleurs, l’article 34 de la Constitution prévoit que la loi fixe les règles concernant « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ».

L’article 8 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 dispose que : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. »

Il résulte de ces dispositions que le principe de légalité des délits et des peines, ainsi que le principe de nécessité et de proportionnalité des peines, ont valeur constitutionnelle.

Dans sa décision n° 80 - 127 DC du 20 janvier 1981, le Conseil constitutionnel a jugé que le principe de nécessité des peines découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789. Dans sa décision n° 2010 - 66 QPC du 26 novembre 2010, le Conseil constitutionnel a précisé que le principe d’individualisation des peines découle également de l’article 8 de la Déclaration de 1789.

Enfin, dans sa décision n° 2005 - 520 DC du 22 juillet 2005, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il appartient au législateur de fixer la nature et le quantum des peines, sous réserve qu’elles ne soient pas manifestement disproportionnées au regard de la

gravité des infractions réprimées.

S’agissant du principe de bonne administration de la Justice, le Conseil constitutionnel considère qu’il constitue un objectif de valeur constitutionnel qui résulte des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration de 1789 (décision n° 2009 - 595 DC, 03 décembre 2 009, cons. 4).

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

La navigation des navires s’inscrit dans le cadre des conventions du droit international de la mer et du doit maritime ratifiées par la France, notamment la

convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNDUM) du 10 décembre 1982 et les conventions de l’Organisation maritime internationale (convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires de 1973, convention internationale po ur la sauvegarde de la vie humaine en mer de 1974, Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime de 1988).

235

Souvent qualifiée de «

constitution de la mer

» parce qu’elle définit le cadre juridique dans lequel doivent s’inscrire toutes les activités intéressant les mers et les océans 187 , la CNUDM est issue de travaux internationaux de codification lancés dans les années 1950. Elle pose des règles déterminant le statut juridique des espaces maritimes ainsi que les droits et obligations des Etats lorsqu’ils utilisent ces espaces. Elle rep rend de nombreux principes issus du droit coutumier mais introduit aussi de nouvelles notions comme la zone économique exclusive.

La CNUDM définit la condition juridique des navires. Elle prévoit en particulier à son article 91 que «

les navires possèdent la nationalité de l’Etat dont ils sont autorisés à battre le pavillon

» , en précisant qu’ «

il doit exister un lien substantiel entre l’Etat et le navire

» . Il revient à chaque Etat de délivrer aux navires auxquels il a accordé son pavillon des documents à cet effet (article 91). L’article 92 ajoute que «

les navires naviguent sous le pavillon d’un seul Etat

et qu’un navire «

qui na vigue sous le pavillon de plusieurs Etats, dont il fait usage à sa convenance, ne peut se prévaloir, vis - à - vis de tout Etat tiers, d’aucune de ces nationalités et peut - être assimilé à un navire sans nationalité

» .

Son article 87, intitulé « Liberté de la haute mer » prévoit pour tous les Etats la liberté de la navigation en haute mer ainsi que l’égal accès à celle - ci 188 . En résulte donc logiquement le droit garanti à chaque Etat, qu’il soit côtier ou non, de « faire naviguer en haute mer des navires battant son pavillon » (article 90 intitulé « Droit de navigation »). Ainsi, en haute mer, conformément aux dispositions du premier paragraphe de l’article 92 de la CNUDM mentionné ci - avant, le principe d’exclusivité de juridiction de l’Etat du pavillon s’applique

: les navires «

sont soumis, sauf dans les cas exceptionnels expressément prévus par des traités internationaux ou par la convention, à sa juridiction exclusive en haute mer

» .

En haute mer, le principe est donc celui de l’exercice exclusif de la juridiction de l’Etat du pavillon, corollaire de la liberté de navigation, et dont l’article 110 (« Droit de visite ») constitue l’une des exceptions prévues par la Convention elle - même.

Cet article encadre de façon stricte et exhaustive l’exercice par les navires de guerre d’un Etat autre que celui du pavillon d’un droit de visite à bord des navires étrangers naviguant en haute mer. Aux termes de cet article, lorsqu’un navire de guerre a

de sérieuses raisons de soupçonner un navire naviguant en haute mer d’être sans pavillon, il peut l’arraisonner en vue de « procéder à la vérification des titres autorisant le port du pavillon ». Lorsque cette vérification ne permet pas de dissiper les so upçons, l’examen peut être poursuivi à bord du navire, sous le commandement d’un officier, et avec

187

Résolution omnibus A/80/L.22

de l’Assemblée générale des Nations unies

188

La haute mer doit ici être entendue comme l’espace dans lequel s’exerce le régime de la liberté de navigation, soit tous les espaces situés au - delà des limites extérieures de la mer territoriale.

236

tous les égards possibles.

Bien que la CNUDM

prévoie un cadre bien établi s’agissant de l’exercice du droit de visite, elle est silencieuse s’agissant des mesures pouvant concrètement être mises en œuvre une fois l’absence de pavillon constatée et établie. La lecture croisée des différents articles pertinents de la Convention, et particulièrement ceux relatifs à la condition juridique des navires en haute mer, a conduit la France, conjointement avec les Etats du NB8++ 189 , à déclarer qu’en l’absence d’Etat de pavillon, un navire ne jouit en haute mer d’aucun des droits et libertés prévus par la Convention de Montego Bay puisqu’aucun Etat n’exerce à son bord sa juridiction de façon exclusive. 190

A ce titre, un Etat exerçant son droit de visite à bord d’un navire soupçonné d’être sans pavillon peut, une fois l’absence de pavillon établie, y appliquer sa législation nationale.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Aux États - Unis , l e refus d’obtempérer à un ordre d’un agent fédéral en mer est une infraction fédérale. La peine maximale encourue est

5 ans d’emprisonnement.

Le défaut de pavillon est traité indirectement par

des infractions liées à la fausse déclaration de pavillon, l’absence de documents ou l’obstruction aux autorités . Ces infractions peuvent entraîner la saisie du navire, des peines de prison, et des amendes fédérales .

Au Royaume - Uni ,

le fait de ne pas se conformer à u n ordre donné par une autorité maritime (équivalent d’un refus d’obtempérer) est une infraction prévue par le Merchant Shipping & Maritime Security Act 1997 . La peine maximale encourue est une amende de

£50 000

pouvant être éventuellement complétée par une peine d’emprisonnement .

Le Merchant Shipping Act 1995

sanctionne les infractions liées à la nationalité ou au pavillon d’un navire (equivalent du défaut de pavillon)

Ces infractions peuvent entraîner la saisie du navire, une amende allant jusqu’à £50 000 et jusqu’à 2 ans d’emprisonnement.

En Italie, le Code de la navigation ( Codice della Navigazione )

sanctionne le refus d’obtempérer

par des peines

pouvant atteindre 2 ans de réclusion. En cas de résistance ou de violence envers les autorités maritimes la peine peut aller de 3 à 10 ans de réclusion.

189

Les Etats du NB8++ sont

: l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, l’Estonie, la Finlande, la France, l’Islande, la Lettonie, la Lituanie, la Norvège, les Pays - Bas, la Pologne, le Royaume - Uni et la Suède.

190

Voir ici la déclaration commune du NB8++ au sujet de la flotte fantôme

(en anglais) du 20 juin 2025.

237

L es infractions liées au pavillon peuvent entraîner des sanctions pénales ou administratives, incluant des amendes

et l’immobilisation du navire, conformément aux dispositions du même Code.

Dans ces trois pays, la connexité permet d’alourdir les peines encourues.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

La réponse nationale apportée au contournement des règles internationales et au développement des activités illicites en mer ne paraît plus, dans ses suites pénales, constituer un dispositif à hauteur des enjeux.

Les trois Centre régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) métropolitains de la Manche assurent le suivi du trafic maritime dans les voies montantes de la Manche. Une expérimentation lancée en septembre 2025 a permis en quelques semai nes d’attester l’existence d’un transit à haute fréquence de navires pouvant relever de la flotte fantôme proche de nos côtes. Ainsi au 15 octobre 2025, 66 navires ciblés dans la liste de l’EMSA (au titre du règlement n°833/2014) avaient été interrogés par

VHF 191

lors de leur passage devant les côtes françaises (exercice du droit de passage inoffensif). Les certificats d’assurance demandés au titre de la convention CLC 192

font apparaître de nombreux statuts erronés au regard des bases de données de l’OMI (base officielle GISIS où les navires qui revendiquent battre le pavillon d’un Etat partie sont officiellement enregistrés). L’exigence d’une appartenance effective à un p avillon, ainsi que la capacité de l’établir de manière probante constituent un enjeu central dans la lutte contre la flotte fantôme.

Cette expérimentation a d’ailleurs permis de relever que le capitaine du navire est loin d’être un acteur isolé participant aux actions de ce types de navires. Ainsi, l’armateur ou encore l’exploitant est partie prenante à la chaîne décisionnelle permettant au navire de naviguer. Ces intervenants ne peuvent donc ignorer et rester impunis face à la fourniture de faux certificats et doivent donc être incriminés le cas échéant. Par ailleurs, l’extension proposée permettra d’assurer une cohérence entre le code des transports et le code de l’environnement sur ce sujet.

191

A ppareil qui permet de communiquer grâce à des ondes radio hertziennes .

192

Civil Liability Convention, La Convention sur la responsabilité civile a été adoptée afin de garantir une indemnisation adéquate aux personnes qui subissent des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures résultant d’accidents maritimes impliquant des navires transportant du pé trole .

238

Au - delà de la lutte contre la flotte fantôme, la détention de faux certificats, comme au titre du transport de cargaisons hydrocarbures, représente un risque majeur pour la mobilisation éventuelle des mécanismes d’assurance afférents en cas de sinistre 193 .

Aussi, il s’agit de renforcer les suites pénales afin que celles - ci soient à la hauteur des défis posés par la flotte fantôme. Pour cela, il est proposé une adaptation de l’arsenal répressif français par le renforcement des peines encourues pour l’infracti on de navigation sans pavillon (L. 5223 - 2 du code des transports) et l’infraction de refus d’obtempérer (L. 1521 - 9 du code de la défense).

Enfin, une extension de la compétence des juridictions pénales classiques serait possible afin de traiter les délits relatifs au pavillon, lorsque ceux - ci sont connexes à un délit ou un crime prévu par le code de la défense au titre de l’action de l’Etat e n mer ou par le code pénal (art.3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime).

L’ensemble de ces évolutions permettront également d’éviter que les affaires soient dispersées entre plusieurs juridictions et la mise en œuvre une réponse pénale immédiate en faisant usage d’une procédure de jugement plus rapide. Cette procédure serait particulièrement pertinente pour le jugement de personnes de nationalité étrangère dépourvues de garanties de représentation sur le territoire national et qui pourraient ne pas comparaître à une audience ultérieure.

Or le droit actuel fait obstacle à deux ég ards à la mise en œuvre de ces procédures plus rapides de jugement

D’une part, le quantum des peines prévu en répression des infractions de défaut de pavillon et de refus d’obtempérer n’est pas suffisamment élevé pour permettre le recours à la comparution immédiate à l’issue d’une enquête préliminaire (l’article 395 du co de de procédure pénale réserve cette procédure aux délits punis de 2 ans d’emprisonnement au moins) ;

D’autre part, le fonctionnement du tribunal maritime ne permet pas d’envisager en pratique la mise en œuvre d’une comparution immédiate (les audiences utiles étant trop peu nombreuses).

La pertinence de la mesure d’extension de la responsabilité à toute personnes qui exerce un pouvoir de contrôle ou de direction dans l’exploitation du navire

s'apprécie au regard de la réalité des responsabilités des personnes dirigeant l'exploitation du

193

Article L 218 - 18 code environnement

: «

les peines prévues à la présente sous - section sont applicables soit au propriétaire, soit à l’exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s’il s’agit d’une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine exerçant en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire

».

239

navire. Un capitaine ne sera pas en mesure de justifier de la nationalité de son navire, pour raison de sa non immatriculation, où plus usuellement d'une immatriculation frauduleuse.

Le capitaine, considéré comme garant de la sécurité du navire, de la protection de l'environnement et de la sûreté, expose sa responsabilité si le navire est en infraction, mais le fait est néanmoins que l'immatriculation du navire ne fait pas partie de ses attributions ; il peut le cas échéant ignorer le caractère frauduleux d es documents d'immatriculation du navire. L'immatriculation sera effectuée par le service gérant à terre le navire, sous la direction de la personne détenant le pouvoir économique sur son exploitation. Cette personne sera le propriétaire du navire ou la p ersonne contrôlant la structure portant la propriété, ou la personne qui à travers un contrat d'affrètement coque nue s'est vue transférer les prérogatives d'exploitation ; cela pourra être le gestionnaire du navire. Les montages complexes et opaques liés aux immatriculations frauduleuses ne facilitent pas l'identification de la personne exerçant réellement le pouvoir de décision conduisant à l'immatriculation frauduleuse, mais la rédaction étendue vise à permettre de rechercher la responsabilité de cette p ersonne.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’augmentation du niveau de sanction et la création d’une connexité entres les infractions visées poursuit deux objectifs. Cela aurait pour effet, un renforcement du

caractère dissuasif,

tout en

permett ant

un jugement plus rapide des dossiers dans l’hypothèse d’enquêtes diligentées en la forme préliminaire. Pour mémoire en effet, l’article 395 du code de procédure pénale réserve la procédure de comparution immédiate aux délits punis d’un emprisonnement au m oins égal à 2 ans pour les délits poursuivis en pré liminaire, ou 6 mois en cas de flagrance.

Au - delà des enjeux nationaux, ces dispositions renforceront les positions portées par la France au niveau d’instances internationales telles que l’OMI sur un durcissement des régimes de contrôle des registres.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Il a été décidé de ne pas retenir la compétence exclusive du tribunal maritime, cette instance n’étant pas adaptée à la procédure de comparution immédiate. En effet, les tribunaux maritimes ne se réunissent qu’occasionnellement, à l’instar du Tribunal mari time de Brest qui se réunit en moyenne une fois par trimestre.

240

3.2.

O PTION RETENUE

quantum de la peine

pour l’infraction de navigation sans pavillon proposé est de

deux

ans d’emprisonnement

et 300 000 € d'amende ,

contre un an d’emprisonnement et 150 000 €

d’amende actuellement prévus par l’article L.5223 -

2 du code des transports .

Au - delà du capitaine, les peines prévues seraient également applicables au propriétaire, à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, ou à toute autre personne que le capitaine exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans l'exploitation du navire.

Les contrats permettant de constater la chaine de responsabilité dans l'exploitation du navire sont principalement ceux établissant la propriété du navire (contrat de construction /de vente), le transfert éventuel des prérogatives d'exploitation (contrat d 'affrètement coque nue), ou déléguant l'exercice de ces prérogatives (contrat de gestion, type ' Shipman '). La propriété des navires étant souvent portée par des structures dédiées dépourvues de substance propre ( single ship company ), il peut aussi être per tinent de remonter aux intérêts contrôlant cette entité, parfois à travers plusieurs écrans –

quoique cela puisse constituer une enquête difficile.

quantum de la peine

pour l’infraction de refus d’obtempérer

proposé est de

deux ans d’ emprisonnement et 300 000 € d'amende ,

contre un an d’emprisonnement et 150 000 €

d’amende actuellement prévus par l’article L.1521 - 9 du code de la défense .

Lorsque les faits ont été commis dans des circonstances exposant directement autrui à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente, ils sont punis de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 € d'amende

: ces peines trouveraient à s’appliquer pour un navire qui dans sa fuite entrerait en collision par exemple avec un navire tiers présent à proximité . Les peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et à 700 000 euros d'amende lorsque les faits ont été commis dans des circonstances exposant directement le commandant, le commandant de bord ou les personnes placées sous son autorité à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanent e.

Ces peines pourraient s’appliquer par exemple si un navire, en refusant d’obtempérer, mettait en danger l’équipe de visite placée sous l’autorité du commandant d’un navire d’Etat (manœuvre dangereuse, collision, homme à la mer).

Les juridictions pénales classiques

pourront être compétentes pour connaître des délits relatifs au pavillon lorsque ceux - ci sont connexes à un délit ou un crime prévu par le code de la défense au titre de l’action de l’Etat en mer ou par le code pénal. Par exemple, en présence à la fois d’une infraction de refus d’obtempérer réprimée par l’article L.1521 - 9 du code de la défense et d’une infraction de défaut de pavillon réprimé par l’article L.5223 - 2 du code des transports, les faits pourront être jugés p ar

241

une seule juridiction au lieu de deux aujourd’hui (tribunal correctionnel pour la première et tribunal maritime pour la seconde).

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Les textes suivants seront

modifiés

Loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime ;

Article L. 1521 - 9 du code de la défense ;

Article L. 5223 - 2 du code des transports.

Lorsqu’il apprécie la proportionnalité des peines prévues en répression d’une infraction, le Conseil constitutionnel se limite à examiner l’absence de disproportion manifeste. L’aggravation des peines envisagée n’apparaît pas manifestement disproportionnée . En particulier s’agissant du refus d’obtempérer en mer, l’aggravation prévue en cas de mise en danger est calquée sur celle qui est déjà prévue par le code de la route en cas de refus d’obtempérer commis par le conducteur d’un véhicule (article L. 233 - 1 - 1 du code de la route).

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Ces mesures sont cohérentes avec la mise en place par l’Union européenne d’un régime de sanctions vis - à - vis des navires de la flotte fantôme dont la liste ne cesse de s’allonger 194 . La Résolution du Parlement européen du 14 novembre 2024 sur l’action de l’Union contre la flotte fantôme russe et pour la pleine application des sanctions contre la Russie ( 2024/2885(RSP) ), modifiée le 11 février 2025, rappelle la nécessité de lutter contre la flotte fantôme.

Le Règlement (UE) No 833/2014 du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine, dont la dernière modification remonte au 24 octobre 2025 , entretient la liste des navires sous sanction à son annexe XLII.

194

L’Union Européenne a annoncé le 15 décembre 2025 ajouter encore 40 navires à la liste de navires de la flotte fantôme sous sanction.

242

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Aucun impact majeur n’est attendu . Le présent article se contente de renforcer un dispositif déjà existant.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Aucun impact majeur n’est attendu.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le produit des amendes, qui pourraient être plus élevées compte tenu du rehaussement de leur quantum, sera versé au budget général de l’Etat.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Les impacts sur le service public de la justice sera très faible compte tenu du nombre peu important des faits qui seraient susceptibles d’être portés à la connaissance des juridictions.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

243

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

244

Le durcissement de la sanction pour défaut de pavillon contribuera au renforcement de la sécurité maritime et permettra notamment de lutter contre les navires sous - normes

puisqu’il revient normalement à l’Etat du pavillon que de s’assurer que les navires battant leur pavillon ou immatriculés par eux «

respectent les règles et normes internationales applicables

[…] ainsi que les lois et règlements qu’ils ont adoptés conform ément à la Convention pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin

par les navires

» (article 217 para. 1 CNUDM) .

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Le Conseil supérieur de la marine marchande (CSMM) a été consulté à titre obligatoire, en application de l’article 2 du décret n°2002 - 647 du 29 avril relatif à la composition, aux attributions et à l’organisation du CSMM et a rendu un avis favorable

le 23 janvier

202 6.

Aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française .

5.2.2.

Application dans l’espace

245

Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.

Matière régalienne par excellence, la défense nationale relève de la compétence exclusive de l'Etat sur l'ensemble du territoire national ; les dispositions insérées dans le code de la défense ont vocation, en principe et par leur objet même, à être applic ables de plein droit en tout point du territoire de la République.

Bien que prévu par les lois organiques 195 , l’application de plein droit du code de la défense a été actée par l'ordonnance n° 2019 - 1335 du 11 décembre 2019 portant dispositions relatives à l'outre - mer du code de la défense qui a réécrit les dispositions législatives du code de la défense relative s à l'outre - mer. Ainsi, comme

le rappelle son article L. 1, les dispositions du code de la défense sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République, à moins qu'il n'en dispose autrement. Pour tenir compte des spécificités locales, le code de la défense prévoit ainsi des adaptations outre - mer dans la partie 6 « dispositions relatives à l’outre - mer » de sa partie législative.

La police du pavillon (navire battant pavillon d’un Etat étranger) demeure une prérogative de l’Etat sur l’ensemble du territoire de la République française, ainsi applicable sur tout le territoire . L’exercice par l’Etat de ses pouvoirs de police en mer s’exerce conformément au champ d’application défini par l’article L . 1521 - 1 du code de la défense .

Au regard de l’objet de cet article, aucune adaptation particulière n’est à prévoir dans le code de la défense pour son application ultramarine .

Outre le code de la défense, le présent article modifie la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime

ainsi que le code des transports. De par leur l’objet, ces modifications ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République. Pour permettre leur application en Polynésie française, en Nouvelle - Calédonie, dans les îles Wallis et Futun a et dans les Terres australes et antarctiques françaises, il est toutefois nécessaire de mettre à jour les compteurs linéaires f igurant aux articles 34 à 37 de la loi 17 décembre 1926 et aux articles L. 5762 - 1, L. 5772 - 1,

L. 5782 - 1 et L. 5792 - 1 du code des transports. Tel est l’objet des VI et VII de l’article 32 de la présente loi

qui étendent expressément ces dispositions dans les quatre collectivités .

195

Article 6 - 2 de la loi organique n° 99 - 209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle - Calédonie et article 7 de la loi organique n° 2004 - 192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Quant à la loi n° 61 - 814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis

et Futuna le statut de territoire d'outre - mer, elle prévoit que : « Le territoire des îles Wallis et Futuna est désormais régi : a) Par les lois de la République et par les décrets applicables, en raison de leur objet, à l'ensemble du territoire national.

246

5.2.3.

Textes d’application

Les présentes dispositions ne nécessitent pas de texte d’application.

247

C HAPITRE II

–

P ROTEGER ET PRESERVER LES INTERETS DE LA N ATION

Article

17 –

811 - 2 du CSI

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Le secret de la défense nationale est aujourd’hui protégé par différents textes révisés au cours de l’année 2021, et notamment par les articles R. 2311 - 2 et suivants du code de la défense et par l’instruction générale interministérielle n°1300. Des disposi tions pénales sanctionnent les infractions d’atteinte au secret de la défense nationale (délits de compromission, articles 413 - 9 et suivants du code pénal) ainsi que les atteintes à certains services ou unités spécialisés et notamment la révélation d’ident ités protégées (articles 413 - 13 et 413 - 14 du même code).

Cependant, les sanctions encourues en matière de répression de la compromission ne suffisent pas à protéger efficacement le secret de la défense nationale

en ce qu’elles ne peuvent intervenir que postérieurement à la réalisation du dommage. En outre, il im porte de se prémunir des publications portant sur des aspects sensibles et confidentiels de l’activité des services de renseignement, sans pour autant contenir des informations couvertes par le secret de la défense nationale .

A titre d’exemple, peuvent être cités

La parution le 3 mai 2023 de l’ouvrage d’un

lieutenant - colonel

à la retraite de la DGSE. Dans cet ouvrage, l’intéressé

évoque les opérations conduites par la DGSE et décrit de façon exhaustive les techniques et moyens employés ainsi que la localisation de certaines entités du service. Le livre contient ainsi des développements sur les identifiants attribués aux officiers traitants, à certains modes opératoires enseignés aux agents ou à certaines emprises sensibles.

La p arution le 4 avril 2024 de l’œuvre d’un

colonel à la retraite, ayant quitté le service actif en 2005. L’ouvrage contient des éléments directement ou indirectement relatifs à l’identité d’agents ou ex agents de la DGSE.

La p arution le 11 mai 2023 de l’ouvrage d’un

ancien agent civil de la DGSE.

248

L’objectif de ce nouveau dispositif est

de renforcer les outils de prévention et de répression de la compromission du secret de la défense nationale

et de la révélation d’identités protégées, et de préserver l’efficacité opérationnelle des services de renseignement du premier cercle visés à l’article L.

811 - 2 du code de la sécurité intérieure (CSI), en introduisant pour les agents et anciens agents

ce s services une obligation de déclaration avant de publier des ouvrages portant sur leurs activités profes sionnelles, sous peine de sanction pénale.

Ce nouveau dispositif et les sanctions pénales qu’il instaure s’ajoutent au dispositif répressif existant en matière d’atteintes au secret de la défense nationale. La nouvelle infraction créée pourra se cumuler le cas échéant avec les infractions existante s en matière de compromission. Les éléments constitutifs de ces différents délits sont en effet distincts.

La mesure proposée contribue à une protection renforcée des intérêts fondamentaux de la Nation.

La liberté d’expression est un droit fondamental garanti par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Cette liberté doit être conciliée avec d’autres impératifs, et notamment des motifs d’intérêt général tels que la sécurité nationale, la sauvegarde des intérêts fon damentaux de la Nation ou la protection du secret de la défense nationale.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que «

la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme

: tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi .

La liberté d’expression est une liberté fondamentale, intégrée au bloc de constitutionnalité, qui conditionne l’exercice d’autres droits et libertés comme la liberté de la presse, la liberté d’opinion ou encore la liberté de manifestation.

Dans une décision DC 94 - 345

du 29 juillet 1994, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de préciser que

s'il incombe au législateur, compétent, aux termes de l'article 34 de la Constitution, pour fixer «

les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques

» , d'édicter des règles concernant l'exercice du droit de libre communication et de la liberté de parler, d'écrire et d'imprimer, il ne saurait le faire, s'agissant d'u ne liberté fondamentale, d'autant plus précieuse que son existence est une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés, qu'en vue d'en rendre l'exercice plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle

».

249

Par ailleurs, une décision QPC 2011 - 192 du 10 novembre 2011 fait référence aux «

exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

». Le Conseil, se fondant notamment sur les articles 5 et 20 de la Constitution relatifs aux mission s

du Président de la République et du Premier ministre, a jugé que le « secret de la défense nationale participe de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, réaffirmés par la Charte de l’environnement, au nombre desquels fi gurent l’indépendance de la Nation et l’intégrité du territoire

». Dans sa décision DC 2015 - 713 du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel précise que le secret de la défense nationale participe des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, au nombre desquels figurent l’indépendance de la Nation et l’intégrité du territoire .

A l’occasion de l’examen de la loi relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, le Conseil constitutionnel s’est penché dans sa décision DC 2021 - 822 du 30 juillet 2021 sur certaines dispositions de l’article 25 de la loi, lequel modi fie l’article L.

213 - 2 du code du patrimoine afin de prolonger la période au terme de laquelle certains documents d’archives publiques deviennent communicables de plein droit. L’article L.

213 - 2 du code du patrimoine prévoit ainsi un délai de communication

de plein droit de 50 ans à compter de la date de ceux - ci pour les « documents dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, et qui ont pour ce motif fait l'objet d'une mesure de classification mentionnée à l'article 413 - 9 du code pénal, ou porte atteinte aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes

ou à la protection de la vie privée, à l'exception des documents mentionnés aux 4° et 5° du présent I. Le même délai s'applique aux documents qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement

identifiable,

ou qui font apparaître le comportement d'une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice . »

L’article L.

213 - 2 permet, en outre, de reporter le terme de la période de communicabilité de plein droit des documents jusqu’à la survenue d’un événement déterminé tenant, selon les cas, à la fin de l'emploi des techniques et matériels de guerre par les f orces armées, à la perte de la valeur opérationnelle des procédures ou des capacités techniques des services de renseignement , à la perte de la valeur opérationnelle de l'organisation, de la mise en œuvre et de la protection des moyens de la dissuasion nuc léaire ou à la fin de l'affectation des installations civiles et militaires précédemment mentionnées.

Le Conseil constitutionnel juge que ces limitations apportées à l’exercice du droit d’accès aux documents d’archives publiques résultant de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen sont justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à cet objectif

(«

ces dispositions mettent en œuvre les exigences 250

constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation . Elles poursuivent également l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public

»).

La présente mesure est justifiée par un motif d’intérêt général, en l’occurrence la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, et proportionnée à cet objectif

: elle renforce le dispositif répressif applicable en matière d’atteintes au secret de la défense nationale par le biais de l’instauration d’une déclaration préalable susceptible de prévenir la survenue du dommage. Au - delà de la seule protection du secret de la défense nationale, le texte encadre le périmètre des informations susceptibles d’êt re communiquées au public par les agents et anciens agents des services de renseignement lorsque celles - ci sont de nature à nuire à leur efficacité opérationnelle.

La présente proposition assure ainsi une conciliation équilibrée entre les impératifs tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, de la sûreté de l’Etat et de la sécurité publique d’une part, et de la liberté d’expression d’autre part.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

L’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme protège la liberté d’opinion et d’expression.

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques garantit la liberté d’expression en son article 19 § 2. Le paragraphe 3 précise cependant que l’exercice des libertés prévues au §2 comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciale s. Il peut en conséquence être soumises à certaines restrictions, «

qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi et qui sont nécessaires

Au respect des droits ou de la réputation d’autrui

;

A la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques

» .

La sécurité nationale constitue ainsi l’un des motifs justifiant la limitation du droit à la liberté d’expression .

Les principes de Syracuse adoptés en 1985 sur les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui autorisent des restrictions ou des dérogations, exigent que la portée d'une limitation prévue dans le Pacte ne doive aucunemen t être interprétée de manière à compromettre l'essence du droit concerné. Lesdits principes définissent l'intérêt légitime de sécurité nationale comme étant un intérêt visant à «

protéger l'existence de la nation, son intégrité territoriale ou son indépend ance politique contre la force ou la menace de force.

251

L’article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme prévoit que toute personne a droit à la liberté d’expression. Le texte précise que ce droit «

comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou

de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière

» .

Aux termes du 2 nd

alinéa de l’article 10 précité, «

l’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique , à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des d roits

d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

La liberté d’expression n’est pas un droit absolu et des dérogations y sont possibles. Ces limites doivent correspondre à des « mesures nécessaires dans une société démocratique

», selon les termes du § 2 de l'article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme.

A ce titre, il peut être relevé que la loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne protège en son article 5 la liberté d’opinion et d’expression ( «

Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser librement son opinion par la parole, par l’écrit et par l’image […]

» ), tandis que l’article 17a de cette même loi y apporte certaines restrictions

: «

Les lois relatives au service militaire et au service de substitution peuvent prévoir pour les membres des forces armées et du service de substitution, pen dant la durée de leur service, des limitations au droit fondamental d’exprimer et de diffuser librement leur opinion par la parole, par l’écrit et par l’image (article 5, alinéa 1er, première partie de la 1re phrase), au droit fondamental de la liberté de réunion (article 8) et au droit de pétition (article 17) […].

L’article 20 de la Constitution espagnole protège le droit d'exprimer et de diffuser librement les pensées, les idées et les opinions par la parole, l'écrit ou tout autre moyen de reproduction ainsi que le droit à la production et à la création littéraires , artistiques, scientifiques et techniques. L’article prévoit que ces libertés «

trouvent leur limite dans le respect des droits reconnus au présent titre

» .

Aux Etats - Unis, le premier amendement de la Constitution interdit au Congrès d’adopter des lois limitant la liberté de religion et d’expression, la liberté de la presse ou le droit à s’assembler pacifiquement. Un certain nombre de restrictions sont 252

cependant apportées par la loi à la liberté d’expression (en matière de diffamation par exemple).

Ainsi, une instruction du ministère de la Défense (DoD) 5230.29 du 13 août 2014 «

Security and Policy Review of DoD Information for Public Release

» (contrôle de sécurité et examen des politiques relatives aux informations du ministère de la Défense destinées à être rendues publiques) expose notamment le mécanisme de révision préalable à la publication

qui consiste à déterminer que les informations proposées pour diffusion publique ne contiennent aucune information protégée et sont conformes

aux politiques établies par l’agence nationale de la sécurité ( NSA ) , le ministère de la Défense et la communauté du renseignement ( intelligence community ) . Le DOPSR ( Defense Office of Prepublication and Security Review ) gère le programme d'examen de sécurité du ministère de la Défense, en examinant les documents écrits destinés à être rendus publics ou à diffusion restreinte. Cela comprend les documents officiels du gouvernement et de l'industrie de la défense, ainsi qu e les documents soumis par des personnes habilitées o u anciennement habilitées conformément à leurs obligations volontaires en matière d'accord de non - divulgation. Le DOPSR tire son autorité de l'instruction 5230.09 du ministère de la Défense intitulée « Clearance of DoD Information for Public Release

» (Autorisation de diffusion publique des informations du ministère de la Défense) et de l'instruction 5230.29 « Security and Policy Review of DoD Information for Public Release

» précitée.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

La création d’une obligation pour les agents et anciens agents des services de renseignement de déclaration avant toute publication d’un ouvrage portant sur leurs activités professionnelles, assortie de sanctions pénales en cas de manquement, relève du dom aine de la loi.

Dès lors que la mesure est justifiée par un motif d’intérêt général de niveau constitutionnel

–

respect de l’exigence constitutionnelle de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, à laquelle participe la protection du secret de la défense nationale

– , il est possible de porter atteinte à la liberté d’expression sans méconnaître la Constitution .

L’instauration de ce dispositif est justifiée en outre par l’absence de texte de portée générale soumettant au secret professionnel tout agent ou ancien agent des services, civil ou militaire.

253

Les dispositions relatives à la protection du secret professionnel ne peuvent en effet qu’être imparfaitement mobilisées en ce domaine

: l’article 226 - 13 du code pénal qui réprime la violation du secret professionnel ne s’applique qu’aux personnes qui en sont dépositaires soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire. En vertu de l’article L.12 1 - 6 du code général de la fonction publique (CGFP), tous les agents publics sont tenus au secret professionnel dans le re spect des articles 226 - 13 et 226 - 14 du code pénal. L’identification du périmètre des informations ainsi protégées n’est pas aisée.

Quant aux militaires, le code général de la fonction publique ne leur est pas applicable (art. L6 CGFP) et le statut général des militaires ne comporte pas de disposition générale du même type. Toutefois, des statuts, fonctions ou missions spécifiques résultant d’une disposition spéciale peuvent astreindre certains militaires à une telle obligation.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif des services de renseignement est de renforcer les outils de prévention et de répression de la compromission du secret de la défense nationale

et de préserver l’efficacité opérationnelle des services

en introduisant pour les

agents

et anciens agents

des services une obligation de déclaration avant de publier des ouvrages portant sur leurs activités professionnelles, sous peine de sanction pénale.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Aucune autre option n’a été envisagée.

En effet, en l’état du droit, l’engagement d’une procédure disciplinaire est possible lorsque l’auteur est agent d’un service. À titre d’exemple, l’article 9 du décret n° 2015 - 386 du 3 avril 2015 fixant le statut des fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure

prévoit que «

sauf autorisation expresse du ministre de la défense, il est interdit aux fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure de communiquer, sous quelque forme que ce soit, sur des sujets en rapport a vec les activités de la direction générale de la sécurité extérieure.

Le non - respect de cette interdiction expose son auteur à l'engagement d'une procédure disciplinaire, sans préjudice des poursuites judiciaires qu'il peut encourir

».

Les poursuites judiciaires, qui sont la seule voie possible pour les anciens agents des services, ne permettent cependant pas de protéger efficacement le secret de la 254

défense nationale

: elles sont, en effet, nécessairement postérieures à la réalisation du dommage et imposent à l’Etat de révéler des informations sensibles.

3.2.

O PTION RETENUE

A l’image du dispositif retenu pour les départs à l’étranger des militaires ayant exercé des fonctions sensibles 196 , l e régime envisagé

n’est pas un régime d’autorisation

préalable des publications, mais bien un régime de déclaration préalable

à la publication

(avant toute communication à un tiers, quel qu’il soit y compris éditeur, société de production , etc)

envisagée par un agent ou un ancien agent des services de renseignement permettant au ministre d’engager un dialogue en informant l’agent que la publication, diffusion ou communication envisagée à des tiers est de nature à porter atteinte au secret de la défense nationale ou à conduire à la révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques

des servi ces spécialisés de renseignement afin que celui - ci modifie son œuvre préalablement à toute publication. L es textes d’application préciseront les modalités de communication au ministre par l’auteur de la version amendée et le délai dans lequel le ministre doit notifier sa décision d’opposition si l’auteur refuse de procéder aux modifications demandées.

Ce n’est qu’en cas de refus que le ministre pourrait

s’opposer à la

communication de l’œuvre.

Le dispositif envisagé permettra dès lors de sanctionner pénalement le non - respect de l’obligation de déclaration préalable et, le cas échéant, le non - respect de l’opposition à la publication

ou diffusion

du ministre.

Au - delà de la sanction, le dispositif instaure un dialogue préalable entre l’auteur et le ministère de tutelle qui permettra, dans la plupart des cas, de mieux préserver l’efficacité opérationnelle des services, sans compromettre la possibilité de livrer d es témoignages.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Un article L. 861 - 4 est créé au sein du code de la sécurité intérieure.

196

Dispositif codifié à l’ article L. 4122 - 11 du code de la défense .

255

régime envisagé

n’étant

pas un régime d’autorisation

mais de

déclaration préalable

des publications, celui - ci est compatible avec l’objectif de protection de la liberté d’expression. L’opposition du ministre ne pouvant porter que sur des contenus susceptibles de porter atteinte au secret de la défense nationale, à certains services ou unités spécialisés dans les conditions prévues par les articles 413 - 13 et 413 - 14 du même code, ou

conduire à la révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services spécialisés de renseignement , il permet de concilier de manière équilibrée la préservation de la liberté d’expression avec les enjeux inhérents à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Le dispositif envisagé est conforme aux normes édictées par le droit international et le droit de l’Union européenne.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

L’impact sur les entreprises susceptibles d’intervenir dans la diffusion des œuvres de l’esprit dont il est ici question est particulièrement limité au regard de la faible volumétrie des œuvres concernées. Dans l’hypothèse très résiduelle où, avant l’entré e en vigueur de la présente mesure, des relations contractuelles auraient été nouées entre l’auteur d’une œuvre et une entreprise ou un tiers chargé d’en assurer la diffusion, les conséquences d’une éventuelle opposition du ministre à ladite diffusion sera ient à analyser sous l’angle du droit des contrats et de la responsabilité de l’administration, selon les règles applicables en ces matières.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

L’impact sur le budget de l’ É tat est très limité et circonscrit au recouvrement des amendes éventuellement prononcées qui abonderont le budget de l’État.

256

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Cette mesure peut avoir un impact sur l’organisation et le fonctionnement de l’administration des ministères de tutelle des différents services de renseignement. Cependant, l’impact sera limité au regard de la volumétrie d’œuvres susceptibles de faire l’objet de l’obligation préalable de déclaration .

La mesure est également susceptible d’avoir un impact sur l’activité du ministère de la Justice et du ministère de l’Intérieur en ce qu’elle crée une nouvelle infraction. Sur ce point, l’impact peut être évalué comme étant faible au regard de la volumétrie

prévisible d’infractions susceptibles d’être constatées.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

La mesure garantit une conciliation équilibrée entre la liberté d’expression, préalable nécessaire à l’information du public, et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

257

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

258

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Les présentes dispositions ne requièrent aucune consultation obligatoire et aucune consultation facultative n’a été conduite.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

S’agissant d’un texte comportant des dispositions pénales de fond créant une infraction nouvelle, celui - ci ne dispose que pour l’avenir et ne s’appliquera pas aux faits commis antérieurement à son entrée en vigueur (principe de non - rétroactivité prévu à l’ article 112 - 1 du code pénal).

Le dispositif sera cependant applicable aux agents qui, bien qu’ayant cessé leurs fonctions antérieurement à la promulgation du texte, commettraient l’infraction de non - déclaration ou de publication en violation de l’opposition du ministre postérieurement à cette promulgation.

Les dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française .

5.2.2.

Application dans l’espace

La mesure envisagée s’applique sur l’ensemble du territoire national

de la République française .

A cet effet, elle est applicable sans mention spécifique dans les collectivités régies par le principe d’identité législative.

Dans les collectivités relevant du principe de la spécialité législative, une mention expresse d’application dans le code de la sécurité intérieure étend ce nouveau dispositif dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle - Calédonie et

dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Par ailleurs, ces dispositions sont applicables de plein droit à Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon.

5.2.3.

Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat fixe

les modalités d’application

de la disposition .

259

Article

18 –

Restaurer, en les encadrant, l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

L’article L.

851 - 3 du code de la sécurité intérieure (CSI), issu de la loi n° 2015 - 912 du 24

juillet

2015 relative au renseignement , a autorisé, d’abord à titre expérimental

et pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme, la mise en œuvre de traitements automatisés sur les données des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs de services internet afin de détecter, en fonction de paramètres précis és dans l’autorisation, des connexions susceptibles de révéler une menace terroris te. La loi précise que ces traitements ne peuvent recueillir d'autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception, ni permettre l'identification des personnes auxquelles les informations ou documents se rapportent. Ces traitements son t autorisés au cas par cas par le Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), d’abord pour une durée de deux mois, l’autorisation pouvant ensuite être renouvelée dans les mêmes formes pour une

durée de quatre

mois. La CNCTR dispose d’un accès permanent, complet et direct à ces traitements ainsi qu'aux informations et données recueillies. Elle est informée de toute modification apportée aux traitements et paramètres et peut émettre des recommandations.

Seuls les services dits «

du premier cercle

» définis à l’article L. 811 - 2 et énumérés à l’article R. 811 - 1 du code de la sécurité intérieure

peuvent recourir à cette technique.

Ce n’est que lorsque les traitements détectent des données susceptibles de caractériser l'existence d'une menace à caractère terroriste que la loi prévoit que le Premier ministre peut, après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de ren seignement (CNCTR), autoriser l’identification de la ou des personnes en cause et le recueil des données de connexion afférentes. Ces données doivent être

exploitées dans un délai de soixante jours à compter de ce recueil et sont détruites à l'expiration d e ce délai, sauf en cas d'éléments sérieux confirmant l'existence d'une menace terroriste attachée à une ou plusieurs des personnes concernées.

Cette technique a été pérennisée par la loi n° 2021 - 998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement , qui a également autorisé la mise en œuvre d’un tel traitement sur les adresses complètes de ressources utilisées sur internet, dites «

URL

».

260

L’intégration des adresses complètes de ressources utilisées sur internet faisait suite à la délibération n° 2015 - 455 du 17 décembre 2015 portant avis sur un projet de décret en Conseil d’Etat relatif aux techniques de renseignement de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et à la délibération n°1/2016 du 14 janvier 2016 de la CNCTR sur ce même projet de décret, ces deux autorités administratives indépendantes ayant considéré que les URL constituaient des do nnées mixtes. Les URL s ont, en effet, certes nécessaires à l’acheminement des communications, mais comprennent également des mots faisant référence au contenu de correspondances échangées ou aux informations consultées. Tant la CNIL que la CNCTR ont donc considéré qu’ils ne peuv ent être assimilés à de simples données de connexion et qu’il était nécessaire de les mentionner expressément dans la loi afin de rendre possible leur traitement dans le cadre de la technique prévue par l’article L. 851 - 3.

La loi n° 2024 - 850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France

a ensuite autorisé, à titre expérimental, l’emploi de cette technique de renseignement pour les seules finalités mentionnées au 1° (défendre et promouvoir l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale), au 2° (défendre et prom ouvoir les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingére nce étrangère) de l’article L. 811 - 3 du code de la sécurité intérieure en vue de détecter des connexions susceptibles de révéler des ingérences étrangères ou des menaces pour la défense nationale. Cette expérimentation a été prévue pour une durée de trois ans et court jusqu’au 1 er

juillet 2028.

Le législateur avait, par la loi n° 2025 - 532 du 13 juin 2025 visant à sortir la France du piège du narcotrafic , entendu étendre cette technique à la lutte contre la criminalité et

la délinquance organisées

(finalité mentionnée au 6° de l’article

811 - 3 du code de la sécurité intérieure) en vue de détecter des connexions susceptibles de révéler des menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix

ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation et l’exportation de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus .

Dans sa décision n °

2025 - 885 DC du 12 juin 2025 , le Conseil constitutionnel

a cependant censuré l’extension du recours à des traitements automatisés pour la lutte contre la criminalité et

la délinquance organisées

ainsi que l’intégration des URL à ces traitements pour l’ensemble des finalités.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

261

Il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques.

➢

Le droit au respect de la vie privée :

Le droit au respect de la vie privée est rattaché à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel « le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression

» (n° 99 - 416 DC, 23 juillet 1999, cons. 45).

Le Conseil constitutionnel considère qu' « il appartient au législateur, en vertu de l'article 34 de la Constitution, de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'il doit, en particulier, assurer la conciliation entre le respect de la vie privée et d'autres exigences constitutionnelles, telles que la recherche des auteurs d'infractions et la prévention d'atteintes à l'ordre public, nécessaires, l'une et l'autre, à la sauvegarde

de droits et principes de valeur constitutionnelle

» (n° 2010 - 604 DC, 25 février 2010, cons. 22).

Les restrictions qui peuvent être apportées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif (n° 2012 - 652 DC, 22 mars 2012, cons. 8).

➢

Le droit au secret des correspondances :

Le Conseil constitutionnel rattache le droit au secret des correspondances aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (n° 2004 - 492 DC, 2 mars 2004, cons. 4).

Il considère qu'« il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et , d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties. Au nombre de celles - ci figurent la liberté d'aller et venir, l'inviolabilité du domicile privé, le secret des correspondances et le respect de la vie privée » (même décision).

Dans sa décision n° 2015 - 713 DC du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l’article L. 851 - 3 du code de la sécurité intérieure, dans leur version initiale. Il a considéré qu’elles ne portaient

pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée, compte tenu des nombreuses garanties prévues, dont est principalement responsable la C ommission 262

nationale de contrôle des techniques de renseignement

(CNCTR), autorité administrative indépendante

(cons. 60).

A cet égard, s’agissant de la CNCTR, le Conseil a notamment jugé « que la composition et l’organisation de cette autorité administrative indépendante sont définies aux articles L. 831 - 1 à L. 832 - 5 du code de la sécurité intérieure dans des conditions qui assurent son indépendance

; que ses missions sont définies aux artic les L. 833 - 1 à L. 833 - 11 du même code dans des conditions qui assurent l’effectivité de son contrôle ; que, conformément aux dispositions de l’article L. 841 - 1 du même code, le Conseil d’Ét at peut être saisi par toute personne souhaitant vérifier qu’aucune technique de recueil de renseignement n’est irrégulièrement mise en œuvre à son égard ou par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

» (considérant 51).

Si, saisi de la loi relative à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement, le Conseil constitutionnel n’a pas examiné dans sa décision n° 2021 - 822 DC du 30 juillet 2021 l’intégration des adresses complètes de ressources sur internet au sein de s données pouvant être traitées dans le cadre de l’article L. 851 - 3 du code de la sécurité intérieure, il convient de souligner que les garanties prévues par le législateur en 2015 ont été renforcées par la loi n°

2021 - 998 du 30 juillet 2021.

Au titre de ces garanties figurent

notamment :

l’encadrement des finalités pour lesquelles il peut être recouru à cette technique

;

une autorisation de mise en œuvre accordée par le Premier ministre, sur demande des ministres de tutelle des services de renseignement

;

l’obligation de solliciter l’avis préalable d’une autorité administrative indépendante, la CNCTR, dotée en outre de prérogatives de contrôle ; renforçant les garanties dont le dispositif validé par le Conseil constitutionnel en 2015 était déjà entouré, la loi du 30

juillet 2021 a significativement renforcé la portée des avis de la CNCTR, en subordonnant l’exécution de l’autorisation délivrée par le Premier ministre en dépit d’un avis défavorable de la Commission à l’intervention de la formation spécialisée du Conseil d’Etat statuant sous vingt - quatre heures

;

la durée limitée à deux mois de la première autorisation ;

l’impossibilité d’identifier les personnes auxquelles les informations ou documents utilisés par le traitement algorithmique se rapportent sans délivrance d’une nouvelle autorisation individualisée du Premier ministre, après un nouvel avis de la CNCTR (qui

ne peut être surmonté, s’il est défavorable, que par l’intervention de la formation spécialisée du Conseil d’Etat) ;

263

le délai d’exploitation des données recueillies limité à soixante jours à compter du recueil et la destruction immédiate des données non détectées comme susceptibles de révéler une menace

;

l’impossibilité de recourir à la procédure d’urgence prévue par le deuxième alinéa de l’article L. 821 - 1 du code de la sécurité intérieure pour les demandes d’autorisation ou de renouvellement des algorithmes

;

l’existence d’une voie de recours spéciale devant le Conseil d’Etat, ouverte à la CNCTR et à toute personne souhaitant vérifier que la technique n’a pas été irrégulièrement mise en œuvre à son encontre

;

la centralisation au sein d’un service du Premier ministre de l’exécution des traitements et opérations mis en œuvre

;

la restriction du champ des services de renseignement susceptibles de solliciter une autorisation de mise en œuvre des algorithmes aux seuls services du premier cercle mentionnés à l'article L. 811 - 2 du code de la sécurité intérieure.

En 2025, la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic a étendu la possibilité de recourir à des traitements automatisés, intégrant le cas échéant des URL, à une partie de la lutte contre la criminalité et de la délinquance organi sées (finalité mentionnée au 6° de l’article L. 811 - 3 du CSI).

Saisi de ce projet de loi, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2025 - 885 DC du 12 juin 2025, admis que le législateur, en permettant le recours à tels traitements, poursuivait bien un objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ord re public.

Cependant, il a censuré la possibilité, d’une part, de recourir à un traitement automatisé des données pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées et, d’autre part, faisant usage d’une jurisprudence dégagée à l’occasion de sa décision 85 - 196 DC du

08 août 1985 ,

Loi sur l'évolution de la Nouvelle - Calédonie , d’intégrer les URL à tout traitement pour l’ensemble des finalités, considérant que le législateur n’avait pas assuré une conciliation équilibrée entre l’objectif poursuivi et celui lié

au droit au respect de la vie privée.

Il a ainsi relevé que ces traitements automatisés, qui permettent d’utiliser « non seulement les données portant sur l’identification des personnes utilisatrices des services fournis par les opérateurs, sur les caractéristiques techniques des communications assurées par ces derniers et sur la localisation des équipements terminaux, m ais également les adresses complètes de ressources utilisées sur internet

» « permettent ainsi de procéder à grande échelle à l’analyse systématique et automatisée de données qu i sont susceptibles de porter sur le contenu des correspondances échangées ou des 264

informations consultées dans le cadre de ces communications.

» (CC, décision n° 2025 - 885 DC, 12 juin 2025 , cons. 127).

Le commentaire de cette décision a permis de préciser que le Conseil constitutionnel «

[n’avait] pas entendu opposer une interdiction définitive du recours aux traitements algorithmiques, même pour traiter des « URL », mais l’[avait] subordonné à un encadrement nettement plus précis des types de données susceptibles d’être recueillies, par l e législateur lui - même (et non en reportant les garanties sur la seule effectivité du contrôle confié à la CNCTR).

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

1.3.1.

Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales

(CESDH)

L’article 8 de la CESDH consacre le droit pour chacun au respect de la correspondance au titre de la protection, plus large, de la vie privée et familiale. Ce même article précise que l’autorité publique ne peut s’ingérer dans l’exercice de ce droit

« que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien - être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la p révention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui

» .

La Cour de Strasbourg admet, de façon constante depuis son arrêt Klass et autres c. Allemagne (n° 5029/71, 6 septembre 1978), que les services de renseignement des Etats puissent se munir de moyens de surveiller les individus pour faire face à des menaces pouvant mettre en péril une société démocratique. Les mesures prises à cet égard, qui peuvent concerner un grand nombre de données, ne portent ainsi pas, par nature, une atteinte disproportionnée au droit à la vie privée protégée par l’article 8 de la CESD H.

La Cour a exposé les principes généraux qui permettent de déterminer si une mesure de surveillance secrète est conforme aux exigences de l’article 8 § 2 de la CESDH dans son arrêt Weber et Saravia c. Allemagne (n° 54934/00, 29 juin 2006, § 95). S’agissant plus précisément d’un système d’interception généralisée des communications, la Cour précise qu’une ingérence dans le droit consacré à l’article 8 de la CESDH ne peut se justifier que si

elle est prévue par la loi, c’est - à - dire qu’elle doit avoir une base en droit interne et être compatible avec la prééminence du droit ; elle doit être accessible à la personne concernée, prévisible quant à ses effets et assurer une protection adéquate cont re l’arbitraire

;

265

elle vise un ou plusieurs des buts légitimes énumérés à l’article 8§2 de la CESDH et est nécessaire, dans une société démocratique, pour atteindre ce ou ces buts.

1.3.2.

Droit de l’Union européenne

Dans un arrêt La Quadrature du Net E.A. du 6 octobre 2020, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne s’oppose pas à la mise en œuvre de la technique de recueil de renseignement men tionnée à l’article L. 851 - 3 du CSI dès lors qu’elle est « limitée à des situations dans lesquelles un Etat membre se trouve confronté à une menace grave pour la sécurité nationale qui s’avère réelle et actuelle ou prévisible » et sous réserve qu’elle « [f asse] l’objet d’un contrôle effectif soit par une juridiction, soit par une entité administrative indépendante, dont la décision est dotée d’un effet contraignant, visant à vérifier l’existence d’une situation justifiant ladite mesure ainsi que le respect des conditions et des garanties devant être prévues

».

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

L’état de la menace se caractérise aujourd’hui par son caractère à la fois diffus et évolutif. Les comportements de leurs auteurs s’adaptent à la multiplication et à l’évolution des moyens de communications électroniques, qui favorisent les contacts à distance entre in dividus ainsi qu’un passage à l’acte rapide . Dans ce cadre, la technique de renseignement prévue par l’article L.

851 - 3 du code de la sécurité intérieure constitue la seule technique de renseignement domestique visant à permettre la détection de nouvelles menaces. C’est pourquoi celle - ci répond à un besoin essentiel de détection précoce des menaces émanant d’auteurs qui ne sont pas connus, et qui ne peuvent donc pas faire l’objet d’une surveillance ciblée a priori .

De plus, l’évolution des usages

conduit à ce que l’immense majorité des communications empruntent désormais le réseau Internet et non les réseaux téléphoniques classiques. Les simples données de connexion, majoritairement issues de la téléphonie classique, ne sont plus suffisantes à l’h eure où le recours à des solutions utilisant Internet se développent.

266

Il est donc indispensable pour l’activité des services spécialisés de renseignement de pouvoir intégrer les adresses complètes de ressources utilisées sur internet chaque fois que nécessaire pour garantir la pleine efficacité de leur action, et leur permettre de caractériser et d’évaluer ces menaces.

A titre d’exemple, ce besoin est particulièrement prégnant dans la prévention des menaces liées à la défense nationale, afin en particulier de détecter et de prévenir les cyberattaques. L’utilisation d’URL est dans ce cadre nécessaire à la détection de sch émas d’attaques sur le territoire national.

Par ailleurs, à l’instar du terrorisme, le narcotrafic et la criminalité organisée constituent une menace majeure pour la sécurité nationale, responsable d’une part importante de la violence dans les zones urbaines françaises, principale cause d’homicides,

et génératrice de flux financiers illicites qui déstabilisent l’économie légale. Le rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur les narcotrafics a contribué à mettre en évidence l’intensité de cette menace criminelle. Dans ce contexte, il semble ju stifié de se doter de moyens comparables à ceux dédiés à la lutte contre le terrorisme pour plus d’efficacité.

A cet égard, l a mission de la Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières

( DNRED )

en matière de lutte contre les trafics consiste à prévenir l’introduction de produits illicites sur le territoire national, en identifiant les trafiquants ainsi que leurs modes opératoires. Or, il manque aujourd’hui dans l’arsenal des techniques de rensei gnement à disposition du service, un outil qui lui permettrait de travailler sur les signaux faibles afin de définir le plus en amont possible des cibles s ur la base de schémas répétitifs mis en place par les organisations criminelles. En pratique, l’information issue de la mise en œuvre de la technique de renseignement prévue par l’article L. 851 - 3 du code de la sécurité intérieure au titre de la finalité «

prévention de la criminalité et de la délinquance organisées

» prévue à l’article L. 811 - 3 du même code sera ensuite traitées par les services de renseignement et fera l’objet d’investigation classique permettant l’entrave.

Cependant, afin de tenir compte du caractère intrusif de cette technique, le choix a été fait d’en limiter l’usage. Ainsi, l’extension à la finalité ne sera pas totale puisque seuls la lutte contre le narcotrafic et le trafic d’arme, ainsi que les blanchiments afférents sont visés dans le projet de loi .

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’article vise donc à inclure parmi les données pouvant être intégrées à la technique de renseignement dite de l’algorithme prévue par l’article L. 851 - 3 du code de la sécurité intérieure les adresses complètes de ressources sur internet.

267

Il vise également à permettre l’emploi de cette technique pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

A la suite de la décision n° 2025 - 885 du Conseil constitutionnel, le Gouvernement aurait pu faire le choix de ne pas ré - intégrer les URL aux traitements automatisés mis en œuvre en application des dispositions de l’article L. 851 - 3 du CSI et de ne pas permettre le recou rs à de tels traitements pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées. Cette option a néanmoins été écartée car elle ne permettait pas de répondre à un besoin de détection précoce, dans un cadre d’accroissement et de diversi fication de la menace

; il était donc nécessaire de restaurer le dispositif existant, en l’encadrant de manière à répondre à la censure prononcée par le Conseil constitutionnel.

3.2.

O PTION RETENUE

Au regard des caractéristiques de la menace telles que rappelées, des comportements de leurs auteurs et de la pertinence de recourir aux URL dans le cadre de l’exercice de leurs missions, il est toutefois indispensable que les services spécialisés de rense ignement puissent avoir la possibilité de recourir à des traitements automatisés intégrant des URL afin de détecter les menaces et ingérences en matière de lutte contre le terrorisme, contre les ingérences étrangères, la criminalité et la délinquance organ isées ainsi qu’en faveur de la défense nationale.

À la suite de la décision n° 2025 - 885 DC, le projet de loi du Gouvernement entoure le recours à ces traitements de plusieurs garanties visant à assurer l’équilibre entre, d’une part, les impératifs de sécurité

et l’exigence constitutionnelle de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation , et, d’autre part, la protection du respect de la vie privée

et du droit au secret des correspondances.

Les garanties déjà existantes à l’égard du respect de la vie privée, liées notamment à une exécution centralisée des traitements par le g roupement interministériel de contrôle (GIC), qui fait écran entre les données traitées et les services de renseignements demandeurs, et à la nécessité pour ces services de justifier et d’obtenir au cas par cas une nouvelle autorisation du Premier ministre après un nouvel avis de la CNCTR pour chaque levée d’anonymat des données détectées comme susceptibles de caractériser

une menace, demeurent dans la rédaction proposées.

268

Il convient en effet de rappeler que les traitements utilisés ne permettent pas l’identification directe des personnes auxquelles les informations, documents ou adresses utilisés se rapportent. Cette identification –

qui seule met en cause le droit au respect de la vie privée –

est subordonné e à une procédure faisant intervenir le

Premier ministre et la CNCTR.

La technique repose ainsi sur deux garanties fortes, comme le soulignait le rapport n° 694 (2020 - 2021) de s sénateurs

Marc - Philippe DAUBRESSE et Agnès CANAYER, fait au nom de la commission d es lois et déposé le 16 juin 2021, sur le projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement , soit «

le rôle du GIC en tant que tiers de confiance ainsi que […] le contrôle exercé de façon permanente par la CNTCR .

Les garanties existantes sont renforcées par des exigences accrues dans la rédaction proposée par le projet de loi.

L’architecture de l’article L. 851 - 3 est tout d’abord entièrement revue afin de rendre la disposition plus claire et intelligible.

L’article est ainsi construit de la manière suivante

: le I cible les finalités pour lesquelles la technique peut être mise en œuvre

; le II reprend les données pouvant être utilisées dans les paramètres de conception

; le III détermine le contenu de l’aut orisation du Premier ministre, et les limites apportées par la loi

; le IV les modalités de rendu d’avis de la CNCTR

; le V les modalités de mise en œuvre de la technique une fois l’autorisation accordée

; le VI les modalités de levée d’anonymat

; le VII l es modalités d’autorisation de renouvellement de l’autorisation

; le VIII les modalités de réquisition des opérateurs

; et le IX l’impossibilité d’utiliser la procédure d’urgence pour les autorisation initiales et leur renouvellement.

Les garanties entourant la technique sont ensuite renforcées, à tous les stades de la procédure

les données utilisées peuvent ainsi intégrer les adresses complètes de ressources sur internet, mais uniquement lorsqu’elles sont nécessaires à la détection des ingérences ou menaces ciblées ;

l’autorisation du Premier ministre devra ainsi préciser les paramètres de conception du traitement automatisé.

l es adresses complètes de ressources utilisées sur internet, lorsqu’elles sont inclues dans ces paramètres, devront obéir aux critères suivants

soit diriger vers des ressources en rapport avec les finalités du traitement

;

Cette catégorie correspond à des URL donnant accès à des données en lien direct avec ces finalités, par exemple, les pages du site internet d’un groupe terroriste ou le lien de téléchargement de documents édités par ce groupe

;

269

soit diriger vers des ressources dont il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles sont utilisées pour des ingérences ou menaces visées

;

Cette catégorie correspond à des URL sans lien apparent avec ces finalités mais dont l’usage est détourné

; par exemple, l’URL d’un groupe de discussion identifié, hébergé par un site internet anodin mais dont il est établi qu’il est utilisé par des terroristes, ou les pages de résultats d’un moteur de recherche requêté sur la base de mots clés explicitement r attachables aux finalités

;

soit avoir des caractéristiques de nature à révéler les ingérences ou menaces ciblées ;

Cette catégorie correspond à des URL qui, en raison de leurs caractéristiques techniques, révèlent un lien avec les finalités poursuivies, par exemple parce que ces caractéristiques sont propres à un mode opératoire utilisé dans le cadre de cyberattaques.

l’avis préalable de la C ommission nationale de contrôle des techniques de renseignement devra être rendu en formation plénière, dans un délai de quarante - cinq

jours ( alors que le

délai prévu par l’article

L. 821 - 3

du code de la sécurité intérieure est de soixante - douze heure)

lorsque la première demande d’autorisation inclut des URL

; par ailleurs pour les premières demandes d’autorisation relative à un traitement automatisé ne comportant pas d’URL le délai est également allongé, pour être porté à trente j ours

;

la mise en œuvre des traitements demeure centralisée au sein d’un service du Premier ministre. Le projet de loi indique expressément qu’aucun service spécialisé de renseignement ne peut accéder à ces données au stade de la mise en œuvre de la demande

;

s’agissant de la levée d’anonymat, le projet de loi ajoute aux garanties actuellement existantes la précision selon laquelle la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement dispose d’un accès permanent, complet, direct et immédiat aux d onnées susceptibles de révéler l’existence d’une ingérence ou d’une menace

;

enfin, s’agissant des demandes de renouvellement d’autorisation, d’une part, la C ommission nationale de contrôle des techniques de renseignement rend ra

son avis sur ces

demande s

dans un délai porté de vingt - quatre heures à soixante - douze heures et, d’autre part, c es demandes devront comporter une motivation renforcée du recours aux URL le cas échéant .

L’encadrement renforcé, tant en amont qu’en aval, est ainsi garant d’un juste équilibre entre protection des intérêts fondamentaux de la Nation

et droit au respect de la vie 270

privée.

A noter également que le II de la présente disposition limite le champ d’application temporel de la technique de l’algorithme au 1 er

juillet 2029 pour les finalités de lutte contre les ingérences étrangères, contre les menaces pour la défense nationale et contre les menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation e t l’exportation de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus . Le IV prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, 6 mois avant cette date, un rapport permettant d’évaluer l’utilité de cette mesure.

Par ailleurs, l’ensemble de la procédure continue de s’exercer sous le contrôle du Conseil d’Etat, qui peut être saisi, par la CNCTR et par toute personne y ayant un intérêt, d e la ré gularité de la mise en œuvre de cette technique

de renseignement.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

L’article L. 851 - 3 du code de la sécurité intérieure est modifié.

A la suite de la décision

n° 2025 - 885 DC du 12 juin 2025 du Conseil constitutionnel, l’article entoure de garanties supplémentaires l’utilisation d’adresses complètes de ressources sur internet dans le cadre de la technique de l’algorithme.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

271

Sans objet.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Le G roupement interministériel de contrôle

(GIC) continuera, au bénéfice et à la demande des services de renseignement, sous le contrôle de la CNCTR, à mettre en œuvre ce dispositif.

Les capacités de la CNCTR pour contrôler la nécessité et la proportionnalité de la mise en œuvre de la technique sont renforcées tant juridiquement que techniquement.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

272

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Le dispositif prévu à l’article L. 851 - 3 du CSI a pour finalité de détecter les comportements susceptibles de constituer une menace.

L’identification de la ou des personnes dont les données ont été détectées, qui met seule en cause le droit au respect de la vie privée, ne peut intervenir que dans un second temps, à l’issue d’une nouvelle autorisation individualisée délivrée par le Premi er ministre après nouvel avis de la CNCTR.

La demande de levée d’anonymat sera d’autant plus pertinente au regard de la finalité poursuivie que le recours aux URL aura été strictement encadré et contrôlé en amont.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

273

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Cette disposition a été présentée, conformément à L. 36 - 5 du code des postes et des communications électroniques, à l’autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) qui a rendu son avis le 19 février 2026.

La consultation de la CNIL est requise également sur le fondement du 4° du I de l’article 8 de la loi n o

78 - 17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, en vertu duquel elle se prononce sur «

tout projet de loi ou de décret ou toute disposition de projet de loi ou de décret relatifs à la protection des données à caractère personnel ou au traitement de telles données

». La CNIL a rendu un avis le 5 février 2026.

Cette disposition a été présentée, à titre facultatif, à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en application de l’article

L. 833 - 11 du CSI qui a rendu son avis le 13 mars 2026 .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

274

Ces dispositions s’appliqueront dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel

de la République française.

Le II de la présente disposition limite le champ d’application temporel de la technique de l’algorithme au 1 er

juillet 2029 pour les finalités de lutte contre les ingérences étrangères, contre les menaces pour la défense nationale et contre les menaces relatives à la criminalité organisée et à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elles concernent le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et de produits explosifs, l’importation et l’exporta tion de ces marchandises prohibées commises en bande organisée ainsi que le blanchiment des produits qui en sont issus .

5.2.2.

Application dans l’espace

Le présent article sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République française.

A cet effet, elle est applicable sans mention spécifique dans les collectivités régies par le principe d’identité législative.

dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Par ailleurs, ces nouvelles dispositions sont applicables de plein droit à Saint - Barthélemy, Saint - Martin et Saint - Pierre - et - Miquelon.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne nécessite aucun texte d’application.

275

Article 19

–

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

1.1.1.

Un dispositif au cœur de la protection des intérêts fondamentaux de la Nation

Le potentiel scientifique et technique de la Nation est constitué de l’ensemble des biens matériels et immatériels propres à l’activité scientifique fondamentale et appliquée et au développement technologique. Ce potentiel constitue l’un des éléments des i ntérêts fondamentaux de la nation définis par l’article 410 - 1 du code pénal.

L’objectif de la politique publique de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation (PPST) est de préserver les échanges et coopérations scientifiques, nécessaires à la recherche scientifique et au progrès technologique, tout en protégean t les intérêts fondamentaux de la Nation. Elle vise ainsi à empêcher que les personnes qui pourraient accéder à certaines unités de recherche et/ou développement publiques ou privées sur le territoire national, ou qui se trouvent en contact avec le personn el qui y travaille, acquièrent de manière indue des savoirs ou savoir - faire qui pourraient être utilisés à des fins malveillantes ou défavorables aux intérêts de la France. La protection des savoirs et savoir - faire sensibles repose sur l’identification pré cise des activités de recherche et développement les plus exposées à quatre risques

le risque 1 ( R1 ), « intérêts économiques de la nation », concerne les atteintes au potentiel scientifique et technique susceptibles de porter préjudice aux intérêts et à la compétitivité économiques et scientifiques de la France ;

le risque 2 ( R2 ), « arsenal militaire », concerne le détournement du potentiel scientifique et technique susceptible de renforcer les capacités militaires (conventionnelles) d’un autre pays ou d’affaiblir les capacités de défense françaises ;

le risque 3 ( R3 ), « prolifération », concerne le détournement de savoirs et savoir - faire susceptibles de contribuer à la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, dans les domaines nucléaire, balistique, chimique 276

ou biologique ;

le risque 4 ( R4 ), « terrorisme », concerne le détournement de savoirs et savoir - faire susceptibles d’être utilisés pour commettre des actes terroristes, sur le territoire national ou à l’étranger (ce risque comprend également le risque radiologique).

Une liste des secteurs scientifiques et techniques protégés, conçue comme une nomenclature nationale, est publiée en annexe I de l’arrêté du 3 juillet 2012 modifié relatif à la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation . Parmi ces secteurs protégés , les savoir - faire de certaines spécialités sont particulièrement sensibles au regard du risque de terrorisme (R4) ou de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs (R3). Ce sont les spécialités dites

« sensibles ».

Le dispositif de la PPST est déployé au sein de secteurs scientifiques et techniques protégés et se manifeste par :

l’identification et l’évaluation d’unités protégées dont les activités relèvent de secteurs scientifiques et techniques protégés en raison de l’intérêt qu’ils présentent pour la Nation ou pour ceux qui les convoitent. La protection et la circulation des in formations y sont organisées ;

la création de zones à régime restrictif (ZRR), au sein des unités protégées les plus sensibles, définies à l’article R. 413 - 5 - 1 du code pénal et par les règles qui y régissent la circulation. Ces zones constituent des lieux et espaces clos à l’intérieur d esquels des mesures de protection sont instaurées en raison des risques élevés de détournement ou de captation des informations, données, technologies et matériels qui s’y trouvent

;

l’examen de certains projets de coopérations scientifiques internationales formalisées par les établissements français et qui opèrent au sein des secteurs scientifiques et techniques protégés. L’examen est effectué avant signature de l’accord afin de limit er le transfert indu de savoirs et savoir - faire sensibles ;

l’adoption d’une politique de sécurité des systèmes d’information

adaptée à la protection des données sensibles hébergées, en cohérence avec la sécurité des

systèmes d’information du service, de l’établissement ou de l’entreprise dans lequel ces unités se situent.

Le dispositif de la PPST suppose une concertation entre les ministères concernés Les ZRR constituent des zones protégées (art. 413 - 7 du code pénal) où sont menées des recherches présentant un certain degré de sensibilité au regard des intérêts fondamentaux

de la Nation. Ces zones sont créées après que le besoin de protection a été déterminé par le ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel 277

scientifique et technique à protéger, au regard des quatre risques cités supra 197 . En pratique, il s’agi t

du ministre qui dispose d’un lien de tutelle, d’une expertise sectorielle, ou d’un lien contractuel avec l’entreprise, l’organisme ou le laboratoire français concerné.

La protection du potentiel scientifique et technique de la nation est assurée par concertation entre les pouvoirs publics et les chefs des services, établissements ou entreprises . Dans le cadre de la création d’une ZRR,

le chef de service, d’établissement ou d’entreprise a la charge

d’ identifie r

les informations sensibles, de délimite r

la zone nécessitant un besoin réel de protection contenant les savoirs sensibles et adresse enfin au service compétent du ministre concerné (généralement le service du haut f onctionnaire de défense et de sécurité), un dossier de demande de création de ZRR. La ZRR est ensuite formellement crée par arrêté du ministre concerné . C et arrêté n'est pas publié au Journal Officiel.

Tout accès à une zone à régime restrictif doit faire l’objet d’une autorisation de la part du chef de service, d’établissement ou d’entreprise. L’autorisation d’accès à une ZRR est individuelle, nominative et limitée dans le temps. Conformément à

l’article R. 413 - 5 - 1 du code pénal, cette autorisation ne peut intervenir qu’après avis favorable du ministre qui a déterminé le besoin de protection.

Cette autorisation renouvelable ne peut être délivrée pour plus de cinq ans.

Le dispositif cherche à concilier la meilleure protection possible de ces savoirs et savoir - faire avec les objectifs et moyens disponibles des établissements concernés, tout en garantissant l’ouverture nécessaire pour ne pas entraver sans distinction les d ynamiques scientifique et industrielles ou les coopérations internationales.

1.1.2.

U ne augmentation constante des tentatives d’atteintes au potentiel scientifique et technique de la Nation

Le potentiel scientifique et technique de la Nation fait l’objet de tentatives de captation dont l’un des leviers est le recours au débauchage de nos chercheurs . Depuis plusieurs années, les services ministériels chargés du pilotage de la PPST constatent en effet des stratégies étrangères de captation de talents et savoir - faire nationaux particulièrement offensives , y compris dans des domaines sensibles stratégiques. Une part importante de ces cas de débauchages dépasse le seul cadre des militaires et agents civils visés par le dispositif créé par l’article 42 de la loi de programmation militaire 2024 - 2030 (cf. infra )

et concerne de s

personnels du monde de la recherche participant au développement des

savoir - faire sensibles, tant

en activité

que retraités .

197

En pratique, chacun de ces risques fait l’objet , pour chaque unité,

d’une cotation de 0 à 3

: 0 = non concerné

; 1 = préjudice limité

; 2 = préjudice moyen

; 3 = préjudice fort.

278

La présente mesure vise à répondre à ce tte

probl é m atique

qui met en cause la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation en créant un nouveau dispositif d’encadrement des activités exercées pour le compte d’une entité étrangère dans des secteurs particulièrement sensibles identifiés au titre de la PPST.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1.

L a sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation constitue une exigence constitutionnelle pouvant justifier une atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle

Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation », au premier rang desquelles figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire, qui en sont la finalité, mais également la protection du secret de la défense nationale, la libre disposition de la force armée ainsi que les éléments essentiels de son potentiel économique, sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée » entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles 198 .

1.2.2.

L es dérogations à la liberté contractuelle doivent être justifiées par des motifs d’intérêt général

S’appuyant sur les dispositions de l'article 4 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, le Conseil constitutionnel considère que : « le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789

» 199 .

198

Mme Ekaterina B., épouse D., et autres, 10 novembre 2011, n° 2011 - 192 QPC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif et du droit à un procès équitable ; Loi relative au renseignement, 23 juillet 2015, n° 2015 - 713 DC, à propos du droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, du droit à un procès équitable et du principe du contradictoire ; Loi visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias, 10 novembre 2016, n° 2016 - 738 DC, à propos de la liberté d'expression et de communication ; La Quadrature du net, 9 juillet 2021, décision n° 2021 - 924 QPC, à propos du respect de la vie privée.

; CC 21 juin 2023,

n o

2023 - 851 DC, à propos de mesures de nature à accélérer la construction de nouveaux réacteurs nucléaires.

199

Loi relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, 19 novembre 2009, n° 2009 - 592 DC.

279

1.2.3.

L e Conseil constitutionnel reconnait une large marge d’appréciation au législateur dans la mise en œuvre du droit d’obtenir un emploi

Aux termes du cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut être lésé, dans son travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyanc es ».

Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil constitutionnel a pu considérer que le législateur, qui est compétent en vertu de l’article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux du droit du travail, pouvait limiter la portée du droit à obtenir un

emploi 200 .

1.2.4.

L e principe d’indépendance des enseignants - chercheurs, de valeur constitutionnelle, doit être concilié avec la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

Le principe d’indépendance des enseignants - chercheurs désormais énoncé à l’article L. 952 - 2 du code de l’éducation , a été érigé au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC, 20 janvier 1984, n° 83 - 165 DC

; 6 août 2010, n° 2010 - 20/21 QPC ).

Bien qu’il ait valeur constitutionnelle 201 , ce principe n’est pas absolu et, ainsi que cela ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il a essentiellement vocation à s’appliquer lorsque l’appréciation des mérites scientifiques des enseignants - chercheurs est en cause, que ce soit dans

le cadre de l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de recherche ou dans le déroulé de leur carrière.

Le Conseil constitutionnel a jugé, par exemple, que si le principe d’indépendance des enseignants - chercheurs implique que les professeurs et maîtres de conférences soient associés au choix de leurs pairs, il n’impose pas que toutes les personnes intervenan t dans la procédure de sélection soient elles - mêmes des enseignants - chercheurs d’un grade au moins égal à celui de l’emploi à pourvoir (CC, 6 août 2010, n° 2010 - 20/21 QPC, cons. 6 ; CC, 24 avril 2015, n° 2015 - 465 QPC , cons. 7). S’agissant du recrutement de professeur de chaire junior, il a en particulier jugé que ce principe s’opposait à ce que le chef d’établissement puisse refuser, pour des motifs étrangers à l’administration de

200

A propos du cumul emploi - retraites : Loi d’orientation autorisant le Gouvernement par application de l'article 38 de la Constitution, à prendre des mesures d’ordre social, 5 janvier 1982, n° 81 - 134 DC ; à propos de la réduction du temps de travail : Loi p ortant diverses mesures relatives aux prestations de vieillesse, du 28 mai 1983, n° 83 - 156 DC ; à propos de la mise à la retraite d’office de salarié exerçant au - delà de l’âge de la retraite à taux plein : M. Jacques N., 4 février 2011, n° 2010 - 98 QPC.

201

Ce principe n’a été consacré au niveau constitutionnel que pour les seuls enseignants - chercheurs. En ce qui concerne les chercheurs, qui relèvent de corps distincts, il n’a qu’une valeur législative qui résulte de l’article L. 952 - 2 du code de l’éducation.

280

l’université et, en particulier, des motifs liés à la qualification scientifique de l’intéressé, de proposer un candidat à la titularisation (CC, 21 décembre 2020, n° 2020 - 810 DC , point 11).

En revanche, ce principe n’implique pas que l’instance disciplinaire qui les concerne, laquelle constitue une juridiction administrative spécialisée, soit présidée par un enseignant - chercheur (CC, 1er août 2019, n° 2019 - 790 DC , cons. 40 et 41.).

La détermination des capacités d’accueil dans les formations universitaires (CC, 8 mars 2018, n° 2018 - 763 DC , cons. 21) ou encore l’instauration au sein de chaque université d’un observatoire de l’insertion professionnelle (CC, même décision, cons. 27 et 29) ne mettent pas non plus en cause le principe d’indépendance des enseignants - chercheurs.

Ce principe, qui n’est pas absolu, doit au demeurant être concilié avec les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

» reconnues par le Conseil constitutionnel (CC, 10 novembre 2011, n° 2011 - 192 QPC ).

Le Conseil constitutionnel a déjà jugé que ce principe n’impliquait pas que les professeurs d’université et maîtres de conférences bénéficient d’une protection particulière en cas de mise en œuvre à leur égard de techniques de recueil de renseignement dans

le cadre de la police administrative (CC, 23 juillet 2015, n° 2015 - 713 DC , cons. 36).

En outre, très récemment, le Conseil d’Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la méconnaissance alléguée de l’indépendance des enseignants - chercheurs par une disposition soume ttant les personnels travaillant dans une zone à régime restrictif à un régime d’autorisation. Il a considéré que « la circonstance que les zones ainsi définies par la loi peuvent être le siège d’activité d’enseignants - chercheurs et que ceux - ci doivent, en

conséquence, se soumettre à un régime d’autorisation pour y accéder ne saurait être regardée comme portant, par elle - même, atteinte à leur indépendance, principe fondamental reconnu par les lois de la République » (CE, 11 mars 2025, n° 495971 , point

6). Dans ses conclusions sur cette décision, le rapporteur public précise que « le principe invoqué peut difficilement être mobilisé en l’espèce. En effet, tel que le Conseil constitutionnel en a progressivement précisé la portée, il vise avant tout à prévenir une immixtion dans l’appréciation des mérites scientifiques des enseignants - chercheurs. Il ne s’oppose pas, en revanche, à ce que le législateur précise leurs obligations statutaires. (…) De même, en l’espèce, la loi n’a bien évidemment nullement pour objet de permettre une immixtion dans la conduite des travaux scientifiques. So n unique finalité est, comme il a été dit, la préservation du potentiel scientifique et technique de la Nation (…) ».

281

1.2.5.

L es exigences liées aux sanctions administratives et pénales

Dans sa décision n° 89 - 260 DC du 28 juillet 1989

le Conseil constitutionnel a considéré que : «

le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanc tion dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés cons titutionnellement garantis ».

Au titre de ces droits et libertés constitutionnellement garantis, il est possible de distinguer les exigences procédurales des exigences de fond.

Les exigences procédurales 202

liées aux sanctions administratives et pénales

➢

Les droits de la défense sont pris en compte préalablement au prononcé de sanctions de toute

nature

Le respect des droits de la défense, initialement consacré comme principe général du droit 203 , puis comme principe fondamental reconnu par les lois de la République 204

constitue à présent une exigence à valeur constitutionnelle rattachée à l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 205 .

Ce principe ne concerne pas seulement les peines prononcées par le juge pénal mais s’applique à toute sanction ayant le caractère d'une punition y compris si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire 206 . Il implique « qu'aucune sanction ayant le caractère d'une punition ne puisse être infligée à une personne sans que celle - ci ait été mise à même de présenter ses observations sur les

202

Le Conseil d’Etat, dans son rapport de 1995 consacré aux pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, affirmait que « les sanctions sont d’une nature essentiellement répressive. Elles procèdent d’une intention de punir un manquement à une obligation. Elles se fondent sur un comportement personnel considéré comme fautif ». Elles se distinguent ainsi des mesures de police administrative en ce qu’elles visent à punir une personne qui a enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l’ordre public.

203

CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier - Gravier, Rec. p. 133.

204

Loi relative au développement de la prévention des accidents du travail, 2 décembre 1976, n° 76 - 70 DC.

205

Loi pour l’égalité des chances, 30 mars 2006, n° 2006 - 535 DC.

206

Loi relative à la liberté de communication, 17 janvier 1989, n° 88 - 248 DC.

282

faits qui lui sont reprochés » et « s'impose aux autorités disposant d'un pouvoir de sanction sans qu'il soit besoin pour le législateur d'en rappeler

l'existence » 207 .

Le Conseil constitutionnel a néanmoins rappelé dans sa décision du 8 décembre 2023 qu’il résulte de l’article 9 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 que le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de

se taire, s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition 208 . Il implique que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. Les dispositions législatives instaurant l a sanction doivent dès lors prévoir l’information du droit de se taire, sous peine de méconnaître les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789 209 .

➢

L’impartialité objective et l’indépendance des tribunaux ne sont pas opposables aux sanctions prises par une autorité soumise au pouvoir hiérarchique du ministre

La portée de ces principes a été singulièrement étendue sous l’influence de l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 210

qui implique d’aller au - delà de l’impartialité subjective tenant à l’homme et à son comportement, mais de bien veiller à l’impartialité objective tenant aux fonctions exercées qui sont de nature, indépendamment de ses convictions personnelles, à faire dou ter de l’indépendance de celui qui les tient 211 .

Néanmoins, le respect de ces principes s’impose lorsque la sanction est prononcée par une autorité administrative non soumise au pouvoir hiérarchique du ministre 212 .

207

M. Stéphane R. et autres, 24 octobre 2014, n° 2014 - 423 QPC.

208

M. Renaud N., 8 décembre 2023, n° 2023 - 1074 QPC .

209

Voir pour un exemple récent sur la procédure de sanction devant la CNIL

: CC n° 2025 - 1154 QPC, 8 août 2025

210

L’article 6§1 de la CESDH pose le principe d’impartialité et d’indépendance des tribunaux en ces termes : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et imp artial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien - fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »

211

CE, 4 juillet 2003, n° 234353.

212

Société Numéricable SAS et autre, 5 juillet 2013, n° 2013 - 331 QPC ; Société Barnes et autre, 9 mars 2017, n° 2016 - 616/617 QPC.

213

Voir en ce sens, CE, 27 mars 2000, n° 187703 à propos des pénalités fiscales ; CE, 21 décembre 2018, n° 424520, à propos des sanctions prononcées par l’ANAH.

283

Les exigences de fond liées aux sanctions administratives et pénales

➢

Le principe de légalité des délits et des peines, qui s’applique aussi aux sanctions administratives, implique de préciser les obligations auxquelles est soumise une personne

En matière de sanctions pénales, le Conseil constitutionnel juge que : « le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines, l'obligation de fixer lui - même le champ d'application de la loi pé nale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis ; que cette exigence s'impose non seulement pour exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des a uteurs d'infractions » 214 .

En matière de sanctions administratives, le Conseil constitutionnel juge « qu'appliquée en dehors du droit pénal, l'exigence d'une définition des infractions sanctionnées se trouve satisfaite, en matière administrative, par la référence aux obligations aux quelles le titulaire d'une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements » 215 .

Dans sa décision n° 255136 du 7 juillet 2004 , le Conseil d’Etat a précisé que « lorsqu'il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise un e personne en raison de l'activité qu'elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l'institution dont

elle relève ; il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte ».

➢

La règle « non bis in idem » n’interdit pas le cumul de sanctions administratives et pénales 216

Aux termes de l’article 8 de la Déclaration de 1789 : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ».

214

Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, 2 mars 2004, n° 2004 - 492 DC.

215

Décision n° 88 - 248 du 17 janvier 1989.

216

Si l’article 4 du 7ème protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme garantit ce droit en prévoyant que « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par des juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de l’Etat », il peut être relevé que la France a émis la réserve suivante au moment de la ratification : « seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions au sens des articles 2 à 4 du présent protocole ». Cette réserve est appliquée par le juge interne (cf. C. cass, 22 janvier 2014 n° 12 - 83.579).

284

C’est sur le fondement de cet article que le Conseil constitutionnel considère que : «

Les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition. Il découle du principe de nécessité des délits et des peines qu'une même personne

ne peut faire l'objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger l es mêmes intérêts sociaux » 217 .

S’agissant du premier critère tiré de ce que les sanctions ne tendent pas à réprimer des mêmes faits qualifiés de manière identique

La jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelle que la « seule circonstance que plusieurs incriminations soient susceptibles de réprimer un même comportement ne peut caractériser une identité de faits au sens des exigences résultant de l’article 8 de la Déclaration de 1789 que si ces derniers sont qualifiés de manière identique ». Le commentaire de cette décision souligne que « cette condition tenant à la qualification juridique des faits n’exige pas que les textes définissant les infractions soient st rictement identiques », mais elle « exclut en revanche que des infractions dont les champs d’application sont très différents et ne se recoupent qu’accessoirement puissent être regardées comme portant sur des faits identiques » 218 .

Il a pu juger, s’agissant de sanctions applicables en cas d’émission de factures de complaisance, que ne pouvaient être regardées comme identiques « la majoration prévue à l’article 1729 du code général des impôts [qui] sanctionne des manœuvres frauduleuse s ayant conduit à éluder l’impôt dû par le contribuable. » et les dispositions visant « à réprimer le seul recours à des factures de complaisance, indépendamment du fait que des droits aient ou non été éludés » 219 .

S’agissant du deuxième critère tiré de ce que les répressions ne relèvent pas de corps de règles protégeant les mêmes intérêts sociaux

Ce critère, qui implique que la finalité poursuivie par les dispositions en cause n’est pas la même, a été décliné expressément dans la décision

n° 2019 - 783 QPC du 17 mai 2019

aux termes de laquelle : « la sanction financière prononcée par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques intervient à l'issue de l'examen par cette commission, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, des comptes de campagne de chacun de s candidats à l'élection du Président de la République. En conférant à cette sanction un caractère systématique et en prévoyant que son montant est égal au dépassement du plafond des dépenses électorales, le

217

Par exemple, Société Specitubes, 3 décembre 2021, n° 2021 - 953 QPC

218

M. Jean - Guy C. et autre, 7 mai 2020, n° 2020 - 838/839 DC.

219

Décision n° 2021 - 942 QPC du 21 octobre 2021.

285

législateur a entendu assurer le bon déroulement de l'élection du Président de la République et, en particulier, l'égalité entre les candidats au cours de la campagne électorale. En revanche, en instaurant une répression pénale des mêmes faits, qui exige u n élément intentionnel et permet de tenir compte des circonstances de l'infraction et d'adapter la sévérité de la peine à la gravité de ces faits, le législateur a entendu sanctionner les éventuels manquements à la probité des candidats et des élus. ».

S’agissant du troisième et dernier critère tiré de ce que les sanctions doivent être de nature différente

En dehors des cas concernant des sanctions pécuniaires particulièrement importantes, le Conseil constitutionnel conclut systématiquement à l’existence de sanctions de nature différente lorsque l’une d’entre elles seulement comportent une peine d’emprisonne ment 220 . A titre d’exemple, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2021 - 817 DC du 20 mai 2021, jugé qu’une sanction administrative de nature pécuniaire et d’un montant maximal de 7

500

euros est de nature différente d’une sanction pénale impliquant un emprisonnement d’un an et une peine d’amende de 15

000 euros.

➢

Les sanctions sont soumises au principe de proportionnalité des peines

En cas de cumul de sanctions, il est jugé que : « Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement p rononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues. » 221 .

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Le droit de l’Union européenne

(UE)

admet des dérogations à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d’établissement pour des raisons de sécurité publique .

Le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) énonce les dispositions relatives à la liberté de circulation des travailleurs sur le territoire de l’Union Européenne et à la liberté d’établissement.

S’agissant de la libre circulation des travailleurs, l’article 45 prévoit que : « 1. La libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de l'Union. / (…) / 3. Elle comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité

220

par exemple : Loi pour une sécurité globale préservant les libertés, 20 mai 2021, n° 2021 - 817 DC ; Société Clos Teddi et autre, 30 mars 2017, 2016 - 621 QPC ; M. Pierre M., 29 septembre 2016, 2016 - 570 QPC.

221

Par exemple, Société Specitubes, 3 décembre 2021, n° 2021 - 953 QPC.

286

publique et de santé publique : / a) de répondre à des emplois effectivement offerts, b) de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres, c) de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi conformément aux dispositions législatives, réglementa ires et administratives régissant l'emploi des travailleurs nationaux, d) de demeurer, dans des conditions qui feront l'objet de règlements établis par la Commission, sur le territoire d'un État membre, après y avoir occupé un emploi. 4. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique. ».

S’agissant de la liberté d’établissement, l’article 49 prévoit que : « les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s'étend également aux restrictions à la création d'agences, de succursales ou de filiales, par l es ressortissants d'un État membre établis sur le territoire d'un État membre. La liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la con stitution et la gestion d'entreprises, et notamment de sociétés au sens de l'article 54, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre rel atif aux capitaux ».

Néanmoins, l’article 52 dispose que : « Les prescriptions du présent chapitre et les mesures prises en vertu de celles - ci ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions législatives, réglementaires et administratives prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ».

La notion d’ordre public suppose en tout état de cause l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société 222 . La notion de « sécurité publique » vise à la fois la sécurité intérieure d’un Etat membre et sa sécurité extérieure 223 . La première peut être en péril notamment lorsqu’il y a une « menace directe pour la tranquillité et la sécurité physique de la population » 224

pendant que la seconde, plus large, appréhende «

l’atteinte au fonctionnement des institutions et des services publics essentiels ainsi que la survie de la population, de même que le risque d’une perturbation grave des relations extérieures ou de la coexistence pacifique des peuples, ou encore l’atteinte

aux intérêts militaires

» 225 .

222

CJUE, 13 septembre 2016, Rendón Marín, C - 165/14, points 81 - 88 .

223

CJUE, 23 novembre 2010, Tsakouridis, C - 145/09, pt 43.

224

CJUE, 22 mai 2012, P.I., C - 348/09, pt 28.

225

CJUE, 24 juin 2015, H. T. c. Land Baden - Württemberg, C - 373/13, pt 78.

287

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1.

Les dispositifs préexistants concernant les agents publics sont insuffisants ou inadaptés au phénomène visé

loi de programmation militaire

2024 - 2030 a créé un dispositif d’encadrement de

certaines

activités réalisées pour le compte d’une entité étrangère

par

les militaires, anciens militaires et certains agents publics

rattachés au ministère des armées (CEA - DAM, DGA) .

Le dispositif, prévu aux articles L. 4122 - 11 à L. 4122 - 13 du code de la défense, oblige les agents dont l’activité entre dans certains domaines d’activité 226

et exerçant des fonctions d’une particulière sensibilité à se déclarer au ministre de la défense préalablement à l’exercice de l’activité projetée. L’obligation vise les activités impliquant une contrepartie, financière ou non, dans le domaine de la défen se ou de la sécurité au bénéfice, direct ou indirect, d'un Etat étranger, d'une collectivité territoriale étrangère ou d'une entreprise ou d'une organisation ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger.

Le ministre dispose d’un droit d’opposition, si l’exercice de l’activité est de nature à entrainer une divulgation de savoir - faire nécessaires à la préparation et à la conduite des opérations militaires et que cette divulgation est de nature à porter attei nte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le défaut de déclaration et la méconnaissance de l’opposition du ministre de la défense sont punis de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende (article

4122 - 12 du code de la défense).

Le dispositif a fait preuve de son efficacité, notamment en raison de son caractère dissuasif ( Rapport d'information déposé en application de l'article 145 - 7 alinéa 1 du règlement, par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information flash sur l’application de la loi n° 2023 - 703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, n°

1890,

pages 55, 57 et

226

L’article R. 4122 - 33 - 1 du code de la défense les énumère

: aéronautique et spatial, dissuasion, lutte sous la mer, cyberdéfense, informatique et télécommunications, renseignement et forces spéciales, systèmes d’armes nucléaire, radiologie, biologie et chi mie.

288

74 ). Force est toutefois de constater qu’il ne concerne en l’état que des militaires et certaines catégories limitées d’agents civils de la direction générale de l’armement (DGA) et de la direction des applications militaires du Commissariat à l’énergie atom ique (CEA - DAM).

La protection des informations et savoir - faire stratégiques dont la captation pourrait survenir lors de débauchage ne peut , non plus,

être garantie par le contrôle déontologique prévu aux articles L.

124 - 4 et suivants du code général de la fonction publique. En application de ces articles, les agents publics sont soumis à un dispositif de contrôle déontologique visant à prévenir la commission du délit de prise illégale d’intérêts et aux manquements aux devoirs des fonctionnaires en ca s

de reconversion pour le compte d’une entreprise ou d’une entité intervenant dans un secteur concurrentiel. L’autorité compétente pour se prononcer sur le projet de reconversion est en principe, l’autorité hiérarchique, la HATVP étant compétente par exception pour certaines cat égories d’agents publics 227 . Le CGFP prévoit la possibilité pour l’autorité hiérarchique de solliciter l’avis de la HATVP dans deux hypothèses

: si le ministère a un doute sérieux sur la comptabilité de la reconversion et si le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions de l’age nt le justifient.

C e dispositif présente une finalité et un champ inadaptés à la lutte contre ces tentatives de débauchage.

En particulier, le champ des postes concernés est limité aux agents publics et exclut de nombreuses catégories d’organismes publics (établissement d’enseignement supérieur) et ne permettrait d’attraire qu’un nombre limité d’agents visés par les tentatives

de débauchage.

De plus, il adopte une approche centrée sur l’agent et non sur la sensibilité des informations

et savoir - faire qu’il détient au regard des intérêts fondamentaux de la

Nation.

De la même manière et pour les mêmes motifs, les dispositifs visant à encadrer, par l’autorité hiérarchique, la cessation temporaire d’activité (articles L . 514 - 1 à L . 514 - 8

du CGFP) ou l’exercice d’une activité accessoire de type cumul (articles L. 123 - 7 et L. 123 - 8) ne peuvent garantir, en l’état actuel du droit, la protection des compétences critiques stratégiques, ces règles n’ayant pas cet objet et ne permettant pas de r éguler les départs à l’étranger. Par ailleurs, comme pour le dispositif HATVP, l’autorisation de cessation temporaire d’activité ou d’activité accessoire est délivrée par l’autorité hiérarchique sans consultation préalable du ministre chargé de la préserva tion du potentiel scientifique ou technique à protéger. L’autorité hiérarchique ne dispose pas, en l’état du droit, d’un motif d’opposition à ces demandes fondé sur la

protection des intérêts fondamentaux de la Nation. De plus, sur le plan opérationnel, il n’est pas le mieux à même d’apprécier les risques que l’activité projetée entraine pour les intérêts

227

Sur les reconversions, la HATVP a rendu en 2024 moins de 9% d’avis d’incompatibilité. Au titre de l’année 2025, le taux d’incompatibilité est de 1,5%.

289

fondamentaux de la Nation, cette compétence relevant plutôt du ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel à protéger.

2.1.2.

Aucun dispositif d’encadrement des départs à l’étranger ne vise les personnels du secteur privé

Si certaines entreprises intègrent des clauses de non - concurrence dans les contrats qui les lient à leurs personnels et que celles - ci peuvent provoquer un effet positif sur le phénomène visé par le présent dispositif, cette pratique reste hétérogène et pré sente une portée limitée.

En effet,

la validité d ’une telle clause

est, de jurisprudence constante,

subordonnée à la réunion cumulative de plusieurs conditions : elle doit être indispensable à la protection des intérêts légitimes de l’entreprise , limitée dans le temps , l’espace

et à l’activité exercée ou voisine de celle exercée par l’employeur, et assortie d’une contrepartie financière réelle et sérieuse, exigence d’ordre public social dont l’absence entraîne la nullité 228 . Ces conditions, dont l’État ne peut pas assurer le respect a priori , ne sont ainsi pas de nature à contenir pleinement et systématiquement le risque de divulgation par les intéressés des compétences critiques dont ils disposent au profit d’Etats étrangers.

Ces dispositions contractuelles, relevant de la seule initiative privée, ne sauraient se substituer à une intervention du législateur pour garantir la protection de l’intérêt public dans un domaine relevant de la responsabilité et de l’autorité de l’État.

2.1.3.

Les infractions préexistantes s’avèrent insuffisamment opérantes vis - à - vis du phénomène visé

Le titre 1 er

du livre IV du code pénal punit les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Il sanctionne le fait de livrer ou de rendre accessibles à une entité étrangère des renseignements, procédés, objets, documents, données informatisées ou fichiers dont l’exploitation, la divulgation ou la réunion est de nature à porter atteinte aux intérêts f ondamentaux de la Nation (articles 411 - 6 à 411 - 8). La caractérisation de ces infractions suppose de relever la fourniture, active ou passive, de toute information stratégique dont l'exploitation par une entité étrangère peut porter atteinte à la France.

Il faut cependant établir la matérialité de cette livraison ou cette mise à disposition d’informations pour engager des poursuites pénales. Par ailleurs, ces dispositions qui

228

Cass. soc., 10 juillet 2002, n° 00 - 45.135 ; Cass. soc., 17 décembre 2004, n° 03 ‑ 40.008 ; Cass. soc., 16 mai 2012, n° 11 ‑ 10.760 .

290

répriment les faits de trahison n’ont aucun impact, en amont, sur le départ effectif des intéressés vers ces entités

étrangères et le s

risque s

qu’il engendre.

Il est vrai que l’article 411 - 5 réprime le fait d’entretenir des intelligences avec une entité étrangère et l’article 411 - 7 le fait de recueillir ou de rassembler des informations ou supports en vue de la livraison à une entité étrangère.

Toutefois, les infractions d’intelligences avec une entité étrangère requièrent la démonstration d’un dol, c’est - à - dire que l’auteur a agi volontairement en ayant pleinement conscience de nouer une relation avec une entité étrangère et que cette entente em porte un risque d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation (411 - 5), ou encore que l’auteur a collecté des informations en vue de les livrer à une entité étrangère alors que ces informations sont de nature à porter atteinte à ces intérêts (411 - 7). La

caractérisation de ces infractions pourrait théoriquement être réalisée avant le début de l’activité étrangère

; encore faut - il, d’une part, être en capacité de recueillir des éléments de preuve de nature à asseoir les poursuites pénales. Encore faut - il également que l’entretien d’intelligences ou le recueil d’informations interviennent en amont de ce départ.

L’article 411 - 5 suppose la constatation d’un comportement positif de nature à concrétiser une relation d’entente avec cette entité et caractériser que cette relation est en elle - même de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Cette

infraction repose sur une certaine dose d’évidence qui pourrait être difficile à établir s’agissant par exemple d’un compétiteur stratégique ou d’un ancien agent plaidant la bonne foi.

L’article 411 - 7 implique la collecte et/ou la conservation matérielle de données (sur support informatique par exemple). Cette infraction n’est pas adaptée à la seule délivrance d’un savoir - faire opérationnel ou aux activités de consultance, sauf à établir

que la personne a constitué un dossier ou photocopié des documents, des spécifications techniques en vue de livrer ces informations stratégiques à une entité étrangère.

Ainsi, seule l’institution d’un contrôle préventif par déclaration, assortie de sanctions en cas de méconnaissance des dispositions en cause (prenant notamment la forme de la création d’un délit - obstacle, dont la constatation sera aisée), serait de nature à prévenir efficacement le risque que des agents soient recrutés par une puissance étrangère pour l’exploitation de leur s

savoir - faire sensibles .

Elle nécessite l’intervention du législateur au titre de l’article 34 de la Constitution en ce que ce contrôle met en cause « les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat », « la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables » ainsi que « les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » et « les 291

sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens ».

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi est de soumettre certaines personnes qui exercent une activité au sein d’une ZRR créée en raison d’un risque de détournement à des fins de prolifération d’armes de destruction massive ou de terrorisme (risques R3 et R4 cf supra ), et qui disposent dans le cadre de cette activité de savoir - faire technique ou de connaissance critiques à une obligation de déclaration lorsqu’elles souhaitent exercer une activité lucrative de quelque nature que ce soit au profit d’un acteur étranger d ans des domaines identifiés au titre de la PPST. Ce dispositif permettra d’empêcher, par le pouvoir d’opposition qu’il institue, les départs susceptibles d’entrainer la divulgation de savoir - faire ou connaissances

susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de prévenir les risques d’atteintes aux intérêts de la Nation.

L’enjeu réside dans l’effectivité de ce dispositif en agissant sur :

la définition de l’étendue des fonctions occupées soumises à déclaration ;

l’articulation de cette déclaration avec les dispositifs existants, pour les agents publics, de contrôle des cumuls d’activité et de cessation temporaire d’activité

;

la définition de l’étendue des entités étrangères concernées par cette déclaration ;

la durée pendant laquelle l’obligation déclarative s’applique ;

les critères sur le fondement desquels le ministre ou l’autorité hiérarchique

pourra s’opposer au départ de l’intéressé ;

les sanctions qu’encourt l’intéressé en cas de méconnaissance ou d’absence de déclaration préalable auprès du ministre

ou de l’autorité hiérarchique .

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Différentes options ont été envisagées, tant sur le champ d’application du dispositif que sur son régime.

292

3.1.1.

S’agissant du champ d’application

Les tentatives de débauchage d’agents et de personnels à raison de la sensibilité de leurs domaines de compétence concerne une grande variété d’entités, tant publique que privée. Les remontées d’information parvenant des différents services de l’Etat attes tent toutefois que cette menace concerne en priorité des agents travaillant au sein de structures étatiques ou d’établissements publics.

Fort de ce constat, il a été envisagé de limiter le champ d’application du dispositif aux seuls agents de l’Etat et de ses établissements publics, y compris les établissements publics industriels et commerciaux. Un tel dispositif aurait ainsi présenté un c hamp d’application cohérent avec celui du dispositif du code de la défense.

Outre la nature de l’employeur, le champ d’application s’appuierait sur la nature des fonctions de l’agent en cause, ce qui impliquerait deux conditions cumulatives.

En premier lieu, la fonction devrait

être identifiée parmi les fonctions susceptibles de présenter une sensibilité particulière ou requérant des compétences techniques spécialisés. Etablie par arrêté du Premier ministre, cette liste identifierait les fonctions types et, lorsqu’ils précisément

identifiables, les postes pouvant comporter une sensibilité suffisante. L’arrêté identifierait les fonctions pour chaque ministère et l’ensemble des établissements publics de l’Etat concernés. Cet arrêté ne serait pas publié, comme c’est le cas pour l’arrêté équivalent du ministre des armées dans le dispositif du code de la défense. Cette dispense de publicati on

répond rait

aux exigences inhérentes à la protection des intérêts de la défense nationale et des intérêts fondamentaux de la Nation.

En second lieu, l’agent devrait , dans le cadre de ses fonctions, participer au

développement de savoir - faire susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Cette notion de détournement

reprend deux des quatre risques de la PPST, et ferait implicitement référence à la liste des spécialités les plus sensibles identifiées parmi les secteurs protégés , dans le cadre de la PPST (cf supra

point 1.1.2.).

La liste de ces spécialités sen sibles figure rait

en annexe d’un arrêté non publié du Premier ministre, auquel le projet f era it référence.

L’absence de publication des textes réglementaires définissant l’appréciation des fonctions actuelles ou passés rendrait

nécessaire une information individuelle des agents concernés par l’obligation (cf

infra ).

L’identification des agents concernés par ce double critère pourrait être notamment réalisée, sur le plan opérationnel, par recours aux listes des agents travaillant dans les ZRR créées en raison des risques R3 (prolifération) et/ou R4 (terrorisme). Pour a utant, le ministre pourrait également désigner des agents qui, bien que n’exerçant pas dans 293

une ZRR créée au titre des risques R3 et/ou R4, remplissent les deux conditions cumulatives précitées. Un tel régime aurait toutefois conduit à faire entrer dans son champ d’application un nombre important d’agents de l’Etat et de ses établissements, ce qu i aurait pu constituer une charge excessive pour les services administratifs des ministères concernés et porter une atteinte excessive à la stratégie de développement et de promotion de la recherche française à l’étranger.

3.1.2.

S’agissant du régime

Au regard des enjeux et des problématiques qui sont en cause, seule l’institution d’un contrôle préventif de l’administration, assorti de sanctions, à l’instar de ce que prévoit l e texte du code de la défense , apparaît pertinente

et a pu être envisagée

(cf. item « nécessité de légiférer » supra ).

Une option envisagée consistait à instituer un régime déclaratif auprès du seul ministre de la défense , s’inspirant du dispositif existant dans le code de la défense . Un tel dispositif présentait toutefois plusieurs inconvénients.

D’une part, il présentait une difficulté sur le plan technique, le ministère de la défense n’étant pas le mieux à même pour se prononcer sur la sensibilité des savoir - faire en cause lors d’un départ vers l’étranger dans des domaines qui pourraient relever en priorité d’autres ministères.

D’autre part, sur le plan opérationnel, un tel dispositif aurait confié au ministère de la défense

une mission de contrôle sur des agents dont l’activité et la gestion de carrière relèvent en réalité d’autres ministères.

Également , sur le plan administratif, la répartition du dispositif entre les différents ministères concernés par les savoir - faire et domaines sensibles en cause apportera une plus grande efficacité dans la gestion des déclarations qu’un traitement centralisé par le

seul ministère de la défense .

Par ailleurs, il a été envisagé d‘étendre le dispositif sans reprendre, pour les nouveaux agents concernés, le droit d’opposition ministériel. Dans cette hypothèse, seul le défaut de déclaration préalable au début de l’activité

aurait constitué un délit. Le pouvoir d’opposition a finalement été maintenu dès lors qu’il a été démontré, dans le cadre de l’évaluation du dispositif existant, qu’il concourt de manière évidente au caractère dissuasif du dispositif en vigueur et partici pe donc de l’efficacité globa le du dispositif.

3.2.

O PTION RETENUE

294

Le dispositif retenu instaure un nouveau dispositif de lutte contre le débauchage pour les personnes disposant de savoir - faire

ou de connaissances critiques pour le potentiel scientifique ou technique de la Nation, à des fins de lutte contre le terrorisme ou la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

Cette nouvelle procédure s’appuie sur le dispositif PPST en ayant recours, pour la définition du champ d’application, aux ZRR créées en raison d’un risque de détournement à des fins de terrorisme ou de prolifération (risques R3 et R4). Dès lors, elle aura vocation à s’appliquer aussi bien aux entités publiques que privées

qui abritent de telles ZRR . Il reviendra au ministre, en lien avec l’employeur, de déterminer les personnes concernées par l’obligation déclarative. Le projet définit les modalités de décl aration pour les agents concernés et articule ce nouveau régime avec les dispositifs existants de contrôle des cumuls d’activité et de cessation temporaire d’activité. Il prévoit enfin des sanctions administratives et pénales en cas de méconnaissance du di spositif.

3.2.1.

Le champ d’application du dispositif

Le I de l’article définit le champ d’application du dispositif relatif aux personnes visées, qui

est fondé sur deux conditions cumulatives

: des compétences critiques

et une activité exercée au sein de certaines ZRR . Le projet apporte des précisions sur ces deux critères.

S’agissant des compétences dont dispose la personne

La mesure prévoit deux critères cumulatifs afin d’identifier les compétences critiques, point d’entrée du dispositif, dont dispose la personne susceptible d’être concernée par l’obligation déclarative.

En premier lieu, l’intéressé doit disposer d’une expérience significative. Cette notion, dont la définition sera précisée par décret en Conseil d’État, s’entend notamment comme l’exercice effectif de responsabilités scientifiques ou techniques dans des act ivités de recherche, de développement, d’essais ou d’expertise portant sur des technologies, systèmes ou procédés sensibles.

En second lieu, l’intéressé doit disposer d’un savoir - faire technique ou de connaissances présentant un niveau d’importance critique. Cette notion, dont la définition sera également précisée par décret en Conseil d’État, s’entend notamment comme les compét ences spécialisées, méthodes, données, modèles ou informations non accessibles au public, détenues ou acquises par des scientifiques, dont la nature stratégique ou sensible justifie un encadrement particulier.

295

S’agissant de l’exercice par la personne

d’une activité au sein d’une ZRR

La mesure ne sera applicable qu’aux personnes qui exercent une activité professionnelle au sein d’une ZRR, lorsque celle - ci a été mise en place pour empêcher que des éléments essentiels du potentiel scientifique ou technique de la Nation soient détournés à

des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

Le champ de la mesure est

donc

limité géographiquement aux seuls locaux et terrains faisant l’objet d’un classement en zone à régime restrictif au titre des risques R3 (prolifération d’armes de destruction massive et leurs vecteurs) et R4 (terrorisme) de la protection du potentiel scie ntifique et technique de la N ation.

En ce que les ZRR peuvent être abritées tant par des institutions publiques que par des entités privées, le dispositif sera applicable à la fois aux agents publics et aux personnels de droit privé.

Les deux critères étant cumulatifs, les fonctions exercées par les agents doivent intervenir dans le cadre de l’activité menée au sein de la ZRR.

3.2.2.

Les modalités d’identification des personnes visées par l’obligation déclarative

L’identification des personnes visées nécessite une participation de l’employeur

Sur le fondement des deux critères mentionnés supra , la mesure prévoit qu’il appartient au ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger d’identifier les personnes soumises à l’obligation déclarative. Ce critère de charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger est

issu des textes règlementaires définissant la mise en œuvre du dispositif de PPST

: il s’agit du ministre qui évalue le besoin de protection au titre de la PPST (I de l’article R. 413 - 5 - 1 du code pénal), soit à

l’aune des quatre risques, dont celui de détournement à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs. Il est donc le ministre le plus pertinent pour se prononcer ,

au regard des savoir - faire en cause ,

sur l’activité envisagée pour le compte d’une entité étrangère . En pratique, il s’agira du ministre qui dispose d’un lien de tutelle, d’une expertise sectorielle, ou d’un lien contractuel avec l’entreprise, l’organisme

ou le laboratoire français concerné.

Ce ch oix est cohérent dès lors qu’il appartient à ce même ministre d’émettre un avis sur toutes les demandes d’accès individuelles aux ZRR concernées par le dispositif.

Pour ce faire, il est prévu que le ministre conçoive cette identification en lien avec l’employeur. Dans les faits, il appartiendra donc à ce dernier, qui dispose d’une 296

connaissance fine de ses personnels au sein des ZRR, d’adresser au ministre des propositions d’agents susceptibles de répondre aux critères fixés par la loi. Ce mécanisme sera appuyé en pratique par la mise en place d’un dialogue préalable entre l’employeu r et le ministère concerné.

Le ministre concerné ne sera pas tenu par la proposition de l’employeur et disposera de toute latitude afin de déterminer les personnes soumises au dispositif. En effet, au regard des intérêts en cause, cette mission incombe à la puissance publique, et en particulier aux ministres compétents au titre de la PPST. Elle ne saurait être mise à la charge de l’employeur.

Le défaut de transmission de la liste préliminaire par l’employeur au ministre compétent est puni de 45

000 € d’amende.

Les modalités de transmission des listes par l’employeur ainsi que la fréquence de celles - ci seront précisées par décret en Conseil d’Etat.

L’opposabilité du dispositif suppose l’information individuelle des personnes concernées

L’information individuelle des personnes concernées par l’obligation est rendue nécessaire par deux facteurs

D’u ne part, il

n’est pas envisagé, pour des raisons tenant

notamment à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation , que soit rendue publique l’identité des personnes concernées par le dispositif

;

D’autre part, les personnes exerçant une activité au sein d’une ZRR ne sont pas nécessairement informées que celle - ci a été mise en place , en tout ou partie,

pour empêcher que des éléments essentiels du potentiel scientifique ou technique de la Nation soient

détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

Les personnes concernées seront donc individuellement informées du fait qu’elles entrent dans le champ de l’obligation de déclaration. Cette information sera délivrée, pour les personnes en activité au sein d’une de ces ZRR, dès le début de l’exercice des compétences critiques ou, pour ceux les exerçant déjà à la date d’entrée en vigueur de la loi, en cours d’affectation. Cette informatio n sera également rappelée à la cessation des fonctions, aussi bien temporaire que définitive.

L’information sera assurée par le ministère compétent pour instruire la déclaration, par le biais de l’établissement, de l’entreprise ou de l’organisme dans lequel la personne concernée exerce l’activité justifiant de l’application du dispositif. Une infor mation devra également être assurée pour les agents concernés qui, lors de 297

l’entrée en vigueur du dispositif, auront cessé leur activité depuis moins de cinq ans. Ayant quitté leur établissement, l’information pourra alors être assurée par les services ministériels.

S’agissant des personnes explicitement exclues du dispositif

Le dispositif exclut, en son I et de manière explicite, des personnes de l’obligation nouvellement créée dans deux hypothèses.

Premièrement, compte tenu de la proximité des critères prévus dans le dispositif projeté et dans les dispositions du code de la défense relatives aux agents militaires et civils de l’Etat et de ses établissements publics (art L. 4122 - 11 s. du code de la dé fense), il est possible que ces agents entrent simultanément dans les deux dispositifs pour une même activité envisagée. Le cas échéant, le projet prévoit que les agents seront soumis au régime du code de la défense, législation spéciale et propre au minis tère des armées.

Deuxièmement, les personnes ayant accédé aux ZRR visées dans le cadre d’un contrat doctoral, postdoctoral ou d’attaché temporaire d’enseignement et de recherche (ATER) ne pas soumis à cette obligation. Ces exclusions spécifiques sont justifiées à double ti tre

Sur le plan de la proportionnalité, l’inclusion de ces personnes

dans le dispositif ne présente pas une nécessité suffisante. En effet, il s’avère que les tentatives de débauchages que vise le présent projet concernent en priorité des chercheurs expérimentés, en milieu ou fin de carrière, afin de capitaliser sur leur e xpérience et leur réseau. Si les doctorants ont pu, dans le cadre de leurs recherches, avoir accès à des savoirs sensibles, ils constituent certes des cibles mais dont le débauchage fait peser

un risque moins direct et important sur les intérêts fondamentaux de la Nation ;

Sur le plan de l’opportunité, l’inclusion des jeunes chercheurs dans le dispositif pourrait affecter négativement l’attractivité de la recherche française et l’acceptabilité du dispositif. Il s’avère donc indispensable de la préserver.

3.2.3.

Le champ d’application matériel du dispositif est fondé sur une activité lucrative projetée au profit d’un acteur étranger dans des domaines déterminés

Le dispositif soumet les agents concernés à une obligation déclarative lorsqu’ils envisagent d’exercer une activité qui répond à trois critères

: lucrative, dans certains domaines définis, au bénéfice d’une entité étrangère.

298

S’agissant du caractère lucratif de l’activité projetée

mesure projetée retient comme premier critère relatif à l’activité projetée son caractère lucratif, notion inspirée de l’ article L. 123 - 1 du code général de la fonction publique .

Cette notion doit être entendue de manière large et objective, elle comprend ainsi toute activité exercée en vue de l’obtention d’un avantage économique, qu’elle donne lieu à une rémunération directe ou indirecte, en numéraire ou en nature, indépendamment de son caractère principal ou accessoire, habituel ou occasionnel, du montant des r evenus perçus, ainsi que du statut juridique ou du cadre dans lequel elle est exercée.

S’agissant du domaine de l’activité projetée

Le phénomène de débauchage visant le potentiel scientifique et technique de la Nation survient généralement par l’intermédiaire d ’organismes ou d e laboratoires de recherche étrangers publics ou rattachés à des entreprises privées. Si les résultats de ces recherches peuvent trouver une application militaire, les activités menées au sein des structures d’accueil ne relèvent pas en tant que telles, du

domaine de la défense ou de la sécurité. Si le dispositif du code de la défense vise un champ d’activité au profit d’une entité étrangère réduit aux seuls secteurs de la défense ou de la sécurité, la création d’un tel dispositif , applicable

à de s

personne s menant notamment des activités de recherche,

supposait donc de viser un

champ d ’ activités plus large.

Le projet retient

ainsi

une liste plus large

en s’appuyant sur les secteurs de la défense et de la sécurité les secteurs scientifiques et techniques protégés qui sont listés en annexe de l’arrêté du 3 juillet 2012 du Premier ministre relatif à la protection de la PPST .

S’agissant du bénéficiaire de l’activité projetée

Le phénomène de débauchage visant le potentiel scientifique et technique de la Nation survient généralement par l’intermédiaire d’organismes ou de laboratoires de recherche étrangers publics ou rattachés à des entreprises privées. Si les résultats de ces r echerches peuvent trouver une application militaire, les activités menées au sein des structures d’accueil ne relèvent pas en tant que telles, du domaine de la défense ou de la sécurité. La création de ce nouveau dispositif supposait donc de viser un champ

d’activités plus large que les seuls secteurs de la défense ou de la sécurité, tel que le prévoit le dispositif du code de la défense.

Le projet retient une liste plus large en s’appuyant sur les secteurs de la défense et de la sécurité les secteurs scientifiques et techniques protégés qui sont listés en annexe 299

de l’arrêté du 3 juillet 2012 du Premier ministre relatif à la protection de la PPST. Le champ d’application des activités envisagées par les agents concernés par le dispositif est néanmoins limité

à plusieurs titres :

le projet exclut de son champ d’application les agents dont la mission envisagée est effectuée dans le cadre d’un détachement auprès de certaines organisations internationales auxquelles la France est partie et dont la liste sera déterminée par décret en Conseil d’État . Cette exclusion se justifie notamment au regard du risque faible de captation de savoir - faire ou connaissances sensibles et de la nécessité de ne pas entraver les projets de coopérations menés dans ces enceintes ;

l’obligation

déclarative exclut les activités au bénéfice direct d’É tats membres de l’ UE, de l’Association européenne de libre - échange (AELE) ainsi que de leurs collectivités territoriales .

L’exclusion concerne également les entreprises ou organisations ayant leur siège au sein de l’Union européenne ou de l’AELE et qui ne sont pas sous le contrôle d’une personne physique ou morale étrangère à l’un de ces Etats . Le monde de la recherche est très actif à l’échelle européenne et largement développé à l’aide de

financements de l’U E incitant les Etats membres à coopérer entre eux. Les coopérations et activités professionnelles sont nombreuses et concourent à la dynamique de notre recherche, sans pour autant constituer une menace pour nos intérêts, plutôt visés par des tentatives d’Eta ts extérieures à ces organisations . A fin de limiter les risques de contournement , le projet prévoit donc, s’agissant des entreprises et organisations, deux conditions cumulatives (localisation du siège et du contrôle). Sont donc

maint enues les obligations déclaratives lorsque l’établissement a son siège en UE ou dans l’AELE et lorsque celui - ci est sous le contrôle d’une personne physique ou morale étrangère à leurs Etats membres . En effet, le dispositif permettrait autrement

à une entité souhaitant débaucher un e personne de l a

recruter dans une société basée dans un Etat membre de l’ UE

ou de l’AELE

qui servirait d’intermédiaire .

Inversement, l’obligation reste également applicable lorsque le siège de l’établissement est situé en dehors de l’UE ou de l’AELE, quand bien même les personnes qui le contrôlent ne seraient pas étrangères à ces zones.

La notion de personne physique ou morale étrangère à un Etat membre de l’Union européenne ou de l’AELE pourra être précisée par décret en Conseil d’Etat. Elle pourra s’inspirer du double critère existant en matière de contrôle des investissements étrangers en France pour exclure certaines opérations (dernier alinéa de l’article R. 151 - 2 du code monétaire et financier)

: nationa lité et localisation du domicile pour les personnes physiques, entité relevant du droit d’un Etat membre de l’UE ou de l’AELE et don t le siège se situe dans cet 300

Etat pour les personnes morales .

3.2.4.

Le dispositif

retenu

inclut un pouvoir d’opposition au ministre et/ou à l’autorité hiérarchique

Le dispositif adopte un régime différencié propre à trois hypothèses

➢

Dans le cas où une personne (agent public ou personnel de droit privé) concernée souhaite mettre ou a mis définitivement fin à son activité professionnelle

L’objectif du dispositif est de soumettre à une obligation de déclaration les personnes qui, entrant dans le champ d’application personnel de la mesure, envisagent de mettre fin à leurs fonctions ou y ont déjà mis fin de manière définitive et qui souhaiten t exercer une activité auprès d’un Etat, d’une collectivité territoriale, d’une entreprise ou d’une organisation étrangère (à l’exception de celles expressément exclues comme décrit supra ). Il couvrira à la fois les agents publics et les personnels de droi t privé.

Dans cette hypothèse, l’obligation de déclaration doit être réalisée auprès du ministre ayant la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger. Elle perdure durant les cinq années suivant la cessation des fonctions. Outre

les activités à titre accessoire au sens de l’article L. 123 - 7 du code général de la fonction publique, sont notamment concernées par cette hypothèse les activités entrant dans le champ de l’article L. 123 - 8 du même code ( demande de passage à temps partie l pour « créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce titre, une activité privée lucrative »)

ou des articles

L. 531 - 1 à L. 531 - 17 du code de la recherche, relatives à la participation des personnels de la recherche à la création d’entreprises et aux activités des entreprises existantes, qui sont aussi soumises à autorisation. Le projet fait donc référence aux activités exercées à titre accessoire ou soumise à autorisation de l’autorité hiérarchique afin de ne pas se limiter aux activités accessoire s au sens de l’article L. 123 - 7 du code général de la fonction publique

précité.

Cette durée est considérée comme suffisante à la protection des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique de la Nation, notamment au regard du caractère rapidement obsolète des compétences critiques de niche susceptibles d’être détournées.

301

➢

Dans le cas où un agent public concerné souhaite cesser temporairement son activité professionnelle ou exercer une activité au profit d’une entité étrangère à titre accessoire

Les agents publics sont déjà soumis à des dispositifs d’autorisation ou de déclaration lorsqu’ils envisagent de réaliser une activité accessoire ou de cesser temporairement leurs fonctions. Outre les activités à titre accessoire au sens de l’article L. 123 - 7 du code général de la fonction publique, sont notamment concernées par cette hypothèse les activités entrant dans le champ de l’article L. 123 - 8 du même code ( demande de passage à temps partiel pour « créer ou reprendre une entreprise et à exercer, à ce

titre, une activité privée lucrative »)

ou des articles

L. 531 - 1 à L. 531 - 17 du code de la recherche, relatives à la participation des personnels de la recherche à la création d’entreprises et aux activités des entreprises existantes, qui sont aussi soumises à autorisation. Le projet fait donc référence aux activités exercées à titre accessoire ou soumise à autorisation de l’autorité hiérarchique afin de ne pas se limiter aux activités accessoires au sens de l’article L. 123 - 7 du code général de la fonctio n publique

précité.

Afin d’éviter de créer une nouvelle procédure pour ces agents publics, qui viendrait s’ajouter à celles déjà existantes au titre du droit de la fonction publique, le dispositif retenu propose une articulation entre ce nouveau régime de prévention des débau chages et les procédures préexistantes.

Ce faisant, cela évite de créer un nouveau dispositif ad hoc

à la charge des agents publics concernés par le dispositif qui n’ont juste qu’à effectuer une demande de cumul d’activité ou de cessation temporaire des fonctions, auxquels ils sont de toute manière astreints afin d’exercer l’activité projetée.

Dans ces hypothèses, l’agent public suivra la procédure applicable en cas de cumul d’activité ou de cessation temporaire d’activité et saisira son autorité hiérarchique. Celle - ci se prononcera alors sur la demande en tenant compte des risques de détourneme nt de savoir - faire ou de connaissances sensibles. Pour cela, l’autorité hiérarchique est tenue de demander l’avis du ministre ayant la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger avant de prendre sa décision d’autorisat ion ou d’opposition. En raison des intérêts en cause, l’avis ministériel sur ce point sera un avis conforme. A l’issue de cette instruction, l’autorité hiérarchique disposera ainsi d’un nouveau motif de refus des demandes de cumul d’activité ou de cessatio n temporaire d’activité.

En ce qui concerne la demande de cessation temporaire des fonctions (disponibilité

; mise à disposition

; congé non rémunéré), afin d’éviter toute stratégie de contournement, l’agent public doit, durant la période de cessation temporaire 302

d’activité, solliciter une nouvelle autorisation s’il souhaite exercer une activité visée par le dispositif.

L e dispositif prévoit une faculté d’opposition proportionnée aux intérêts en cause

La mesure prévoit que l’opposition formulée par le ministre qui a la charge des éléments essentiels du potentiel scientifique et technique à protéger ou l’autorité hiérarchique est fondée sur deux critères cumulatifs

D’une part, un risqu e sérieux d’une divulgation par l’intéressé de savoir - faire ou connaissances dont il dispose dans le cadre de son activité et qui seraient

susceptibles d’être détournés à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs

vecteurs. Ce critère est inspiré et adapté de l’article L. 4122 - 11 du code de la défense

;

D’autre part, le fait que cette divulgation soit de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Ce critère ne nécessite pas la caractérisation d’une infraction d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, mais vise à prévenir leu r commission.

Le dispositif prévoit des sanctions en cas de défaut de non - respect des obligations déclaratives ou de la décision d’opposition

Le projet prévoit des sanctions pénales identiques (trois ans d’emprisonnement, 45

000 euros d’amende) en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration ou de l’opposition formulée par le ministre ou par l’autorité hiérarchique.

A ces sanctions pénales s’ajoutent, pour l’obligation de déclaration en cas de cessation définitive des fonctions, des sanctions administratives tenant à l’infliction de retenus sur pension, dans la limite de 25

% de son montant, pour la durée d’exercice d e l’activité illicite dans la limite de cinq ans, ainsi que le retrait des décorations perçues par l’intéressé.

Les obligations de déclaration propre aux agents publics tenant au cumul d’activité ou à la cessation temporaire des fonctions ne sont pas soumises à ces sanctions administratives dans la mesure où, d’une part, les intéressés peuvent faire l’objet de l’eng agement de poursuites disciplinaires et, d’autre part, pour l’absence de respect de la déclaration de cumul d’activité ou d’opposition à celle - ci, il peut déjà être demandé à l’intéressé le remboursement des sommes irrégulièrement perçues (L. 123 - 9 du CGFP ).

En revanche, la sanction pénale est applicable en cas de méconnaissance des obligations de déclaration au titre du cumul d’activité ou de la cessation temporaire 303

d’activité, ou de méconnaissance de la décision de refus opposée par l’autorité hiérarchique en raison du nouveau motif de refus créé par le dispositif .

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

I mpacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le projet crée un dispositif complémentaire et indépendant du dispositif prévu par le code de la défense, ce qui justifie la mesure de coordination (cf supra ).

L’article prévoit, d’une part, le régime envisagé, d’autre part, les exclusions de celui - ci et enfin les sanctions pénales encourues.

Le I II

de l’article

fait référence aux enquêtes administratives réalisées dans les conditions prévues à l’article L. 114 - 1 du code de la sécurité intérieure. Ce dernier énumère les motifs pouvant justifier la réalisation de telles enquêtes. C es motifs ne correspondent pas exactement au périmètre de la

mesure , principalement pour les agents exerçant leurs fonctions dans le cadre d’un contrat de droit privé . Afin de s’assurer de l’existence d’une base légale pour les enquêtes, le projet prévoit la possibilité

de conduire des enquêtes administratives dans les conditions prévues à l’article L. 114 - 1 CSI.

Le dispositif mobilise les secteurs scientifiques et techniques protégés au titre de la PPST, qui est elle - même intégrée aux intérêts fondamentaux de la Nation. De plus, le dispositif prévoit un pouvoir d’opposition ministériel lorsque l’exercice de l’activité est susce ptible d’entrainer une captation de savoir - faire sensible au titre de la PPST et de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Il constitue dès lors un dispositif de protection de ces intérêts fondamentaux, qui sont de n ature à justifier une conciliation avec d’autres principes à valeur constitutionnelle, dont fait partie le principe d’indépendance des enseignants - chercheurs. De plus, la délimitation des catégories d’agents concernés par l’obligation contribue à la propor tionnalité du dispositif. Il rappelle enfin que cette opposition n’intervient qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, sur sa demande, des observations orales.

Le dispositif s’articule avec les dispositions applicables aux agents publics pour la cessation temporaire de fonctions et pour le cumul d’activités, prévus par le code général de la fonction publique. En effet, pour le cas des agents publics soumis au dis positif projeté, ce dernier prévoit un nouveau motif de refus par l’autorité 304

hiérarchique de la demande qui lui est adressée, après avis conforme du ministre concerné.

En outre, le dispositif satisfait les exigences procédurales liées aux sanctions administratives et pénales. Il ne méconnait pas le principe non bis in idem , les sanctions administratives et pénales étant de nature différente. Il prévoit que les sanctions administratives sont susceptibles d’être prises après que l’intéressé a été informé de son droit de se taire.

4.1.2.

A rticulation avec le droit international et européen

S’agissant de l’articulation du dispositif avec le droit européen, il peut être relevé qu’en seraient exclus les agents souhaitant

exercer une activité au bénéfice, direct ou indirect, d’un Etat membre de l’Union européenne, d’une collectivité territoriale de l’Union européenne ou d’une entreprise ou d’une organisation sous contrôle au sein de l’Union européenne , afin de préserver l’exercice par les intéressés des principes de libre circulation des travailleurs et de liberté d’établissement.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

I mpacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

I mpacts sur les entreprises

La mesure

est susceptible d’avoir un impact sur les entreprises disposant de locaux abritant des ZRR, dès lors qu’elle pourrait nuire à leur attractivité.

Également, elle vient les soumettre à une obligation déclarative tenant au recensement de leurs personnels entrant dans le champ d’application personnel du dispositif dont la méconnaissance est sanctionnée pénalement. Elle constitue dès lors une contrainte supplémentaire pour les entreprises.

Elle peut, par ailleurs, avoir un impact sur les entreprises ayant leur siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger , qui font partie des bénéficiaires des activités projetés par les agents . Cet impact sera en tout état de cause limité, compte tenu du faible nombre de personnes concernées par le contrôle institué par la mesure , et des modalités de ce contrôle qui porte, sur les personnes en amont du début de l’activité projetée.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

305

La mesure n’a pas pour objet de limiter l’accès aux professions réglementées en tant que telle. Compte tenu des critères retenus pour inclure certaines catégories d’activités projetées dans le dispositif, il est néanmoins possible que l’accès à certaines a ctivités réglementées suppose au préalable la réalisation de la déclaration prévue par la mesure.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le contrôle des déclarations sera assuré par les agents en charge de la mise en œuvre de la PPST (accès aux ZRR et analyse des projets de coopération), déjà en place dans chacun des ministères qui pourront être concernés par la procédure (Ministère de la R echerche, ministère de la Santé, de l’Agriculture, de l’Ecologie, de l’Economie et des Armées). Les dialogues entre les établissements, les entreprises et les ministères pour identifier les personnels concernés par le dispositif, ainsi que le traitement de s demandes, seront susceptibles de nécessiter des moyens humains supplémentaires au sein des services des ministères et établissements publics de recherche les plus concernés par ce dispositif.

4.2.5.

I mpacts sur les

particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

I mpacts sur les

collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts

sur les services administratifs

Le périmètre des emplois soumis au nouveau régime de déclaration préalable sera précisé par voie réglementaire. Les principaux emplois qui seront concernés par ce nouveau régime de déclaration préalable sont les personnels exerçant des activités de recherche dans les domaines dont les savoir - faire sont susceptibles d’être détournés

à des fins de prolifération ou de terrorisme .

La mesure est susceptible d’avoir un impact sur les unités de recherche publiques disposant de locaux abritant des ZRR, dès lors qu’elle pourrait nuire à leur attractivité.

Également, elle vient soumettre les établissements publics à une obligation déclarative tenant au recensement de leurs agents entrant dans le champ d’application personnel du dispositif dont la méconnaissance est sanctionnée pénalement. Elle constitue dès lors une contrainte supplémentaire pour les établissements.

306

Au regard de la nature des nouvelles dispositions, ces demandes nécessiteront une charge de travail supplémentaire pour les services administratifs

ministériels concernés, étant rappelé que le régime déclaratif (et non d’autorisation préalable) leur permettra de se concentrer sur les situations soulevant des difficultés avérées.

Ces missions seront assurées, au sein de chaque ministère, par les services du haut - fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS), avec l’appui et le concours des établissements et

services abritant des activités relevant des secteurs scientifiques et technique protégées et impliquant des agents concernés par le dispositif. A cette fin, des enquêtes administratives pourront être réalisées dans les conditions prévues à l’article L. 1 14 - 1 du code de la sécurité intérieure. En ce sens, ces enquêtes seront réalisées par les services de renseignement en charge du suivi des établissements d’enseignement supérieur et de recherche ou des entités privées concernés, dont la répartition est fix ée par la PPST.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

I mpacts sur les personnes en situation

de handicap

Sans objet .

4.3.2.

I mpacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

4.3.3.

I mpacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

A utres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet .

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement

climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement

climatique, l’efficacité 307

énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la

ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie

circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie

circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

308

Le projet a fait l’objet d’une concertation interministérielle associant les ministères chargés de la mise en œuvre du dispositif de la PPST 229 , le ministère de la justice, la CNRLT et la DGAFP. En outre, des démarches ont été engagées auprès de la HATVP sur la coordination du dispositif avec les dispositions du CGFP en matière de contrôle déontologique.

Le projet requiert la consultation du Conseil commun de la fonction publique dès lors qu’il est relatif à la situation des agents de l’Etat et est susceptible de concerner des agents de la fonction publique hospitalière

et territoriale ( 1° de l’article R. 242 - 13 du CGFP ) qui a rendu un avis défavorable le 11 mars 2026 .

Conformément à l’article L. 123 - 1 du code de la recherche , «

le rôle consultatif du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche est fixé par les dispositions de l’article L. 232 - 1 du code de l’éducation

». L’article L. 232 - 1 du code de l’éducation

prévoit que le CNESER «

est obligatoirement consulté

sur

: 1° La stratégie nationale de l’enseignement supérieur et la stratégie nationale de recherche

; (…) 4° Les projets de réformes relatives à l’emploi scientifique . (…)

». L’article D. 232 - 1 du même code

dispose que le CNESER «

donne son avis

sur les questions relatives aux missions confiées aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, dans les cas prévus par le code de l’éducation, et aux établissements publics de recherche, relevant des articles L. 311 - 1 et

L. 311 - 2 du code de la recherche, dans les cas prévus par le code de la recherche. / Il est notamment consulté sur

: / 1° Les stratégies nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche et les rapports

bienn aux au Parlement

; / (…) 5° Les projets de réformes concernant l’organisation de la recherche

; / 6° Les projets de réformes relatives à l’emploi scientifique

; (…)

» 230 .

La notion d’emploi scientifique ne répond pas à une définition précise. Héritée des compétences de l’ancien Conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT) absorbé en 2013 par le CNESER, l’expression «

emploi scientifique

» est reprise au titre III du livre VI du code de la recherche relatif aux personnels de la recherche , et couvre les personnels contractuels, les chercheurs et enseignants associés, les personnes bénéficiant d’un congé d’enseignement ou de recherche et les doctorants et chercheurs étrangers accueillis dans le cadre d’un séjour de recherche (L. 431 - 1 à L. 434 - 1 du code de la recherche). Par ailleurs, dans un rapport de 2023 portant sur

229

Il s’agit des ministères chargés de la recherche, de l’économie, de la défense, de la transition énergétique, de la santé et de l’agriculture.

230

La jurisprudence en matière de consultation du CNESER est peu abondante. Le Conseil d’Etat a pu juger qu’elle ne s’imposait pas notamment pour les décrets modifiés les commissions administratives paritaires des établissements (CE, 9 février 2001, n° 207809 ). Pour les personnels, il a été jugé que le CNESER n’avait pas à être consulté pour le décret fixant le statut particulier des corps d’EC (CE, 2 mars 1988, n° 61225 ), ou encore pour un décret relatif aux indemnités pour enseignements complémentaires (CE, 17 mai 2002, n° 231017 231018 ).

309

l’état de l’emploi scientifique en France

indique qu’il «

rassemble et synthétise les données statistiques permettant d’éclairer l’activité des personnels qui relèvent de l’emploi scientifique , conformément à l’article L. 411 - 2 du code de la recherche , qu’ils travaillent dans les organismes, les établissements d’enseignement supérieur et de la recherche ou en entreprise

» (avant - propos p. 3).

En l’espèce la saisine du CNESER est nécessaire au titre des «

réformes relatives à l’emploi scientifique

». En effet, la mesure envisagée va nécessairement avoir une influence sur les personnels de la recherche qui y seront soumis. Le CNESER a rendu un avis défavorable le 10 mars 2026.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

A pplication dans le temps

Le nouveau dispositif s’appliquera à compter du 1 er

janvier 2027 .

Les personnes

ayant déjà commencé, à cette date, l’exercice d’un e activité qui aurait justifié une déclaration ne seront pas soumis à l’obligation déclarative de manière rétroactive .

En revanche, toute personne

qui, postérieurement à cette même date, a le projet d’exercer un tel emploi, devra préalablement le déclarer au ministre compétent, s’il a exercé au cours des cinq

années précédentes

une activité professionnelle dans une ZRR visée par le dispositif et qu’il dispose de compétences critiques . Cette obligation lui sera opposable sous réserve d’avoir été individuellement informé qu’il entre dans le champ d’application de l’obligation déclarative.

5.2.2.

A pplication dans l’espace

Le dispositif

est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, en tant qu’elles concernent notamment le domaine de la défense et le statut des fonctionnaires de l’Etat, les dispositions sont applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution.

5.2.3.

T extes d’application

La mise en œuvre du dispositif requiert plusieurs textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat afin de préciser le régime déclaratif : précisions sur le champ des personnes visées par le dispositif, mesures de coordination avec les dispositifs visant spécifiquement les agents publics, modalités d’information des personnes visées, délai dans lequel la personne

doit en amont du début de 310

l’activité effectuer la déclaration, formes de cette déclaration et modalités de réception de cette déclaration et d’enquête administrative par l’administration (accusé de réception, demandes complémentaires)

;

Un arrêté du Premier ministre établissant la liste des secteurs scientifique et techniques protégés. Cet arrêté existe d’ores et déjà dans le cadre de la PPST (cf supra ).

En outre, afin de permettre la réalisation d’enquêtes

administrative s dans le cadre de l’instruction des déclarations, il apparaît nécessaire de modifier l’article R. 114 - 2 du code de la sécurité intérieure afin d’y insérer une mention du dispositif.

311

Article

20 –

Renforcement du contrôle des projets de coopération internationale pour les établissements d’enseignement supérieur

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

D’une part, aux termes , le 2 nd

alinéa de l’article L. 123 - 7

du code de l’éducation 231

prévoit que «

Dans le cadre défini par les pouvoirs publics, les établissements qui participent à ce service public passent des accords avec des institutions étrangères ou internationales , notamment avec les institutions d'enseignement supérieur des différents Etats et nouent des liens particuliers avec celles des Etats membres de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen et avec les établisse ments étrangers qui assurent leurs enseignements partiellement ou entièrement en la ngue française. Ces accords visent à la délivrance de diplômes nationaux ou d'établissement, conjointement ou non avec des établissements d'enseignement supérieur à l'étranger

». Il est ici question du service public de l’enseignement supérieur (cf. le 1 er

alinéa du même article).

D’autre part, l’article L. 123 - 7 - 1 du même code

prévoit que «

les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel [EPSCP] contractent librement avec les institutions étrangères ou internationales, universitaires ou nom

» .

C e même article crée également une obligation de transmission préalable aux ministères chargés des A ffaires étrangères et de l’ E nseignement supérieur de l’ensemble des projets de coopération internationale, avec une possibilité d’opposition, totale ou partielle, de la part du ministre chargé de l’ E nseignement supérieur dans un délai d’un mois.

L’article D. 123 - 19 du même code

prévoit que

Tout établissement ayant l'intention de contracter avec une institution étrangère ou internationale, universitaire ou non, communique le projet d'accord au ministre chargé de l'enseignement supérieur, à ses autorités de tutelle et au ministre des affaires étrangères. / Le projet d'accord fait l'objet d'un examen conjoint du ministre chargé de l'enseignement supérieur, des autorités de tutelle et du ministre des affaires étrangères. / Le délai d'un mois mentionné au troisième alinéa de l'article L. 123 - 7 - 1

est applicable aux projets d'accords des établissements

231

Ces dispositions du 2 nd

alinéa de l’article L. 123 - 7 reprennent celles du 2 e

alinéa de l’article 8 alinéa 2 de la loi n° 84 - 52 du 26 janvier 1984

sur l’enseignement supérieur sur le fondement desquelles avait été pris le décret n° 85 - 1124 du 21 octobre 1985 relatif à la coopération internationale des établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministère de l’éducation nationale qui prévoyait, pour les établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministre de l’éducation nationale, une obligation de transmission des projets d’accords de coopération internationale avec possibilité d’opposition du ministre (article 5).

312

publics mentionnés à l'article D. 123 - 15 autres que les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel. /En cas de renouvellement de cet accord, il est à nouveau soumis à la procédure de communication

». Les établissements mentionnés à l’article D. 123 - 15

sont les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel

(EPSCP)

et les autres établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l' E nseignement supérieur.

À l’expiration des accords conclus, les EPSCP mènent une évaluation qui est communiquée aux ministres intéressés.

A ce jour, l’examen des projets d’accords est réalisé par la direction des affaires européennes et internationales du ministère de l’ E nseignement supérieur, de la recherche et de l’espace (MESRE) qui transfère ensuite ces accords au ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), pour un flux de 1

400 dossiers en 2024. Ces accords sont examinés au regard des intérêts scientifiqu es, stratégiques et diplomatiques de la France.

La présente disposition vise à renforcer le contrôle exercé par les ministres sur les projets d’accords.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Le principe de liberté contractuelle est garanti par l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Toutefois, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel, «

les établissements publics ne jouissent de la liberté contractuelle que dans les conditions définies par la loi

» (CC, 23 janvier 2014, n°

2013 - 687 DC , cons. 54).

Il en découle que

d’une part, la fixation des conditions de la liberté contractuelle des établissements publics relève du domaine de la loi

;

d’autre part, que le législateur peut fixer celles - ci sans devoir justifier d’exigences constitutionnelles ou de l’existence d’un intérêt général (conditions énoncées, entre autres, dans CC, 13 juin 2013, n° 2013 - 672 DC , cons. 6).

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Les dispositions des articles 165 et 166 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(TFUE) organisent la répartition des compétences en matière d’éducation, de formation professionnelle et de coopération internationale en la matière. A ce titre, l’Union contribue à la promotion de la coopération entre États - 313

membres et avec les pays tiers. Toutefois, la responsabilité de l’organisation des systèmes éducatifs demeure strictement nationale.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Aucune procédure centralisée n’a été identifiée à ce stade dans le parangonnage effectué pour les Etats membres de l’Union européenne où les établissements d’enseignement supérieur.

En Australie, le Foreign Arrangements Scheme

impose depuis 2020 une notification et un examen des accords conclus par des gouvernements d’États ou d’universités publiques avec des entités étrangères, avec la possibilité pour le gouvernement fédéral d’annuler certains accords, notamment lorsqu’ils sont jugés contraires à la politique étrangère ou à la sécurité nationale.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Si les articles L. 123 - 7 - 1 et D. 123 - 19 du code de l’éducation (précités) permettent l’exercice par les ministres intéressés d’un contrôle a priori sur les accords conclus par les établissements

publics

d’enseignement supérieur, ce contrôle présente une lacune dans sa mise en œuvre. En effet, pour les établissements concernés par cette obligation déclarative, la transmission de l’établissement aux ministères n’intervient pas toujours suffisamment en amon t de la conclusion de l’accord alors que le temps néce ssaire à l’instruction des dossiers ne permet déjà pas systématiquement de respecter le délai d’un mois prévu pour émettre un avis. Un respect systématique de ce délai pourrait porter atteinte à la qualité de l’examen interministériel et concerté des proje ts. A cet égard, le délai moyen d’examen des projets soumis au MESRE est actuellement supérieur à trente jours.

Par ailleurs, le contrôle de certains accords de coopération conclus par les établissements d’enseignement supérieur ou de recherche est central pour la protection du potentiel scientifique et technique (PPST 232 ) de la n ation. L’objectif de cette politique publique est de préserver les échanges et coopérations scientifiques,

232

Le potentiel scientifique et technique de la Nation est constitué de l’ensemble des biens matériels et immatériels propres à l’activité scientifique fondamentale et appliquée et au développement technologique. Ce potentiel constitue l’un des éléments des intérêts fondamentaux de la nation définis par l’article 410 - 1 du code pénal.

314

nécessaires à la recherche scientifique et au progrès technologique, tout en protégeant les intérêts fondamentaux de la n ation. Elle vise ainsi à empêcher que les personnes qui pourraient accéder à certaines unités de recherche et/ou développement publiques ou privées sur le territoire national, ou qui se trouvent en contact avec le personnel qui y travaille, acquièrent de m anière indue des savoirs ou savoir - faire qui pourraient être utilisés à des fins malveillantes ou défavorables aux intérêts de la Franc e. Le dispositif de PPST est déployé au sein de secteurs scientifiques et techniques identifiés comme protégés. Il se manifeste notamment par l’identification d’unités de recherche dites «

protégées

» et par la création de zones à régime restrictif (ZRR) a u sein des unités de recherche protégées les plus sensibles, définies à l’article R. 413 - 5 - 1 du code pénal . Ces zones constituent des lieux et espaces clos à l’intérieur desquels des mesures de protection sont instaurées en raison des risques élevés de détournement ou de captation des informations, données, technologies et matériels qui s’y trouvent.

Selon l’article 6, II, de l’arrêté du 3 juillet 2012 modifié relatif à la PPST , l’instruction des projets d’accord par le MESRE doit nécessairement intégrer un avis de sécurité rendu au titre de la règlementation relative à la PPST dès lors que ledit accord concerne une unité de recherche protégée 233 . Ainsi 572 projets d’accords d’EPSCP présentant une sensibilité particulière ont - ils été examinés par le MESRE entre novembre 2024 et novembre 2025. Dans ce cadre, le ministère dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception du projet pour rendre un avis consolidé à l’établissement. À l’expiration de ce délai, son avis est réputé favorable. Il existe ainsi une incohérence entre les délais prévus par la règlementation relative à la PPST et par le code de

l’éducation, alors même que l’objet de l’examen peut être identique.

Or, le risque de captation indue ou de détournement à des fins malveillantes de savoirs ou savoir - faire sensibles au regard des intérêts fondamentaux de la n ation à travers des coopérations de recherche menées avec des entités étrangères s’est sensiblement accru ces dernières années. En effet, le nombre d'opérations de la part de puissances étrangères en la matière se sont diversifiées et intensifiées, en part iculier dans le monde de la recherche et de l'innovation. On note par exemple que des entités étran gères sollicitent régulièrement des acteurs français innovants dans l'objectif d'établir des partenariats visant à s'approprier indûment leurs savoirs, savoir - faire ou technologies de pointe. Des conditions préjudiciables à la structure française peuvent a insi être imposées par la partie étrangère, qui peut chercher à établir une relation visant à mettre son partenaire français en situation de dépendance financière ou technologique. En outre, les propositions de coopération émanant d'acteurs étrangers

233

Dès lors que ladite unité est protégée par ZRR, les dispositions du 5° du R. 413 - 5 - 2 du code pénal punissent par ailleurs de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait de «

s'abstenir d'informer le ministre chargé de l'enseignement supérieur, les autorités de tutelle de l'établissement et le ministre chargé des affaires étrangères, d'un projet d'accord avec une institution étrangère ou internationale

» .

315

peuvent servir de prétexte pour obtenir des informations sensibles sur la structure française ciblée.

Le délai d’un mois prévu à l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation s’avère donc trop court pour permettre une instruction complète de l’ensemble des dossiers, d’autant que le silence du ministre chargé de l’ E nseignement supérieur vaut accord et permet à l’établissement de conclure librement son projet de coopération. En effet, en pratique, l’obligation de transmission des accords au MESRE par les établissements n’est qu’en partie respectée et il apparaît impossible d’assurer une instruction compl ète des

projets dans le délai prévu par la loi tout en permettant un examen au titre de la PPST.

À ce titre, la mission d’information du Sénat sur les influences étatiques extra - européennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences a recommandé l’allongement de ce délai à trois mois 234 . Cette recommandation a été reprise par le

rapport de la commission d’enquête sur les politiques publiques face aux opérations d’ingérences étrangères (rapport dit « De Legge / Temal », 2024 , recommandation 38 ).

Dans ce contexte, la Revue nationale stratégique parue en juillet 2025 souligne également la nécessité du renforcement du contrôle des coopérations internationales scientifiques et techniques (paragraphe 492).

Force est de constater que le dispositif en place ne permet pas aux services de l’État, en l’état actuel du droit, de réaliser un examen préalable pleinement efficace des projets d’accords internationaux conclus par les EPSCP. La présente mesure apporte un e réponse à cet enjeu qui met en cause la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la n ation en allongeant la durée du

contrôle.

Si l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation prévoit une obligation de transmission préalable par les EPSCP de ces projets d’accords aux ministres chargés des A ffaires étrangères et de l’ E nseignement supérieur, lesquels disposent d’une possibilité d’opposition dans un délai d’un mois, il apparaît indispensable de légiférer pour modifier ce délai et le porter à deux mois.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Les présentes dispositions visent à concilier deux objectifs

: (i) renforcer le contrôle des projets de coopération internationale en matière de recherche publique par le Gouvernement dans un objectif de protection des intérêts fondamentaux de la

234

Recommandation 21 du rapport «

Mieux protéger notre patrimoine scientifique et nos libertés académiques » du Sénat (rapport dit « Gattolin »), 2021.

316

nation, (ii) tout en protégeant la coopération internationale qui r este tant une nécessité qu’une raison d’être de la recherche scientifique

(i) Il apparaît nécessaire au Gouvernement de renforcer le contrôle des projets de coopération internationale en matière de recherche publique, ainsi que le prévoit la Revue nationale stratégique (paragraphes 446, 467, 468 et 492).

(ii) Si certains de ces accords peuvent représenter une réelle menace pour les intérêts fondamentaux de la n ation, la coopération internationale reste tant une nécessité qu’une raison d’être de la recherche scientifique. Elle demeure essentielle à son développement et ne saurait être remise globalement en cause sans porter atteinte à l’excellence académique fran çaise et à l’attractivité des établissements.

Ce renforcement implique un rallongement du délai d’instruction interministériel des projets de coopération internationale des établissements d’enseignement supérieur, visés par le code de l’éducation.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Au regard du cadre constitutionnel, de l’état actuel du droit et des enjeux de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la n ation, seule une modification de la loi a pu être envisagée.

(i) Il a été envisagé d’étendre le dispositif de contrôle à l’ensemble des établissements publics réalisant des missions de recherche, ce qui peut notamment être le cas des établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) ou des établissemen ts à caractère industriel et commercial (EPIC). Toutefois, un tel choix, nécessitant la création d’un nouvel article dans le code de la recherche, aurait compliqué de manière disproportionnée la mise en œuvre de la mesure pour les services administrati fs du MESRE. Par ailleurs, il apparaît que les accords conclus par les EPIC avec des partenaires étrangers ou internationaux peuvent s’inscrire hors des problématiques spécifiques à l’enseignement supérieur ou à la recherche, notamment en présentant un car actère industriel ou commercial.

(ii) Il a également été envisagé de porter à trois mois le délai d’examen interministériel prévu par l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation, ainsi que le recommandait le Sénat. Toutefois, un tel choix aurait conduit à une désorganisation disproportionnée d es services administratifs des établissements visés par cette obligation, qui auraient manqué de réactivité et d’agilité dans la signature de leurs accords.

317

(iii) Enfin, il a été envisagé de soumettre la conclusion d’accords par les établissements publics visés à un régime d’autorisation plutôt que de déclaration avec possibilité d’opposition du ministre. Toutefois, un tel choix, contraignant pour les services admin istratifs des ministères comme pour les établissements publics, apparaissait manifestement disproportionné au regard de l’objectif poursuivi et des effets recherchés.

3.2.

O PTION RETENUE

L’objectif de renforcement du droit ne peut être poursuivi par un autre moyen que par la modification du code de l’éducation.

Le présent article a pour objet de modifier l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation en substituant un délai de deux mois au délai d’un mois actuellement en vigueur.

L’option retenue prend donc la forme d’une modification ciblée d’une disposition législative existante, bornée à l’allongement à deux mois du délai prévu par le texte, sans modification de son économie générale, de son champ d’application ni de ses effets juridiques autres que temporels.

En particulier, le dispositif retenu maintient les principes suivants :

Liberté contractuelle encadrée : les EPSCP conservent la faculté de conclure librement des accords avec des institutions étrangères ou internationales, dans le respect de leur autonomie.

Mécanisme de contrôle a priori

par l’État : tout projet d’accord est obligatoirement transmis au ministre chargé de l’enseignement supérieur et au ministre des affaires étrangères, afin de permettre un examen au regard des intérêts scientifiques, stratégiques et diplomatiques de la Fra nce.

Procédure d’opposition encadrée dans le temps : à défaut d’opposition totale ou partielle notifiée dans un délai de deux mois à compter de la réception du projet, l’accord peut être valablement conclu. Ce délai garantit à la fois la sécurité juridique des établissements et l’effectivité du contrôle de l’État.

Évaluation a posteriori

: à l’expiration de l’accord, une évaluation est transmise aux mêmes autorités ministérielles, afin d’apprécier les résultats et les effets de la coopération engagée.

Renvoi à un décret d’application : les modalités pratiques de transmission des projets d’accords, d’instruction des oppositions et de réalisation de l’évaluation sont précisées par voie réglementaire.

318

L’aménagement est

donc

purement textuel et agit comme une simple prorogation du délai d’examen interministériel.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le présent d’article modifie les dispositions de l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation. Il ne soulève aucune difficulté quant à l’articulation avec le cadre constitutionnel.

4.1.2.

Articulation avec

le droit international et européen

En ce que la mesure se borne à modifier un délai de procédure interne de contrôle administratif, le présent article ne se heurte à aucun obstacle issu du droit international ou européen.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

319

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

L’allongement à deux mois du délai d’examen interministériel prévu à l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation permettra un examen plus approfondi et coordonné des projets d’accords par les services administratifs des ministères concernés, qui bénéficier ont d’une pression temporelle allégée. Le régime de transmission –

et non d’autorisation –

préalable leur permettra de se concentrer sur les projets d’accord soulevant des difficultés avérées.

Les modalités d’application de ce dispositif pour les établissements publics visés seront précisées par la voie règlementaire. Il nécessitera une transmission plus anticipée des projets d’accords par rapport à l’état actuel du droit. En effet, la mesure al longe d’un mois le délai d’instruction ministérielle implicite, ce qui a pour effet direct de retarder, à titre maximal, la possibilité pour les établissements visés de conclure les accords visés par le texte.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

Sans objet .

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

320

La présente mesure contribue à la résilience de la nation en permettant une meilleure protection de ses intérêts fondamentaux. Elle assure la conformité des accords conclus par les établissements publics visés avec l’intérêt public.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

321

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 232 - 1 du code de l’éducation, le projet

a fait

l’objet d’une saisine d’opportunité du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER)

qui a rendu un avis défavorable le 10 mars 2026 .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les dispositions issues de la modification de l’article L. 123 - 7 - 1 du code de l’éducation entreront en vigueur à une date différée

(6 mois) , afin de permettre la publication des mesures réglementaires nécessaires et l’adaptation des acteurs concernés.

Les situations juridiques constituées antérieurement demeurent régies par les dispositions en vigueur à la date de leur constitution.

5.2.2.

Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République, dans la mesure où il concerne les établissements publics de l’État relevant de la compétence de l’État en matière d’enseignement supérieur. Il s’applique de plein droit dans l es collectivités régies par l’article 73 de la Constitution. Dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, il ne s’applique qu’aux établissements publics de l’État pour lesquels la compétence en matière d’enseignement supérieur est exe rcée par l’État.

S’agissant de l’application à Wallis - et - Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle - Calédonie il convient de modifier les articles L. 165 - 1, L. 166 - 1, L.167 - 1 du code de l’éducation.

5.2.3.

Textes d’application

Il conviendra

de modifier, par décret, l’article D. 123 - 19 du code de l’éducation afin de le mettre en cohérence avec l’article L. 123 - 7 - 1 modifié.

En effet, l ’article D. 123 - 19 est 322

plus large que le champ du L. 123 - 7 - 1 car couvrant aussi, et surtout, les autres établissements publics

sous tutelle du ministère de l’Enseignement supérieur. Par conséquent, le décret modifiant l’ article D. 123 - 19 n’est pas un texte pris pour l’application de l’article L. 123 - 7 - 1.

323

C HAPITRE III

–

C REER UN CADRE JURIDIQUE ADAPTE AUX CRISES MAJEURES

Article 21 –

Nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

1.1.1.

Contexte

Lors de la présentation de ses vœux aux armées le 20 janvier 2025, depuis le Commandement de l’appui terrestre numérique et cyber à Cesson - Sévigné, le Président de la République, Emmanuel Macron, a commandé au Secrétariat général de la défense nationale (S GDSN) «

une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement, y compris moral

».

L e SGDSN a organisé, de février à juin 2025, des travaux associant l’ensemble des ministères, les commissions parlementaires chargés de la défense, la délégation parlementaire au renseignement, des associations d’élus et des chercheurs.

L’actualisation de la Revue nationale stratégique

(RNS)

de 2022, publiée le 14 juillet 2025, met en avant l’évolution des menaces et les divers changements à l’échelle du monde. «

L’accélération de la dégradation de l’environnement sécuritaire mondial s’est encore confirmée en raison de la simultanéité, de la multiplication, de l’interpénétration, de la convergence et du durcissement des conflits (Ukraine, Proche et Moyen - Orient, As ie, Afrique, etc.), d’un accroissement inédit des menaces transnationales (terrorisme, criminalité organisée, séparatisme, etc.) et de la combinaison d’enjeux (climatiques, migratoires, énergétiques, commerciaux, etc. ).

235 .

La RNS souligne la concordance de menaces contre les intérêts de la France qui possèdent la caractéristique de se situer en dessous du seuil conventionnel : «

235

Revue nationale stratégique 2025, paragraphe 2, p. 8.

324

ambiguë de modes d’actions militaires et non militaires, directs et indirects, légaux ou illégaux, difficilement attribuables .

» 236

Au vu de cet état actualisé de la menace, il apparaît nécessaire de faire appel à la résilience de l’ensemble de la société française. «

La résilience se définit comme la volonté et la capacité d’un pays, de la société et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d’une agression ou d’une catastrophe majeure, puis à rétablir rapidement leur capacité de fonctionner normalement, ou à tout le moins dans un mode socialement acceptable. Elle concerne non seulement les pouvoirs publics, mais encore les acte urs économiques et la société civile tout entière.

» 237

Le rapport d 'information n° 1890

déposé à l’Assemblée nationale le 30 septembre 2025 par la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission d’information flash sur l’application de la loi n° 2023 - 703 du 1 er

août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense 238

précise ainsi qu’il convient de tirer des conséquences «

de l’atténuation de la distinction entre temps de paix et temps de guerre

». Il souligne que

: «

Le travail d’adaptation de la réglementation […] pourra notamment s’appuyer sur l’estompement de la distinction entre temps de paix et temps de guerre que nous observons aujourd’hui. Cette distinction, très nette autrefois, est depuis quelques années forte ment relativisée, avec l’apparition de situations de «

conflictualité basse

» (menaces hybrides sur la France ou ses partenaires, perspectives réalistes d’un r etour de la haute intensité à moyen terme, etc.). […] Comme l’indique la nouvelle Revue nationale stratégique 2025, « il s’agira d’activer un pouvoir de dérogation différencié ou un cadre normatif allégé, dans différentes branches pré - identifiées du droit, pour les besoins de la défense et de la sécurité nationales. La préparation de tels régimes juridiques intermédiaires

entre l’état de paix et celui de guerre, notamment nécessaires à la définition des stades de défense et de sécurité nationale interminist ériels, fera l’objet de travaux législatifs (2). »

Pour faire face aux menaces, la France dispose d’un cadre juridique pour protéger ses citoyens, son territoire, ses institutions et l’ensemble de ses intérêts , présenté ci - dessous .

1.1.2.

Etat des lieux des régimes d’exception

236

Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 17, p.22.

237

Revue nationale stratégique 2025, note de bas de page 26, p.39.

238

Rapport présenté par MM. Jean - Michel Jacques, Yannick Chenevard et Sébastien Saint - Pasteur.

325

L’article 16 de la Constitution

Entraînant un transfert des pouvoirs législatif et exécutif au seul Président de la République, avec certaines limites 239 , ce régime n’a été activé qu’une seule fois, du 23

avril au 30 septembre 1961, en réponse, cumulativement avec l’état d’urgence, au putsch dit «

des généraux

» .

Les régimes d’application exceptionnelle

➢

L’état d’urgence

Le régime applicable à l’état d’urgence est déterminé par la loi n° 55 - 385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

Décrété en conseil des ministres sur tout ou partie des territoires de la République, «

soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique

240 », l’état d’urgence est un régime d’application exceptionnelle ayant pour objectif de doter les autorités de police de gérer des troubles graves à l’ordre public .

Sur le plan procédural, le décret en conseil des ministres pris pour l’activation de ce régime détermine la ou les circonscriptions territoriales à l'intérieur desquelles il entre en vigueur. La prorogation de l'état d'urgence au - delà de douze jours ne peu t être autorisée que par la loi, celle - ci fixant sa durée définitive. D’autres mesures ayant trait au contrôle parlementaire de l’application du régime sont en outre prévues

la loi portant prorogation de l'état d'urgence est caduque à l'issue d'un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du Gouvernement ou de dissolution de l'Assemblée nationale

;

l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises

239

Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics c onstitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. (…) / Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet. / Le Parlement se réunit de plein droit. / L'Assemblée natio nale ne peut être dissoute pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels. / Après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante dépu tés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions

au terme de soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au - delà de cette durée.

240

Article 1er de la loi du 3 avril 1955 .

326

par le Gouvernement pendant l'état d'urgence.

Conformément à son objectif, ses effets sont limités à la préservation de l’ordre public. Il ouvre ainsi au préfet ou au ministre de l’intérieur selon le cas un certain nombre de prérogatives, parmi lesquelles

: limiter ou interdire la circulation dans

certains lieux ; interdire certaines réunions publiques ou fermer provisoirement certains lieux publics ; réquisitionner des personnes ou moyens privés ; autoriser des perquisitions administratives ; interdire de séjour certaines personnes ; prononcer des

ass ignations à résidence.

Depuis la loi du 3 avril 1955, l’état d’urgence a été déclaré à 9 reprises entre 1955 et 2017 241 .

1. État d’urgence en Algérie (3 avril –

16 décembre 1955) ;

2. État d’urgence en métropole (17 mai –

1er juin 1958) ;

3. État d’urgence en métropole (22 avril 1961 –

24 octobre 1962) ;

4. État d’urgence en Nouvelle - Calédonie et dépendances (12 janvier –

30 juin 1985) ;

5. État d’urgence à Wallis et Futuna (29 octobre –

30 octobre 1986) ;

6. État d’urgence en Polynésie française (24 octobre –

5 novembre 1987) ;

7. État d’urgence en métropole (8 novembre 2005 –

4 janvier 2006) ;

8. État d’urgence antiterroriste (14 novembre 2015 –

1er novembre 2017) ;

9. Etat d’urgence en Nouvelle - Calédonie (13 mai –

28 mai 2024).

➢

L’état de siège

Activé dans les mêmes conditions que l’état d’urgence, l’état de siège , prévu par l’article 36 de la Constitution,

permet de transférer les pouvoirs des autorités de police pour le maintien de l’ordre aux autorités militaires.

Cependant, ce transfert n’est pas absolu et automatique et ne se produit que dans la mesure ou l’autorité militaire le juge nécessaire.

Incompatible avec l’état d’urgence,

l’état de siège répond à un «

péril imminent résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection armée

» 242

;

c es deux hypothèses devant être regardées comme applicables uniquement en cas de conflit armé sur le territoire de la République.

241

Voir l’ étude annuelle

du Conseil d’Etat de 2021 «

les états d’urgence

: la démocratie sous contraintes

(pp. 43 s et p. 189).

242

Article L. 2121 - 1 du code de la défense .

327

L’état de siège, permet notamment à l’autorité militaire (à laquelle est transférée la responsabilité du maintien de l'ordre et la police 243 ) de prendre les mesures suivantes 244

Faire des perquisitions domiciliaires de jour et de nuit ;

Eloigner toute personne ayant fait l'objet d'une condamnation devenue définitive pour crime ou délit et les individus qui n'ont pas leur domicile dans les lieux soumis à l'état de siège ;

Ordonner la remise des armes et munitions, et procéder à leur recherche et à leur enlèvement ;

Interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à menacer l'ordre public.

➢

Mobilisation

Ce régime prévu par l’article L.

2141 - 1 alinéa 1 er

du code de la défense permet de mettre en œuvre l’ensemble des mesures de défense déjà préparées. Il n’a jamais été activé depuis sa création par l’ordonnance du 7 janvier 1959.

La mise en œuvre de la mobilisation est décidée par décret pris en conseil des ministres (article L.

2141 - 2 alinéa 1 er

du code de la défense). Le ministre des armées est chargé de transmettre et de notifier l’ordre de mobilisation aux diverses autorités civiles et militaires (article L.

2141 - 2 alinéa 2).

La mise en œuvre de la mobilisation confère au Gouvernement les mêmes prérogatives que

celles

mentionnées au 1 s’ajoutant à la faculté de mobilisation au sens strict (article L.

2141 - 4 du code de la défense) qui peut être générale ou partielle.

➢

Mise en garde

Les dispositions relatives à la mise en garde, créées par l’ordonnance n° 59 - 147 du 7

janvier 1959 portant organisation générale de la défense , en reprenant, pour partie, des dispositions issues de la loi du 11 juillet 1938 relative à l ‘organisation de la Nation pour le temps de guerre,

puis codifiées dans le code de la défense par l’ordonnance n° 2004 - 1374 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code de la défense, se trouvent au sein du titre IV (mobilisation et mise en garde) du livre I e r

(régimes d’application exceptionnelles) de la deuxième partie (régimes juridiques de défense) du code de la défense.

243

Article L. 2121 - 2 du code de la défense.

244

Article L. 2121 - 7 du code de la défense.

328

Le second alinéa de l’article L. 2141 - 1 du code de la défense prévoit les finalités assignées à la mise en garde, laquelle «

consiste en certaines mesures propres à assurer la liberté d'action du Gouvernement, à diminuer la vulnérabilité des populations ou des équipements principaux et à garantir la sécurité des opérations de mobilisation ou de mise en œuvre des forces armées et

formations rattachées

».

Ces dispositions sont complétées par l’article L. 2141 - 2, prévoyant que la mise en garde est décidée par décret pris en conseil des ministres, et par l’article L. 1311 - 1, prévoyant que dans chaque zone de défense et de sécurité, un haut fonctionnaire civil

détient «

les pouvoirs nécessaires pour prescrire, en cas de rupture des communications avec le Gouvernement du fait d'une agression interne ou externe, la mise en garde

[…]

».

L’article L. 2141 - 3 précise les effets de la décision de mettre en œuvre la mise en ga rde, ouvrant notamment au Gouvernement de

: «

Les décrets prévus à l'article

L. 2141 - 2

ont pour effet, dans le cadre des lois existantes, la mise en vigueur imm é diate de dispositions qu'il appartient au Gouvernement de pr é parer et d'adapter à

tout moment aux nécessités de la défense.

Ils ouvrent dans tous les cas au profit du Gouvernement, dans les conditions et sous les pénalités prévues par le livre II de la présente partie, relatif aux réquisitions :

1° «

le droit de requérir les personnes, les biens et les services, et celui de soumettre à contrôle et à répartition, les ressources en énergie, matières premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement et, à cet effet, d'imposer aux p ersonnes physiques ou morales en leurs biens, les sujétions indispensables .

Par ailleurs, le dernier alinéa de l’ article L. 1142 - 1

fixant les compétences du ministre de la défense prévoit qu’ «

En matière de communication, de transports, et pour la répartition des ressources générales, le ministre de la défense dispose, dès la mise en garde définie à l'article L. 2141 - 1 , d'un droit de priorité .

Plus largement, les prérogatives ouvertes par la mise en garde peuvent être regroupées en trois groupes.

Premièrement, certaines prérogatives participent de la réallocation des ressources humaines au profit de la défense militaire et civile. En cas d’application de la mise en garde, l’article L. 4231 - 4 du code de la défense dispose que «

l'appel ou le maintien en activité de tout ou partie des réservistes soumis à l'obligation de disponibilité peut être décidé par décret en conseil des ministres

245 .

L’article L. 1323 - 1 du code de la défense

245

Article L4231 - 1 du code de la défense

: «

Sont soumis à l'obligation de disponibilité :

1° Les volontaires pendant la durée de validité de leur engagement dans la réserve opérationnelle et dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur engagement, pour ceux qui en formulent la demande dans des conditions fixées par décret en Conseil d 'Etat ;

329

permet par ailleurs de faire appel à du «

personnel de complément

» en vue de l’exécution des mesures de défense civile. Le service de sécurité nationale, prévu par les articles L. 2151 - 1 et suivants du code de la défense, peut être activé. Les fonctionnaires et agents publics peuvent être «

placés sous l’autorité

» d’un ministre différent de celui dont ils relèvent habituellement (L. 1141 - 4 du code de la défense). Plus généralement, un ministre unique est chargé, en liaison étroite avec les ministères utilisateurs de la centralisation, des renseignements relatifs aux besoins des divers services publics ou privés et aux disponibilités en main d’œuvre

; du recrutement

; de la répartition entre services employeurs publics ou privés de la main d’œuvre disponible

; de la réglementation générale des conditions du travail. Ces mesures concernent notamment l’affectation du personnel destiné aux établissements travaillant pour la défense nationale (L. 1141 - 5 du code de la défense). Enfin, le pouvoir réglementaire est habilité à définir les conditions dans lesquelle s les ressortissants étrangers peuvent, sur leur demande, être admis à apporter leurs collaborations aux administrations et aux services publics (L. 2113 - 2 du code de la défense).

Deuxièmement, le régime de mise en garde tend à organiser le basculement vers un régime d’économie de guerre, dirigée par l’Etat. Outre le fait que l’adoption du décret de mise en garde ouvre dans tous les cas le droit, déjà mentionné, de soumettre à contr ôle et à répartition les ressources en énergie, matières premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement, d’imposer aux personnes physiques et morales en leurs biens, les sujétions indispensables, ces prérogatives sont

détaillées par les dispositions législatives et réglementaires portant sur les prérogatives des ministres en matière de défense (L. 1142 - 1 et s. du code de la défense) et sur la défense économique (L. 1331 - 1 et s. du code de la défense).

D es mesures générales peuvent être adoptées par décrets en conseil des ministres

(L. 1141 - 3 du code de la défense) . Elles consistent

D’une part, à réglementer ou suspendre l'importation, l'exportation, la circulation, l'utilisation, la détention, la mise en vente de certaines ressources, les taxent et rationnent leur consommation 246

;

2° Les anciens militaires de carrière ou sous contrat et les personnes qui ont accompli un volontariat dans les armées, dans la limite de cinq ans à compter de leur radiation des cadres ou des contrôles, et au plus tard jusqu'à l'âge mentionné à l'article L. 4221 - 2.

246

Le Conseil d’Etat

a jugé que les dispositions de la loi du 11 juillet 1938 dont sont issues ces dispositions permettent d’adopter des mesures de contrôle des prix

: CE, 19 janvier 1979, Syndicat des détaillants d'essence, réparateurs d'automobiles et gérants de stations - se rvice de la Nouvelle - Calédonie et dépendances, n°1212, au Recueil.

330

D’autre part, à soumettre à déclaration obligatoire, par les possesseurs, producteurs, détenteurs et dépositaires, des matières, objets, produits ou denrées qu'ils détiennent et qui sont nécessaires aux besoins du pays.

Dans le cas de la mise en garde, un seul ministre est responsable des mesures à prendre pour satisfaire au mieux les besoins des ministres utilisateurs pour chaque grande catégorie de ressources ( matières premières et produits industriels, énergie, denrées alimentaires, transports, entreprises de travaux publics et de bâtiments, télécommunications ).

Il appartient aux ministres de préparer, exécuter les mesures relatives à la production et à la réunion des ressources dont ils sont responsables ainsi que, dans les cas de mise en garde ,

à la répartition de ces ressources

;

Le ministre de la défense bénéficie d’un droit de priorité en matière de communication, de transports, et pour la répartition générale des ressources (L. 1142 - 1)

;

Les ministres responsables des ressources, en liaison avec les ministres utilisateurs, exercent un droit de contrôle sur la consommation par les utilisateurs finals

;

Les ministres peuvent, pour ce

faire, s’appuyer pour la préparation ou la réalisation de ces mesures sur des «

organismes professionnels

», dont ils peuvent rendre la compétence obligatoire. Ces groupes de producteurs, de commerçants et de consommateurs, pouvant avoir le caractère de sociétés commerciales, peuvent être constitués en vue de procéder à toutes les opérations de réunion et de répartition d'une catégorie déterminée de ressources (v. articles L. 1141 - 2 et L. 1331 - 1 du code de la défense

; les att ributions de ces organismes professionnels sont précisées à l’article R. 1142 - 14).

Ces principes généraux sont déclinés par les dispositions réglementaires du code de la défense, en fonction des différents domaines

Ainsi, les domaines des transports et des BTP

relèvent des ministres des transports et de l’équipement, lesquels sont responsables des mesures à prendre pour satisfaire au mieux les besoins des ministères utilisateurs. Pour organiser leurs secteurs, ils disposent d’un pouvoir d’autorisation des march és pouvant être conclus avec ces entreprises et des réquisitions pouvant leur être adressés (R* 1336 - 12). Ils s’appuient sur le Commissariat aux transports et aux travaux publics et de bâtiment

dont ces dispositions fixent le régime. Les régimes de priorit é entrent en vigueur dès la mise en garde et permettent l’arrêt 331

des activités en cours. Un régime particulier de la «

circulation routière pour la défense

» est organisé (R. 1336 - 33 et s.)

;

Dans les domaines de l’alimentation

humaine et de nourriture des animaux, la satisfaction des besoins incombe au ministre chargé de l’agriculture. Il a la charge du ravitaillement et de l’approvisionnement des forces armées et formations rattachées. Il est responsable de la préparation et d e l'exécution de toutes les mesures relatives au recensement des besoins, à la production, à la transformation, à la protection, à la réunion et à la répartition des denrées et produits alimentaires. (R. 1337 - 1). Lorsque les conditions de la mise en garde rendent indispensables le contrôle et la répartition des ressources alimentaires, le ministre de l’agriculture est habilité à prendre toutes décisions et mesures nécessaires en vue de régler la production, la réunion, le stockage, la transformation, la circulation, la distribution et la vente sous toutes leurs formes des ressources alimentaires. Il propose au Premier ministre la hiérarchie des besoins. Toutes les industries alimentaires passent sous son contrôle (R. 1337 - 1 2)

;

Le ministre chargé de l’industrie peut réaliser le contrôle et la répartition des ressources industrielles notamment les moyens énergétiques, les matières premières et les produits utilisés par l'industrie ou l'artisanat ou livrés par eux à l'utilisation o u à la consommation finale, directement ou par l'intermédiaire du commerce.

Des dispositions sont prévues pour les communications électroniques (D. 1334 - 5 et suivants), ou encore en matière de santé ( l e ministre chargé de la santé est responsable de maintenir en toutes circonstances les approvisionnements en produits à un niveau correspondant aux besoins ) . En cas de mise en garde, il établit les plans de fabrications qui s’avèreraient nécessaires.

Troisièmement, le

régime de la mise en garde produit également des effets en matière pénale. D’une part, le code de procédure pénale prévoit, en son article 699 - 1, que lorsque le Gouvernement décide l’application des mesures de mise en garde, «

les dispositions du code de justice militaire relatives au temps de guerre peuvent être rendues applicables par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé de la défense

» .

D’autre part, l’article 414 - 1 du code pénal prévoit notamment qu’en cas de mise en garde, les infractions prévues aux articles 413 - 1 à 413 - 3 et 413 - 6 relatives à des faits de nuisance à la défense nationale sont punies plus sévèrement

: «

En cas d'état de siège ou d'urgence déclaré, ou en cas de mobilisation générale ou de mise en garde décidée 332

par le Gouvernement, les infractions prévues par les articles 413 - 1 à 413 - 3 247

sont punies de trente ans de détention criminelle et de 450 000 euros d'amende et l'infraction prévue par l'article 413 - 6 248

est punie de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende.

Dans les cas visés à l'alinéa qui précède, le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer à commettre les infractions prévues par l'article 413 - 2 est puni de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende et l'infraction prévue par l' article 413 - 6 de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Intermédiaire entre l’état de paix et l’état de guerre, le régime de la mise en garde créé au début de la Vème République n’a jamais été mis en œuvre.

Dispositifs sectoriels

➢

Les réquisitions

S’agissant des réquisitions gouvernementales en cas de menace sur une partie du territoire, un secteur de la vie nationale ou sur une fraction de la population , l ’article L.1111 - 2

du code de la défense prévoit ce régime en son alinéa 3. Ainsi, en cas de menace portant notamment sur une partie

du territoire, sur un secteur

de la vie nationale ou sur une fraction

de la population, des décrets pris en conseil des ministres peuvent ouvrir au Gouvernement tout ou partie des droits définis à l'article

L. 2141 - 3 du code de la dé fense, soit le droit de

1° requérir

les personnes, les biens et les services

;

2° soumettre

à contrôle et à répartition, les ressources en énergie, matières

247

Article 413 - 1 du code pénal

: «

Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer des militaires appartenant aux forces armées françaises à passer au service d'une puissance étrangère est puni de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende.

Article 413 - 2 du code pénal

: «

Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le fonctionnement normal du matériel militaire est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. / Est puni des mêmes peines le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le mouvement de personnel ou de matériel militaire.

Article 413 - 3 du code pénal

: «

Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, de provoquer à la désobéissance par quelque moyen que ce soit des militaires ou des assujettis affectés à toute forme du service national est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. / Lorsque la provocation est commise par la voie de la presse écrite ou audiovisuelle, les dispositions particulières des lois qui régissent ces matières sont applicables en ce qui concerne la détermination des personnes responsables.

248

Article 413 - 6 du code pénal

: «

Le fait, en vue de nuire à la défense nationale, d'entraver le fonctionnement normal des services, établissements ou entreprises, publics ou privés, intéressant la défense nationale, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

333

premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement et, à cet effet, d'imposer aux personnes physiques ou morales en leurs biens, les sujétions indispensables.

➢

La réserve de sécurité nationale

Ce dispositif prévu par l’article L.

2171 - 1 du code de la défense peut être mis en œuvre par le Gouvernement en cas de menace actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, sur la protection de la population, sur l'intégrité du territoire ou sur la perman ence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense. Le recours à ce dispositif est décidé par décret en conseil des ministres.

Il a pour objectif de renforcer les moyens mis en œuvre par les personnes publiques ou privé es

participant à une mission de service public. Il est constitué des réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve opérationnelle de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécur ité civile.

➢

Transfert de compétences des autorités civiles en matière de police aux autorités militaires

L’article L.1321 - 2 du code de la défense prévoit une possibilité de transfert à l’autorité militaire de compétences des autorités civiles en matière de maintien de l’ordre public et de coordination des mesures de défense civile avec les opérations militaires

dans deux situations

1° dans les zones du territoire national où se déroulent des opérations militaires (alinéa 2) , par décision du Gouvernement .

2° en cas de menace portant sur une ou plusieurs installations prioritaires de défense dans des secteurs délimités autour de ces installations (alinéa 3) , par décret en conseil des ministres.

➢

Intervention des forces armées sur le territoire national

Les forces armées interviennent sur le territoire national de manière permanente au titre de la défense opérationnelle du territoire (DOT) (article R. * 14 2 1 - 1 à R. * 1422 - 4 du code de la défense) , qui vise la protection des installations militaires de défense et, de manière exceptionnelle, le maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement en présence d’une menace extérieure ou d’une agression ( 2° et 3° de l’article R .* 1421 - 1 du code de la défense).

334

Elles peuvent également intervenir en application de

l ’article L.1321 - 1 du code de la défense pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles ,

sur réquisition légale

par l’autorité civile .

C e dispositif prend la forme de réquisitions des préfets de zone de défense et de sécurité conformément à la décision du Président de la République prise en conseil de défense et de sécurité nationale de déployer les forces armées dans le cadre d’une opérat ion intérieure.

La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

Permettant de considérer comme légales a posteriori

des mesures prises en dehors du cadre existant

et justifiées par la survenue de circonstances plaçant l’autorité administrative dans l’incapacité de respecter la légalité , la théorie des circonstances exceptionnelles 249

peut être ponctuellement mobilisée . La jurisprudence

exige qu’aucune autre mesure prise par l’autorité administrative ne puisse

répondre aux nécessités

du moment 250 .

1.1.3.

Etat des lieux en matière d’infrastructures

La revue nationale stratégique 2025

a souligné la nécessité d’assurer non seulement la défense militaire (forces armées, dissuasion nucléaire), mais aussi la résilience nationale face à des crises complexes et simultanées, en mobilisant la société tout entière —

citoyens, entreprises, colle ctivités et institutions publiques —

pour renforcer l’autonomie stratégique, la capacité de production et de réaction rapide de la Nation.

Dans ce contexte, peut s’avérer indispensable, dans des délais incompatibles avec les procédures de droit commun applicables en matière d’environnement, d’urbanisme et de protection du patrimoine, la réalisation ou l’adaptation rapide d’infrastructures néc essaires :

à l’augmentation des capacités de production de la base industrielle et technologique de défense (BITD)

;

au soutien logistique des forces armées françaises ou alliées

;

à l’approvisionnement en matériels de guerre

;

à la sécurisation des flux énergétiques, sanitaires et logistiques

;

249

CE, 28 juin 1918, Heyriès, n° 63412

; 28 février 1919, Isabelle Dol et Jeanne Laurent, n° 61593

; Assemblée, 16

avril 1948, Sieur Laugier, n° 85698

250

Voir en particulier la mobilisation de la théorie des circonstances exceptionnelles au sujet du blocage du service de communication au public en ligne «

TikTok

» en Nouvelle - Calédonie (CE, Ass., 1 er

avril 2025, n°

494511, au Recueil).

335

à l’hébergement de populations civiles en cas de déplacement de population.

Ces procédures, conçues pour des projets planifiés dans un cadre normal et stable, reposent sur des séquences successives d’évaluations, de consultations et d’autorisations, qui, si elles concourent à la protection des intérêts environnementaux et patrimon iaux, ne permettent pas toujours de répondre à des impératifs opérationnels immédiats, lorsqu’ils sont dictés par la nécessité de préserver la sécurité nationale et la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation.

L’absence d’un cadre juridique spécifique expose ainsi l’État et les acteurs industriels concourant à la défense à un risque de paralysie opérationnelle et à une incapacité à adapter rapidement les capacités nationales de production et de soutien en cas de

crise majeure.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

L’article 5 de la Constitution prévoit que

: «

Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. / Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoir e et du respect des traités .

» L’article 15 complète ces dispositions en précisant notamment que

: «

Le Président de la République est le chef des armées .

En application de l’article 20, le Gouvernement «

détermine et conduit la politique de la Nation

» et «

dispose de l'administration et de la force armée.

» Le Premier ministre est responsable de la Défense nationale (Article 21).

L’article 34 prévoit que la loi fixe les règles concernant notamment «

les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; […] ; les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens

». La loi détermine les principes fondamentaux «

de l'organisation générale de la Défense nationale

».

A cet égard, le Conseil constitutionnel a reconnu que figuraient parmi ces principes le fait qu’il «

y a lieu de ranger a u nombre de ces principes fondamentaux et qui, comme tels, relèvent du domaine de la loi, celui selon lequel, en vertu de l'article 4 de l'ordonnance susvisée du 7 janvier 1959, la mobilisation générale et la mise en garde, prévues par l'article 3 de ce même texte, sont décidées par décrets pris en conseil des ministres

» 251 .

1.2.1.

S’agissant du caractère législatif des dispositions proposées

251

Conseil constitutionnel, décision n° 67 - 45 L du 9 mai 1967 .

336

Au regard des sujétions qu’elles imposent aux citoyens, tant en leur personne (article L. 2143 - 2 proposé du code de la défense) qu’en leurs biens (article L. 2143 - 6 proposé du code de la défense), au nom de la défense nationale, ainsi que des atteintes qu’ elles portent à certaines libertés publiques (liberté d’entreprendre, liberté d’aller et venir), les dispositions proposées relèvent du domaine législatif.

Il peut être relevé que l’article L. 2143 - 4, qui crée un pouvoir de dérogation de certaines autorités administratives en matière réglementaire, pourrait être considéré comme de nature réglementaire. En effet, le Premier ministre dispose de la possibilité d e déléguer aux ministres une partie du pouvoir réglementaire qu’il tient de l’article 21 de la Constitution et peut également procéder à une telle délégation au profit des préfets ( CE, 5 octobre 1945, Belletante ).

Pour autant, aucune disposition constitutionnelle ne s ’ oppose à ce que le «

l é gislateur confie à

une autorit é

publique autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant la mise en œ uvre des principes pos é s par la loi, d è s lors que cette habilitation ne concerne que des mesures de port é e limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu

» ( cf . décision n° 89 - 269 DC du 22 janvier 1990 252 )

;

l’articulation avec l’article 21 devant ainsi être appréciée comme signifiant que

la compétence de principe du gouvernement ne désigne alors pas un pouvoir exclusif mais une clause générale de compétence susceptible d'empiétements chaque fois que le législateur consent des habilitations spéciales aux autorités secondaires

sans renvoi à un décret complémentaire

253 » 254 .

Dans ces conditions, plusieurs raisons ont justifié le recours à la loi

s ’agissant de poser un principe de dérogation aux normes locales, la loi s’avère nécessaire au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales, qui découle

des articles 34 (alinéa 13) et 72 (alinéa 3) de la Constitution

;

s’agissant d’une prérogative s’exerçant dans le cadre d’un régime d’exception il paraît utile, voire nécessaire au risque d’une incompétence négative du législateur, d’en prévoir le principe et les modalités de mise en œuvre dans la

252

Cf. également décision n° 2001 - 451 DC du 27 novembre 2001.

253

Cf. B. Faure. «

L e problème du pouvoir réglementaire des autorités administratives secondaires

» ( cahiers du conseil constitutionnel n° 19 –

janvier 2006).

254

Le Conseil d’Etat paraît avoir fait usage de ce raisonnement (qui repose donc sur le fait que la mesure législative doit trouver à s’appliquer dans un domaine où le pouvoir réglementaire n’a pas déjà trouvé à s’exercer) dans l’avis

relatif au projet de loi d’urgence pour Mayotte, en estimant qu’

une disposition législative peut être retenue dès lors que les besoins de relogement dans des constructions temporaires, qui sont exceptionnels et appellent une réponse immédiate, ne relève nt d’aucune des catégories prévues par l’article R. 421 - 5 du même code pris pour l’application de ces dispositions et justifient un régime dérogatoire exceptionnel

( Avis n° 409122 du 22 décembre 2024).

337

loi. Le législateur a ainsi procédé pour permettre au ministre chargé de la santé, «

en cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence

», de prendre «

toute mesure réglementaire ou individuelle relative à l'organisation et au fonctionnement du système de santé

» (article L. 3131 - 1 du code de la santé publique)

;

s’agissant de prérogatives consistant à préciser les modalités selon lesquelles la coordination des efforts civils et militaires est réalisée dans le cadre de la défense non militaire (elle - même organisée par le législateur), il est nécessaire d’avoir reco urs à la loi.

1.2.2.

S’agissant des atteintes portées à certains principes à valeur constitutionnelle au nom de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les «

exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

», au rang desquels figurent , outre l’indépendance nationale

et l’intégrité du territoire, la sécurité nationale, les moyens de la défense de la nation ainsi que la sauvegarde de sa population 255 , sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle.

Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée

» entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles 256 .

S’agissant des atteintes au droit de propriété

Il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que : « La propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Selon son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique , légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». En l'absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néan moins de l'article 2

255

Article 410 - 1 du code pénal.

256

338

de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi

» 257 .

S’agissant des atteintes à la liberté d’entreprendre

Même si le Conseil constitutionnel rappelle que «

la liberté qui, aux termes de l’article 4 de la Déclaration [des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789], consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui, ne saurait elle - même être préservée si des restrictions arbitraires ou abusives étaient apportées à la liberté d’entreprendre

» 258 , il considère que cette dernière «

n’est toutefois ni générale ni absolue

» 259

et «

qu’il est loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi

» 260 .

S’agissant des atteintes à la liberté d’aller et venir

Suivant une jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge qu’il «

appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à toutes les personnes qui résident sur le territoire de la République. Parmi c es droits et libertés figurent la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de cette déclaration, et le droit de mener une vie familiale normale qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 261 .

Comme le commentaire aux cahiers de la décision n° 2017 - 695 QPC du 29 mars 2018 (M. Rouchdi B. et autre) le rappelle, «

l’affirmation s’impose a fortiori lorsque de telles mesures ont vocation à être accomplies dans le cadre d’un « régime légal de pouvoirs exceptionnels » comme l’état d’urgence. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé avec constance : « La Constitution n ’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence. Il lui appartient, dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et lib ertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figure la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 » .

257

M. Jean - Claude G., 17 janvier 2012, n°2011 - 209 QPC ; M. Raïme A., 2 décembre 2016, n° 2016 - 600 QPC.

258

Loi de nationalisation, 16 janvier 1982, n° 81 - 132 DC.

259

Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, 20 janvier 1993, n° 92 - 316 DC.

260

Société Chaud Colatine, 21 janvier 2011, n° 2010 - 89 QPC.

261

Voir par exemple la décision n° 2017 - 674 QPC du 30 novembre 2017, M. Kamel D .

339

Sous certaines réserves 262 , le Conseil constitutionnel a ainsi admis la constitutionnalité des périmètres de protection prévus à l’article L. 226 - 1 du code de sécurité intérieure dont il est proposé d’étendre l’applicabilité, dans les circonstances justifiant l’état d’alerte de séc urité nationale. En particulier, la constitutionnalité de la restriction apportée à la liberté d’aller et venir suppose qu’elle soit fondée sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes et que son éventuel

renouvellement soit justifié par l’établissement de la persistance du risque ayant fondé la limitation à la liberté d’aller et venir.

S’agissant de la libre administration des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales jouissent du principe de libre administration (alinéa 3 de l’article 72 de la Constitution) et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

Cependant, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'est pas de même nature que celui que tient le Premier ministre de l'article 21 de la Constitution, lequel ne s'exerce que sous la réserve des prérogatives réglementaires du Président de la République.

Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales n'est pas inconditionné et s'exerce dans les bornes d'une compétence définie par la loi et doit avoir un fondement législatif. Cette double limitation est imposée par l'article 34 de la Constitution aux termes duquel : « La loi détermine les principes fondamentaux (...) de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Ainsi, une disposition permettant de déroger aux normes locales et portant ains i atteinte à la libre administration des collectivités territoriales justifie l’intervention du législateur.

1.2.3.

S’agissant de la Charte de l’environnement

La Charte de l’environnement, à laquelle renvoie le préambule de la Constitution de 1958, consacre notamment

le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé 263

;

le principe de prévention 264

;

le principe de participation du public 265 .

262

Voir la décision n° 2017 - 695 QPC du 29 mars 2018

précitée.

263

Article 1 er de la Charte de l’environnement .

264

Article 3 de la charte de l’environnement.

265

Article 7 de la Charte de l’environnement.

340

Toutefois, il est de jurisprudence constante que les limitations des effets de la Charte de l’environnement ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi 266 .

la mise à disposition du public d’analyses relatives aux incidences environnementales du projet ;

la mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et, le cas échéant, de compensation des atteintes à la biodiversité ;

la réalisation d’une étude d’impact après la mise en service de l’installation ;

des limitations temporelles strictes quant à l’exploitation du terminal.

266

Décision 2020 - 809 DC -

10 décembre 2020 -

Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières .

341

Il a enfin relevé que les dispositions contestées maintenaient :

l’application des normes internationales de sécurité ;

des prescriptions administratives destinées à prévenir les risques environnementaux ;

des mécanismes d’information et de participation du public ;

ainsi que la possibilité d’un contrôle juridictionnel effectif.

Sous ces réserves et garanties, les articles en cause ont été déclarés conformes à la Constitution.

En outre, dans sa décision n° 2023 - 851 DC du 21 juin 2023, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la loi relative à l’accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires et au fonctionnement des installations ex istantes. Était notamment contesté l’article définissant le champ d’application des mesures spécifiques destinées à accélérer la réalisation de nouveaux réacteurs électronucléaires à proximité de sites existants.

Le Conseil constitutionnel a relevé que, par ces dispositions, le législateur avait entendu créer les conditions permettant d’augmenter durablement les capacités nationales de production d’énergie nucléaire, afin notamment de contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il a jugé que le législateur avait ainsi mis en œuvre :

les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, incluant l’indépendance nationale et les éléments essentiels du potentiel économique ;

ainsi que l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement.

Le Conseil constitutionnel a estimé que les mesures adoptées, bien qu’inscrites dans une temporalité longue tenant à la nature des projets nucléaires, demeuraient proportionnées aux objectifs poursuivis et relevaient de la marge d’appréciation reconnue au législateur pour concilier des exigences constitutionnelles de même

valeur.

Enfin, dans sa décision n° 2021 - 971 QPC du 18 février 2022 relative à la prolongation de concessions minières, le Conseil constitutionnel a été conduit à préciser les exigences résultant des articles 1 er et 3 de la Charte de l’environnement.

Il a, en premier lieu, relevé qu’une décision de prolongation d’une concession minière détermine le cadre général ainsi que le périmètre des travaux susceptibles d’être réalisés et qu’elle est, par suite, susceptible de porter atteinte à l’environnement.

342

En second lieu, le Conseil a constaté que les dispositions contestées subordonnaient cette prolongation à la seule condition de l’exploitation du gisement au 31 décembre 2018, sans prévoir que l’autorité administrative compétente prenne en compte les consé quences environnementales d’une telle décision. Il a jugé à cet égard inopérante la circonstance que certaines de ces conséquences puissent être examinées ultérieurement à l’occasion de l’instruction d’autorisations de recherches ou de travaux.

Le Conseil constitutionnel en a déduit que, en s’abstenant de prévoir toute prise en compte des atteintes susceptibles d’être portées à l’environnement lors de la décision de prolongation, le législateur avait méconnu les exigences résultant des articles 1 er

et 3 de la Charte de l’environnement.

Les dispositions contestées ont, en conséquence, été déclarées contraires à la Constitution.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

A titre liminaire, il convient de souligner que l es

dispositions

de cet article

relèvent de « la sécurité nationale

» qui, selon l’article 4 du traité sur l’Union Européenne, « reste de la seule responsabilité de chaque Etat membre

comme l’a souligné le Conseil d’Etat dans son avis sur le présent projet de loi .

1.3.1.

Cadre conventionnel général

La Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales , signée en 1950 et ratifiée par la France en 1974, reconnait un ensemble de droits auxquels il ne peut être porté atteinte tels que le droit à la vie, l’interdiction de la torture, de l’esclavage et du travail forcé, le droit au respect de la vie privée e t familiale, la liberté d’expression, de pensée, de conscience et de religion. Dans les cas prévus par la loi, des restrictions ou des ingérences peuvent être nécessa ires, pour assurer la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.

L’article 15 relatif aux dérogation s

en cas d'état d'urgence prévoit, en son premier alinéa, que

: «

En cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Haute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Convention, dans la stricte mesure où la situation l'exige et à la con dition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international .

343

Par ailleurs, lors de la ratification de la Convention en 1974, la France a émis une réserve concernant le paragraphe 1 de l'article 15 de la Convention qui autorise les États à déroger aux obligations de la Convention «

en cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation

». Pour la France, «

les circonstances énumérées par l'article 16 de la Constitution pour sa mise en œuvre, par l'article 1er de la loi du 3 avril 1878 et par la loi du 9 août 1849 pour la déclaration de l'état de

siège, par l'article 1 er

de la loi n° 55 - 385 du 3 avril 1955 pour la déclaration de l'état d'urgence, et qui permettent la mise en application des dispositions de ces textes, doivent être comprises comme correspondant à l'objet de l'article 15 de la Convention et, d'autre part, q ue pour l'interprétation et l'application de l'article 16 de la Constitution de la République, les termes dans la stricte mesure où la situation l'exige ne sauraient limiter le pouvoir du Président de la République de prendre les m esures exigées par les circonstances

». La réserve d’interprétation de la France et l’article 15 de la Convention permettent ainsi l’édiction de mesures spécifiques en cas de crise.

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques , conclu à New York le 16 décembre 1966 et ratifié par la France en 1980, reconnaît à tous les Hommes un ensemble de droits civils et politiques.

Son article 4 prévoit que notamment que : « Dans le cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation et est proclamé par un acte officiel

», un Etat partie peut prendre, «

dans la stricte mesure où la situation l’exige, des mesures dérogeant aux obligations prévues dans le présent Pacte, sous réserve que ces mesures ne soient pas incompatibles avec les autres obligations que leur impose le droit international et qu’elles n’e ntraînent pas une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l’origine sociale

».

Ces mesures ne doivent toutefois pas porter à certains droits tels l’interdiction de la peine de mort, de la torture, de l’esclavage et servitude ou encore la liberté de pensée, de conscience et de religion. Ainsi en période de crise, des restrictions peuv ent être apportées aux droits par un Etat.

Dans le champ communautaire, le paragraphe 2 de l’article 4 du traité sur l’Union européenne précise que

: « L'Union respecte […] les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l 'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre. Ainsi que le rappelle la directive 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13

juillet 2009 267

dans

267

Directive2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil du 13

juillet 2009 relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices dans le s domaines de la défense et de la sécurité, et modifiant les directives 2004/17/CE et

2004/18/CE.

344

son premier considérant, «

La sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, tant dans le domaine de la sécurité que dans celui de la défense

». La défense s’intègre dans la sécurité nationale relevant de la compétence des E tats membres.

Par ailleurs, l’article 347 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

prévoit que «

Les Etats membres se consultent en vue de prendre en commun les dispositions nécessaires pour éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit affecté par les mesures qu’un Etat membre peut être appelé à prendre en cas de troubles intérieurs graves

affectant l’ordre public, en cas de guerre ou de tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou pour faire face aux engagements contractés p ar lui en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale .

» Ces dispositions reconnaissent ainsi qu’un E tat européen peut être amené à édicter des mesures spécifiques en cas de crise interne ou internationale.

1.3.2.

Cadre conventionnel en matière de fouilles archéologiques

La France est partie à la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique du 16 janvier 1992 (dite Convention de « La Valette »). L’article 3 de la Convention dispose « qu’en vue de préserver le patrimoine archéologique (…) chaque partie s’engage à mettre en œuvre des procédures d’autorisation et de contrôle des fouilles, et autres activités archéologiques, afin d’assurer que les fouilles et prospections archéologiques so nt entreprises de manière scientifique

».

La France est également partie à la Convention portant sur la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de 16 novembre 1972 adopté dans le cadre de l’UNESCO. Celle - ci dispose, en son article 4 que

: «

Chacun des Etats parties à la présente Convention reconnaît que l'obligation d'assurer l'identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la transmission aux générations futures du patrimoine culturel et naturel visé aux articles 1 et 2 et situé sur son territoire, lui incombe en premi er chef. Il s'efforce d'agir à cet effet tant par son propre effort au maximum de ses ressources disponibles que, le cas échéant, au moyen de l'assistance et de la coopération internationales dont il pourra bénéficier, notamment aux plans financier, artist ique, scientifique et technique.

» . Cette convention oblige, pour ce faire, les Etats à adopter «

des mesures juridiques, scientifiques, techniques, administratives et financières adéquates pour l’identification, la protection, la conservation, la mise en valeur et la réanimation (du) patrimoine

» (article 5) .

Le dispositif national d’archéologie préventive est issu de la loi du 17 janvier 2001, modifiée en 2003 puis en 2016 par la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine. Régi par les dispositions du livre V du code du patrimo ine, ce régime permet à la France de respecter les obligations qui lui 345

incombent en vertu de la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique du 16 janvier 1992.

1.3.3.

La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998

Les stipulations des articles 4 et 6 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice prévoit une exception pour les besoins de la défense nationale en matièr e d’accès à l’information sur l’environnement et de participation du public aux décisions relatives à des activités particulières.

S’agissant du droit d’accès à l’information, l’article 4 énonce qu’«

» .

Concernant le droit de participation du public, l’article 6 stipule

:«

1. Chaque partie

ces besoins

» .

La France a ratifié la Convention d’Aarhus le 8 juillet 2002. Elle est entrée en vigueur le 6 octobre 2002 (voir loi n°

2002 - 285 du 28 f é vrier 2002 autorisant l ’ approbation de la Convention d ’ Aarhus et d é cret n °

2002 - 1187 du 12 septembre 2002 portant publication de la Convention d ’ Aarhus). L’Union européenne a également ratifié cette convention le 17 février 2005 (décision du Conseil 2005/370/CE).

1.3.4.

Cadre conventionnel en matière d’évaluation environnementale

Le cadre conventionnel applicable en matière d’évaluation environnementale repose principalement sur deux instruments complémentaires, relatifs respectivement aux projets et aux documents de planification.

La directive 2011/92/UE, telle que modifiée par la directive 2014/52/UE, concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement de certains projets publics et privés. Elle vise à garantir que les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l ’environnement fassent l’objet d’une appréciation préalable de leurs effets, ainsi que d’une information et, le cas échéant, d’une participation du public.

La directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 concerne quant à elle l’évaluation des incidences sur l’environnement de certains plans et programmes, afin d’intégrer les considérations environnementales dès la phase de planification stratégique.

346

Ces deux directives prévoient toutefois des exceptions spécifiques liées aux impératifs de défense nationale et de protection civile.

Ainsi, la directive 2011/92/UE prévoit que les États membres peuvent décider, au cas par cas et lorsque leur législation nationale le permet, de ne pas appliquer tout ou partie de la directive aux projets ou parties de projets ayant pour seul objet la défe nse, ou aux projets ayant pour seul objet la réponse à des situations d’urgence à caractère civil, lorsqu’ils estiment que l’application de la directive irait à l’encontre de ces objectifs.

De même, la directive 2001/42/CE exclut expressément de son champ d’application les plans et programmes destinés uniquement à des fins de défense nationale et de protection civile.

Par ailleurs, le droit à l’information en matière d’environnement, mis en œuvre au niveau de l’Union européenne par la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003, prévoit également des aménagements fondés sur des motifs de sécurité. Son article 4, paragraphe 2 , autorise les États membres à rejeter une demande d’informations environnementales lorsque la divulgation de ces informations porterait atteinte, notamment, aux relations internationales, à la sécurité publique ou à la défense nationale.

Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que des dérogations aux obligations d’évaluation environnementale, d’information et de participation du public peuvent être prévues pour répondre aux besoins de la défense nationale, sous réserve de plusieurs co nditions cumulatives :

l’existence d’un fondement explicite en droit national ;

un examen réalisé au cas par cas pour chaque projet concerné ;

le caractère exclusivement ou principalement lié à la défense nationale ou à la protection civile du projet, du plan ou du programme en cause.

La Commission européenne a précisé, dans sa communication 2019/C 386/05, que l’application de l’exemption « défense » prévue par la directive 2011/92/UE suppose que l’État membre démontre que la mise en œuvre des procédures de la directive serait de nature

à compromettre la finalité poursuivie. Elle a en outre indiqué que les projets de défense incluent ceux liés à des activités menées par des forces alliées sur le territoire des États membres, conformément aux obligations internationales, ainsi que le rapp elle le considérant 19 de la directive 2014/52/UE.

La Cour de justice de l’Union européenne a, pour sa part, jugé que les exclusions fondées sur la défense nationale constituent des exceptions au principe général d’évaluation environnementale et doivent, à ce titre, faire l’objet d’une interprétation 347

stricte. Dans l’arrêt Commission c. Italie (aff. C - 435/97, dit « Bolzano

»), la Cour a ainsi précisé que seuls les projets destinés à titre principal à des fins de défense nationale peuvent être exclus de l’obligation d’évaluation préalable des incidences sur l’environnement.

Toutes ces dispositions sont codifiées au sein du chapitre II «

É valuation environnementale

du titre II du livre I er

du code de l'environnement (articles L. 122 - 1 et suivants).

1.3.5.

Cadre

conventionnel en matière de protection des habitats naturels et des espèces

La protection des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages au niveau de l’Union européenne repose principalement sur la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite directive « Habitats », complétée par la directive 2009/147/CE du 30 nov embre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

Ces directives instituent un régime général de protection stricte des espèces animales et végétales protégées ainsi que de leurs habitats, et imposent aux États membres de prévenir la destruction, la détérioration ou la perturbation significative de ces espèces et de leurs milieux de vie. Elles sont transposées en droit interne, notamment aux articles L. 411 - 1 et suivants du code de l’environnement.

La directive « Habitats » prévoit toutefois, à son article 16, la possibilité de déroger à ce régime de protection, sous réserve que soient réunies des conditions cumulatives strictes. Ces dérogations peuvent être accordées lorsqu’il n’existe pas d’autre s olution satisfaisante, qu’elles ne nuisent pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et qu’elles répondent, notamment, à des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique.

Par ailleurs, la directive « Habitats » impose, pour les projets susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura

2000 , la réalisation d’une évaluation appropriée de leurs incidences sur les objectifs de conservation du site, conformément à son article 6. Elle n’exclut toutefois pas que des projets puissent être autorisés, à titre exceptionnel, lorsque des raisons impérat ives d’intérêt public majeur le justifient, sous réserve de la mise en œuvre de mesures compensatoires propres à assurer la

cohérence globale du réseau Natura

2000 .

La Cour de justice de l’Union européenne a encadré strictement le recours à la dérogation prévue à l’article 6, paragraphe 4, de la directive « Habitats », en rappelant 348

qu’il s’agit d’une exception devant faire l’objet d’une interprétation restrictive 268 . S’agissant de la condition tenant à l’existence de « raisons impératives d’intérêt public majeur », la Cour reconnaît toutefois aux États membres une marge d’appréciation importante, la directive ne définissant pas cette notion. Elle a ainsi admis que de s objectifs tels que l’irrigation et l’approvisionnement en eau potable d’une région puissent, en principe, constituer un tel intérêt public majeur 269 . Plus récemment, le législateur de l’Union a élargi cette approche en instaurant, dans la directive RED III, des présomptions de raisons impératives d’intérêt public majeur pour certains projets d’énergies renouvelables 270 , réduisant corrélativement la portée de l’analyse au cas par cas et la mise en balance des intérêts par les autorités compétentes et le juge.

La Cour a en revanche souligné avec constance le caractère central de la condition tenant à l’absence de solution alternative satisfaisante. Cette exigence impose aux autorités nationales d’examiner l’ensemble des options réalisables permettant d’atteindre les objectifs poursuivis tout en portant une atteinte moindre à l’intégrité du site concerné 271 , y compris au regard des contraintes techniques et financières 272 .

S i la directive « Habitats » demeure peu précise quant aux modalités concrètes des mesures compensatoires, la jurisprudence de la Cour exige que celles - ci assurent une équivalence écologique effective entre les atteintes portées aux habitats ou espèces prot égés et les gains obtenus par la compensation 273 . La Cour a également rappelé que de telles mesures ne peuvent, en principe, conduire à la dégradation d’autres sites Natura 2000 ou de milieux protégés, sauf à méconnaître les objectifs de la directive.

En outre, et comme le précisait M. Olivier Fuchs, alors rapporteur public auprès du Conseil d’Etat, dans ses conclusions prononcées sur l’affaire du contournement routier de Taillan 274 :

« Si la barre est donc haute s’agissant de cette condition [la raison impérative d’intérêt public majeur], elle ne doit toutefois pas être infranchissable, ni même trop difficile à franchir, sauf à altérer le mécanisme dérogatoire prévu par l’article L. 411 - 2 du code de l’environnement, et ce d’autant plus que les deux autres conditions énoncées sont tout

268

CJCE, 26 octobre 2006, Commission européenne c/ Portugal, C - 239/04, point 35.

269

CJUE (Gr. ch.), 11 septembre 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a. c/ Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias kai Dimosion ergon e.a., aff. C - 43/10, point 122

270

Directive (UE) 2023/2413 du Parlement européen et du Conseil du 18 octobre 2023 modifiant la directive (UE) 2018/2001, le règlement (UE) 2018/1999 et la directive 98/70/CE en ce qui concerne la promotion de l’énergie produite à partir de sources renouvela bles, et abrogeant la directive (UE) 2015/652 du Conseil.

271

CJUE, 26 avril 2017, Commission européenne c/ République fédérale d’Allemagne , aff. C - 142/16, point 72.

272

CJUE, 14 janvier 2016, Grüne Liga Sachsen eV e.a. c/ Freistaat Sachsen, aff. C - 399/14, point 77.

273

CJUE, 25 juillet 2018, Edel Grace et Peter Sweetman, aff. C - 164 - 17, point 38.

274

CE, 6ème chambre, 10 mars 2022, Société Parc éolien des Avant - Monts et Ministre de la tra ns ition écologique, n°s 439784,

439786, C .

349

aussi importantes pour garantir une limitation des impacts sur la biodiversité. Le projet ne pourra ainsi pas se faire s’il existe une solution alternative satisfaisante ou s’il porte atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des popula tions des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle. Cette dernière condition, en particulier, garantit l’impossibilité de conduire un projet qui porterait des atteintes irrémédiables à l’environnement et prend pour ce faire en compte les mesures d’évitement, de réduction et de compensation des atteintes à l’environnement. Or, prendre au sérieux ces mesures dites ERC, sur lesquelles le code de l’environnement insiste à plusieurs reprises, suppose aussi de ne pas buter de manière indue sur l a condition de raison impérative d’intérêt public majeur

».

C’est ce à quoi s’attache le présent article, qui organise un dispositif de reconnaissance légale du critère de raison impérative d’intérêt public majeur pour les projets réalisés dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale

Enfin,

par son avis « Sud - Artois , » 275 , le Conseil d’État a précisé la portée du régime de protection des espèces résultant des directives dites « Habitats » et « Oiseaux », telles que transposées aux articles L. 411 - 1 et L. 411 - 2 du code de l’environnement ainsi qu’aux dispositions réglementa ires prises pour leur application.

Il a rappelé que la destruction ou la perturbation des espèces animales protégées, de même que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont en principe interdites, mais que l’autorité administrative peut y déroger à la condition que soient réun ies trois exigences cumulatives : l’absence de solution alternative satisfaisante, l’absence d’atteinte au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, et la justification

de la dérogation par l’un des motifs limitativement énumérés, au nombre desquels figure l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur, notamment de nature économique ou sociale.

Le Conseil d’État a, en outre, précisé que l’applicabilité de ce régime de protection implique d’examiner la nécessité d’une dérogation dès lors que des spécimens de l’espèce concernée sont présents dans la zone du projet, indépendamment de leur nombre ou de l’état de conservation des espèces en cause.

Il a également jugé qu’une dérogation « espèces protégées » doit être sollicitée lorsque le projet comporte un risque suffisamment caractérisé pour ces espèces, en tenant compte des mesures d’évitement et de réduction proposées par le pétitionnaire. Toutef ois, lorsque ces mesures présentent, sous le contrôle de l’administration, des

275

CE, Section, 9 décembre 2022, n° 463563, Sud Artois.

350

garanties d’effectivité telles qu’elles permettent de ramener ce risque à un niveau non suffisamment caractérisé, l’octroi d’une dérogation n’est pas requis.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Les menaces hybrides auxquelles est confrontée la France sont également rencontrées par d’autres Etats qui disposent d’un système juridique permettant d’assurer la défense de leur intégrité numérique et territoriale et de leurs intérêts. Les éléments suiva nts précisent les grandes lignes des dispositifs en vigueur en Allemagne, au Canada, en Espagne, en Estonie, aux Etats - Unis d’Amérique, en Finlande, aux Pays - Bas, en Pologne, au Royaume - Uni de Grande - Bretagne et d’Irlande du Nord et en République tchèque.

1.4.1.

L’Allemagne

En Allemagne, la réalisation d’infrastructures nécessaires à la défense nationale ou à la défense alliée repose sur un cadre juridique spécifique permettant, en situation de tension ou de défense, d’adapter ou d’accélérer les procédures administratives de droit commun. Ce cadre trouve son fondement dans la Loi fondamentale allemande ( Grundgesetz ), qui prévoit des régimes particuliers en cas de situation de tension ( Spannungsfall ) ou d’état de défense ( Verteidigungsfall ). L’article 80a de la Loi fondamentale

permet ainsi l’activation de lois comportant des mesures spéciales destinées à garantir la défense, avant même la constatation formelle de l’état de défense, tandis que l’article 115a

organise le régime applicable en cas d’attaque armée ou de menace imminente.

Sur le plan de l’urbanisme, le Code fédéral de l’urbanisme ( Baugesetzbuch ) prévoit une dérogation expresse aux règles de planification locale pour les projets nécessaires à la défense. Le paragraphe 37 du Baugesetzbuch

autorise en effet les projets servant à la défense nationale ou à la défense alliée indépendamment des documents d’urbanisme, lorsque cela est nécessaire pour satisfaire aux besoins de la défense.

En matière d’évaluation environnementale, la loi allemande relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement ( Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz ) prévoit des adaptations pour les projets liés à la défense ou à la sécurité. Elle permet, lorsque des motifs tenant à la sécurité publique ou à la défense nationale s’y opposent, d’écarter ou d’aménager la procédure d’évaluation environnementale 276 .

276

https://www.gesetze - im - internet.de/uvpg/

, notamment les paragraphes 2 et 9 .

351

La protection des espèces et des habitats est régie par la loi fédérale sur la protection de la nature ( Bundesnaturschutzgesetz ), qui prévoit des dérogations aux interdictions de protection lorsque des raisons impératives d’intérêt public majeur, incluant la défense nationale, le justifient. Ces dérogations sont prévues notamment aux paragraphes 45

et 67

de cette loi.

Enfin, la loi sur la garantie de l’économie ( Wirtschaftssicherstellungsgesetz ) permet à l’État fédéral d’ordonner, en situation de tension ou de défense, les mesures nécessaires à la construction, à la modification ou à l’exploitation d’installations et d’infrastructures indispensables à l’approvisionnement de la population et des forces armées 277 .

1.4.2.

Le Canada

Au Canada, la loi sur les mesures d’urgence du 21 juillet 1988 prévoit quatre types de régimes d’exception : le sinistre, l’état d’urgence, l’état de crise internationale et la guerre.

La déclaration de sinistre concerne une «

situation de crise comportant le risque de pertes humaines et matérielles, de bouleversements sociaux ou d’une interruption de l’acheminement des denrées, ressources et services essentiels d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nation ale, causée par les événements suivants ou par l’imminence de ceux - ci : a) incendies, inondations, sécheresse, tempêtes, tremblements de terre ou autres phénomènes naturels ; b) maladies affectant les humains, les animaux ou les végétaux ; c) accidents ou pollution.

L’état d’urgence est provoqué par une situation de crise causée par des menaces envers la sécurité du Canada 278

d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nationale (espionnage ou sabotage

; activités influencées par l’étranger qui touchent le Canada ou s’y déroulent et sont préjudiciables aux intérêts canadiens, et qui sont d’une nature clandesti ne ou trompeuse ou comportent des menaces envers quiconque ; activités visant à favoriser l’usage de la violence grave ou de menaces de violence contre des personnes ou des biens dans le but d’atteindre un objectif politique, religieux ou idéologique au Ca nada ou dans un État étranger ; activités visant à saper le régime constitutionnel). L’état d’urgence est déclaré par le Gouverneur en conseil, «

s’il croit, pour des motifs raisonnables, qu’il se produit un état d’urgence justifiant en l’occurrence des me sures extraordinaires à titre temporaire

». La déclaration d’état d’urgence prend effet à la date de la proclamation, sous réserve du

277

https://www.gesetze - im - internet.de/wisig_1965/BJNR009200965.html

. https://www.gesetze - im - internet.de/wisig_1965/BJNR009200965.html

278

Cf. article 2 de la Loi sur le service canadien du renseignement de sécurité (1985)

352

dépôt d’une motion de ratification devant chaque chambre du Parlement. La déclaration cesse d’avoir effet après trente jours , sauf abrogation ou prorogation. Pendant l’état d’urgence, le gouverneur en conseil peut prendre

toute mesure dans les domaines suivants

(1) la réglementation ou l’interdiction des assemblées publiques, des déplacements à destination, en provenance ou à l’intérieur d’une zone désignée, de l’utilisation de biens désignés ;

(2) la désignation et l’aménagement de lieux protégés ;

(3) la prise de contrôle ainsi que la restauration et l’entretien de services publics ;

(4) l’ordre donnés à une personne de fournir des services essentiels (contre indemnité)

;

(5) l’application de sanctions pénales spécifiques.

Le Parlement peut abroger une déclaration d’état d’urgence dans le respect des dispositions législatives prévues.

L ’état de crise internationale concerne une situation de crise à laquelle sont mêlés le Canada et un ou plusieurs autres pays à la suite d’actes d’intimidation ou de coercition ou de l’usage, effectif ou imminent, de force ou de violence grave et qui est suffisamment grave pour constitu er une situation de crise nationale. La déclaration d’état de crise internationale est effectuée par le gouverneur en conseil, elle comporte une description sommaire de la situation et l’indication des mesures d’intervention nécessaires. Elle prend effet à la date de la proclamation, sous réserve du dépôt d’une motion de ratification devant chaque chambre du Parlement. La déclaration cesse d’avoir effet après soixante jours , sauf abrogation ou prorogation.

Pendant la durée de validité de la déclaration de crise internationale, le gouverneur en conseil peut prendre des mesures extraordinaires à titre temporaire dans les domaines suivants

(1) le contrôle ou la réglementation d’une industrie ou d’un service spécifié, y compris l’usage de matériel, d’installations et de stock

;

(2) la réquisition , le contrôle, la confiscation et l’aliénation de biens ou de services, ou leur usage ;

(3) la conduite d’ enquêtes

relatives aux contrats de défense et aux matériels de défense ;

(4) les perquisitions dans les maisons , moyens de transport ou lieux ainsi que la fouille de personne en lien avec les enquêtes relative aux contrats de défense

;

353

(5) l’ordre donné à une personne de fournir des services essentiels , (contre indemnité) ;

(6) la désignation et l’aménagement de lieux protégés ;

(7) la réglementation ou l’interdiction du déplacement à l’étranger

des citoyens canadiens ou des résidents permanents ;

(8) le renvoi hors du Canada

de personnes autres que les canadiens, les résidents permanents et les personnes protégées pour raison de sécurité ou pour grande criminalité

;

(8) le contrôle

ou la réglementation d’activités financières désignées

;

(9) l’autorisation de dépenses supérieures à la limite fixée par le Parlement

;

(10) l’habilitation d’un ministre à s’acquitter sur le plan international de responsabilités d’urgence ;

(11) des sanctions pénales contraventionnelles pour non - respect des règlements d’application

sur déclaration préalable de culpabilité ...

Enfin , l’état de guerre concerne une guerre ou autre conflit armé, effectif ou imminent , où est partie le Canada ou un de ses alliés et qui est suffisamment grave pour constituer une situation de crise nationale. Il est déclaré par le gouverneur en conseil et permet à ce dernier prendre toute mesure qu’il croit, pour des motifs raisonnables,

fondée ou opportune pour faire face à la crise. La déclaration d’état de guerre prend effet à la date de la proclamation, sous réserve du dépôt d’une motion de ratifica tion devant chaque chambre du Parlement. La déclaration cesse d’avoir effet après cent vingt jours , sauf abrogation

ou prorogation.

L’état d’urgence et l’état de crise internationale sont les deux régimes canadiens se rapprochant du projet d’état d’alerte et de sécurité nationale , la mise en œuvre de chacun de ces régimes dépendant des circonstances de crise et du nombre d’Etats concernés.

1.4.3.

L’Espagne

L’Espagne dispose de trois régimes d’exception prévus par la Constitution (article 116) et complétés par la loi organique n° 4/1981 du 1er juin 1981 sur les états d’alarme, d’exception et de siège.

En cas de catastrophes, calamités ou malheurs publics (tels que tremblements de terre, inondations, incendies ou accidents de grande ampleur), crises sanitaires (telles que les épidémies et les situations de contamination graves), paralysie des services publics essentiels, situations de pénurie de produits de première nécessité, l’état 354

d’alarme

est déclaré par décret adopté en Conseil des ministres qui fixe le territoire concerné. Le Congrès des députés est informé immédiatement. La durée maximale initiale est de 15 jours maximum. La prolongation est soumise à l’approbation du Congrès des député s . Pendant l’état d’alarme, des prescriptions peuvent être imposées aux autorités civiles et à leurs agents pour la protection des personnes, des biens et des lieux. D’autres mesures peuvent être adoptées : limitation de la circulation ou de la pré sence de personnes ou de véhicules à certaines heures et lieux, réquisitions temporaires de tous types de biens, mise en place de prestations personnelles obligatoires, intervention et occupation temporaire des industries, usines, ateliers, exploitations o u locaux de toute nature, à l'exception des domiciles privés, limitation ou rationnement de l'utilisation des services ou de la consommation d'articles de première nécessité, édiction d’ordres nécessaires pour assurer l'approvisionnement des marchés et le fonctionnement des services des centres de production affecté, mobilisation des entreprises et de leur personnel. L’application des mesures doit être proportionnée aux circonstances. Le Gouvernement rend compte au Congrès des décrets pris en relation avec l’état d’alarme et lui fournit les informations demandées.

Lorsque l'exercice libre des droits et libertés des citoyens, le fonctionnement normal des institutions démocratiques, celui des services publics essentiels pour la communauté, ou tout autre aspect de l'ordre public, sont si gravement perturbés que l'exercice des pouvoirs ordinaires est insuffisant pour les rétablir et les maintenir, l’état d’exception

est déclaré par

décret adopté en Conseil des ministres après autorisation préalable du Congrès des députés. L’autorisation et la proclamation de l’état d’exc eption doivent déterminer les effets de l’état d’exception, le territoire concerné et sa durée. La durée maximale initiale est de 30 jours. Sur autorisation du Congrès des députés le Gouvernement peut ordonner des inspections, des perquisitions domiciliair es, intervenir dans toutes sortes de communications, y compris les postes, les télégrammes et les téléphones nécessaire pour l'élucidation des faits présumés délictueux ou pour le maintien de l'ordre public, contrôler tout type de transport, interdire ou r estreindre la circulation des personnes et des véhicules aux heures et aux lieux déterminés, délimiter des zones de protection ou de sécurité, suspendre tout type de publications, d'émissions de radio et de télévision, soumettre à autorisation ou interdire

la tenue de réunions et de manifestations, dissoudre les réunions et manifestations (sauf celles des partis politiques, syndicats et associations d'entreprises), interdire les grèves, procéder à la saisie de toutes sortes d'armes, de munitions ou de subst ances explosives, ordonner les mesures nécessaires de surveillance et de protection des bâtiments. L’état d’exception est renouvelable pour une période égale dans les mêmes conditions. L’application des mesures doit être proportionnée aux circonstances.

355

Lorsque se produit ou menace de se produire une insurrection ou un acte de force contre la souveraineté ou l'indépendance de l'Espagne, son intégrité territoriale ou l'ordre constitutionnel, qui ne peut être résolu par d'autres moyens, l'état de siège

est déclaré à la majorité absolue du Congrès des députés, sur proposition

du Gouvernement. Le Congrès détermine son champ territorial, sa durée et ses conditions. Ses effets comprennent les effets de l’état d’alarme et de l’état d’exception, par ailleurs, des infractions peuvent être soumises à la juridiction militaire et des compétences sont attribuées à l’autorité militaire.

1.4.4.

L’Estonie

L'Estonie dispose de plusieurs régimes juridiques distincts pour gérer les crises.

L’état de circonstances extraordinaires est activé lorsque les moyens habituels de gestion de crise sont insuffisants pour résoudre une urgence, comme une catastrophe naturelle, un accident majeur ou une épidémie. Déclarée par le gouvernement estonien, cet

état permet d'imposer des obligations de travail, d'exproprier des biens et de restreindre les libertés telles l'interdiction de rassemblement ou la limitation des déplacements. Cette situation est soumise à une évaluation continue du Parlement et comport e des garanties telles que la protection des travailleurs réquisitionnés et l'indemnisation des dommages causés par les mesures d'urgence.

L'état d'urgence est

déclenché en cas de menaces graves contre l'ordre constitutionnel telles une tentative de coup d'État ou des activités terroristes. Il est déclaré, sur proposition du Président de la République ou du Gouvernement, par le Parlement à la majorité de ses mem bres, pour une durée maximale de trois mois, renouvelable. Ce régime permet des mesures plus larges, telles que des restrictions de circulation, un couvre - feu et des réquisitions.

Par ailleurs, la loi relative à la défense nationale ( National defense act ) prévoit qu’en cas de menace accrue pour la sécurité du pays, le Gouvernement, après accord du Parlement, peut activer la préparation de défense accrue permettant une préparation militaire renforcée permettant la mobilisation et la coopération militaire, la limitation des droits et libertés, l'obligation de travail et la restriction de la liberté de la presse. La durée de ce régime est déterminée par le Parlement, qui examine la situ ation au moins tous les trois mois,

Ces trois régimes sont conçus pour s'articuler entre eux. Ainsi, un état de circonstances extraordinaires peut évoluer en état d'urgence lorsqu’une crise s'aggrave, par ailleurs l'état d'urgence peut être maintenu pendant l'activation du régime de défense nationale.

1.4.5.

Les Etats - Unis d’Amérique

356

Aux Etats - Unis d’Amérique, afin de garantir au pouvoir exécutif les moyens d’agir en cas de crise, il n’existe pas de régime spécifique mais un corpus juridique édicté au long de l’histoire.

Le National Emergencies Act

de 1976 , accorde au Président et à son administration près de 150 compétences exceptionnelles. Ces pouvoirs dérogatoires s’accompagnent de mesures de contrôle du Congrès, en premier lieu desquelles l’information préalable du Congrès de la déclaration d’urgence. L e National Emergencies Act

ne définit pas les conditions constituant une situation

d’urgence, dont la déclaration est un pouvoir propre du Président découlant de l’article 2

de la Constitution . Pendant l’état d’urgence, l e pouvoir exécutif dispose de prérogatives étendues notamment en matière de santé, gestion du domaine public, défense militaire et civile, justice, administration pénitentiaire, administration fédérale, économie, fiscalité, transports et énergie.

L’Insurrection Act

(1807) autorise le déploiement de forces armées fédérales sur le territoire américain afin de conduire des opérations de maintien de l’ordre en appui des forces de sécurité intérieure.

Le War Powers Resolution

(1973) donne pouvoir au Président d’agir sur le territoire américain en cas de situation nationale d’urgence résultant d’une attaque contre les Etats - Unis, ses territoires et possessions, ou ses forces armées.

Le Stafford Act

(1988) permet

le déploiement des forces armées fédérales en cas de catastrophe naturelle, industrielle ou de dangers pour la santé publique.

1.4.6.

La Finlande

La Finlande ne dispose pas d'un régime juridique spécifique à un système d'alerte mais d’un corpus juridique octroyant des pouvoirs supplémentaires aux autorités en cas d’urgence déterminé par la loi sur les pouvoirs d’urgence

(2011). Cette loi a pour objectif de protéger la population et d'assurer sa subsistance et l'économie nationale, de maintenir l'ordre juridique et les droits fondamentaux et humains et de garantir l'intégrité territoriale et l'indépendance de la Finlande en cas de situation d'urgence.

La condition d’urgence est remplie lors

(1) d’une attaque armée ou une autre attaque de gravité comparable contre la Finlande

;

(2) d’une menace considérable d'une attaque armée ou d'une autre attaque de gravité comparable contre la Finlande

;

(3) d’un incident ou une menace particulièrement grave contre le mode de vie de la population ou les fondements de la société, de l'économie nationale 357

mettant en danger les fonctions vitales pour la société

;

(4) d’un accident majeur particulièrement grave et ses conséquences immédiates

;

(5) d’une épidémie

;

(6) d’une menace ou activité visant la capacité de décision des autorités publiques, le maintien de la sécurité des frontières ou l'ordre et la sécurité publics, la disponibilité des soins de santé essentiels, de l'aide sociale ou des services de secours, la disponibilité de l'énergie, de l'eau, des approvisionnements alimentaires, des produits pharmaceutiques ou d'autres biens essentiels, la disponibilité des services de paiement, le fonctionnement des transports socialement critiques ou les systèmes d'inf ormation et de communication.

L’urgence est déclarée par décret du Président de la République et du gouvernement pour une durée maximale de six mois qui est soumis au Parlement. Elle peut être prolongée pour la même période dans les mêmes conditions. En cas d'urgence, les autorités ne peuvent être autorisées à utiliser que les pouvoirs d'urgence essentiels et proportionnés en vue d'atteindre l'objectif de la loi. Les autorités bénéficient de pouvoirs étendus pour gérer les crises. Les pouvoirs supplémentaires couvrent un large éventail de domaines de la société. Chaque autorité évalue dans son secteur de gouvernance si la situation est telle qu'elle a besoin de l'un des pouvoirs supplémentaires prévus par la loi sur les pouvoirs d'urgence, la mise en œuvre de ces pouvoirs pouvant déroger

aux droits fondamentaux.

Par ailleurs, la loi sur l'état de défense

(1991 ) est destinée à être appliquée en cas de guerre contre la Finlande et en cas de troubles violents internes comparables à une guerre qui perturbent gravement l'ordre public et visent à renverser ou à modifier l'ordre constitutionnel. Elle s'applique dans les situations de crise les plus graves et permet une ingérence plus large et plus profonde dans les droits fondamentaux que la loi sur les pouvoirs d'urgence.

La loi sur les pouvoirs d'urgence et la loi sur l'état de défense peuvent être appliquées simultanément en cas d'attaque armée ou de menace d'attaque armée contre la Finlande. Des travaux sont en cours pour réformer la loi sur les pouvoirs d'urgence afin d e mieux prendre en compte les menaces actuelles.

1.4.7.

Les Pays - Bas

Aux Pays - Bas, la Constitution et trois lois de 1996, la loi de coordination des états d’urgence, la loi sur l’état de guerre et la loi sur les pouvoirs extraordinaires de l’administration civile fixent le cadre juridique des mesures dérogatoires au droit 358

commun. Deux régimes d’état d’urgence sont prévus, les deux ne pouvant être mis en œuvre simultanément, l’état d’urgence limité et l’état d’urgence général. Tous deux sont déclarés par décret royal sur recommandation du Premier ministre en cas de circonsta nces extraordinaires ou pour le maintien de la sécurité intérieure ou extérieure. L’ état d’urgence limité permet d’une part, des collectes d’informations, des restrictions de liberté et une

centralisation de pouvoirs au profit du ministre de l’intérieur, e t d’autre part, des restrictions d’accès ou de circulation, des réquisition s

et expropriations, et des ordres de remise d’armes par le ministre de la défense. L’état d’urgence général

bénéficie des effets de l’état d’urgence limité et permet d’une part, au ministre de l’intérieur de prendre des mesures d’interdiction de

rassemblement, de privation de liberté, en matière d’écoutes, de lectures de courrier, de censure, de perquisition et d’internement et d’autre part au ministre de la défense de disposer d’au torité sur des pouvoirs publics, de faire effectuer de mesures d’éloignement et de fouilles, de mettre en œuvre des mesures dérogatoires au temps de travail, en matière d’écoutes, de censure, d’interdiction de rassemblement.

Par ailleurs, des travaux sont en cours pour réaliser un plan de crise en vue de répondre aux menaces liées au bouleversement des équilibres entre les puissances géopolitiques, à l’instabilité à la périphérie de l’Europe et du territoire, aux menaces hybrides et militaires contre des infrastructures vitales, et à une guerre hybride impliquant de la désinformation, des cybers attaques

et de la désinformation.

1.4.8.

La Pologne

La Constitution de la Pologne prévoit trois régimes d’exception : l’état de catastrophe naturelle, l’état de guerre et l’état d’urgence.

La loi relative à l’état d’urgence

du 21 avril 2002 concerne une menace particulière contre l’ordre constitutionnel de l’Etat, la sécurité des citoyens ou l’ordre public y compris celles causées par des activités terroristes ou des activités dans le cyberespace qui ne peuvent être éliminés

par des moyens constitutionnels ordinaires. Sur demande du conseil des ministres précisant les motifs, la durée, la zone, les types de restriction aux droits et libertés adaptées au degré et à la nature de la menace), l’é tat d’urgence

est déclaré par décret du président de la République suivi d’un vote d’approbation de la Diète dans les 48 heures postérieures à la signature du décret.

La durée maximale de l’état d’urgence est de 90 jours que le président de la République peut prolonger pour 60 jours (également soumis à un vote d’accord) lorsque les circonstances de sa mise en œuvre n’ont pas cessé. Sur demande du Premier ministre, le pr ésident de la République peut décider d’utiliser des forces armées pour rétablir le fonctionnement normal de l’Etat si les forces et moyens utilisés ont été épuisés. Le recours aux forces armées ne peut compromettre leurs missions 359

découlant de la Constitution et des accords internationaux. Les militaires restent sous le commandement militaire et exécutent leurs missions en concertation avec le ministre de l’intérieur. Les militaires disposent des pouvoirs des policiers (vérification

des documents d’identité, interpellation, prises d’empreintes digitales, prélèvements buccaux, fouilles de personnes, utilisation de moyens de coercition direct et armes à feu, etc.).

L’état d’urgence permet de restreindre la liberté de circulation et d’imposer des contrôles dans certaines zones, d’interdire les rassemblements publics et les manifestations, de contrôler la presse et les communications pour éviter toute diffusion d’infor mations pouvant nuire à la sécurité nationale et d’imposer des restrictions sur les entreprises et sur le commerce, notamment des contrôles sur les ressources vitales.

Par ailleurs, la loi sur la défense de la patrie

du 11

mars 2022 (modifiée par la loi du 26 juillet 2024) permet l’organisation d’opération militaire sur le territoire en temps de paix, ce recours aux forces armées sur le territoire est possible sans déclaration de l’état de guerre ou de l’état d’urgence. La loi permet notamment un transfert de compétences vers les autorités locales (distribution de secours, maintien de l’ordre) et prévoit que les militaires peuvent faire usage des armes à feu pour la défen se de zones sensibles.

1.4.9.

Le Royaume - Uni de Grande - Bretagne et d’Irlande du Nord

Au Royaume - Uni , trois régimes pourraient s’appliquer en période de crise : la loi sur les situations d’urgence ( Civil Contingencies Act, 2004) , le Privilège Royal ( Royal Prerogative ), le dispositif d’assistance militaire aux autorités civiles et le Reserve Forces Act

(1996).

La loi sur les situations d'urgence civiles

permet l’édiction de règlements d'urgence par ordonnance du Conseil ou par un ministre selon les circonstances. Cette mesure est conditionnée à la survenue d'une urgence ou à une urgence imminente. Le règlement est soumis à l’approbation du Parlement.

Historiquement exercés par le monarque, les pouvoirs relevant du Privilège Royal

ont été pour la plupart délégués aux ministres ou remplacés par des législations et ne sont pas soumis à l’approbation du Parlement. En matière de défense, ces pouvoirs sont partagés entre le secrétaire d’Etat à la défense et le Conseil de défense. Le Pri vilège Royal joue un rôle central dans l'existence et l'organisation des forces armées du Royaume - Uni. Il est accompagné d’un ensemble de textes. Il existe plusieurs prérogativ es relatives aux forces armées concernant une gamme d'actions possibles en cas d'état d'urgence : décision de mener la guerre ou la paix, ou mener des hostilités d’un niveau en deçà du niveau de la guerre, déploiement des forces armées dans des 360

situations de conflit armé, utilisation des forces armées dans des opérations de combat au Royaume - Uni, réquisition des navires britanniques en cas de nécessité nationale urgente, certains pouvoirs en cas d'urgence nationale grave, y compris entrer, dispos er et détruire des biens privés. L’usage du Privilège Royal peut, dans la plupart des cas, faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

L’ assistance militaire aux autorités civiles répond à la demande d’un ministère ou d’une autorité civile. La base juridique du déploiement dépend de la nature de la mission : si elle est militaire, la prérogative royale s’applique, si elle est civile, ce sont des pouvoirs législatifs qui s’appliquent . Elle est définie comme la conduite d’opérations militaires au Royaume - Uni et dans les Dépendances de la Couronne, avec l’emploi de ressources de la Défense.

Enfin, le Reserve Forces Act , prévoit que le roi peut autoriser par décret la mobilisation des réservistes pour un service permanent à temps plein, s’il apparaît qu’un danger national est imminent ou qu’une

grave urgence s’est produite ou en cas d’attaque réelle ou imminente contre le Royaume - Uni.

Par ailleurs, au Royaume - Uni, l’évaluation environnementale des projets est mise en œuvre par les règlements de 2017 relatifs à l'aménagement du territoire (évaluation des impacts environnementaux) et à la planification des infrastructures (évaluation des impacts environnementaux), pour les projets soumis à autorisation locale ou nationale. Ces règlements ne prévoient pas, par eux - mêmes, d’exemption automatique fondée sur la défense nationale 279 .

Toutefois, une disposition spécifique figure dans un règlement de 2017 sur l’évaluation des incidences environnementales, qui permet au secrétaire d’Etat, par décision expresse, de dispenser un projet (en Ecosse ou en Irlande du Nord) de la réalisation d’u ne évaluation environnementale lorsque celui - ci a pour seul objet la défense nationale ou la réponse à une urgence civile, et lorsque la réalisation de cette évaluation serait de nature à compromettre la finalité du projet 280 .

La protection des sites Natura 2000 est assurée par le règlement de 2017 sur la conservation des habitats et des espèces. Conformément à l’article 63 , les projets susceptibles d’avoir une incidence significative sur un site protégé doivent faire l’objet d’une évaluation appropriée. L’article 64

permet néanmoins, à titre exceptionnel, l’autorisation d’un projet en l’absence de solution alternative et pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, sous réserve de la mise en œuvre de mesures

279

https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/571 ; https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/572 .

280

Cette faculté est prévue à l’annexe 5, paragraphes 20A

: https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/1070/made .

361

compensatoires, ces raisons pouvant inclure des considérations tenant à la sécurité nationale ou à la défense.

L’accès à l’information environnementale peut être limité pour des motifs tenant à la défense ou à la sécurité nationale en application de l’article 12(5)(a) du règlement sur l’information environnementale

de 2004.

Enfin, en cas de situation exceptionnelle, la loi de 2004 sur les mesures d'urgence civile autorise l’adoption de règlements d’urgence dérogeant temporairement au droit commun afin de faire face à une menace grave pour la sécurité nationale, conformément à

ses sections 19 à 22 .

1.4.10.

La République tchèque

La République tchèque comprend un corpus comprenant plusieurs stades de gestion d’une crise : l’état de danger, l’état d’urgence, l’état d’urgence nationale et l’état de guerre.

L'état de danger

est déclaré si la vie, la santé, les biens ou l'environnement sont menacés, si l'intensité de la menace est d'une ampleur significative, mais qu’aucune situation de crise plus grave n'est déclarée et s'il n'est pas possible d'éviter la menace sur les activ ités normales. L'état de danger est proclamé par les gouverneurs des régions concernées et par le Maire à Prague. L’état de danger est déclaré pour une période maximale de 30 jours, au - delà de laquelle elle ne peut être prolongée qu'avec l e consentement du Gouvernement. S'il n'est pas possible d'éviter la menace et selon l’ampleur de celle - ci, le gouverneur de région demande au Gouvernement de déclarer l'état d'urgence.

Prévu par la loi constitutionnelle n°110/1998 sur la sécurité de la République tchèque, l’état d'urgence

est déclaré

par le Gouvernement, sur tout ou partie du territoire, en cas de catastrophes naturelles, d’accidents environnementaux ou industriels, d’accidents, de pandémies ou d'autres risques et que la situation de crise ne peut être surmontée par un cadre de crise plus faible (état de danger). L’état d’urgence peut limiter les droits des personnes. Sans l'accord de la Chambre des députés, l’état d’urge nce est proclamé pour une durée maximale de 30 jours.

Lors d’ une situation de crise, l'état d'urgence nationale

peut

être déclaré si la souveraineté de l'État, l'intégrité territoriale de l'État ou son principe démocratique est immédiatement menacé

; peu importe s'il existe une menace d'origine interne ou externe. L'état d'urgence nationale est déclaré, sur proposition du Gouvernement, par le Parlement à la majorité absolue de tous les députés et à celle de tous les sénateurs. Le Gouvernement, les mi nistères, les autorités administratives centrales, la Banque nationale tchèque, les autorités régionales et les autorités municipales sont autorisés 362

à prendre des mesures de crise ou d'urgence réglementées par des lois spéciales, telles que la loi sur la crise, la loi sur la défense ou la loi sur les mesures économiques de crise.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Initié en 2021, «

ORION 2023

» est un exercice majeur des armées françaises permettant un entraînement en interarmées et en multinational, selon un scénario allant jusqu’à la haute intensité. L’exercice prend en compte les différents milieux et champs de c onflictualité (cyber, espace, influence, lutte informationnelle) et permet d’aborder les aspects interministériels de la gestion de crise au - delà du périmètre des seules armées.

Sur cette séquence de dialogue civilo - militaire en particulier, le groupe de travail juridique piloté par le Premier ministre (Secrétariat général du Gouvernement) et impliquant l’ensemble des acteurs concernés a constaté que les dispositions alors en vigu eur dans différentes législations éparses relatives au soutien des forces armées en période de crise, n’étaient pas adaptées au contexte d’un conflit de haute intensité ouvert sur un territoire allié et impliquant des rétroactions sur le territoire nationa l.

En effet, un tel scénario impose d’assurer en sécurité le transit et le soutien de forces françaises et alliées, d’accélérer le renforcement des capacités militaires et de production d’armement et de pouvoir lutter, dans le domaine civil, contre des actes malveillants visant à déstabiliser le pays et à miner la cohésion nationale (sabotages, attaques cyber massives, manipulation de l’information etc.).

L’actualisation de la RNS, présentée par le Président de la République en juillet 2025, pose ainsi le diagnostic d’un monde durablement plus dangereux et incertain, au sein duquel la France doit se préparer à un scénario central

: la possibilité d’un engag ement majeur des forces armées, hors du territoire national, en soutien à un pays européen attaqué. En outre, face aux évolutions technologiques récentes et aux nouvelles menaces qui pèsent sur les démocraties ciblées, l’adversaire pourrait multiplier de f açon exponentielle des attaques de type « hybrides » afin de perturber gravement le fonctionnement de la société, briser le consensus autour de l’effort de défense, diminuer le potentiel productif de l’outil industriel, etc.

Or les conditions d’activation et finalités poursuivies par les régimes légaux existant (décrits précédemment) ne répondent pas aux besoins identifiés par la RNS. En outre, comme l’a reconnu le Conseil d’Etat dans son avis sur un projet de loi et un projet de loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de COVID - 19 , l’existence de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles ne prive nullement 363

d’intérêt la création d’un cadre juridique spécifique –

en l’espèce, aux mesures de police administrative nécessaires

en cas de catastrophe sanitaire. Il avait notamment relevé que

l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse 281 .

Il est donc nécessaire de proposer un cadre juridique adapté à l’hypothèse du scénario central, tenant compte du niveau de la menace et accordant aux autorités compétentes des prérogatives dérogatoires au droit commun, proportionnées et justifiées par les besoins de mobilisation des différentes ressources de la Nation au profit de la montée en puissance des forces armées

en cas de projection hors du territoire.

Par ailleurs, en matière environnementale, le cadre juridique en vigueur ne permet pas, en l’état, de répondre de manière suffisamment réactive aux besoins exceptionnels qui peuvent surgir en cas de menace grave et actuelle pesant sur la sécurité nationale . Les procédures de droit commun applicables en matière d’environnement, d’urbanisme, de patrimoine ou de participation du public sont conçues pour des situations ordinaires et reposent sur des séquences dont la durée et la complexité sont peu compatibles avec des situations caractérisées par l’urgence et la nécessité de déployer rapidement des capacités critiques.

La mesure envisagée s’inscrit exclusivement dans un cadre d’urgence, strictement conditionné au déclenchement formel de l’état d’alerte de sécurité nationale. Elle ne vise ni à modifier durablement le droit commun ni à instaurer un régime dérogatoire perma nent, mais à prévoir, en amont, les conditions dans lesquelles certaines procédures peuvent être temporairement adaptées lorsque la gravité de la menace impose une réponse immédiate et coordonnée de l’État. L’absence d’un tel cadre anticipé conduirait en l ’état du droit soit à des retards incompatibles avec les exigences de la sécurité nationale, soit à des réponses ponctuelles adoptées dans l’urgence, au prix d’une insécurité juridique accrue.

Cette nécessité a été rappelée dans le cadre des débats parlementaires récents relatifs à la défense et à la programmation militaire. Devant l’Assemblée nationale, le Premier ministre a souligné que « l’indépendance ne se décrète pas, c’est une conquête permanente

» 282 , insistant sur le fait que la capacité de la Nation à résister à une crise majeure, à absorber un choc et à maintenir la continuité de ses fonctions essentielles constitue désormais un enjeu stratégique à part entière. Dans cette perspective, la

281

Conseil d’Etat, avis n°

399873

sur un projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid - 19, point 15.

282

Déclaration du Premier Ministre sur la stratégie de défense, Assemblée nationale –

10 décembre 2025.

364

préparation juridique de l’urgence apparaît comme un complément indispensable aux efforts budgétaires, capacitaires et industriels engagés.

La nécessité de légiférer s’inscrit ainsi dans une logique d’anticipation et de sécurisation juridique de l’action publique. En définissant précisément les conditions, la portée et la durée des adaptations procédurales applicables en situation d’alerte, le

législateur vise à doter l’État d’outils proportionnés et encadrés, permettant de répondre efficacement à une crise majeure sans recourir à des régimes d’exception plus lourds ni fragiliser les exigences constitutionnelles et conventionnelles.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif général poursuivi par le Gouvernement est de créer un cadre juridique clair et unifié, proportionné aux conséquences prévisibles de la réalisation du scénario central de la RNS, et répondant à trois finalités particulières

permettre aux armées de disposer d’un dispositif fluidifiant en tant que de besoin la montée à l’engagement

;

permettre aux autorités civiles de pouvoir répondre aux rétroactions massives sur le territoire national qu’il peut être attendu d’un tel engagement, notamment s’agissant de menaces hybrides

;

assurer la lisibilité et la sécurité juridique du cadre applicable en situation d’alerte de sécurité nationale, en définissant de manière précise les conditions, la portée et la durée des régimes spécifiques prévus. Le dispositif a ainsi pour objectif de g arantir une mise en œuvre encadrée, temporaire et proportionnée des dispositifs instaurés, sous le contrôle du juge.

Par ailleurs, certains dispositifs particuliers prévus par le présent article répondent à des objectifs spécifiques.

Ainsi, la mesure poursuit l’objectif de définir un cadre juridique spécifique applicable, en situation d’alerte de sécurité nationale, à certains travaux nécessaires à la défense et à la sécurité nationales. Elle vise à préciser les conditions dans lesquel les les règles relatives à l’urbanisme, à la protection des espèces et à l’archéologie préventive s’appliquent à ces travaux, en tenant compte de leur objet, de leur caractère temporaire et des contraintes particulières liées à leur calendrier de réalisati on. Dans la définition de ce régime applicable aux travaux, le dispositif s’inspire de solutions déjà retenues par le législateur pour faire face à des situations exceptionnelles et circonscrites, notamment celles prévues par l’ordonnance n° 2019 - 36 du 23 janvier 2019 prise pour préparer le retrait du Royaume - Uni de l’Union européenne.

365

La mesure poursuit également l’objectif d’organiser une conciliation entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les droits et principes résultant de la Charte de l’environnement, pour les projets directement liés aux besoins mentionnés a u présent article lorsqu’ils relèvent du champ de l’évaluation environnementale. À cet effet, elle prévoit des modalités spécifiques d’instruction environnementale applicables en situation d’alerte, lorsque la mise en œuvre préalable des procédures de droi t commun serait incompatible avec la finalité poursuivie.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé par le Gouvernement d’actualiser et compléter le régime de la mise en garde, décrit supra , comme support d’un régime permettant de répondre au souhait de création d’un régime unifié de réponse à la réalisation du scénario central de la RNS.

Cette option n’a in fine

pas é té retenue, au regard de la nécessité de préserver un régime qui, bien qu’étant daté, permet une souplesse d’action, en particulier s’agissant des mesures relatives à l’entrée en économie de guerre, correspondant à un stade de défense et donc de crise plus

élevé que celui envisagé dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale. En outre, le régime de la mise en garde, dont les finalités sont essentiellement d’ordre militaire, se prêtait mal à la nécessité d’apporter une

réponse au scénario central de la RNS, qui présente des incidences à la fois sur les plans civil et militaire. Ceci conduit à la définition d’un régime intermédiaire d’application exceptionnelle, en amont de la mise en garde, en l’espèce l’état d’alerte p our la sécurité nationale.

Par ailleurs, pl usieurs approches ont été envisagées

en ce qui concerne les modalités de l’assouplissement normatif nécessaire pour faire face à la menace concernée.

Une première option consiste à prédéfinir l’ensemble des règles dérogatoires

qui seraient rendues applicables par l’activation du régime d’état d’alerte. La sécurité juridique des mesures prises sur le fondement de ces règles serait optimale dès lors que la constitutionnalité et la conventionnalité desdites mesures aura pu donner lieu à un contrôle préalable approfondi, le cas échéant juridictionnel. Il est néanmoins délicat de prétendre identifier et circon scrire à l’avance l’ensemble des dérogations susceptibles d’être nécessaires en cas d’engagement d’envergure.

Une solution consiste à se fonder intégralement, une fois venu l’engagement, sur la

théorie des circonstances exceptionnelles.

Cette option donne à l’administration une 366

souplesse optimale en lui permettant de s’écarter, en fonction des besoins, de règles dont elle constate qu’elles sont devenues inadaptées aux circonstances. Cette souplesse est cependant contrebalancée par une insécurité juridique maximale, la juridiction

administrative ayant toujours fait de cette théorie, en cas de contentieux, une application très stricte.

3.2.

O PTION RETENUE

L’option retenue a été de créer un régime unifié, permettant d’ouvrir aux autorités administratives des facilités claires et proportionnées dans leurs effets, dans le cas où une menace correspondant au scénario central de la revue nationale stratégique (RN S) venait à se réaliser.

Pour mémoire, ce scénario, repris au paragraphe 112 de la RNS, est le suivant

: «

L’hypothèse d’une participation des armées françaises à une guerre majeure de haute intensité

dans le voisinage de l’Europe et le risque d’actions concomitantes déstabilisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure de la France

atteignent un niveau inégalé depuis la fin de la guerre froide. La menace d’une guerre conventionnelle majeure sur le territoire national hexagonal n’est en revanche pas considérée comme crédi ble.

Ce régime aurait ainsi vocation à être mobilisable en amont d’autres régimes tels que la mobilisation, la mise en garde ou l’état d’urgence, destinés à répondre à une menace différente dans son degré ou sa nature. Il pourrait par ailleurs être activé sur u ne partie du territoire seulement, afin d’en garantir la proportionnalité et de répondre au plus juste au besoin identifié –

des actions déstabilisatrices pouvant être circonscrites à un territoire donné, par exemple ultramarin.

3.2.1.

Sur la création d’un nouveau régime juridique de défense d’application exceptionnelle

La création d’un cadre juridique comportant plusieurs mesures liées à un état de menaces constaté en Conseil des ministres répond aux objectifs suivants

disposer d’un cadre juridique défini en amont des crises et permettant d’organiser et faciliter la réponse des pouvoirs publics aux menaces lorsque celles - ci surviennent ;

Doter le Président de la République et le Premier ministre, dans le cadre des prérogatives qui leur sont conférées en matière de défense par la Constitution, d’une capacité de

signalement stratégique

à destination de

la population française comme de nos alliés et compétiteurs, de ce que le pays, 367

conformément à la vision donnée par la RNS, se prépare dans tous les champs au scénario central et pouvoir délivrer ce signal lorsque les circonstances, strictement définies en amont, le justifient.

Faciliter le recours à des dispositifs légaux existant et conçus pour le temps de crise

pour mettre en œuvre des mesures ne relevant pas de la gestion quotidienne en sécurité juridique .

Le mécanisme de gradation des mesures activées expressément dans le décret instaurant l’état d’alerte de sécurité nationale permet de proportionner les mesures aux circonstances. Ce lien avec l’évolution des circonstances de fait assure également, de maniè re souple et non contraignante pour le Gouvernement, une coordination avec l’évolution des stades de défense et de sécurité nationale, qui figureront dans le plan de défense et de sécurité nationale en cours d’élaboration.

A contrario , se priver de la capacité à qualifier la situation placerait les autorités décisionnaires en insécurité sur les décisions prises (cf. retour d’expérience du cyclone Irma qui a conduit à élaborer l’état de catastrophe naturelle exceptionnelle 283 ) et rendrait l’Etat moins manœuvrant face à un contexte très mouvant. Ce serait également encourir deux risques politiques

: maintenant, tenter d’inscrire dans le droit commun des mesures qui doivent relever d’un cadre correspondant à un état de faits spé cifique et provisoire, à l’avenir, être conduit à légiférer dans l’urgence sans cadre initial et dans un contexte d’extrême tension stimulée par des compétiteurs.

3.2.2.

Conditions et modalités d’activation du régime

Il a été choisi de créer un régime aux conditions d’engagement claires, correspondant au scénario central de la RNS décrit ci - avant. En conséquence, les conditions d’engagement seraient liées au constat par les autorités de l’existence d’une menace grave et actuelle

pesant sur la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation, la protection de la population

;

ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’Etat en matière de défense

» ;

ou de nature à justifier le déploiement à bref délai sur le territoire national des forces armées et formations rattachées françaises ou de forces alliées en vue de leur mise en condition d’emploi ou de leur emploi » .

283

Cf. également avis du Conseil d’Etat

du 6 mai 2023 (point 50)

sur le projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique.

368

Ce faisant le Gouvernement a poursuivi deux objectifs

: i) entourer de garanties suffisantes l’activation de ce régime et ii) en placer l’engagement au niveau et au type de menace appropriés.

S’agissant du premier objectif, il peut en particulier être relevé ce qui suit.

Premièrement, la menace devrait être caractérisée sur le double plan i) de sa gravité et ii) de son actualité. L’ état d’alerte de sécurité nationale

ne serait ainsi déclaré

que dans le cas où la menace pesant sur les intérêts évoqués ci - après serait qualifiable de grave. Cette hypothèse, qui correspond au scénario central de la RNS, permettrait ainsi de présenter une garantie contre un engagement inopportun d’un régime ouvra nt à l’autorité administrative des prérogatives et facilités d’action spécifiques. E n outre, la menace constatée devrait être actuelle, c’est - à - dire présenter une matérialité suffisante, par opposition à une menace simplement «

prévisible

». Elle devra en conséquence être constatée à l’aune d’éléments matériels caractérisés. A cet égard, le seuil d’engagement du dispositif est donc situé à un niveau de menace plus important que celui permettant, à titre d’illustration, l’activation des dispositifs de réserve de sécurité nationale (RSN, article L. 2171 - 1 du code de la défense) ainsi que des

réquisitions (cf. supra , article L. 2212 - 1 du même code), qui peuvent être employés dès lors que la menace à laquelle il est entendu répondre n’est pas qualifiée sur le plan de sa gravité et peut être «

actuelle ou prévisible

».

Deuxièmement, la menace justifiant l’entrée dans le régime de l’ état d’alerte de sécurité nationale

devrait concerner des intérêts de la Nation à protéger clairement identifiés

(c f. infra ).

En caractérisant ainsi les conditions d’entrée dans le dispositif, le dispositif délimite avec précision le champ dans lequel les menaces que ce régime entendrait appréhender s’inscriraient. Ce faisant, le Gouvernement a entendu poursuivre un objectif de proportionnalité en faisant valoir des garanties robustes à l’engagement du dispositif.

S’agissant du second objectif poursuivi par le Gouvernement, à savoir placer la possibilité d’activation du régime au niveau et au type de menace appropriés, il peut être relevé que les champs dans lesquels une menace intervenant serait susceptible de just ifier la mise en œuvre du régime répondent au scénario central de la RNS

1° la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation

la protection de la population

: le recours à

notion

de sécurité nationale, dont les éléments particulièrement visés par ce dispositif sont précisés par la référence à la continuité des activités essentielles et à la protection de la population,

permet en particulier d’inclure dans le champ du dispositif les menaces hybrides, dans leur diversité, susceptibles d’intervenir sur le territoire national dans le cadre du scénario central

;

369

2° le fait que la menace en cause soit «

de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l’Etat en matière de défense

». Cette hypothèse étant au cœur du scénario central de la RNS, elle doit nécessairement figurer parmi les condition s d’entrée dans le dispositif

;

3° enfin, le fait que la menace en cause soit «

de nature à

justifier le déploiement à bref délai sur le territoire national des forces armées et formations rattachées françaises ou de forces alliées en vue de leur mise en condition d’emploi ou de leur emploi

», traduit en particulier l a fonction de

nation h ô te

» 284 , susceptible d’être exercée par la France, aux termes de la RNS.

Ainsi, les conditions d’activation du régime ont été définies

pour présenter des garanties suffisantes de proportionnalité au regard des prérogatives ouvertes aux autorités administratives, tout en étant pleinement applicables à l’hypothèse à laquelle ce régime est censé répondre.

3.2.3.

Effets juridiques du régime

La logique ayant présidé à l’élaboration du régime est celle d’une «

boîte à outils

dans laquelle l’autorité administrative pourrait se saisir d’outils nécessaires, adaptés et proportionnés à la menace ayant justifié son activation. Il en résulte un régime ouvrant une série d’options, dont l es effets juridiques peuvent notamment être distingués selon qu’ils sont de droit ou applicables sur décret en conseil des ministres.

Prérogatives optionnelles ouvertes par décret en conseil des ministres

Lorsque serait en vigueur l’ état d’alerte de sécurité nationale , plusieurs dispositifs pourraient être activés par décret en conseil des ministres –

cette condition

procédurale ayant été retenue au regard des attributions constitutionnellement reconnues au Président de la République et au Premier ministre en matière de défense et par homologie avec celle choisie pour l’activation du régime. L’activation de ces facultés serait soumise à un critère de nécessité pour répondre à la menace ayant justifié la décl aration d’ état d’alerte de sécurité nationale .

En premier lieu, pourrait être renforcée

la protection physique de sites sensibles, à deux niveaux.

284

Se définit comme la capacité à fournir l’aide civile et militaire en temps de paix, en période de crise ou en cas de conflit par un pays hôte à des forces alliées et à des organisations implantées ou en transit sur son territoire .

370

A un premier niveau, à la seule fin d’assurer la sécurité des opérateurs d’importance vitale (OIV) 285 , un décret en conseil des ministres pourrait prévoir l’applicabilité des périmètres de protection prévus à l’article L. 226 - 1 du code de la sécurité intérieure sur tout ou partie du territoire. Ce faisant, pour la seule durée de l’ état d’alerte de sécurité nationale

et tout en préservant les conditions de nécessité, adaptation et proportionnalité déjà prévues à l’article L. 226 - 1 du code de la sécurité intérieure, des périmètres de protection pourraient être mis en œuvre, au - delà de la seule finalité «

d'assurer la s écurité d'un lieu ou d'un événement exposé à un risque d'actes de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation

» actuellement prévue à l’article L. 226 - 1 du CSI, pour assurer la sécurité de l’empri se et des abords des OIV.

A un second niveau, des opérateurs essentiels mais ne présentant pas, en particulier en l’absence de crise, une criticité suffisante pour la vie de la Nation pourraient voir leur sécurité mise en péril dans le cas «

d’actions concomitantes déstabilisatrice s de nature hybride pour la sécurité intérieure

» résultant d’un engagement majeur des forces. Les risques de sabotage sont à cet égard particulièrement visés. Pour répondre à cette menace, il est proposé de créer une nouvelle catégorie d’opérateurs, n’éta nt pas OIV mais pouvant, dans le contexte de crise propre à l’ état d’alerte de sécurité nationale , revêtir une sensibilité toute particulière. Désignés par arrêté non publié du Premier ministre, ces opérateurs –

sous - traitants de la base industrielle et technologique de défense (BITD), opérateurs d’infrastructures de transport ou d’eau –

pourraient se

voir appliquer, par décret en conseil des ministres, deux dispositions ayant vocation à être rendues applicables aux OIV hors période d’ état d’alerte de sécur ité nationale

(articles L. 1332 - 6 et L. 1332 - 7 du code de la défense dans sa rédaction issue de l’article 1 er

du projet de loi dit «

Résilience

»)

une faculté leur permettant de renforcer la protection physique de leurs sites et la résilience de leur activité

: la possibilité de soumettre à autorisation préalable l’accès physique ou à distance de leurs sites, y compris après la conduite d’une enquête

administrative de sécurité (EAS, article L. 114 - 1 du CSI)

;

une prescription permettant de mieux garantir le suivi par l’Etat en temps réel de l’état de la menace sur le territoire national

: l’obligation faite aux opérateurs concernés de notifier sans délai à l’autorité administrative tout incident

285

Les opérateurs d’importance vitale sont «

des opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la

nation

(…)

Ces établissements, installations ou ouvrages sont désignés par l'autorité administrative

article L. 1332 - 1 du code de la défense.

Le projet de loi relatif à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, adopté par le Sénat en première lecture et actuellement en cours d’examen au Parlement, modifie les dispositions de cet article.

371

susceptible de compromettre la continuité de leurs activités.

En second lieu, un décret en conseil des ministres pourrait prévoir la capacité des autorités administratives à déroger aux normes réglementaires pour prendre des actes relevant des compétences qu’elles sont susceptibles d’exercer en matière de défense .

L ’article L. 2143 - 4 nouveau pourrait ainsi permettre, lorsque l’état d’alerte de sécurité nationale est activé, d’autoriser par décret en conseil des ministres des autorités administratives à déroger aux normes réglementaires nationales ou locales régissant

des domaines limitativement énumérés 286

pour prendre des actes, réglementaires ou individuels, relevant des compétences qu’elles exercent en matière de défense.

En effet, le pouvoir de dérogation dont disposent les préfets et directeurs généraux d’agences régionales de santé (ARS) 287

ne répond pas au besoin puisqu’il est cantonné à la prise de décisions non réglementaires et ne peut s’exercer qu’à l’égard des seules normes arrêtés par les administrations de l’Etat 288 .

En délégant ainsi, sous conditions et de manière circonscrite, l’exercice du pouvoir réglementaire, le législateur donnerait aux ministres et préfets les moyens d’exercer pleinement les compétences qu’il leur a lui - même attribuées en matière de défense 289 .

L’article L. 2143 - 5 précise que les actes pris sur le fondement de ce pouvoir dérogation sont dispensés des obligations de consultation résultant de dispositions législatives ou réglementaires. Cette dispense s’applique également aux actes réglementaires p ris durant l’état d’alerte de sécurité nationale nécessaire à la mise en œuvre de la réponse apportée à la menace ayant justifié son déclenchement.

Prérogatives ouvertes de droit

La mise en œuvre de l’ état d’alerte de sécurité nationale

permettrait l’ouverture aux autorités administratives de plusieurs prérogatives de droit.

➢

Commande publique

En matière de commande publique, deux assouplissements seraient ouverts de droit. En premier lieu, les marchés de défense et de sécurité ayant pour objet la mise en

286

Ces domaines sont les suivants

: sécurité des activités d’importance vitale

; urbanisme

environnement

; temps de travail et protection en matière de santé et sécurité au travail pour les seuls emplois relevant du service de sécurité nationale

; sécurité des approvisionnements et contrôle des exportations de produits stratégiques

; transports

; communications électroniques.

287

Décret n° 2020 - 412 du 8 avril 2020 et décret n° 2023 - 260 du 7 avril 2023.

288

Décret n°2020 - 412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.

289

Articles L. 1142 - 1 à 9 du code de la défense pour les ministres, article L. 1111 - 7 du CGCT pour les préfets et article L. 1311 - 1 du code de la défense pour les préfets de Zone de défense et de sécurité.

372

condition d’emploi et l’emploi des forces armées et formations rattachées passés durant l’ état d’alerte de sécurité nationale

seraient soumis au titre II du livre V de la deuxième partie du code de la commande publique, au titre de la condition tenant à la protection des intérêts essentiels de sécurité –

prévue notamment à l’article L. 2515 - 1 3°

du code de la commande publique. Ils seraient ainsi exonérés d’un certain nombre de règles régissant normalement la commande publique. A ce titre ils pourraient en effet être passés sans publicité ni mise en concurrence et ne devoir appliquer aucune des procédures prévues par le code de la commande publique, sous réserve que l’acheteur démontre que l’objet du marché relève de la mise en condition d’emploi et de l’emploi des forces armées et formations rattachées .

En second lieu, les opérateurs essentiels , autres que les OIV ,

pourraient bénéficier, pour ceux étant soumis au code de la commande publique, de dispositions prochainement applicables aux OIV. En effet, les articles L. 1332 - 20 à L. 1332 - 22 du code de la défense dans leur rédaction issue du projet de loi dit «

Résilie nce

» prévoient l’application, pour les OIV soumis au code de la commande publique, du titre II du livre V de la deuxième partie de la commande publique (pour les marchés) et du titre II du livr e II de la troisième partie du code de la commande publique (pour les contrats de concession) pour les marchés ou concessions concernant la conception, la qualification, la fabrication, la modification, la maintenance ou le retrait des structures, des équi pements, des systèmes, du matériel, des composants ou des logiciels qui sont nécessaires à la protection de tout ou partie d’un bien, d’une installation, d’un équipement, d’un réseau ou d’un système concourant à la protection des intérêts essentiels de l’E tat nécessaire à leur activité ou dont le détournement de l’usage porterait atteinte aux intérêts essentiels de l’État. Durant cette période, ils devront informer les autorités administratives dès lors qu’ils passent des marchés ou concessions sur le fonde ment du dispositif.

Pour l’ensemble du dispositif, au terme de l’état d’alerte de sécurité nationale, les contrats de la commande publique passés sur son fondement pourront faire l’objet d’une résiliation pour motif d’intérêt général et les procédures d’attribution déjà mises

en œuvre pourront être poursuivies dans un délai de deux mois.

➢

Dérogations législatives

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

du code de la défense instaure un cadre juridique spécifique, temporaire et conditionné, applicable exclusivement en cas de déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale, afin d’encadrer la réalisation de certains travaux et projets strictement n écessaires à la défense et à la sécurité nationales. Il définit de manière précise son champ d’application matériel, ses conditions de mise en œuvre et les garanties qui l’accompagnent, sans modifier durablement les

règles de droit commun applicables.

373

S’agissant des travaux soumis au droit de l’urbanisme , le dispositif autorise la réalisation de constructions, installations et aménagements temporaires sans formalité d’urbanisme, en les rattachant au régime prévu au b de l’article L. 421 - 5 du code de l’urbanisme. Cette faculté repose sur le caractère stric tement temporaire des ouvrages concernés, dont la durée d’implantation est limitée à deux ans, assortie d’une obligation de remise en état des sites dans un délai maximal de six mois à compter de la fin de leur utilisation, sauf autorisation ultérieure accordée dans les conditions de droit commun. Ce régime garantit la possibilité de réaliser les travaux requis dans les délais nécessaires, tout en préservant les règles applicables aux implantations pérenn es.

S’agissant des opérations d’archéologie préventive , le dispositif organise une application aménagée du titre II du livre V du code du patrimoine (articles L. 521 - 1 à L. 524 - 16), sans remettre en cause le principe de protection du patrimoine archéologique. Les travaux concernés ne donnent lieu à des opérat ions d’archéologie préventive que lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir un impact notable et direct sur le patrimoine archéologique. Dans cette hypothèse, ces opérations sont réalisées dans des délais compat ibles avec la mise en service impérative des ouvrages, sans pouvoir excéder deux mois, à l’issue desquels elles sont réputées réalisées. Cette organisation assure la prise en compte du risque archéologique tout en tenant compte des contraintes propres à un e situation d’alerte.

S’agissant des dérogations relatives aux espèces protégées , le dispositif aménage la séquence temporelle de définition et de mise en œuvre des mesures prévues à l’article L. 411 - 2 du code de l’environnement, sans en modifier les exigences de fond. La dérogation peut être délivrée avant que l’ensemble des mesures de compensation ne soit précisément défini, sous réserve que les mesures d’évitement et de réduction soient prescrites avant l’engagement des travaux et que les mesures de compensation nécessaires à

l’atteinte d’un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, soient définies et mises en œuvre dans des délais strictement encadrés. Pour faciliter l’octroi de la dérogation relative aux espèces protégées, le dispositif prévoit également que les travaux et aménagements

mentionnés au I de l’article L. 2143 - 6, réalisés dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale, sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur. Cette organisation rend possible l’engagemen t rapide des travaux, tout en garantissant la complétude des obligations environnementales à bref délai.

S’agissant enfin des projets relevant du champ de l’évaluation environnementale et de la participation du public , le dispositif met en place un régime spécifique d’instruction applicable en état d’alerte de sécurité nationale, lorsque la réalisation préalable de l’évaluation environnementale et de la participation du public serait incompatible avec la finalité pours uivie. Il prévoit, avant la délivrance de la première 374

autorisation, la mise à disposition du public d’un dossier présentant les incidences notables du projet sur l’environnement et la santé humaine, les mesures d’évitement et de réduction prévues ainsi que les motifs justifiant le recours à ce régime.

Ce dispositif définit un cadre temporaire et strictement encadré, applicable uniquement pour des projets désignés au cas par cas, en cas d’ état d’alerte de sécurité nationale. Il permet d’assurer la continuité de l’action de l’État et la satisfaction de besoins essentiels liés à la défense et à la sécurité nationales, tout en maintenant des garanties substantielles en matière d’environnement,

de patrimoine et de contrôle administratif et juridictionnel.

Il prévoit ainsi des obligations de remise en état des

sites, destinés à garantir l’absence d’atteinte durable à l’environnement à l’issue de la mise en œuvre du dispositif.

Enfin, le III de l’article L. 2143 - 6

a pour objet de préciser la portée temporelle du dispositif, afin d’assurer la sécurité juridique des travaux et projets engagés pendant l’état d’alerte de sécurité nationale. Il prévoit que les dispositions des I et II demeurent applicables aux travaux e t projets engagés en application de l’article jusqu’à la fin du dernier jour du sixième mois suivant la fin de la déclaration de l’état d’alerte.

Cette disposition vise à éviter toute rupture juridique susceptible d’affecter les opérations engagées pendant la période d’alerte, notamment lorsque leur réalisation ou leur instruction se poursuit au - delà de la date de fin de celle - ci. Elle permet ainsi d’assurer la continuité des procédures applicables, tant pour les porteurs de projets que pour les autorités administratives compétentes, sans imposer un basculement immédiat vers le droit commun en cours d’exécution.

Le choix d’une période transitoire limitée à six mois répond à un objectif de proportionnalité et de prévisibilité. Il garantit que les régimes spécifiques prévus aux I et II ne produisent pas d’effets indéfinis dans le temps, tout en tenant compte des dél ais nécessaires à l’achèvement des travaux ou à la poursuite de l’instruction des projets engagés dans un contexte d’alerte.

➢

Disponibilité des réseaux télécoms

Les travaux lancés dans le cadre de la Stratégie Nationale de résilience (SNR), au titre du renforcement de la résilience des numéros d’appel

d’urgence, ont mis en évidence la nécessité pour l’Etat de disposer

en temps réel, en cas de crise (état d’alerte de sécurité nationale, événement de type cyclone Chido), des données relatives à la disponibilité des infrastructures de téléphonie afin d’identifier au plus tôt les impacts sur l’accès de la population et des infrastructures critiques nationales aux commu nications électroniques (appels d’urgence, communications des opérateurs d’importance vitale) et ainsi pouvoir en limiter les effets.

375

L’état du droit actuel ne permet pas de disposer de ces données, les opérateurs n’ayant aucune obligation de les transmettre.

Pour que cette transmission de données soit opérationnelle en temps de crise, il est nécessaire de prévoir le fondement de ce mécanisme au sein du code des postes et des communications électroniques. Une disposition au sein du code de la défense est en out re nécessaire pour pouvoir activer ce dispositif dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale.

L’article prévoit donc

d’une part, d’obliger les opérateurs de communications électroniques, pour «

assurer le suivi de l’accès aux communications électroniques de la population, des services de l’Etat et des opérateurs d’importance vitale en situation de crise ou lors d’évènements d’une particulière gravité affectant les réseaux de communications électr oniques

transmettre des donn é es interop é rables relatives à la couverture du territoire par les réseaux de communications électroniques mobiles

;

d’autre part, de rendre cette disposition applicable lorsqu’est activé l’état d’alerte de sécurité nationale, le besoin d’une connaissance actualisée des réseaux en une telle situation étant particulièrement qualifié.

Concrètement et sous réserve des travaux réglementaires nécessaires à la déclinaison de cette disposition, cette nouvelle obligation pourrait prendre la forme suivante

afin d’anticiper les conséquences d’une crise sur l’accès de la population et des infrastructures critiques nationales aux communications électroniques, communiquer régulièrement –

mensuellement par exemple - , au ministre chargé des communications électron iques, les données relatives aux antennes mobiles de leurs réseaux afin de constituer le socle sur lequel s’appuiera le dispositif en cas de crise

;

en cas de crise et afin d’en limiter les effets sur la population, communiquer au ministre chargé des communications électroniques, à une fréquence rapprochée –

par exemple toutes les quinze minutes - , les données relatives aux antennes dysfonctionnelles s ur son réseau.

Articulation avec la théorie des circonstances exceptionnelles

L’application de cette théorie jurisprudentielle n’est pas affectée par le présent projet de loi. Ainsi, la déclaration de l'état d’alerte de sécurité nationale sur tout ou partie du territoire national institue un régime juridique qui confère au Gouvernem ent, en principe, les moyens de faire face aux menaces qui justifient sa mise en œuvre. 376

Toutefois, elle ne fait pas obstacle à ce que l'autorité administrative prenne, lorsque des circonstances exceptionnelles l'exigent, d'autres mesures que celles prévues par le présent article, lorsqu'aucune de ces dernières mesures, pas davantage que celle s relevant d'autres régimes d'exception ou de droit commun, n'est de nature à répondre aux nécessités du moment (voir, en ce sens, CE, Ass, 1 er

avril 2025, n° 494511, précitée).

3.2.4.

Contrôle parlementaire et garanties procédurales

L’article L. 2143 - 8 prévoit plusieurs garanties quant au contrôle parlementaire qui pourrait s’exercer sur ce régime

information et contrôle

: le Parlement serait informé sans délai des mesures prises sur le fondement de l’état d’alerte de sécurité nationale et chacune des chambres pourrait requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évalu ation de ces mesures

;

durée d’application

: la prorogation de l’état d’alerte de sécurité nationale au - delà d’une durée de deux mois nécessiterait un recours à la loi, qui devrait fixer sa durée définitive. Pour garantir la proportionnalité du dispositif, il serait en outre exp licitement prévu qu’un décret en conseil des ministres pourrait par anticipation mettre fin à l’état d’alerte de sécurité nationale dès avant son expiration fixée par le législateur.

En outre, il peut être relevé que, conformément à la jurisprudence du Conseil d’Etat retenue dans le cadre de l’état d’urgence ( Conseil d'Etat, Assemblée, 24 mars 2006, 286834, publié au recueil Lebon ) et de l’état d’urgence sanitaire ( Conseil d’Etat, 1ère -

4ème chambres réunies, 4 juin 2021 ), le décret déclarant l’état d’alerte de sécurité nationale pourrait faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat avant l’éventuelle prorogation du régime par la loi. Le droit au recours des personnes souhaitant contester l’activation d’un tel régi me serait ainsi pleinement préservé, puisque d’éventuels requérants pourraient contester la légalité d’un tel décret, au regard de ses conditions d’engagement notamment, par un recours contre ce décret ( avant intervention du législateur ) ou un recours cont re les nombreux actes pris en vertu de cet état d’urgence, au moyen d’une exception d’illégalité (là encore au moins tant que le décret n’est pas validé par le législateur).

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre 377

constitutionnel

S’agissant des impacts sur l’ordre juridique interne, ils consistent en

la création d’un titre IV bis, au sein du livre I er

de la partie 2 du code de la défense, consacré aux régimes d’application exceptionnelle, relatif à l’état d’alerte de sécurité nationale, comprenant les articles L. 2143 - 1 et suivants

;

la création d’un article L. 33 - 7 - 1 du code des postes et communications électroniques (CPCE) prévoyant l’obligation faite aux opérateurs de transmettre, dans certaines conditions, des données interopérables relatives à la couverture du territoire par les r éseaux de communications électroniques mobiles.

la modification de l’article L. 411 - 2 - 1 du code de l’environnement prévoyant que les travaux et aménagements mentionnés au I de l’article L. 2143 - 6 du code de la défense, réalisés dans le cadre de l’état d’alerte de sécurité nationale, sont réputés répondr e à une raison impérative d’intérêt public majeur.

S’agissant de l’articulation avec le cadre constitutionnel, il peut être relevé

que les atteintes au droit de propriété prévues par l’article sont proportionnées à l’objectif poursuivi –

en particulier au regard de la gravité de la situation justifiant leur emploi –

et justifiées par un motif d’intérêt général

;

qu’il en va de même pour les atteintes à la liberté d’entreprendre, les limitations qui y seraient apportées (s’agissant de la disponibilité des réseaux télécom, de l’obligation de notifications d’incident notamment) étant proportionnées au regard de l’obj ectif poursuivi, non seulement au regard de la gravité de la situation les justifiant, mais également au regard de leur caractère temporaire

;

que les atteintes portées à la liberté d’aller et venir reposent sur un cadre éprouvé sur le plan constitutionnel, dont l’extension au cas d’espèce apparaît pleinement justifiée au regard de la gravité de la menace à laquelle il serait entendu faire face.

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

du code de la défense revêt un caractère strictement dérogatoire et exceptionnel, sans remettre en cause les règles de droit commun applicables en matière de protection de l’environnement, d’évaluation environnementale et d’urbanisme.

Il s’inscrit dans le cadre des exigences résultant des articles 1 er

et 2 de la Charte de l’environnement, telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel. Il ressort notamment des décisions n° 2020 - 809 DC et n° 2022 - 991 QPC que, s’il est loisible au législateur, dans l’exercice de sa compétence, de modifier ou d’ada pter des règles 378

existantes, il ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1 er

de la Charte. Le Conseil constitutionnel juge également que les limitations apportées à l’exercice de ce droit «

doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi

» .

En l’espèce, le dispositif relatif aux espèces protégées n’a ni pour objet ni pour effet de priver de garanties légales les exigences résultant de l’article L. 411 - 2 du code de l’environnement. Il maintient l’obligation de prescrire, avant l’engagement des

travaux, des mesures d’évitement et de réduction des atteintes, ainsi que l’exigence de définir et de mettre en œuvre des mesures de compensation permettant d’atteindre un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, dans des délais s trictement encadrés. La mesure a retenu un aménagement du séquencement temporel de ces obligations, destiné à tenir compte des contraintes propres à une situation d’alerte de sécurité nationale, sans en altérer la portée ni les finalités. Ces aménagements sont justifiés par un motif d’intérêt général tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et présentent un caractère proportionné, compte tenu de leur champ d’application strictement limité, tant sur le plan matériel que temporel.

S’agissant des dispositions applicables en matière d’urbanisme, le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

s’inscrit également dans un cadre dérogatoire et temporaire, sans remise en cause des règles de droit commun. Dans son avis sur le projet de loi d’urgence pour Mayotte 290 , le Conseil d’État a admis que le législateur puisse prévoir, par la loi, une dispense de formalités d’urbanisme pour des constructions temporaires rendues nécessaires par des circonstances exceptionnelles appelant une réponse immédiate, dès lors que ces constructions sont strictement limitées dans le temps et justifiées par des besoins d’urgence. Le Conseil d’État a relevé à cette occasion que, si le b de l’article L. 421 - 5 du code de l’urbanisme renvoie en principe à un décret en Conseil d’État le soin d e définir les travaux dispensés d’autorisation, le législateur peut intervenir directement lorsque les besoins auxquels il entend répondre ne relèvent d’aucune des catégories existantes et justifient l’instauration d’un régime dérogatoire exceptionnel. Il a également pris acte de ce que la durée maximale d’implantation des constructions, fixée à deux ans, inclut les opérations de montage, d’aménagement et de démontage, garantissant le caractère temporaire des ouvrages et la réversibilité des situations créé es.

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

reprend ces principes. En rattachant les constructions, installations et aménagements nécessaires aux besoins définis par la loi au régime des constructions temporaires dispensées de formalités d’urbanisme, il

290

https://www.assemblee - nationale.fr/dyn/17/textes/l17b0772_avis - conseil - etat.pdf

379

repose sur des circonstances exceptionnelles résultant du déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale et sur des besoins appelant une réponse immédiate. La limitation de la durée d’implantation à deux ans, assortie d’une obligation de remise en état des sites, exclut toute remise en cause durable des règles de droit commun de l’urbanisme.

Par ailleurs, s’agissant des dispositions relatives aux fouilles archéologiques, le Conseil constitutionnel a précisé le régime juridique applicable à la préservation du patrimoine archéologique dans sa décision n° 2003 - 480 DC du 31 juillet 2003 relative à

la loi sur l’archéologie préventive. Il a reconnu à cette occasion l’existence d’un objectif d’intérêt général qui s’attache à la préservation des éléments du patrimoine archéologique. Toutefois, ainsi que le souligne le commentaire de cette décision, cet

objectif d’intérêt général ne bénéficie pas, en lui - même, d’un ancrage constitutionnel et relève de la protection conférée par la loi. Dès lors, les aménagements apportés par le législateur au régime des fouilles archéologiques en situation d’alerte de sé curité nationale s’inscrivent dans un cadre de conciliation entre, d’une part, un objectif d’intérêt général de valeur législative et, d’autre part, une exigence constitutionnelle tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation.

Les dispositions prévues au II de l’article L. 2143 - 6

relatives à l’évaluation environnementale et à la participation du public répondent à ces mêmes exigences constitutionnelles. Dans sa décision n° 2022 - 843 DC précitée, le Conseil constitutionnel a rappelé que ces procédures contribuent à la mise en œuvre du droit garanti par l’article 1 er de la Charte de l’environnement, sans pour autant revêtir, en elles - mêmes, un caractère intangible. Il en résulte que le législateur peut, pour des motifs d’intérêt gén éral tenant à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, en adapter les modalités, à la condition de ne pas en priver les exigences constitutionnelles de garanties légales et de prévoir des mesures proportionnées à l’objectif poursuivi.

Le dispositif retenu ne supprime ni l’évaluation des incidences environnementales ni l’information du public, mais en aménage le séquencement et les modalités. Il prévoit notamment la mise à disposition du public, pour information,

d’un dossier présentant les incidences notables du projet sur l’environnement. Ces garanties, combinées à l’encadrement strict du champ d’application du dispositif et à sa limitation dans le temps, assurent que les adaptations prévues ne portent pas une a tteinte disproportionnée aux exigences résultant de la Charte de l’environnement, conformément au raisonnement retenu par le Conseil constitutionnel dans la décision n° 2022 - 843 DC.

Il prévoit également, des dispositions relatives à la remise en état des sites, afin de garantir que les installations réalisées dans le cadre de ce régime exceptionnel n’emportent pas d’atteinte durable à l’environnement. À ce titre, la cessation des 380

travaux ou de l’exploitation s’accompagne d’obligations de remise en état adaptées aux caractéristiques du projet et aux enjeux environnementaux identifiés, sous le contrôle de l’autorité administrative. Ces exigences contribuent à assurer que les aménagem ents procéduraux institués demeurent strictement proportionnés et n’altèrent pas de manière pérenne les équilibres écologiques.

Enfin, la portée temporelle du dispositif est encadrée par le III

de l’article L. 2143 - 6 , qui prévoit que les régimes spécifiques demeurent applicables aux travaux engagés jusqu’à la fin du dernier jour du sixième mois suivant la cessation de l’état d’alerte. Cette période transitoire, limitée et prévisible, permet d’éviter toute rupture juri dique pour les opérations en cours sans conférer aux dispenses prévues un caractère pérenne. Elle contribue ainsi à la proportionnalité du dispositif et à la sécurité j uridique des décisions prises, sous le contrôle du juge administratif.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

La disposition prévue à l’article L. 2143 - 3 s’appuie à la fois sur l’article 346 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, repris dans le code de la commande publique aux 3° et 4° de l’article L. 2515 - 1, et sur la directive 2009/81/CE du Parle ment européen et du Conseil du 13

juillet 2009 relative à

la coordination des proc é dures de passation de certains march é s de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou entit é s adjudicatrices dans les domaines de la défense et de la sécurité.

S’inspirant du 1 er

considérant de cette dernière qui rappelle que «

La sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, tant dans le domaine de la sécurité que dans celui de la défense.

», le dispositif prévoit que la mise en œuvre de l’état d’alerte de sécurité nationale est un intérêt essentiel de sécurité (IES). Ce postulat permet de dégager les acheteurs de la démonstration de l’existence de l’IES. Ils devront donc seulement démontrer qu e l’objet de leur marché relève de cet IE S.

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

s’inscrit dans le cadre du droit de l’Union européenne et des engagements conventionnels de la France applicables en matière de protection de l’environnement, de conservation de la biodiversité et de préservation du patrimoine archéologique. Il repose sur

les facultés d’adaptation expressément prévues par ces textes pour les situations relevant de la défense nationale ou de l’urgence, sans remettre en cause les objectifs de protection qu’ils poursuivent.

nationale ou destinés à répondre à des situations d’urgence à caractère civil, lorsqu’ils estiment que cette application irait à l’encontre de ces objectifs. Cette exemption, qui constitue une dérogation au régime de droit commun, doit être interprétée str ictement et ne peut bénéficier qu’à des projets dont la finalité principale relève effectivement de la défense nationale. Ni la directive ni la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne n’imposent, lorsque cette exemption est légalement mis e en œuvre, la réalisation d’une évaluation environnementale selon les formes prévues par le droit commun.

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

s’inscrit dans ce cadre. Il repose sur une activation ,

circonstanciée et temporaire, limitée aux situations d’alerte de sécurité nationale

pour des projets désignés au cas par cas , et n’institue ni une exemption générale ni un régime permanent. Il prévoit en outre des garanties spécifiques en matière d’analyse des incidences environnementales, d’information du public ,

qui excèdent les exigences minimales résultant du droit de l’Union applicable à l’exemption prévue à l’article 1er, paragraphe 3, de la directive 2011/92/UE.

S’agissant de la conservation des habitats naturels et des espèces protégées, le dispositif est compatible avec la directive 92/43/CEE dite « Habitats » et la directive 2009/147/CE dite « Oiseaux ». L’article 6, paragraphe 4, de la directive Habitats autor ise la réalisation de projets susceptibles d’affecter un site Natura 2000 en l’absence de solutions alternatives, pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, sous réserve de la mise en œuvre de mesures compensatoires propres à assurer la cohérenc e globale du réseau Natura 2000. La Cour de justice de l’Union européenne a reconnu aux États membres une marge d’appréciation dans l’identification de ces raisons impératives, tout en exigeant le respect des conditions de fond prévues par la directive.

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

ne remet pas en cause ces conditions de fond. Il se borne à aménager les modalités de mise en œuvre des dérogations applicables aux espèces protégées afin de tenir compte des contraintes propres à une situation d’alerte de sécurité nationale, tout en main tenant l’exigence d’un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité, et en encadrant strictement dans le temps la définition et la mise en œuvre des mesures de compensation, conformément aux exig ences de la directive Habitats.

Sur la présomption législative de raison impérative d’intérêt public majeur, l a jurisprudence récente du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État ( d écision n° 2024 - 1126 QPC du 5 mars 2025 ; CE, 30 septembre 2025, n° 497567) a

admis qu’une telle présomption législative puisse être instituée, dès lors qu’elle n’exonère pas du respect des autres conditions légales et qu’elle demeure encadrée.

382

Enfin, en matière de protection du patrimoine archéologique, le dispositif s’inscrit dans le cadre de la Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, faite à La Valette le 16 janvier 1992 et ratifiée par la France. Cette convention

impose aux États parties d’assurer la protection et l’étude scientifique du patrimoine archéologique et d’en intégrer les exigences dans les politiques d’aménagement du territoire. Son article 5 prévoit à cet égard une conciliation entre les exigences de la protection archéologique et les besoins liés à l’aménagement, sans imposer un modèle procédural unique ni le caractère systématique des opérations d’archéologie préventive. Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

s’inscrit dans cette marge d’appréciation, en aménageant les conditions de réalisation des opérations d’archéologie préventive afin de tenir compte des contraintes propres à une situation d’alerte de sécurité nationale, tout en respectant les objectifs de

préservation et de valorisation scient ifique des vestiges.

Ainsi, par son champ d’application strictement limité, son encadrement temporel précis et le maintien de garanties substantielles, le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

est conforme aux exigences résultant du droit de l’Union européenne et aux engagements conventionnels de la France, tout en mettant en œuvre, de manière proportionnée, les facultés d’adaptation prévues pour les situations relevant de la défense nationale et de l’urgence.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

Les mesures envisagées auraient par construction des impacts économiques, financiers et administratifs proportionnés, le régime ayant vocation à être activé de façon exceptionnelle et étant en tout état de cause d’application temporaire.

Le dispositif prévu à l’article L. 2143 - 6

est susceptible d’avoir des effets macro - économiques en situation d’alerte de sécurité nationale, en facilitant la réalisation rapide de travaux nécessaires à la continuité des fonctions essentielles de la Nation. Il contribue à limiter les ruptures d’act ivité et les désorganisations économiques susceptibles de résulter de crises affectant la sécurité nationale.

383

En sécurisant juridiquement la mise en œuvre de travaux urgents, le dispositif participe au maintien de la résilience des filières stratégiques, notamment industrielles et logistiques, sans modifier durablement les conditions de concurrence. Son champ d’ap plication strictement limité et son encadrement temporel excluent tout effet structurel ou permanent sur l’économie.

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Il n’est pas attendu d’impact macroéconomique quantifiable découlant des mesures prévues. Celles - ci pourraient en revanche être adoptées en réponse à une situation ayant un impact sur la situation macroéconomique.

En outre, les mesures tendant à alléger les contraintes pesant sur la commande publique ou la capacité à construire certaines infrastructures pourraient être de nature à soutenir, le temps de l’application de l’état d’alerte de sécurité nationale, l’activi té économique.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

S’agissant d’un régime d’application exceptionnelle et temporaire, son impact sur les entreprises n’est pas quantifiable a priori . Il peut néanmoins être relevé que les mesures tendant à alléger les contraintes pesant sur la commande publique ou la capacité à construire certaines infrastructures pourraient être de nature à soutenir, le temps de l’application de l’état d’alerte de sé curité nationale, l’activité des entreprises.

Ainsi, à titre d’exemple, la disposition permettant à un nombre élargi d’opérateurs d’avoir recours à des procédures dérogatoires de commande publique pour les marchés ou concessions relatifs à des équipements

nécessaires à la protection de leurs installations pourrait favoriser l’activité d’entreprises françaises dans ces domaines.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

S’agissant d’un régime d’application exceptionnelle, ayant vocation à permettre à la nation de faire face à une menace inédite, il ne peut être exclu que sa mise en œuvre représente un impact budgétaire. Il n’est pas possible de le chiffrer en l’état. Ces impacts budgétaires pourraient en particulier couvrir

384

des coûts administratifs

: en matière de commande publique, la hausse prévisible du recours à la commande publique dans des conditions facilitées pourrait avoir un coût administratif par exemple –

relativement marginal

;

des coûts tenant à la sécurité publique

: le recours à des périmètres de protection pour protéger l’emprise d’OIV pourrait ainsi représenter un coût budgétaire

;

des coûts tenant à la réalisation urgente de travaux dans les conditions prévues à l’article L. 2143 - 6

ainsi créé

;

des coûts de ressources humaines

: la mobilisation de réservistes à brefs délais, associée aux dépenses de logement, d’alimentation, de vêtement, de déplacement etc.

;

Des coûts tenant à l’indemnisation de personnes physiques et morales au titre des préjudices matériels ou financiers exceptionnels occasionnés par les mesures prises dans le cadre de ce régime.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Aucun impact sur les associations n’est attendu

S’agissant des particuliers, certaines restrictions à la liberté d’aller et venir peuvent être attendues pour assurer la protection physique des OIV notamment.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Le principal impact prévisible s’agissant des collectivités territoriales résiderait dans la capacité de dérogation ouverte à diverses autorités de l’Etat en matière réglementaire, et qui pourrait s’étendre à des actes pris par les collectivités territoria les. A titre d’exemple, la nécessité de faciliter le transport d’engins porte - blindés peut nécessiter certaines dérogations à des actes pris en matière de circulation routière par les autorités locales (communes et intercommunalités, départements, régions)

au regard de leurs compétences respectives en matière de gestion, de règlementation et de police des voies communales, routes départementales et routes régionales. Une telle atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales a en

conséquence justifié le recours à la loi.

Aucune incidence technique, financière ou organisationnelle n’est prévue en tant que telle.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

385

Certaines mesures ayant vocation à lever des contraintes juridiques pouvant paraître indues face à la réalisation du scénario central de la RNS –

en matière de commande publique par exemple –

elles pourront ponctuellement faciliter le travail des services administratifs.

En tout état de cause, ces services ayant vocation à être particulièrement mobilisés dans le cadre de la réponse aux menaces justifiant l’entrée dans le régime de l’état d’alerte de sécurité nationale, il n’est pas prévu, en soi et à date, un impact partic ulièrement lourd pour les services concernés. A titre d’illustration, l’on peut penser au cas de l’instauration d’un périmètre de protection visant à assurer la protection physique de l’emprise d’OIV, qui pourrait mobiliser des services administratifs déco ncentrés (préfecture) ainsi que des forces de sécurité intérieure.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Il est attendu de cette disposition le renforcement de la résilience de la nation. En amont de toute activation potentielle de ce régime juridique, il est souhaité que l’effort de planification juridique ainsi conduit permette une mobilisation large de la société le moment venu. En outre, l’activation de l’EASN pourrait également avoir un impact, au sens large, sur la société, par exemple:

l’instauration de périmètres de protection pourrait ainsi restreindre la liberté d’aller et venir

en limitant les déplacements, ce qui impacterait le cas échéant

les habitudes quotidiennes des intéressés ;

l e rappel des réservistes implique une mobilisation accrue des forces armées, ce qui peut perturber temporairement la vie professionnelle et person nelle des individus concernés

;

386

la gestion des ressources énergétiques et alimentaires peut nécessiter une priorisation de leur distribution, affectant potentiellement l'accès à c es biens essentiels.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

Les mesures d’accélération des délais d’obtention des autorisations nécessaires à la réalisation des travaux et projets mentionnés ne modifient pas les exigences qui sont applicables au fond.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

387

4.4.7.

Impacts sur les ressources

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Plusieurs consultations ont été menées

Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (article L. 36 - 5

du code des postes et des communications électroniques)

a rendu un avis le 19 février

2026 ;

Conseil national de l’évaluation des normes (article L. 1212 - 2

du code général des collectivités territoriales)

, à titre facultatif, a rendu un avis favorable le 5 mars 2026 ;

Mission interministérielle de l’eau (article R. 213 - 13

du code de l’environnement) a rendu un avis favorable

le 29 janvier 202 6.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Le présent article entrera en vigueur le lendemain du jour de publication de la loi au Journal officiel

de la République française.

Les dispositions prévues par l’état d’alerte de sécurité nationale auront vocation à s’appliquer dès lors que celui - ci sera activé et, pour certaines le nécessitant, dès lors qu’un décret en conseil des ministres l’aura prévu.

Les dispositions prévues à l’article L. 2143 - 6

applicables aux travaux et projets engagés en application du présent article s’appliqueront jusqu’à la fin du dernier jour du sixième mois suivant la fin de la déclaration de l’état d’alerte et de sécurité nationale.

388

5.2.2.

Application dans l’espace

Conformément à la Constitution, la défense est une matière régalienne qui relève de la compétence exclusive de l’Etat sur l’ensemble du territoire national. Ce cadre juridique est précisé dans les dispositions statutaires applicables dans les collectivités

de l’article 74 et en Nouvelle - Calédonie.

Ainsi l’article 6 - 2 de la loi organique n° 99 - 209 relative à la Nouvelle - Calédonie prévoit que sont applicables de plein droit en Nouvelle - Calédonie les dispositions législatives relatives à la défense ainsi que toute autre disposition législative qui, en raison de son objet, est nécessairement destinée à régir l’ensemble du territoire de la République. Ces modalités d’application du droit relatif à la défense nationale sont similaires à celles prévues à l’article 7 de la loi organique n° 2004 - 192 du 27 fév rier 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et à l’article 1 - 1 de la loi n° 55 - 1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de La Passion - Clipperton.

S’agissant des îles Wallis et Futuna, en application des dispositions de l’article 4 de la loi n° 61 - 814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre - mer les dispositions relatives à la défense nationale sont égale ment applicables de plein droit dans cette collectivité ultra - marine.

Les dispositions relatives à la défense nationale s’appliquent dans les collectivités soumises au principe de l’identité législative (Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique et Mayotte).

L’article L. 1 du code de la défense rappelle que : « Le code de la défense est applicable de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République ». Cet article liminaire recognitif permet de faciliter la lecture du code de la défense qui comporte principalement des dispositions de souveraineté.

Ainsi, les dispositions du projet d’article insérées dans le code de la défense sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République.

5.2.3.

Textes d’application

La mise en œuvre de ce régime juridique requerra l’adoption d’un décret en conseil des ministres. En outre, certaines options ouvertes par celui - ci requerront également la prise d’un décret en conseil des ministres (articles L. 2143 - 2 et L. 2143 - 4), qui po urra être celui d’activation du régime ou un nouveau décret ultérieur.

Un décret déterminera les conditions et modalités d’application de l’article L. 33 - 7 - 1 du CPCE prévoyant l’obligation, pour les opérateurs de communications 389

électroniques, de transmettre aux autorités des données interopérables sur l’état de leur réseau.

390

Article 22

–

Renforcement et précision des obligations applicables aux employeurs quant au service de sécurité nationale

ÉTAT DES LIEUX

une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement, y compris moral

».

Rattaché au Premier ministre, le SGDSN a organisé, de février à juin 2025, des travaux associant l’ensemble des ministères, les commissions parlementaires chargés de la défense, la délégation parlementaire au renseignement, des associations d’élus et des c hercheurs.

L’actualisation de la Revue nationale stratégique

(RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, a souligné l’intérêt d’une opérationnalisation et d’une harmonisation des dispositifs de réserves.

Faisant le constat (paragraphe 201) qu’il «

devient nécessaire que la Nation tout entière se tourne à nouveau vers sa défense et sa sécurité

», elle relevait qu’il «

s’agit notamment de renforcer la cohésion nationale et de créer un réservoir de personnes mobilisables en cas de crise

».

Dès lors, elle fixait comme objectif que les «

différents dispositifs de réserves et de volontariat seront également opérationnalisés et harmonisés dans le cadre d’une garde nationale rénovée et élargie à l’ensemble des dispositifs reposant sur une structuration clarifiée de l’offre d’engagement .

La poursuite de cet objectif a en conséquence fait l’objet de la délivrance d’un mandat à Mme Françoise Dumas, anciennement députée et présidente de la commission de la défense nationale et des forces armées, dont l’échéance est fixée à l’été 2026. Sa mise

en œuvre a d’ores et déjà permis d’identifier plusieurs modifications nécessaires du cadre juridique applicable aux réserves, mais également au service de sécurité nationale, le tout ayant vocation à constituer un cadre cohérent au service de la résilienc e de la nation au sens large.

1.1.

C ADRE GENERAL

391

Fruit des travaux initiés conjointement par le Gouvernement (Secrétariat général de la défense

et de la sécurité

nationale) et le Parlement 291

à la suite de l’adoption de la stratégie de sécurité nationale, définie par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, qui avait pour objectif

de parer aux risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la Nation

», l a loi n° 2011 - 892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

a créé deux régimes d’exception dans le code de la défense susceptibles d’ être activés par un décret en conseil des ministres en cas de

crise majeure

: le service de sécurité nationale (SSN) et la réserve de sécurité nationale (RSN) (évoquée à l’occasion des développements relatifs à l’article 23) .

Il était en effet apparu au terme de ces travaux qu’ aucun dispositif n’offr ait

aux opérateurs d’importance vitale visés aux articles

L. 1332 - 1 292

et L. 1332 - 2 293

du code de la défense un cadre juridique adéquat pour assurer leur continuité d’activité en cas de crise.

A en conséquence été adoptée la loi n° 2011 - 892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure , qui crée le service de sécurité nationale.

Celui - ci

est organisé par le code de la défense, aux articles L. 2151 - 1 à L. 2151 - 5 et, sur le plan réglementaire, aux articles R. 2151 - 1 à R. 2151 - 7.

La finalité de ce dispositif, précisée à l’article L. 2151 - 1 du code de la défense, vise à «

assurer la continuité de l'action de l'Etat, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale

dans des situations telles que celles de l’article L. 1111 - 2 du même code (menace justifiant le recours à la mobilisation ou la mise en garde), de l’article L. 2171 - 1 de ce code (menace justifiant le recours à la réserve de sécurité nationale) ou encore de l’article 1 er

de la loi du 3 avril 1955 (état d’urgence). Le recours au SSN est décidé par décret en conseil des ministres.

Le périmètre d’application du SSN est fixé par les opérateurs

visés par les articles

L. 1332 - 1 et L. 1332 - 2 du code de la défense c’est - à - dire ceux qui relèvent de la sécurité des activités d’importance vitale (SAIV).

L’article L. 2151 - 1 du code de la défense

291

Proposition de loi

de M.

Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD - MAYLAM tendant à faciliter l' utilisation

des

réserves militaires

civiles

en cas de

crise majeure.

292

Opérateurs publics ou privés exploitant des établissements ou utilisant des installations et ouvrages, dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la na tion.

293

Etablissements mentionnés à l'article L. 511 - 1 du code de l'environnement (installations classées pour la protection de l’environnement) ou comprenant une installation nucléaire de base visée à l'article L. 593 - 1 du code de l'environnement quand la destru ction ou l'avarie de certaines installations de ces établissements peut présenter un danger grave pour la population.

392

dispose ainsi que «

le service de sécurité nationale est «

applicable au personnel, visé par un plan de continuité ou de rétablissement d'activité

d'un de ces opérateurs .

Les principaux effets juridiques attachés au régime sont

pour les employeurs, des obligations ayant trait à l’information des autorités et de leurs personnels

: le régime prévoit en particulier une obligation de mettre à jour les renseignements relatifs à l’identité et à la fonction de leur s

personnels susceptible d’être placé s

sous le régime du SSN, et de mettre à disposition ces renseignements des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité (HFDS) compétents (article R. 2151 - 1 du code de la défense), ainsi qu’une obligation d’information des personnels conce rnés qu’ils sont susceptibles d’être concernés par le SSN (article L. 2151 - 4) comme lorsqu’ils ne le sont plus (article R. 2151 - 2). Enfin, les employeurs, informés par leur ministère coordonnateur de l’activation ou de la fin de la mise en œuvre du SSN, so nt tenus d’en informer leurs personnels concernés (articles R. 2151 - 4 et R. 2151 - 6)

;

pour les personnels concernés, une obligation de disponibilité

: le régime prévoit ainsi que «

lors du recours au service de sécurité nationale, les personnes placées sous ce régime sont maintenues dans leur emploi habituel ou tenues de le rejoindre

», et ce sous trois jours à compter de leur information (article R. 2151 - 5).

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Les dispositions proposées au présent article s’inscrivent dans le cadre constitutionnel en vigueu r. En ce qui concerne l’article susvisé, il

ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel 294

et du Conseil d’Etat 295

que les «

exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

(IFN) , au premier rang desquelles figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire

sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres principes à valeur constitutionnelle. Il revient au juge d’assurer une «

conciliation qui ne soit pas déséquilibrée

» entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles .

1.2.1.

Le service de sécurité nationale prévoit déjà une articulation entre les principes de continuité du service public, de sauvegarde des IFN, ou de certains objectifs à valeur constitutionnelle, ainsi que les droits et libertés

294

Par exemple

: décision du Conseil constitutionnel n° 2022 - 987 QPC du 8 avril 2022, M. Said Z.

295

Par exemple

: décision du Conseil d’Etat du 21 avril 2021, n° 393099, classé en A

393

constitutionnellement garantis

L’objectif du service de sécurité nationale (SSN), tel que fixé par l’article L. 2151 - 1 du code de la défense, est d’assurer «

la continuité de l'action de l'Etat, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale

». En d’autres termes, il concourt à la continuité des services publics, à laquelle contribuent notamment les opérateurs d’importance vitale (OIV) dont le personnel est assu jetti au service de sécurité nationale.

Reconnu comme principe général du droit par le Conseil d’Etat 296

le principe de continuité des services publics s’est vu doté d’une valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel 297 . Dans sa décision Droit de grève à la radio et à la télévision , le Conseil constitutionnel a ainsi relevé qu’en «

ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout c omme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle

».

Il en résulte que le législateur peut apporter à d’autres libertés ou droits constitutionnellement garantis, notamment aux agents publics et tout particulièrement au droit de grève, certaines limites et tempéraments. Comme l’a relevé le Conseil constitutio nnel dans sa décision précitée, «

ces limitations peuvent aller jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l'interruption porterait atteinte aux besoins

essentiels du pays

».

Il en résulte que ni les dispositions régissant actuellement le SSN, ni celles dont il est proposé de le compléter –

qui se bornent à clarifier la portée d’une obligation faite aux employeurs – , n’entrent en contradiction avec le cadre constitutionnel ains i posé.

1.2.2.

S’agissant des sanctions pénales

296

CE, 7 juill. 1950,

Dehaene .

297

CC, 25 juill. 1979, n° 79 - 105 DC,

Droit de grève à la radio et à la télévision.

394

Ces principes imposent donc de n’instituer que des peines strictement nécessaires 298 , le Conseil constitutionnel s’assurant de l'absence d'inadéquation manifeste entre les peines encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance .

pas s’immiscer dans l’opportunité dont bénéficie le législateur 299 .

La peine retenue pour la sanction de la méconnaissance par un opérateur de l’obligation lui étant faite de déterminer les emplois indispensables à la continuité de l’activité

répond pleinement à ces principes, le montant maximum de 150.000 euros prévu étant identique aux sanctions prévues à l’article L. 1332 - 7 du code de la défense pour la méconnaissance d’autres dispositions comparables dans leur objet comme dans l’intensité de l’obligation qu’elles prévoient applicables aux OIV.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Sans objet

: les dispositions concernées relèvent de la compétence nationale des Etats membres dans le cadre du droit européen et ne font l’objet d’aucune disposition conventionnelle internationale.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Dans le dispositif actuel de sécurité des activités d’importance vitale (SAIV), les opérateurs d’importance vitale (OIV)

sont tenus de rédiger un plan de continuité d’activité (PCA) «

et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu’elles sont susceptibles d’être placées sous le régime du service de sécurité

nationale

(article L. 2151 - 4 du code) .

298

Décision du Conseil constitutionnel n° 2011 - 199 QPC du 25 novembre 2011

299

Décision du Conseil constitutionnel n° 96 - 377 DC du 16 juillet 1996

; ex. a contrario , décision du Conseil constitutionnel n° 2016 - 744 DC du 29 décembre 2016

395

L’absence de réalisation de cette obligation peut être sanctionnée pénalement (premier alinéa de l’article R. 2151 - 7 du code

de la défense), qui fixe la sanction à une simple contravention de 5 e

classe soit 1

500 euros maximum.

Aucune disposition ne sanctionne en outre l’absence de mise à jour et de mise à disposition des ministres coordonnateurs ( au niveau des hauts fonctionnaires de sécurité et de défense ) de s renseignements relatifs à l’identité et à la fonction du personnel, prévu s à l’article R.

2151 - 1

du code

de la défense .

En conséquence

Le PCA par lui - même peut ne pas être vérifié par les ministres coordonnateurs , ce d’autant qu’il peut concerner des activités qui ne relèvent pas de la sécurité des activités d’importance vitale (SAIV)

;

Il apparaît en conséquence que certains OIV peuvent ne pas être

jour de leurs PCA , sans que l’Etat dispose des moyens d’assurer une mise en conformité.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Au regard des éléments exposés ci - avant, le Gouvernement souhaite donc disposer de moyens adéquats pour contraindre les OIV à lister les emplois nécessaires pour assurer la continuité d’activité d’importance vitale et de le notifier à l’ensemble

des personnels occupant ces emplois et remplissant les conditions pour être placés sous le régime du SSN.

2.2.1.

Introduction d’une sanction pénale

Les OIV devront donc d é terminer les emplois indispensables à

la continuit é

de l ’ activit é , ce qui implique, dans un second temps, de déterminer les agents occupant ces emplois pour les informer lorsqu’ils en remplissent les conditions. P our assurer

la satisfaction de

ce besoin, il est apparu indispensable de prévoir une sanction adéquate de la méconnaissance d’une telle obligation.

Le Gouvernement ayant opté pour une sanction pénale excédant 3000 euros (article 131 - 13 du code pénal) qui est celle actuellement applicable aux OIV dans les conditions prévues à l’article L. 1332 - 7 du code soit 150.000 euros, seule une disposition législa tive peut instituer une peine délictuelle.

2.2.2.

Clarification du contenu du PCA

La nécessité de l’instauration d’une sanction pénale a conduit le Gouvernement à s’interroger sur les contours de l’obligation aujourd’hui faite aux opérateurs 396

concernés. Pour mémoire, l’article est ainsi rédigé

: «

Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de

l'article L. 2151 - 1

sont tenus d'élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d'activité et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu'elles sont susceptibles d'être placées sous le régime du service de sécurité nationale .

Or, après consultation des opérateurs, il est apparu que ceux - ci

interprétaient fréquemment les mots «

aux personnes concern é es par ces plans

» comme ne leur faisant l’obligation que d’inclure des agents nommément désignés dans leur PCA –

en choisissant parfois, dès la formalisation du PCA, lequel ou lesquels des agents occupant un même poste seraient mobilisables –

et de leur notifier en consé quence leur possible mobilisation au titre du SSN.

Cet état de fait n’est pas satisfaisant

: il est impératif que les opérateurs incluent dans leur PCA des fonctions, afin de pouvoir mobiliser le jour venu le plus grand nombre possible d’agents occupant celles - ci

et d’assurer à tout le moins leur substituabilité . Pourtant, dans sa rédaction actuelle, l’obligation est satisfaite dès lors que l’opérateur inscrit un agent nommément désigné dans son PCA.

Or, dès lors que l’obligation ainsi faite aux opérateurs est assortie d’une sanction pénale, qui exige une précision dans ses contours, il paraît impossible de laisser perdurer dans la loi une ambiguïté quant à ceux - ci .

Enfin, la circonstance selon laquelle l’article R. 2151 - 1 du code

de la défense

imposerait de mettre à jour «

les renseignements relatifs à l’identité et à la fonction de leur personnel susceptible d’être placés sous le régime du service de sécurité nationale

» ne permet pas d’interpréter l’article L. 2151 - 4 du même code comme imposant d’établir les PCA par rapport aux fonctions auxquelles correspondent les emplois nécessaires à la poursuite d’activité dès lors que ces emplois peuvent être occupés par plusi eurs collaborateurs.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Le renforcement de la sanction pénale attachée à la méconnaissance de l’obligation de constituer des plans de continuité d’activité est apparu comme une nécessité, de même que l’alignement de cette sanction sur le quantum des diverses amendes aujourd’hui p révues à l’article L. 1332 - 7 du code de la défense. En effet, il aurait pu être envisagé de prévoir que la sanction attachée à la méconnaissance de cette obligation soit une sanction administrative, sur le modèle de ce qui est prévu par le projet de loi «

Résilience

». Par mesure de cohérence et au regard du droit positif, qui ne prévoit 397

pas en l’état de telle sanction, il a été fait le choix de conserver une sanction pénale sur le modèle de ce qui est actuellement prévu pour d’autres obligations des OIV.

S’agissant du contenu du plan –

et donc des contours de l’obligation désormais plus sévèrement réprimée –

il a été envisagé de considérer que l’article R. 2151 - 1 du code de la défense, qui prévoit que les employeurs «

mettent à jour les renseignements relatifs à l'identité et à la fonction

de leur personnel susceptible d'être placé sous le régime du service de sécurité nationale

» pourrait suffire à faire obligation aux opérateurs de prévoir, dans leur PCA, les fonctions indispensables à leur activité et no n la désignation de personnes susceptibles d’être mobilisées. Cette option a néanmoins été écartée, les dispositions de l’article R. 2151 - 1 du code de la défense ne portant pas spécifiquement sur le contenu des PCA.

3.2.

O PTION RETENUE

Au regard des éléments exposés ci - dessus, l’option retenue a consisté

d’une part, à renforcer la sanction attachée à la méconnaissance par les OIV de leur obligation de constituer des PCA et de notifier aux personnes concernées qu’elles sont susceptibles d’être mobilisées dans ce cadre

;

d’autre part et en conséquence, à préciser les contours de cette obligation en clarifiant les attendus quant au contenu des PCA, qui doivent mentionner des fonctions et non des personnes.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Les dispositions prévues consistent

d’une part, en l’insertion à l’article L. 1332 - 7 du code de la défense, qui prévoit les sanctions applicables aux OIV en cas de méconnaissance de certaines de leurs obligations, d’une amende de 150

000

euros en cas de méconnaissance de l’obligation leur ét ant faite à l’article L. 2151 - 4 du code de la défense d’élaborer des PCA et de notifier aux intéressés qu’ils sont susceptibles d’être mobilisés au titre du SSN

;

d’autre part, de compléter et de clarifier la portée de cette obligation en 398

prévoyant à l’article L. 2151 - 4 que, dans l’élaboration des PCA, les employeurs sont tenus de déterminer «

les emplois indispensables à la continuité de l’activité

».

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Aucun impact macroéconomique significatif n’est attendu.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

L ’ajout d’une nouvelle obligation à la charge des opérateurs d’importance vitale, qu’ils soient publics ou privés ne devrait pas affecter sur le plan financier ces derniers dès lors, d’une part, que la mesure est déjà mise en œuvre par certains d’entre eux et, d’autre part, qu’elle participe à une meilleure préparation de leur stratégie de continuité d’activité et entre dans le champ de compétences des directions de la sûreté de ces organismes.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Aucun impact budgétaire significatif n’est prévu, le dispositif modifié étant déjà en vigueur.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Il n’est pas attendu d’impact spécifique sur les associations. La disposition ayant vocation à clarifier le droit existant, elle ne devrait pas entraîner d’impact significatif sur les agents concernés, qui devraient en tout état de cause, lorsque nécessaire, être mobilisés dans le cadre du SSN.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

399

Aucun impact n’est attendu sur les collectivités territoriales.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Il n’est pas attendu d’impact majeur sur les services administratifs. Ceux - ci (les SHFDS concrètement) seront néanmoins mieux à même de contrôler l’élaboration et le contenu des PCA par les employeurs concernés, ce qui est de nature à fluidifier leur trava il.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

400

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été menée.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

401

Les dispositions du présent article entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. Les

dispositions créées et modifiées , qui s’insèrent dans le code de la défense, correspondent à des mesures applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités d’outre - mer.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

402

TITRE IV –

MOBILISER LES FORCES VIVES DE LA NATION

C HAPITRE I ER –

R ECENTRER LA JOURNEE DE MOBILISATION SUR LES FONDAMENTAUX

Article

–

Journée de mobilisation

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

La revue nationale stratégique

( RNS ), actualisée en 2025 ,

a tiré les conséquences

changement majeur du contexte stratégique d’ensemble de ces dernières années . L ’hypothèse d’un possible engagement de haute intensité

à moyenne échéance , aux frontières de l’Europe ou impliquant la France par déclenchement des mécanismes prévus par le Traité de l’Atlantique Nor d 300

ou de l’Union e uropéenne 301 , est désormais crédible .

A cette hypothèse de conflit militaire ouvert s’ajoutent le constat de menaces hybrides , conjuguant attaques informatiques, tentatives de subversion , désinformation massive ou encore sabotages ,

ainsi qu’une récurrence accrue de catastrophes naturelles liées aux effets du changement climatique. Enfin, les leçons tirées de la pandémie

de la

COVID 19 ont montré l’importance de la résilience et de la préparation, tant matérielle qu’en termes de ressources humaines indispensables .

contexte dégradé est de nature à faire évoluer les enjeux et l es priorités pour le ministère des armées e t commande de préparer, en plus de la réquisition pour les besoins de la défense et de la sécurité nationale et de la mobilisation, prévues par le code de la défense, les conditions d’une sensibilisation plus marquée

des jeunes citoyens

aux enjeux de la défense militaire .

Ai nsi, la RNS 2025 indique que «

tous les citoyens doivent pouvoir devenir acteurs de la cohésion nationale et de la résilience pour se protéger eux - mêmes, leurs proches et ainsi permettre une meilleure préparation de l’ensemble du pays. L’engagement, sous toutes ses formes au sein des armées ou d’un dispositif de mobilisation civile, doit être ancré

300

Article 5.

301

A rticle 42 § 7 du traité de l’ U nion européenne.

403

dans le parcours citoyen de chacun et valorisé au quotidien. Cela passera notamment par une évolution de la journée défense et citoyenneté

».

Jusqu’à la réforme du service national opérée par la loi n° 97 - 1019 du 28 octobre 1997 et la suspension de l’appel sous les drapeaux, le service national était essentiellement militaire. En effet, la loi du 28 octobre 1997 a institué « l’appel de préparation à la déf ense », d’une durée d’une journée (JAPD), renommée « journée défense et citoyenneté » (JDC) par la loi n° 2010 - 241 du 10 mars 2010 relative au service civique. Ces dispositions sont codifiées dans le code du service national, dont l’article L. 111 - 2 prévoi t que le service national universel comprend plusieurs obligations 302 , parmi lesquelles la JDC, et assigne à cette dernière des finalités de renforcement

de l’esprit de défense, d ’affirmation du sentiment d’appartenance à la communauté nationale et d’approfondissement

du lien entre la jeunesse et les armées.

Le recensement est accompli par les jeunes Français à 97,6

% de la class e d’âge 303 . Sur la base des informations déclarées, cette obligation

permet de préparer la convocation à la JDC

des jeunes Françaises et F rançais ainsi que de faciliter l’inscription d’office sur les listes électorales des jeunes majeurs prévue par le 1° du II de l’article L. 11 du code électoral.

La JDC

accueille aujourd’hui près de 800 000 jeunes par an sur tout le territoire national, dans le cadre de 18 000 journées 304 . Elle constitue une opportunité de rencontre de chaque jeune Français avec des militaires de son pays

et est essentielle pour renforcer le lien entre les armées et la société civile, pour accroître l’attractivité des métiers de la défense afin de favoriser l’engagement militaire, mais aussi pour développer la prise de conscience de la nécessité

de défendre son pays si des circonstances exceptionnelles l’exigeaient. Pour les pouvoirs publics en général et le ministère des armées en particulier, il importe de faire de cette rencontre le socle d’une relation durable avec la jeunesse.

Lors de

son allocution du 27 novembre 2025 à Varces 305 , le Président de la République a annoncé la transformation de la JDC

en une

journée de mobilisation

recentrée sur les fondamentaux de la défense.

Cette journée sera l’occasion pour les jeunes Français d’exprimer leur volontariat pour un engagement au sein du «

nouveau service national

» , dont les contours ont été présentés par le chef de l’Etat au cours de cette

302

Le recensement à l’âge de seize ans (obligation régularisable jusqu’à l’âge de 25 ans –

articles L. 113 - 1 et L. 113 - 4 du code du service national), la JDC entre la date du recensement et le dix - huitième anniversaire des intéressés (obligation également régularisable jusqu’à 25 ans –

article L. 114 - 5, L. 114 - 6, L. 114 - 8 et L. 114 - 9) et l’appel sous les drapeaux (suspendu pour tous les Français qui sont nés ap rès le 31 décembre 1978 et ceux qui sont rattachés aux mêmes classes de recensement –

article L. 112 - 2).

303

Source système d’information de la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ), 2023.

304

Source système d’information DSNJ, 2023.

305

Déclaration de M. Emmanuel Macron, président de la République, sur le Service national et la politique de la défense, à la 27e Brigade d'Infanterie de Montagne (BIM) de Varces le 27 novembre 2025 .

404

même allocution.

La refonte de la JDC vise ainsi à recentrer le programme de cette journée sur les objectifs initiaux de la loi du 28 octobre 1997 et à renforcer les activités à caractère militaire et la cohésion nationale.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes de l’article 34 de la Constitution : « La loi fixe les règles concernant (…) les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens (…)

».

Depuis la loi n° 2009 - 928 du 29 juillet 2009 306 , la politique de défense est définie à l’article L. 1111 - 1 du code de la défense comme ayant pour objet d'assurer l'intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées, mais également comme devant contribuer à la lutte c ontre les autres menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale. L’articulation des sujétions imposées par la défense nationale avec les autres règles et principes à valeur constitutionnelle est donc à apprécier à l’aune de la nature de la menace susceptible de mettre en cause la sécurité

nationale.

Par ailleurs, le principe d’égalité devant la loi est prévu par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 et est respecté au regard de la sujétion de la journée de mobilisation s’imposant à l’ensemble d’âge sans distinction.

Cet article prévoit que : «

La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement ou par leurs représentants à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse

» .

Ce principe « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rap port direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Il n'en résulte pas pour autant que le principe d’égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. » 307

Il est donc possible de prendre en compte certaines situations spécifiques 308 .

Aussi, le principe d’égalité devant les charges publiques peut trouver à s’appliquer au regard de la contribution des Français au financement de ces journées. Prévu par l’article 13 de la Déclaration précitée, il prévoit que : «

» . Le Conseil constitutionnel considère que si cet article « n’interdit p as de faire supporter, pour un motif d’intérêt général, à certaines catégories de personnes

306

Loi n° 2009 - 928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

307

CC, 6 mai 2011, n° 2011 - 127 QPC .

308

Voi r

3.4.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap .

405

des charges particulières, il ne doit pas en résulter de rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques »

309 .

Dans le cadre de ces dispositions constitutionnelles, le recensement et la nouvelle journée de mobilisation au contenu révisé relèvent du domaine législatif en tant qu’ils constituent une sujétion imposée par la défense nationale aux citoyens en leur perso nne.

A ce titre, le code du service national

prévoit que «

l es citoyens concourent à la défense et à la cohésion de la Nation

», qui s’exerce «

notamment par l’accomplissement du service national universel

» ( cf . art. L. 111 - 1). Le contenu de ces obligations et de ce qui en découle est précisé dans divers articles du code du service national. S’agissant du recensement, l’article L. 113 - 7 du code du service national prévoit ainsi qu’«

a près avoir été recensés, et jusqu'à l'âge de vingt - cinq ans, les Français sont tenus de faire connaître à l'a dministration chargée du service national tout changement de domicile ou de résidence, de situation familiale et professionnelle

» .

Pour la JDC, le code du service national fait également mention de convocations (articles L. 113 - 3 et L. 114 - 5) à cette journée, et précise que les Français qui y participent «

ont la qualité d’appelés du service national

sont placés sous la responsabilité de l’Etat

(article L. 114 - 10). L’article L. 114 - 6 du même code prévoit que la personne assujettie à l’obligation de participer à la JDC doit, avant l’âge de vingt - cinq ans et sauf cas de force majeure, être en règle avec cette obligation pour «

ê tre autorisée à s'inscrire aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique

» .

Enfin, l’article L. 111 - 3 du code précise que

: «

Nul ne peut être investi de fonctions publiques s'il ne justifie avoir satisfait aux obligations imposées par le présent code

» .

Toutefois, le

Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur la conformité de la JDC et du recensement aux exigences constitutionnelles. Dans sa décision n° 97 - 392 DC du 7 novembre 1997

relative à la loi portant réforme du service national, le Conseil s’était en effet déclaré incompétent pour connaître de cette loi, déjà promulguée.

1.2.

C ADRE CONVENTIONNEL

La collecte des données à caractère personnel des citoyens et leur actualisation s’inscrivent dans le respect de l’article 8 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales et de la jurisprudence de la Cour

e uropéenne des droits de l’Homm e.

309

Loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports, 10 janvier 2001, n° 2000 - 440 DC.

406

La Cour considère ainsi que « la protection des données à caractère personnel joue un rôle fondamental pour l’exercice du droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l’article 8 de la Convention. La législation interne doit donc ménager des garanties appropriées pour em pêcher toute utilisation de données à caractère personnel qui ne serait pas conforme aux garanties prévues dans cet article (...). Le droit interne doit notamment assurer que ces données soient pertinentes et non excessives pa r rapport aux finalités pour lesquelles elles sont enregistrées, et qu’elles soient conservées sous une forme permettant l’identification des personnes concernées pendant une durée n’excédant pas celle nécessaire aux finalités pour lesquelles elles sont en registrées (...). [Il] doit aussi contenir des garanties de nature à protéger efficacement les données à caractère personnel enregistrées contre les usages impropres et abusifs (...) »

(CEDH, 22 juin 2017, Aycaguer c/France, n°8806/12, §38).

1.3.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Face aux enjeux contemporains d’engagement citoyen, de cohésion nationale et de préparation à la défense, il existe une grande diversité des modèles européens de dispositifs de mobilisation de la jeunesse au profit des intérêts de la sécurité nationale 310 .

Dix États membres de l’Union e uropéenne (UE) maintiennent une conscription masculine obligatoire, mais avec des périmètres très variables : la Grèce atteint près de 80 % d’une classe d’âge masculine, tandis que la Suède, qui a rétabli une conscription sélective, ne mobilise qu’environ 8 % des jeunes, sur la base de tests médicaux, psychotechniques et scolaires. La Finlande applique une « défense totale » reposant sur un se rvice militaire obligatoire, une réserve entraînée, et l’intégration des enjeux de défense à toute la société. Ce modèle civilo - militaire, soutenu par un fort consensus national, permet de mobiliser jusqu’à 900 000 appelés pour une population de 5,7 millio ns d’habitants, en cas de crise.

D’autres pays privilégient le volontariat, comme les Pays - Bas avec le « Dienjaar », service militaire volontaire et un service civique (MDT) copiloté avec des acteurs locaux. L’évolution récente du contexte géopolitique amène plusieurs pays à réexaminer la

pertinence et les modalités d’un service militaire. La Pologne a ainsi annoncé son intention de rétablir une forme de conscription afin de mobiliser chaque année 100 000 jeunes, tandis que l’Allemagne envisage un dispositif inspiré du modèle suédois, fond é sur un recensement généralisé suivi d’une sélection des candidats selon les besoins opérationnels de l’armée.

310

France Stratégie, juin 2025, «

Service national : construire un nouveau mod è le fran ç ais (et europ é en)

» .

407

Les modèles suédois , procédant à une

sélection ciblée, finlandais , reposant sur une

réserve large , et

néerlandais , s’appuyant des

dispositifs de volontariat ,

fournissent des repères utiles en matière de proportionnalité, de faisabilité et de gouvernance.

En particulier, l’exemple de la Finlande, où la volonté de défendre le territoire et les valeurs du pays est insérée dans la Constitution et dans plusieurs textes législatifs , montre l’importance de l’inscription des finalités dans l’ordre juridique pour permettre leur appropriation par les citoyens et la participation de l’ensemble des acteurs institutionnels, économiques et associatifs.

Aux Pays - Bas, les différents dispositifs innovants ont récemment été déployés dans le cadre d’un programme global pour une communauté nationale plus résiliente, notamment, outre le service militaire volontaire précédemment cité, un intéressant programme po ur favoriser la réserve parmi les étudiants. Ainsi, le « Defensity college

» propose des emplois à temps partiel pour les étudiants de l’enseignement supérieur en tant que militaire. Les étudiants sont employés comme réservistes au sein du ministère de la d éfense (donc sous statut militaire) . Ces derniers sont placés dans une unité en fonction de leur s

expertise et intérêts , un

à deux

jours par semaine ,

marqués par un changement de lieu de travail tous les six

mois. Le programme comporte une formation militaire générale et une formation en développement personnel, toutes deux obligatoires. De façon facultative, les étudiants peuvent participer à d’autres formations militaires.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1.

S’agissant du contenu de la journée :

Instaurée avec la suspension du service militaire, la JDC

est devenue au fil du temps de moins en moins tournée vers la connaissance de la défense et la rencontre avec des militaires susceptibles de partager leur expérience ,

au profit d’activités davantage orientées vers la citoyenneté.

L e contenu de cette journée

a été modifié en ce sens par plusieurs lois intervenues depuis 2004

: la loi n° 2004 - 811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile 311 ,

311

Sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours.

408

la loi n° 2004 - 800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique 312 , la loi n° 2010 - 241 du 10 mars 2010 relative au service civique 313 , la loi n° 2011 - 672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité 314 , la loi n° 2011 - 814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique 315 , la loi n° 2015 - 917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense 316 , la loi n° 2016 - 41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé 317 , la loi n° 2019 - 1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille 318 , la loi n° 2021 - 1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs - pompiers et les sapeurs - pompiers professionnels 319 .

L’ article L. 114 - 3 du code du service national distingue ainsi désormais des thématiques qui font l'objet d'une présentation, d'une sensibilisation, d'un e évaluation ou d'une inform ation générale ou spécifique .

Une modification de la loi est

nécessaire pour modifier le contenu des enseignements et

informations prévus à cet article, afin de le recentrer sur les enjeux de défense. La Cour des comptes a souligné dans un rapport récent que les «

finalités [de la JDC] doivent être actualisées et redéfinies en adéquation avec l’évolution du contexte

» 320 .

2.1.2.

S’agissant des données collectées dans le cadre du service national universel

312

Délivrance d’une information sur les modalités de consentement au don d'organes à fins de greffe et sur la possibilité pour une personne d'inscrire son refus sur le registre national automatisé prévu à l'article L. 1232 - 1 du code de la santé publique.

313

Sensibilisation aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux du renforcement de la cohésion nationale et de la mixité sociale.

314

Remise de la charte des droits et devoirs du citoyen français mentionnée à l'article 21 - 24 du code civil à cette occasion.

315

Délivrance d’une information générale sur le don de sang, de plaquettes, de moelle osseuse, de gamètes et sur le don d'organes à fins de greffe. S'agissant du don d'organes, une information spécifique est dispensée sur la législation en vigueur, sur le co nsentement présumé et sur la possibilité pour une personne d'inscrire son refus sur le registre national automatisé prévu à l'article L. 1232 - 1 du code de la santé publique.

316

Remplacement de la sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours par la sensibilisation à la sécurité routière.

317

Information sur la prévention des conduites à risque pour la santé, notamment celles susceptibles de causer des addictions et des troubles de l'audition.

318

Information consacrée à l'égalité entre les femmes et les hommes, à la lutte contre les préjugés sexistes et à la lutte contre les violences physiques, psychologiques ou sexuelles commises au sein du couple est dispensée.

319

Présentation des enjeux et des objectifs généraux du modèle français de sécurité civile et présentation des possibilités d'engagement en qualité de sapeur - pompier volontaire.

320

Cour des comptes, Rapport public annuel, «

La Journ é e D é fense et Citoyennet é , des objectifs à

red é finir

» , mars 2025 .

409

Dans le cadre du service national universel, la loi autorise actuellement le ministère des armées à recueillir des données concernant les jeunes femmes et hommes, âgés de seize à vingt - cinq ans. Ces données sont relatives à l’état

civil

ainsi qu’à leur situation familiale, scolaire, universitaire et professionnelle (art. L. 113 - 2 du code du service national).

Une fois recensées, les personnes assujetties aux obligations du service national doivent signaler tout changement de domicile ou de résidence, de situation s

familiale et professionnelle jusqu’à l’âge de vingt - cinq ans (art. L. 113 - 7 du code du service national). Cette obligation de mise à jour demeure ,

dans les faits, peu mise en œuvre 321 .

Également, la personne qui participe à la JDC ne déclare à cette occasion aucune donnée subjective liée notamment à un intérêt pour les enjeux défense et à l’éventualité d’une intégration au sein des dispositifs existants.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

2.2.1. S’agissant du contenu de la

journée

Les mesures proposées ont pour

premier

objectif d’accroître

la connaissance des forces armées

la résilience des jeunes citoyens conformément à la stratégie nationale de résilience , ce qui aura pour finalité de renforcer le lien entre l’armée et la Nation.

Le deuxième objectif de cette journée consiste à conforter le

vivier de recrutement au sein des forces armées et formations rattachées, en particulier au profit du nouveau service national volontaire, mais également au profit d’autres dispositifs

tels que la réserve opérationnelle, les volontariats ou encore l’engagement en tant que militaire d’active.

Aussi apparaît - il nécessaire de modifier l’article L. 114 - 3 du code du service national qui définit le contenu d u programme, afin de mettre en adéquation cette journée

avec ces deux objectifs prioritaires ,

par une « remilitarisation », qui doit être toute entière dédiée aux enjeux de défense, aux échanges des jeunes avec les militaires, à la découverte, de l’environnement des forces armées, de la diversité de leurs mét iers, de leur organisation, de leurs équipements et opérations, avec notamment le témoig nage de militaires.

321

Alors que la quasi - totalité des jeunes se fait recenser (98,2% de la cohorte 1997), l’obligation de mise à jour des données personnelles jusqu’à 25 ans demeure «

théorique

» ( rapport public annuel

de la Cour des Comptes 2025 –

la journée défense et citoyenneté –

page 146).

410

Par ailleurs, la délivrance du

certificat de participation

à la journée sera désormais conditionnée ,

entre autres, à la réalisation

les examens de santé prévus par l’article L. 2132 - 2 du code de la santé publique. La journée de mobilisation sera ainsi l’occasion

d’effectuer une photographie

de la situation sanitaire et épidémiologique d’une même classe d’âge .

2.2.2 S ’agissant des données collectées dans le cadre du service national universel

En premier lieu, le projet de texte vise à mieux articuler le lien entre les deux obligations que constituent à l’âge de seize ans le recensement et ,

entre la date du recensement des Français et leur dix - huitième anniversaire

(article L. 114 - 2) ,

la participation à la nouvelle journée de mobilisation .

Le recensement poursuit un double objectif, pour la défense nationale

: préparer la convocation à la journée de mobilisation , en identifiant les jeunes Français concernés et en obtenant les informations permettant de les contacter

; préparer l’éventuelle mise en œuvre des lois permettant en cas de crise ou de menace le renforcement des moyens à disposition des armées par des ressources complémentaires issues de la population civile. A ce titre, les données collectées doivent comprendre, outre les données d’ état civil et les données permettant de contacter le jeune,

celles relatives à leur situation familiale, scolaire, universitaire et professionnelle et à leurs compétences attestées .

La journée de mobilisation offre, quant à elle, l’occasion de créer un lien direct entre les armées et les jeunes Français des deux sexes et doit permettre d’identifier ceux d’entre eux qui manifestent un intérêt personnel, une motivation et des aptitudes particulières pour servir au sein des forces armées, en particulier ceux d’entre eux qui souhaitent s’engager dans le cadre du nouveau service national.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

3.1.1.

S’agissant du contenu de la journée

En premier lieu, il a été envisagée la création d’une seconde journée, citoyenne universelle et obligatoire, à un âge qui restait à déterminer, par exemple entre la fin des études et l’entrée dans la vie active. Cette seconde journée aurait été articulée autour de temps forts c onsacrés à la sensibilisation au contexte géopolitique, à la connaissance d es valeurs de la République et à une réflexion sur le vivre ensemble et sur le sens de l’engagement, à la lutte contre la désinformation et la formation à la 411

conduite à tenir en cas de crise. Cette option n’a finalement pas été retenue compte tenu du doublement des coûts actuels de la JDC qu’elle impliquait.

En second lieu, a été envisagé de ne pas maintenir dans la loi les dispositions prévoyant que la JDC était l’occasion de réaliser des tests d’évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française, afin d’englober cette obligation dans une notio n générique de tests utiles aux armées prévus au niveau réglementaire. Cette option a été écartée dans la mesure où cette obligation

historiquement opérée lors de la conscription

et résultant de la loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national

précitée, demeure une occasion spécifique de disposer d’un portrait statistique du niveau de lecture d’une classe d’âge, y compris les personnes déscolarisées.

3.1.2.

S’agissant des données collectées dans le cadre du service national universel

En premier lieu, il a

été envisagé de créer une disposition législative spécifique pour garantir

le droit du ministère des armées

d’accéder ou de se faire communiquer les données personnelles utiles par les administrations ou entreprises qui les détiennent, pour les mêmes finalités que celles du recensement , à l’exclusion de données sensibles 322

et en prévoyant un dispositif d e traçabilité des transmissions.

En deuxième lieu, il a été envisagé de permettre à l‘administration d’enjoindre, sous peine de sanction pécuniaire, à

la personne assujettie à l'obligation de recensement et à celle d’information de l’administration de tout changement de domicile ou de résidence, de situation familiale et professionnelle au titre de l’article L. 113 - 7 et qui n’aurait pas satisfait à ces obligations, de procéder à la régularisation de sa situation

le cas échéant. Ce régime de sanction n’a

finalement pas été retenu, au profit

du maintien des mesures incitatives existantes en l’état (impossibilité d’être investi de fonction publique de l’article L. 111 - 3 et impossibilité d’inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l’autorité publique de l’article L. 114 - 6).

C es deux premières options n’ ont pas été retenues.

En troisième lieu, l e maintien de l’âge d’actualisation des données à vingt - cinq

ans

mentionné à l’article L. 113 - 7 du code du service national , cohérent avec la suspension de l’appel sous les drapeaux depuis 1997 aurait pu être

retenu.

Néanmoins, il a été jugé

322

A u sens de l ’ article 6 de la loi n ° 78 - 17 du 6 janvier 1978 relative à

l'informatique, aux fichiers et aux libert é s

: données relevant l'origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l'appartenance syndicale, ainsi que les données génétiques, données biométriques, données concernant la santé ou les données concernan t la vie sexuelle ou l'orientation sexuelle d'une personne physique .

412

nécessaire d’opter pour

une borne d’âge plus tardive (jusqu’à cinquante ans) en raison de la nécessité de recueillir les informations nécessaires à la mise en œuvre des régimes de défense prévus aux livres I (mobilisation et mise en garde) et II (réquisitions) de la partie II du code de la défense . Le législateur a prévu de longue date ces régimes permettant, en cas de menace pour la sécurité nationale, de compléter les moyens propres des forces armées par l’apport de compétences ou d’aptitudes spécifiques détenues au sein de la population générale .

Tel est, en particulier, le cas des réquisitions dont le Parlement a entièrement rénové le cadre légal lors de la précédente loi de programmation militaire. Ces régimes n’ont vocation à s’appliquer qu’à titre exceptionnel . Ils supposent, cepend ant, que les armées disposent d’informations pertinentes et actualisées, relatives en particulier aux compétences professionnelles ou qualifications, détenues par les Français, qui présenteraient un intérêt pour la défense nationale en cas de menace pour l a sécurité nationale. Ceci justifie d’étoffer la nature des données collectées dans le cadre du recensement et d’en allonger l’obligation d’actualisation jusqu’à l’âge de cinquante ans.

3.2.

O PTION RETENUE

3.2.1.

La « remilitarisation » de la journée défense et citoyenneté , transformée en journée de mobilisation

La mesure entend se

concentrer

sur

l es effets de la JDC actuelle en vue de développer la résilience des jeunes citoyens et l’attractivité des métiers de la défense sur une journée unique.

Ce choix implique de recentrer à l’article L. 114 - 3 du code du service national le programme de la journée sur les objectifs initiaux de la loi n° 97 - 1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national , incluant l’enseignement des enjeux et des principes de la défense nationale, dans la continuité de l'enseignement de la défense prévu par l’article L. 312 - 12 du code de l’éducation , mais aussi le maintien des tests d'évaluation des apprentissages fondamentaux de la langue française . Il est notamment prévu que les jeunes puissent recevoir «

une formation qui comporte une sensibilisation aux activités militaires

» .

En effet, l a JDC , rebaptisée

journée de mobilisation,

est repensée pour que les jeunes citoyens vivent une première expérience de défense au contact des militaires, permettant de développer leur intérêt pour les enjeux de sécurité

et de nouer une relation de confiance pérenne avec les armées. Il est ainsi proposé d’ajouter dès l’article L. 111 - 2 du code du service national que la nouvelle journée de mobilisation a pour objet d’ «

accroitre la connaissance des forces armées

et de conforter l’esprit mais aus si «

la volonté

de défense.

413

Il est aussi proposé de préciser au même article que cette journée

contribue au recrutement volont aire des militaires d’active et de réserve , des jeunes appelés du service national

dans la mesure où elle est, comme le prévoit le projet de loi, «

l’occasion d’identifier les aptitudes et motivations des Français pour un engagement au sein des forces armées et formations rattachées

» .

La journée de mobilisation et le nouveau service national ont vocation à remplacer les séjours de cohésion prévus dans le cadre du service national universel lancé en 2019 et dont la suppression a été annoncée par le Premier ministre dans un communiqué du 19 septembre 2025 323

: «

[Le Premier ministre]

a décidé la suppression des délégations interministérielles suivantes : […] Suppression de la délégation générale en charge du service national universel (SNU) au 1 er

janvier 2026, dans un contexte de mise en extinction du SNU

» . De même, le chef de l’Etat a déclaré dans son allocution du 27 novembre 2025 que l’évolution du contexte a conduit à remplacer le SNU par un dispositif plus adapté

: « Là où nous soutenions l'ambition d'un service national universel pour conforter la cohésion au sein d'une classe d'âge, l'accélération des crises, le durcissement des menaces me conduisent à proposer aujourd'hui un service national purement militaire qui, sans être universel, p eut engager toute une génération

».

L’éducation à la citoyenneté est quant à elle maintenue dans le cadre de la journée de mobilisation , par l’explication des enjeux et des rôles constitutionnels en matière de défense, ainsi que par la mise en avant des valeurs cardinales de liberté, d’égalité et de fraternité tout au long de la journée.

En effet, il est prévu que les jeunes puissent lors de cette journée être «

sensibilisés aux droits et devoirs liés à la citoyenneté et aux enjeux du renforcement de la cohésion nationale et de la mixité soci ale ainsi qu’aux activités mémorielles

(article L. 114 - 3 du code du service national) .

La rédaction de l’article L. 114 - 3 est ainsi simplifiée et constitue une base légale suffisante, sans qu’il soit nécessaire de préciser l’ensemble des enseignements et informations qui pourront être délivrés dans le cadre de la journée, en rapport avec l’o bjet que lui donne la loi.

Afin de percevoir un certificat de participation, les jeunes Français devront, en plus d’avoir suivi l’intégralité de la journée et rempli le questionnaire mentionné au 3.2.2., justifier à compter du 1 er

janvier 2027

avoir réalisé les examens de santé prévus par l’article L. 2132 - 2 du code de la santé publique. La journée de mobilisation sera ainsi l’opportunité d’avoir connaissance de la situation sanitaire et épidémiologique d’une même classe d’âge.

323

C ommuniqué de presse

: C réation de la Mission « État Efficace » et adoption par le Premier ministre de ses premières propositions , 19 septembre 2025

414

3.2.2.

Les informations recueillies lors de la

journée de mobilisation

Aux informations actuellement collectées s’ajouteront, lors du recensement, celles relatives aux compétences attestées des jeunes français, l’ensemble des données ainsi recueillies étant nécessaires à la préparation de la journée de mobilisation, à

la mise en œuvre des régimes de défense prévus aux livres I et II de la deuxième partie du code de la défense ainsi qu'à l'application des dispositions du code électoral .

Au - delà de ces premières informations, seront recueillies lors de la journée de mobilisation, via un questionnaire, des informations destinées à apprécier leur disponibilité, leur motivation, leurs capacités et leurs aptitudes pour servir au sein des forces armées et formations rattachées.

Les jeunes citoyens seront à cette occasion invités à préciser leur souhait d’engagement au sein des forces armées et formations rattachées et en particulier du service national.

Le projet de loi prévoit expressément qu’aucune donnée dite «

sensible

( au sens de l ’ article 6 de la loi n °

78 - 17 du 6 janvier 1978 relative à

l'informatique, aux fichiers et aux libert é s

Néanmoins, par exception et sous réserve de l’accord de la personne, des données concernant la santé

et les engagement s

associatif s pourront être collectées afin d’apprécier la motivation ou l’ aptitude à un engagement au sein des forces armées et formations

spécialisées.

N’est pas remise en cause la contrainte en vigueur (article L. 114 - 6) qui subordonne jusqu’à l’âge de vingt - cinq ans et sauf cas de force majeure l’inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l’autorité publique à la participation à la

journée de mobilisation .

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Seront abrogés les articles L. 111 - 2 - 1, L. 112 - 6 et L. 114 - 4 du code du service national.

415

Seront modifiés

l es articles L. 111 - 2, L. 113 - 2, L. 113 - 3,

L. 113 - 4,

L. 113 - 7,

l’intitulé du chapitre IV du titre I er

du livre I er , les articles L. 114 - 1, L. 114 - 2, L. 114 - 3, L. 114 - 5,

L. 114 - 6, L. 114 - 7, L. 114 - 8, L. 114 -

9, L. 114 - 10, L. 114 - 11, L. 114 - 12 et L. 130 - 1 du code du service national , les articles L. 4211 - 1 et L. 4211 - 3 du code de la défense, ainsi que l’article L. 3142 - 97 du code du travail .

La modification du code du service national prévue par la présente réforme s’inscrit dans le cadre de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi fixe les règles concernant les sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens en leur per sonne, avec notamment la modification par le présent projet d’articles relatifs aux obligations incombant à tous les citoyens d’une classe d’âge donnée dans le cadre du service national.

Par ailleurs, l’abrogation de l’article L. 112 - 6 du code procède notamment de l’application du principe d’égalité devant la loi prévu par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.

4.1.2.

Articulation avec

le droit international et européen

Dès lors que le traitement de données personnelles autorisé par la mesure est nécessaire, adéquat et proportionné aux finalités poursuivies, la disposition est conforme au R èglement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46 /CE (règlement général

sur la protection des données).

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

La présente mesure ne présente aucun effet sur l’emploi, d’une part parce que l ’administration et les armées s’organisent à iso périmètre pour mettre en œuvre les modifications prévues par la présente mesure , d’autre part parce que les mesures dédiées à l’actualisation des données des assujettis

ou à la militarisation de l ’ a ctuelle

JDC n’entrainent pas d’effet sur l’emploi.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

La mesure n’a pas d’impact sur les entreprises.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

416

A l’article L. 114 - 2 du code du service national, la mise en place, à partir du 1 er

janvier 2027, d’une nécessaire justification de la réalisation des examens de santé prévus par l’article L. 2132 - 2 du code de la santé publique

pourrait avoir des impacts organisationnels sur les médecins du secteur privé.

En effet, ceux - ci s eraient sollicités pour délivrer

ou confirmer des attestations d’examens déjà réalisés, ce qui pourrait leur ajouter

une charge de travail

ponctuelle . De plus, les jeunes n’ayant pas réalisé les examens obligatoires devraient solliciter une consultation

afin de

pouvoir recevoir l’attestation de participation à la

journée de mobilisation , ce qui pourrait générer un e

hausse

ciblé e mais temporaire du nombre de

consultations .

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Afin de mettre en œuvre la JDC telle qu’envisagée dans le cadre de la

JDC - nouvelle g é n é ration

(JDC - NG), le minist è re

des arm é es a obtenu au titre de la loi n °

2025 - 127 du 14 f é vrier 2025 de finances pour 2025 une augmentation de ses crédits de fonctionnement (relevant du programme 169) à hauteur de 15 M€, permettant sa mise en œuvre lors du premier semestre et une généralisation à compter du 1 er

septembre 2025. Une part importante des crédits dévolus à cette mesure a financé des achats de matériels visant à

mettre en œuvre les nouvelles activités prévues et qui ne sont pas renouvelés annuellement.

Compte tenu de l’investissement réalisé en 2025, le passage à la journée de mobilisation n’occasionne pas de surcoût budgétaire sur le programme 169, dont les crédits s’élèvent à 37,6 M€ en AE/CP pour chaque année de la chronique.

Certains coûts générés par la journée de mobilisation

relevant d’autres programmes de la mission « Défense » (P178 et P212) sont recensés dans le cadre de la comptabilité analytique relative au coût de la journée.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

La nouvelle journée de mobilisation reste dans le cadre limité d’une journée de sept heures et son impact sur les modalités de mobilisation des particuliers est sans changement .

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

dispositif existant

(https://www.service - public.gouv.fr/particuliers/vosdroits/R2054) sur lequel les communes s’appuient déjà 417

afin de recueillir les pièces nécessaires auprès des jeunes concernés

permet à ces derniers d’effectuer leur recensement par voie dématérialisée . Ce dispositif est garanti par les articles L. 112 - 8 et L. 112 - 9 du code des relations entre le public et l'administration

et, par conséquent, il n’est pas nécessaire d’en faire mention dans le présent article comme l’a précisé le Conseil d’Etat lors de l’examen du texte. De plus, cette procédure en ligne est simplifiée depuis le 17 novembre 2025, avec notamment mo ins de pièces à fournir. Par ailleurs, la suppression de la mention selon laquelle le recensement s’effectue à la mairie du domicile du jeune –

qui ne relève pas du domaine de la loi -

n’a aucun impact sur les collectivités territoriales concernées, qui continueront d’effectuer cette mission.

Enfin, le présent article

élargit les données récoltées lors du recensement en ajoutant les données relatives aux compétences attestées des jeunes français . Ces dispositions n’a uront toutefois

qu’un

impact limité sur les collectivités territoriales , notamment les mairies du do micile du jeune qui seront en charge de recueillir ces données .

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La nouvelle journée de mobilisation reste dans le cadre limité d’une journée de sept heures et son impact sur les modalités de mobilisation des services administratifs est sans changement .

De plus, ni le plan de communication autour de la journée de mobilisation qui pourra être mené au niveau ministériel ni les actions spontanées de communication à ce sujet ne devraient créer de surcharge de travail pour les services compétents du ministère des armées et des anciens combattants.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

La journée de mobilisation a été pensée dans une démarche d’universalité et d’inclusivité afin de permettre à chaque jeune, sans distinction, de participer pleinement. Les personnes reconnues en situation de handicap continueront, si elles en font la demande, à en être exemptées 324 .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

324

C f . article L. 114 - 7 du code du service national.

418

Le service national universel est fondé sur l’universalité et l’égalité des droits et obligations.

L’abrogation de l’article L. 112 - 6 du code du service national, au demeurant désuet, met fin à une différence de traitement entre les femmes et les hommes au regard de la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

La mesure vise à renforcer le

sentiment d’appartenance des jeunes citoyens à la communauté nationale et à susciter son désir d’engagement dans les armées, notamment en tant qu ’appelé

du s ervice national, ainsi que l’a suggéré le Président de la République lors de son

discours sur le service national le 27 novembre 2025

: «

Jeunes, qui êtes aujourd’hui appelés à participer à la JDC ou engagés dans la réserve opérationnelle, engagés dans l’armée d’active , t ous et toutes, vous incarnez la jeunesse de France qui se tient prête, qui se tient debout, qui vibre au son de la Marseillaise, qui n’a pas peur de s’engager pour les autres, qui est fière de son pays, des valeurs républicaines qui l’incarnent .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

L’histoire du service national montre que le consentement à cette sujétion dépend de l’appréciation par les autorités politiques et militaires, comme par la société civile, de la nature des menaces qui pèsent sur la communauté nationale. La remilitarisatio n de la JDC répond à une dégradation du contexte international et au besoin de mobilisation de la population exprimé par la RNS 2025. Sans mésestimer d’éventuelles réactions négatives, son acceptation par la Nation en sera facilitée.

Elle contribuera aussi au renforcement de la cohésion nationale et de la volonté de défen s e, en permettant aux jeunes citoyens de mieux en percevoir les enjeux.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

Les efforts déployés par l'État pour réduire l'empreinte écologique des activités liées à la journée

de mobilisation , telles que la limitation des déplacements ou l'utilisation de supports numériques, démontrent une volonté de concilier défense nationale et respect de l'environnement. En effet, ses activités, de courte durée et principalement pédagogiques, ne génèrent n i pression significative sur les ressources naturelles ni émissions notables. De plus, son organisation logistique repose sur des infrastruc tures existantes, limitant ainsi toute empreinte supplémentaire.

419

De cette manière , la

journée de mobilisation

s'inscrit pleinement dans la stratégie globale de transition écologique de la France.

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

420

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources .

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

La CNIL a été consultée de manière facultative sur le fondement des dispositions du e) du 2° du I de l’article 8 de la loi n° 78 - 17 du 6 janvier 1978, et a rendu son avis le 7 février

2026.

5 mars 2026 .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les présentes dispositions entrent en vigueur le lendemain de la publication de la présente loi au Journal officiel

de la République française.

Toutefois, l’article L. 113 - 7 du code du service national, dans sa rédaction résultant du présent article, s’applique aux seules personnes n’ayant pas atteint l’âge de vingt - cinq ans à la date de son entrée en vigueur. Également, la dernière phrase du dern ier alinéa de l’article L. 114 - 2 du code du service national, dans sa rédaction résultant du présent article, entre en vigueur le 1 er

janvier 2027.

5.2.2.

Application dans l’espace

Les dispositions de la présente mesure modifiant les code s

du service national et de la défense sont applicables de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République. Au regard de son objet, la modification de ce s

code s

n’appelle pas de dispositions spécifiques pour son application ultramarine.

5.2.3.

Textes d’application

Seront fixées par voie réglementaire, par décret pris en Conseil d'Etat, les modalités d'application du chapitre III du titre premier du livre I er

du code du service national, relatif au recensement et à la mise à jour, ce qui inclut la liste des données à caractère personnel que les Français déclarent à l’occasion du recensement (article L. 113 - 2) ainsi 421

qu’à l’occasion de la journée de mobilisation ( deuxième alinéa de l’ article L.

114 - 3 ) et l’actualisation de ces données (article L. 113 - 7).

Aussi, p ourront être fixées par voie réglementaire, et notamment par décret en Conseil d’État

l es modalités d’application du chapitre IV relatif au contenu de la journée, appelées par l’article L. 114 - 13

du même titre du même titre du code du service national .

422

C HAPITRE II

–

C REER UN NOUVEAU SERVICE NATIONAL ,

MILITAIRE ,

FONDE SUR LE VOLONTARIAT

Article 24 –

Service

national

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

La revue nationale stratégique 2025 (RNS 2025), diffusée à l’été 2025, a acté le changement majeur de contexte stratégique d’ensemble de ces dernières années, très différent de la situation de 1997 et des « dividendes de la paix » postérieurs à la chute du

Mur de Berlin, et qui rend réaliste l’hypothèse d’un possible engagement de haute intensité, aux frontières de l’Europe ou impliquant la France par déclenchement des mécanismes fixés par les traités OTAN (principe d’assistance introduit par l’article 5 du

Traité de l’Atlantique Nord) ou de l’Union Européenne (clause de défense mutuelle définie par l’article 42 § 7 du traité sur l’UE). A cette hypothèse de conflit militaire ouvert s’ajoutent le constat de menaces hybrides (attaques informatiques, tentatives

de subversion notamment dans les outremers français, sabotages) ainsi qu’une récurrence accrue de catastrophes naturelles liées aux effets du changement climatique. Enfin, les leçons tirées de la pandémie COVID 19 ont montré l’importance de la résilience et de la préparation, tant matérielle qu’en termes d’identification des ressources humaines clé.

Ce contexte impose, en complément indispensable aux efforts de réarmement, de reconstitution de stocks stratégiques, de consolidation de la Base industrielle et technologique de défense (BITD) et d'accélération des boucles d'innovation, de renforcer le pac te noué entre la Nation et ses armées et de faire progresser la Nation dans son ensemble afin que l'esprit de défense irrigue la société et renforce sa cohésion ainsi que sa capacité à faire face à ces menaces.

« Tous les citoyens doivent pouvoir devenir acteurs de la cohésion nationale et de la résilience pour se protéger eux - mêmes, leurs proches et ainsi permettre une meilleure préparation de l’ensemble du pays. L’engagement, sous toutes ses formes au sein des ar mées ou d’un dispositif de mobilisation civile, doit être ancré dans le parcours citoyen de chacun et valorisé au quotidien

» RNS 25 (§2.2).

Le parcours de défense des jeunes, dénommé service national universel dans le code du service national (articles L. 111 - 2 et suivants) est aujourd’hui articulé autour de deux 423

temps principaux obligatoires : le recensement et la journée de défense et de citoyenneté.

Le recensement est accompli par les jeunes Français à 97,6% 325 de la classe d’âge à vingt - cinq ans. Sur la base des informations ainsi déclarées, le recensement permet de préparer la convocation à la journée défense et citoyenneté des jeunes français ainsi que de faciliter l’inscription d’office sur les listes élector ales des jeunes majeurs prévue par le 1° du II de l’article L. 11 du code électoral.

La journée défense et citoyenneté accueille près de 800 000 jeunes par an sur tout le territoire national, dans le cadre de 18 000 journées actuellement 326 . Elle est souvent la seule opportunité de rencontre de chaque jeune Français avec des militaires de son pays. Elle est essentielle pour renforcer le lien entre les armées et la société civile et permet d’accroître l’attractivité des métiers de la défense afin de favoriser l’engagement militaire. Pour les pouvoirs publics en général et le ministère des Armées en particulier, cette rencontre constitue le socle d’une relation qui doit être plus durable avec la jeunesse.

Dans le cadre de leur service national universel, les jeunes Français recensés, âgés de moins de 18 ans avaient également la possibilité, depuis 2020 de participer à un séjour de cohésion organisé par l'Etat consistant en une période de vie collective avec

hébergement et de s'engager à participer à une mission d'intérêt général. Ce séjour et cette mission d'intérêt général avaient pour objet de renforcer la cohésion nationale, de favoriser la mixité sociale et territoriale, de développer une culture de l'en gagement et de contribuer à l'orientation et à l'accompagnement des jeunes.

Aujourd’hui, sous statut civil, la possibilité leur est offerte d’accomplir une période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale (PMIPDN) de 5 à 30 jours, organisée par les forces armées et formations rattachées, visant à contribue r

à l'éducation militaire des citoyens

et à

susciter leur adhésion à l'organisation de la défense militaire, à

les préparer à s'orienter vers un engagement d'active ou à intégrer les réserves militaires opérationnelles ainsi qu ’à leur faire mieux percev oir l'esprit de défense et les valeurs qui s'y rapportent.

Créé en 1997 pour prendre le relais du volet militaire du service obligatoire, le contrat de « volontaire dans les armées » 327

constitue, sous statut militaire, une autre forme

325

Source système d’information DSNJ, 2023.

326

Source système d’information DSNJ, 2023.

327

Ce contrat est régi notamment par les articles L. 4132 - 5, L. 4132 - 6, L. 4132 - 11 et L. 4139 - 16 du code de la défense et le décret n° 2008 - 955 du 12 septembre 2008 relatif aux volontariats militaires

424

d’accomplissement du service national universel par lequel les citoyens concourent à la défense et à la cohésion de la Nation, 328

pouvant durer jusqu’à cinq ans.

mise

place du service national s’inscrit dans la continuité de ces dispositifs. Il permet de prolonger la logique d’acculturation à l’esprit de défense, en ouvrant une possibilité d’engagement concret, volontaire et strictement militaire au service de la Nation . Centré exclusivement sur la défense du territoire national, d’une durée limitée à 10 mois, il est par principe sélectif pour assurer son adéquation avec le besoin opérationnel des armées qui en exerceront la gouvernance exclusive .

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Les dispositions relatives au service national et aux volontaires militaires s’inscrivent dans le cadre de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoyant que la loi fixe, en particulier

les règles concernant les sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens

;

les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat

;

et qu’elle détermine les principes fondamentaux de l'organisation générale de la Défense nationale.

Elles s’inscrivent plus largement dans le bloc de constitutionnalité, à travers les principes posés par la d éclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789

à l’article 6 celui que tous les citoyens sont égaux et également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents

;

à l’article 13 celui qu’ une contribution commune est indispensable p our l'entretien de la force publique

et qu’elle

elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés

;

aux articles 14 et 15

dont découle une e xigence d e bon usage des deniers publics

; 329

ainsi qu’à travers la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, réaffirmés par la Charte de l'environnement, au nombre desquels figurent

328

Cf. articles L. 111 - 1, L 111 - 2, L. 120 - 37 et L. 121 - 1 du code du service national.

329

Décision n° 2006 - 545 DC du 28 décembre 2006.

425

l'indépendance de la Nation et l'intégrité du territoire. 330

L’article 1 er

de la Constitution impose également que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales.

De plus, il résulte des dispositions de l'article 3 de la Déclaration de 1789 et de l'article 3 de la Constitution de 1958 qu'en principe ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère des fonctions inséparables de l'exercice de la sou veraineté nationale. 331

Enfin, l’article 38 de la Constitution prévoit que le Gouvernement p uisse , pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Cette disposition fait obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prend r e, 332

ainsi que leur domaine d’intervention. 333

Le législateur peut ainsi habiliter le Gouvernement à modifier ou compléter un code existant. 334

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

L a convention du

1 er

mars 1980

sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, ratifiée par la France 335 , impose de prendre toutes les mesures appropriées pour assurer le droit des femmes à occuper des emplois publics

dans des conditions d’égalité avec les hommes

(article 7) .

Plus particulièrement, le recrutement des jeunes militaires est encadré par

convention du

26 janvier 1990

relative aux droits de l'enfant . Par cette convention qu’elle a ratifiée 336 , la France s’est engagée

à s’abstenir

d'enrôler dans ses

forces armées toute personne n'ayant pas atteint l'âge de quinze ans

(article 38)

;

le protocole facultatif du 25 mai 2000 à la convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication des enfants dans les conflits armés. Par ce

330

Décision n° 2011 - 192 QPC du 10 novembre 2011.

331

Décision n° 98 - 399 DC du 5 mai 1998.

332

Décision n° 76 - 72 DC du 12 janvier 1977.

333

Décision n° 86 - 207 DC du 26 juin 1986.

334

Décision n° 2003 - 473 DC du 26 juin 2003.

335

Décret n° 84 - 193 du 12 mars 1984 portant publication de la convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, ouverte à la signature à New York le 1er mars 1980 .

336

Décret n°90 - 917 du 8 octobre 1990 portant publication de la convention relative aux droits de l'enfant, signée à New York le 26 janvier 1990.

426

protocole qu’elle a ratifié 337 , la France s’est engagée à ce que les personnes n'ayant pas atteint l'âge de 18

ans ne fassent pas l'objet d'un enrôlement obligatoire dans ses

forces armées

(article 2) et à ce que les membres de ses

forces armées n’ayant

pas atteint l'âge de 18

ans ne participent pas directement à des

hostilités

(article 1 er ).

La possibilité que soit institué un

service de caractère militaire , qui n’est alors pas qualifiable de

travail forcé ou obligatoire , est reconnue par

la c onvention n°

29 du 28 juin 1930 de l’organisation internationale du travail concernant le travail forcé

(article 2)

;

338

la convention de Rome du 4 novembre 1950 de sauvegarde

des droits de l’homme

et des libertés fondamentales (article 4)

; 339

le pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (article 8 ). 340

Des engagements ont également été pris par la France dans le cadre de

l’arrangement France - Argentine du 26 janvier 1927 relatif au service militaire

; 341

l’arrangement France - Pérou du 16 mars 1927

relatif au service militaire

; 342

l’a rrangement France - Paraguay du 30 août 1927

concernant le service militaire

; 343

l’accord France - Chili du 9 juin 1928

relatif au service militaire ; 344

337

Décret n° 2003 - 373 du 15 avril 2003 portant publication du protocole facultatif à la convention relative aux droits de l'enfant, concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés, fait à New York le 25 mai 2000.

338

Décret du 12 août 1937 portant promulgation du projet de convention concernant le travail forcé ou obligatoire, adopté par la conférence internationale du travail dans sa quatorzième session tenue à Genève du 10 au 28 juin 1930.

339

Décret n° 74 - 360 du 3 mai 1974 portant publication de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée le 4 novembre 1950, de ses protocoles additionnels n° 1, 3, 4 et 5, signés les 20 mars 1952, 6 mai et 16 septembre 1963 et 20 janvier 1966, ainsi que des déclarations et réserves qui ont été formulées par le Gouvernement de la République française lors de la ratification.

340

Décret n" 81 - 76 du 29 janvier 1981 portant publication du pacte international relatif aux droits civils et politiques, ouvert à la signature à New York le 19 décembre 1966.

341

Décret du 30 janvier 1927 approuvant l'arrangement relatif au service militaire sign é

à Paris le 26 janvier 1927 entre la France et la république Argentine.

342

Décret du 29 mars 1927 portant approbation et application de l’arrangement relatif au service militaire signé à Paris, le I6 mars 1927, entre la France et le Pérou.

343

Décret du 25 octobre 1927 portant approbation de l’arrangement entre la France et le Paraguay concernant le service militaire.

344

Décret du 28 mars 1935 portant promulgation de l’accord relatif au service militaire signé à Santiago du Chili le 9 juin 1928 entre la France et le Chili.

427

l’arrangement France - Colombie du 16 février 1932

relatif au service militaire

; 345

la convention France - Luxembourg du 30 mars 1949 relative au service militaire

; 346

la convention France -

Royaume - Uni de Grande - Bretagne et d'Irlande du Nord du 21 décembre 1949

relative au service militaire

; 347

la convention France - Israël du 30 juin 1959

relative au service militaire des double - nationaux

; 348

la convention France - Belgique du 12 octobre 1962 relative au service militaire

; 349

la convention France - Espagne du 9 avril 1969

relative au servic e national des double - nationaux

; 350

la convention France - Italie du 10 septembre 1974

relative au service militaire des double - nationaux ; 351

la convention France - Tunisie du 18 mars 1982

relative aux obligations de service national en cas de double nationalité

352

et son avenant du 4 décembre 2003

; 353

l’accord franco - algérien du 11 octobre 1983

relatif aux obligations du service national

; 354

345

Décret du 16 mars 1934 portant approbation et publication de l’arrangement relatif au service militaire signé à Bogota le 16 février 1932 entre la France et la Colombie.

346

Décret n° 50 - 282 du 6 mars 1950 portant publication de la convention entre la France et le Luxembourg relative au service militaire, signée à Paris le 30 mars 1949.

347

Décret n° 56 - 1001 du 12 septembre 1956 portant publication de la convention relative au service militaire, conclue le 21 décembre 1949 entre la France et la Grande - Bretagne.

348

Décret n° 62 - 1486 du 28 novembre 1962 portant publication de la convention entre la France et Israël relative au service militaire des double - nationaux du 30 juin 1959.

349

Décret n° 64 - 1101 du 26 octobre 1964 portant publication de la convention du 12 octobre 1962 entre la France et la Belgique relative au service militaire.

350

Décret n° 70 - 756 du 14 août 1970 portant publication de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement espagnol relative au service national des double - nationaux.

351

Décret n° 76 - 1142 du 3 décembre 1976 portant publication de la convention entre la République française et la République italienne relative au service militaire des double - nationaux.

352

Décret n° 83 - 739 du 4 août 1983 portant publication de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tunisienne relative aux obligations de service national en cas de double nationalité, signée à Paris le 18 mars 1982, et de l'échange de lettres franco - tunisien du 17 juin 1982 relatif à cette convention.

353

Décret n° 2007 - 1092 du 12 juillet 2007 portant publication de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République tunisienne relative aux obligations de service national en cas de double nationali té, signée à Paris le 18 mars 1982, ainsi qu'à l'échange de lettres franco - tunisien du 17 juin 1982 relatif à cette convention, fait à Tunis le 4 décembre 2003.

354

Décret n°84 - 1087 du 5 décembre 1984 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif 428

la convention France - Suisse du 16 novembre 1995

relative au service militaire des double - nationaux

; 355

et, d’une manière plus générale, la convention du Conseil de l'Europe du 6 mai 1963

sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités 356 , modifiée par le second protocole du 2 février 1993. 357 S’agissant des préconisations internationales, le Haut - Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH)

a recommandé en 2022

que les appelés et les volontaires soient en mesure de faire part de leur objection de conscience avant, après ou à tout moment pendant le service militaire. 358

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

De nombreux pays européens œuvrent à renforcer leur défense en rénovant et diversifiant les possibilités d’engagement de la jeunesse dans les armées (engagement militaire, conscription, réserve…).

Selon une note récente de France stratégie 359 , dix pays au sein de l’Union européenne ont un service militaire obligatoire pour les hommes, contre seulement deux appliquant cette obligation aux femmes également .

Certains sont en vigueur de longue date comme en Autriche, à Chypre, au Danemark, en Estonie, en Finlande, en Grèce, en Lettonie tandis que d’autres ont été réintroduits récemment comme en Lituanie (2015), en Suède (2017), en Lettonie (2024) et en Croatie (2025). Le caractère obligatoire de ces services militaires recouvre toutefois des réalités très différentes, la part des jeunes concernés par ce service se situant en général entre 35% et 60%, même si elle atteint 80% en Grèce.

Un service militaire obligatoire ne sous - entend pas nécessairement un recrutement massif de jeunes. La Suède et la Norvège opèrent un processus de sélection fondé sur

aux obligations du service national, ensemble trois annexes et un échange de lettres, signé à Alger le 11 octobre 1983

355

Décret n°97 - 486 du 12 mai 1997 portant publication de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relative au service militaire des double - nationaux (ensemble une annexe), signée à Berne le 16 novembre 1995.

356

D écret n° 68 - 459 du 21 mai 1968

portant publication de la convention du 6 mai 1963 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités.

357

Décret n°95 - 796 du 14 juin 1995 portant publication du deuxième protocole portant modification à la convention sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités, signé à Strasbourg le 2 février 1993.

358

Rapport analytique du Haut - Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme n° A/HRC/50/43 du 11 mai 2022.

359

France stratégie, Note flash, Mai 2025 n°1 « Service national : construire un nouveau modèle français (et européen) »

429

un questionnaire basé sur la motivation à servir et des tests d’aptitude physique. Seuls 8% des jeunes gens intègrent finalement le service militaire en Suède, contre 15% en Norvège. Ailleurs, comme au Danemark, en Lettonie et en Lituanie, la sélection se fait par tirage au sort.

D’autres pays de l’Union européenne ont adopté un système de service militaire sur la base du volontariat, comme aux Pays - Bas (2023) , en Belgique (à compter de 2026) et , quatorze ans après qu'elle a suspendu le service militaire obligatoire,

en Allemagne

( à compter de 2026 ) . Cette dernière n' exclut cependant pas la possibilité de le rendre à nouveau obligatoire, notamment si les volontaires sont trop peu nombreux au regard des besoins de la Bundeswehr.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le service national répond aux trois objectifs suivants : renforcer le pacte armée - Nation, renforcer la capacité de résistance de la Nation et consolider la formation des jeunes. Il constitue une nouvelle forme d’engagement, distincte et complémentaire de ceux existant au profit de l’active et de la réserve qui concernera des cohortes annuelles en nombre croissant (de 3 000 en 2026 à 10 000 appelés du service national en 2030).

En effet, le contrat de « volontaire dans les armées » ne répond pas à plusieurs besoins spécifiques.

Certes, il place les jeunes sous l’état militaire, est ouvert jusqu’à l’âge de 26 ans maximum (à la date de dépôt de la candidature), est d’une durée minimale de trois mois, résulte exclusivement d’un choix d’admission par les armées, ouvre droit, notammen t, aux bénéfices de la rémunération et de la réduction des tarifs ferroviaires, et intègre l’obligation de disponibilité durant 5 ans après la radiation des contrôles (dénommée couramment « réserve opérationnelle de niveau 2 ») .

Cependant, le souhait d’ériger en principe

l’exclusion de tout service en dehors du territoire national,

d’exclure les mineurs et d’uniformiser la durée du contrat à 10 mois non renouvelables conduit à caractériser une forme de volontariat militaire se distinguant du volontariat dans les armées et à devoir créer par la loi ce volontariat particulier, de maniè re à régler de façon différente cette situation différente, notamment en modifiant des dispositions législatives existantes

afin d’instituer au profit de ces volontaires un droit de césure dans leur parcours d’étudiant ou de fonctionnaire.

430

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

La mise en place d’un service national, tel que prévu, doit permettre d’accroitre la capacité de résilience et de résistance de la Nation française tout en consolidant les savoir - faire et savoir - être des jeunes et en répondant à leur désir d’engagement dan s un contexte sécuritaire dégradé et fragilisé.

Il offre ainsi la possibilité aux jeunes de tenir un rôle actif et utile à la défense de leur pays tout en acquérant des compétences concrètes et une expérience professionnelle reconnue. Il permet aux forces armées de disposer d’un renfort structuré, répon dant à leurs besoins opérationnels, en métropole et en outre - mer. Il constitue une opportunité de renforcer le parcours de citoyenneté des jeunes, initié avec une sensibilisation à l’esprit de défense en milieu scolaire, puis suivi par le recensement, d’un e part, et la participation à la journée de mobilisation d’autre part. Il offre l’opportunité à ceux qui souhaiteraient s’engager de confirmer leurs appétences.

Enfin, la mise en place du service national contribue à l’adaptation rapide du modèle d’armée en le structurant autour d’un continuum vertueux d’engagement associant l’armée d’active, la réserve et la jeunesse.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

La levée de la suspension et le rétablissement corrélatif du service militaire obligatoire ont été écartés. Ce dernier est en effet fondé sur les principes d’universalité et d’obligation quand le nouveau dispositif de service national se veut sélectif, car destiné à répondre aux besoins spécifiques des armées, et strictement volontai re. En outre, un certain nombre de dispositions suspendues en 1997 ne sont plus d’actualité, dont en premier lieu la limitation aux seuls français de sexe masculin.

Dans le cadre retenu de création du volontariat d’appelé du service national, il aurait pu être envisagé de procéder à une refonte approfondie des dispositions relatives aux vo lontar ia ts militaires entre le livre I er de la partie 4 du code de la défense , portant statut général des militaires ,

et le chapitre I er du titre II du livre I er du code du service national, relatif au volontariat dans les armées. En effet, la loi n° 97 - 1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national

avait créé

tant dans la l oi n° 72 - 662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires

(titre III bis nouveau) que dans le code du service national, des dispositions miroirs relatives aux volontaires dans les armées. Ces dispositions couvraient toutes les formes de volontariat, y compris au titre du service militaire adapté (SMA) dans les o utre - mer . Elles ont évolué en cohérence 431

jusqu’à ce que la loi

n° 2005 - 270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires

opère une distinction, dans ses articles 24 360 , 30 361

et 31 362 , entre le volontariat dans les armées et

le volontariat pour le service militaire adapté.

Cette distinction n’a pas été transposée à l’époque dans le code du service national qui, au contraire, a été actualisé en continuant de qualifier de «

volontariat dans les armées

le volontariat pour le SMA . L’option de la refonte a été écartée car dépassant les objectifs de création du nouveau dispositif du service national, sur lequel l’effort législatif est porté. Pour autant, des options présentées au 3.2.9 et au 6 ont été retenues afin de remettre les

deux codes en cohérence et d’ouvrir la voie à des travaux ultérieurs.

Un âge minimum de 17 ans est exigé pour devenir militaire (16 ans pour recevoir une formation générale et professionnelle dans une école militaire), le mineur non émancipé devant être pourvu du consentement de son représentant légal. 363

La possibilité d’accomplir un volontariat du service national à partir de cette date a donc été étudiée. Elle aurait permis, en particulier, d’incorporer dès la fin des études secondaires des jeunes n’atteignant leur majorité qu’en fin d’année civile. En définitive, l’âge de 18 ans a été choisi comme l’âge minimum de service sous volontariat d’appelé du service national, quand bien même le contrat aurait pu être signé avant en pratique . En effet, les militaires mineurs sont soumis à des conditions particulières d’emploi

destinées à garantir spécifiquement un meilleur niveau de protection de la sécurité et de la santé . 364

Les conditions de formation initiale et d’emploi d’une population mélangeant des volontaires mineurs et de majeurs complexifierait à l’excès le dispositif tout en créant des inégalités de traitement entre jeunes qui, toutes justifiées qu’elles soient, nuir aient à l’esprit de cohésion que le volontariat cherche à insuffler.

3.2.

O PTION RETENUE

3.2.1.

Création dans le statut général des militaires (SGM)

de dispositions statutaires propres au volontariat d’appelé

du service national

La section 3 du chapitre II du titre III du livre Ier de la partie 4 législative du code de la défense comprend deux sous - sections, l’une fixant les dispositions communes à tous les militaires servant en vertu d’un contrat, l’autre comportant pour chaque t ype de contrat un article dédié aux dispositions particulières le régissant. Il est proposé

360

Actuel article L. 4132 - 5 du code de la défense.

361

Actuel article L. 4132 - 11 du code de la défense .

362

Actuel article L. 4132 - 12 du code de la défense.

363

Article L. 4132 - 1 du code de la défense.

364

Article L. 4121 - 5 - 1 du code de la défense, transposant la directive européenne 94/33/CE du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail.

432

d’insérer dans cette seconde sous - section les dispositions statutaires particulières relatives au contrat d’appelé du service national.

Il y sera indiqué que le contrat peut être souscrit tant par les Français que les Françaises, sans retenir l’emploi du masculin générique, en cohérence avec le choix du législateur pour les autres formes de volontariat 365 . S’en écarter conduirait à un effet d’a contrario incohérent avec l’objectif d’ouvrir le dispositif à l’ensemble des jeunes indifféremment de leur sexe.

La durée maximale du service dans le cadre du nouveau dispositif est fixée à 10 mois, afin que ce volontariat puisse s’intercaler en année de césure entre deux années d’études.

Alors que tous les contrats militaires sont renouvelables, il sera fait exception à ce principe, compte tenu de l’objectif de limiter à 10 mois le service sous volontariat d’appelé du service national. La personne qui souhaitera poursuivre un parcours mili taire après son volontariat des jeunes du service national sera invitée à souscrire un autre type de contrat, éventuellement un volontariat dans les armées.

L’âge maximum de début du volontariat sera fixé à 26 ans, soit l’âge maximum de report d’incorporation des appelés du service national avant la professionnalisation des armées. 366

Comme les volontaires dans les armées, les jeunes sous volontariat d’appelé du service national serviront dans les grades de militaire du rang ou, pour ceux

ayant suivi avec succès un cycle

de formation y donnant accès ,

au grade d’aspirant . L a distinction de première classe pourra venir récompenser les soldats ou matelots qui se seront distingués par leur manière de servir et leur instruction militaire . 367

L’accès à un service au

premier grade de sous - officier ou d’officier - marinier est prévue afin que de jeunes

infirmiers puissent faire fonction de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) 368 , ainsi qu ’en cohérence avec la possibilité d’avancement à titre exceptionnel

des volontaires gendarmes blessés en mission de police prévu e

à l’article L. 4123 - 9 du code de la défense.

3.2.2.

Nouvelle typologie des contrats

Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national constitueront une nouvelle catégorie de militaires servant en vertu d’un contrat, venant s’ajouter à celles déjà

365

Articles L. 4132 - 11 et L. 4132 - 12 du code de la défense

366

Articles L. 5 et L 5 bis du code du service national.

367

Article D. 4137 - 6 du code de la défense.

368

Décret n°2002 - 1490 du 20 décembre 2002 fixant le statut des militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées.

433

énumérées à l’article L.

4132 - 5 du code de la défense et aux volontaires stagiaires du service militaire volontaire (SMV) qui ne figurent pas dans cet article.

Il est proposé de compléter l’article L.

4132 - 5 en y intégrant les jeunes sous volontariat d’appelé du service national et les volontaires stagiaires du SMV. Afin d’améliorer la lisibilité et l’intelligibilité de cet ensemble, les quatre types de contrat de volontariat seront regroupés dans une nouvelle catégorie générique, sous la dénomination de «

volontaires militaires

» . Cette disposition générale permettra aux jeunes ayant signé un contrat d’appelé du service national d’être qualifiés statutairement de

volontaires.

3.2.3.

Adaptation d’autres dispositions statutaires

Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national percevront la solde des volontaires définie par le d écret n°

78 - 729 du 28 juin 1978 fixant les régimes de solde des militaires , qui sera modifié à cet effet. Cet alignement nécessite, au préalable, de prendre en compte l’apparition de cette nouvelle forme de volontariat militaire à l’article L.

4123 - 1 du code de la défense fixant les principes de la rémunération des militaires. A cette occasion, les principes de la rémunération particulière des volont aires stagiaires du SMA et du SMV seront posés dans le SGM.

L’éventuel bénéfice, sur demande agréée, d’un congé de reconversion de 20 jours ouvrés apparait incompatible avec l’objectif de faire accomplir aux jeunes

sous volontariat d’appelé

du service national un service d’un mois en formation militaire initiale 369

puis neuf mois en unité, sur l’ensemble du territoire national 370 . En conséquence, il est proposé de modifier l’article L. 4139 - 5 du code de la défense pour formaliser une exclusion statutaire, plus simple et explicite qu’une politique de refus d’agrément des demandes. A titre de

clarification, seront également écartés de ce dispositif les volontaires dont le volontariat a pour objet - même de recevoir une formation professionnelle

: volontaires stagiaires du SMA et du SMV, apprentis militaires sous contrat de volontaires dans les armées. Pour autant, ces volontaires comme les jeunes sous volontariat d’appelé du service national pourront prétendre au bénéfice des dispositifs d’évaluation et d’orientation destinés à préparer leur retour à la vie civile prévus par ce même article, ainsi qu’au congé de reconversion s’ils sont blessés en service ou victime d’une af fection survenue dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fon ctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal.

369

La formation militaire initiale a pour objectif d'enseigner un socle commun d'aptitudes militaires (vie en collectivité, combat, secourisme, sport, discipline, civisme, valeurs...) nécessaires à l'exécution des missions de service courant. Elle comportera des phases théoriques et pratiques, des activités de jour et de nuit, en semaine et le week - end .

370

Par exemple, en régiment d’infanterie, en base navale, en base

aér ienne .

434

Une disposition de coordination nécessitera d’être introduite à l’article L. 4139 - 16 fixant les limites de durée de service des militaires servant en vertu d’un contrat pour y prendre en compte la création des jeunes sous volontariat d’appelé du service national et, incidemment, l’existence des volontaires stagiaires du SMV.

A partir de 2027, les jeunes sous volontariat d’appelé du service national pourront servir dans la gendarmerie nationale. L’article L. 4145 - 1 du code de la défense fixant la liste du personnel militaire de la gendarmerie nationale nécessite donc d’être modifié pour les inclure.

3.2.4.

Intégration dans la réserve opérationnelle

A l’issue de leur volontariat, les jeunes ayant signé un contrat

d’appelé du service national, comme actuellement les volontaires dans les armées, intégreront la réserve opérationnelle en tant qu’anciens militaires soumis à l’obligation de disponibilité de 5 ans. Ils contribueront ainsi à compléter le socle de l’armée d’active,

suivant le modèle d’armée

désormais structuré autour d’un continuum d’engagement associant la jeunesse, l’armée d’active et la réserve.

La modification afférente de l’article L. 4231 - 1 du code de la défense permettra également de clarifier , dans le sens d’une soumission à cette obligation, la situation des volontaires stagiaires du SMA, contradictoire selon que l’on se réfère à cet article du code de la défense ou au

code du service national 371 , en raison de la dissonance entre les deux codes exposée au 3.1. Le régime des volontaires stagiaires du SMV sera aligné sur celui des autres volontaires militaires.

3.2.5.

Détermination dans le code du service national des finalités et restrictions d’emploi des jeunes sous volontariat d’appelé du service national

Les finalités du nouveau dispositif, qui sont de donner à la jeunesse un rôle actif dans la défense du pays, de permettre aux forces armées, y compris la gendarmerie nationale, de disposer d’un renfort structuré et de prendre place dans un parcours d’engag ement du citoyen renforçant l’esprit de défense et la connaissance des armées au sein de la communauté nationale, seront posées dans le code du service national.

L’exclusion des jeunes sous volontariat d’appelé du service national de tout service en dehors du territoire national, engagement pris par le chef des armées lors de son allocution à Varces le 27 novembre 2025, recevra également force de loi.

371

Dispositions combinées des articles L. 121 - 1 et L. 121 - 3

du code du service national.

435

Incidemment, il sera mis fin à l’incohérence entre les codes de la défense et du service national exposée au 3.1 et des dispositions transitoires relatives à l’ancien service national seront abrogées.

3.2.6.

Mesures d’accompagnement dans le parcours étudiant

Le jeune sous volontariat d’appelé du service national ne devra pas être pénalisé

dans ses études par son engagement au service de la défense de la Nation. Il est donc prévu qu’il puisse les suspendre et les reprendre à différentes étapes, sa période de volontariat étant alors considérée comme une période de césure.

Ainsi, dans l’hypothèse où il choisirait de souscrire un volontariat en étant inscrit dans une formation, débutée ou non, après inscription dans un établissement, ses études seraient suspendues de droit, sans pouvoir d’appréciation du directeur de l’établi ssement.

La période de volontariat permet tra aux jeunes

d’acquérir des compétences concrètes

une expéri ence professionnelle. Elles pourront être reconnues et valorisées sous

la forme de l'attribution d'éléments constitutifs d'une unité d'enseignement, de crédits du système européen d'unités d'enseignement capitalisables et transférables (“ système européen de crédits - ECTS ”) ou d'une dispense, totale ou partielle, d'enseignem ents ou de stages 372 . Ce dispositif dont bénéficient déjà les volontaires dans les armées 373 , sera également étendu aux volontaires stagiaires du SMA et du SMV.

3.2.7.

Mesures d’accompagnement dans la fonction publique

Suivant le principe d’universalité du service national 374 , l e s agents publics civils devront pouvoir accomplir un volontariat d’appelé du service national, au service de la défense de la Nation .

A cet effet, il est nécessaire de définir leur situation statutaire durant cette période.

372

Dans les conditions fixées à l’article D. 642 - 28 du code de l’éducation.

373

Article L. 611 - 9 du code de l’éducation.

374

Articles L. 11 - 1 et L. 111 - 2 du code du service national.

436

La position statutaire afférente à l’accomplissement du service national 375

a été supprimée en 2016

pour chacun des trois versants de la fonction publique 376 . Dans cette position, le fonctionnaire ne bénéficiait pas de son traitement d’activité.

En revanche, le code général de la fonction publique prévoit désormais l’existence, parmi les congés liés à des activités civiques, d’un congé pour accomplissement d’une période de service militaire, d’instruction militaire ou d’activité dans la réserve op érationnelle 377 . Dans ce cadre, le fonctionnaire en activité a droit à un congé avec traitement s'il accomplit une période de service militaire, d’instruction militaire ou d’activité dans la réserve opérationnelle pour une durée inférieure ou égale à trente jours cumulés

par année civile 378 . Dès lors, il est proposé, a contrario et compte tenu de la durée de 10 mois du volontariat, qu’il puisse s’accomplir par la prise d’un congé sans traitement. Ce dispositif apparait plus simple qu’un détachement, économe pour les deniers publics en évitan t une double rémunération et équitable vis - à - vis des autres jeunes sous volontariat d’appelé du service national , qui ne percevront également que leur rémunération militaire . A l’instar du congé de citoyenneté , 379

ce congé sera assimilée à une période de service effectif et ne p ourra pas

être imputée sur la durée du congé annuel .

D’autres dispositions du statut général de la fonction publique déjà existantes dans des situations comparables seront étendues aux jeunes sous volontariat d’appelé du service national

l'âge maximal d'admission pour l’accès à un emploi de la fonction publique sera

reculé d'un temps égal à celui de la période de volontariat

;

l e temps du volontariat sera pris en compte dans le calcul de l'ancienneté exigée pour l'accès aux concours internes

;

la présentation par les candidats des acquis de l ’ expérience professionnelle

à l’occasion d’un concours pourra porter sur celle de jeune sous volontariat d’appelé du service national

;

la période pendant laquelle une personne déclarée apte au

recrutement dans la fonction publique territoriale peut être nommée dans un des emplois

375

D éfinie aux articles 32 et 53 de la loi n° 84 - 16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, aux articles 55 et 74 de la loi n° 84 - 53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction pu blique territoriale et aux articles 39 et 63 de la loi n° 86 - 33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

376

Article 31 de la loi

n° 2016 - 483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires .

377

Chapitre IV du titre IV du livre VI de la partie législative du code général de la fonction publique.

378

Article L. 644 - 1 du code général de la fonction publique.

379

Articles 641 - 1 à L. 641 - 4 du code général de la fonction publique.

437

auxquels son concours donne accès

sera prolongée de la durée du volontariat

;

la nomination en qualité d'élève du

Centre national de la fonction publique territoriale pourra être reportée à la formation initiale suivante

;

La période du volontariat sera prise en compte dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement.

3.2.8.

En amont du service national

L’article L. 115 - 1 du code du service national 380

prévoit que la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale (PMIPDN) est accessible aux Français «

ayant l'aptitude reconnue par le service de santé des armées

» pour suivre le cycle de formation correspondant. En pratique, cette reconnaissance s’organise en deux phases

la délivrance par un médecin civil d’un certificat médical d’aptitude selon un modèle de type élaboré par le service de santé des armées, indiquant précisément les points sur lesquels l’examen réalisé par le médecin civil doit porter

;

le renseignement par l’intéressé d’un questionnaire médical en début de PMIPDN. Au vu de ce questionnaire et en cas de doute sur l’aptitude, l’intéressé peut être convoqué pour une visite médicale menée par un médecin militaire.

Une modification rédactionnelle de cet article est proposée afin de clarifier le fait que l’aptitude médicale de ces jeunes civils pour accomplir ce type de période, sous statut civil, peut être établie par un médecin n’appartenant au service de santé des armées mais sous la supervision de celui - ci

suivant ses normes .

3.2.9.

Habilitation du gouvernement à codifier par ordonnance

Les

dispositions législatives relatives aux volontaires du SMV

figure nt

aujourd’hui dans un article is olé de l’ancienne loi de programmation militaire 2019 - 2025 381 , il est proposé au Parlement d’habiliter le Gouvernement à les codifier par ordonnance dans tout code pertinent, en particulier le code de la défense et le code du service national, et à mettre en cohérence

autant que de besoin

les dispositions régissant le SMV et le SMA.

380

Créé par la loi n° 99 - 894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense .

381

Article 32 de la loi n° 2018 - 607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

438

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le présent article abrogera les articles L. 121 - 2 - 1 et L. 121 - 3 du code du service national.

Le présent article modifiera

les articles L. 4123 - 1, L. 4132 - 5, L. 4139 - 5, L. 4139 - 16, L. 4145 - 1 et L. 4231 - 1 du code de la défense ;

l es article s

L. 115 - 1,

L. 121 - 1 et L. 121 - 2, ainsi que l’intitulé du chapitre I er

du titre II du livre Ier, du code du service national

;

les articles L. 611 - 9 et L. 611 - 12

du code de l’éducation . En cohérence , les articles

L. 685 - 1, L. 686 - 1 et L. 687 - 1 du même code seront modifiés par l’article [32] du

projet de loi ;

les articles L. 324 - 3, L. 325 - 6, L. 325 - 14, L. 325 - 39, L. 325 - 44 et L. 522 - 6 du code général de la fonction publique.

Le présent article créera :

un nouvel article L. 4132 - 11 - 1 dans le code de la défense ;

deux sections au sein du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code du service national

;

un nouvel article L. 644 - 6 dans le code général de la fonction publique .

Les règles statutaires régissant le volontariat d’appelé du service national seront fixées en tant que garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat , du domaine de la loi aux termes de l’article 34 de la Constitution.

Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national se différencient des autres volontaires militaires par leur type de contrat

: durée unique, pas de possibilité de renouvellement. Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit . 382

382

2009 - 578 DC, 18 mars 2009, cons. 19, Journal officiel du 27 mars 2009, page 5445, texte n° 2, Rec. p. 73

439

cet égard, le traitement différent des jeunes sous volontariat d’appelé du service national par rapport à d’autres volontaires militaires, en matière de droit au congé de reconversion, mais aussi par le bénéfice de mesures d’accompagnement dans le parcours étudiant et dans la fonction publique, se justifie d’une part par l’objectif d’accroître la disponibilité de ces volontaires pour les missions de défense et de sécurité nationale,

(et, d’autre part, par l’objet de la loi d’inciter les jeunes Français à

re porter ou suspendre leurs études ,

ou leur

accès ou leur activité en tant qu’agent public civil pour accomplir un service volontaire de 10 mois afin de défendre la Nation .

Ouvert aux jeunes hommes et aux jeunes femmes, le volontariat d’appelé du service national favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales, comme l’impose l’article 1 er

de la Constitution.

Réservé aux jeunes de nationalité française, il respecte le principe constitutionnel selon lequel ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale.

L’absence de double rémunération, civile et militaire, des fonctionnaires accomplissant un volontariat d’appelé du service national, est conforme à l’exigence constitutionnelle

de bon usage des deniers publics .

Les conditions d’emploi des appelés du service national répondent aux besoins de la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, réaffirmés par la Charte de l'environnement, au nombre desquels figurent l'indépendance de la Nation et l'intégrité du t erritoire.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Le volontariat d’appelé du service national est ouvert aux Françaises comme aux Français.

La convention du 1er mars 1980 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes

est ainsi respectée.

En prévoyant que les jeunes sous volontariat d’appelé du service national ne pourront servir sous les armes qu’à partir de l’âge de 18 ans, les engagements pris par la France dans le cadre de la convention du 26 janvier 1990 relative aux droits de l'enfant et du protocole facultatif du 25 mai 2000 à la convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication des enfants dans les conflits armés , sont également respectés.

Les jeunes accomplissant leur service en tant que volontaires, le dispositif n’entre pas dans le champ d’application des dispositions conventionnelles visant à interdire le

travail forcé ou obligatoire .

440

Le dispositif n’entre pas non plus dans le champ des accords, arrangements et conventions bilatérales visant à articuler des obligations d’accomplissement d’un service militaire en France et dans l’autre Etat partie, à l’exception de deux d’entre - eux

la convention France - Israël du 30 juin 1959 relative au service militaire des double - nationaux, dans la mesure où elle prévoit que les double - nationaux auront la possibilité de prendre volontairement du service dans les forces armées de l’Etat de leur choi x avant d’avoir été appelés par l’autre Etat pour accomplir leur service militaire actif. Le temps de service actif qu’ils auront ainsi accompli en qualité d’engagé viendra en déduction de la durée de leurs obligations légales d’activité dans l’Etat où ils

auraient dû normalement accomplir le service militaire actif

;

la convention France - Suisse du 16 novembre 1995

relative au service militaire des double - nationaux , dans la mesure

où elle définit pour la France les obligations militaires

comme «

le service national dans toutes ses formes

».

La convention France - Belgique du 12 octobre 1962 relative au service militaire et

la convention France - Espagne du 9 avril 1969 relative au service national des double - nationaux

comportent les mêmes dispositions que celles de

la convention France - Israël mentionnées ci - dessus, mais elles sont inopérantes en l’absence, pour le moment, d’obligation de service militaire dans ces deux Etats.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

441

S’agissant du ministère des armées, le service national est valorisé à hauteur de

2,3

Md €

sur la p é riode 2026 - 2030 qui font l’objet d’une provision.

Titre 2 (T2)

Le besoin en T2 est estimé à 281 M€ hors CAS Pensions sur les annualités budgétaires 2026 - 2030 (une part des promotions 2030 sera payée sur l’annualité budgétaire 2031). Il repose sur la montée en puissance des cohortes suivantes et sur une durée de service national de 10 mois

Année

2026

2027

2028

2029

2030

2026 - 2030

Cohorte

3 000

000

5 000

7 500

10 000

29 500

Le coût mensuel d’un volontaire est évalué à 1 248 € hors CAS Pensions, sur la base des coûts moyens militaires exécutés en 2024 (volontaire soldat, servant en métropole) 383 . Il comprend les primes associées, soit des indemnités opérationnelles et non opérationnelles (indemnité de sujétions d’absence opérationnelle, indemnité d’état militaire, etc.).

Sur la période de 2026 à 2030 ,

les emplois et la masse salariale relatifs à l’encadrement et au soutien du service national sont pris sous plafond de crédit de la mission Défense. Cette prise sous enveloppe des encadrants et des soutenants est assurée à cible 2030 inchangée des effecti fs (soit 275

000 ETP au 31/12/2030) de la LPM, impliquant un rattrapage.

Le taux d’encadrement est décomposé comme suit

1 encadrant pour 4 volontaires, pendant la période de formation militaire initiale

;

1 encadrant pour 10 volontaires, pendant la phase «

emploi

;

1 personnel de soutien pour 16 volontaires, durant tout le SN.

Hors Titre 2 (HT2)

Le besoin en HT2 (infrastructures, fonctionnement et équipement), repose sur l’évaluation de coûts unitaires ou forfaitaires des besoins exprimés par les armées, rapportés aux volumes annuels de cohorte et à la durée de service de 10 mois.

383

Arrêté du 29 mars 2024 fixant les montants de la solde des volontaires, soit une solde de 791,92€ pour un soldat ou un matelot

442

➢

Infrastructure

La ressource en crédits de paiement pour l’infrastructure sur la période 2026 - 2030 s’élève à 1,456 Md€. Ce cadrage sera respecté par la poursuite de l’optimisation des besoins (niveau de confort des hébergements –

passage de chambres de 4 à 6) .

Le besoin en infrastructure sur le territoire national est cadencé en 3 temps

étape 1

: r é novations a minima sur 26 - 27, cette premi è re é tape associe des r é novations l é g è res d ’ h é bergements existants et le recours à

de l ’ h é bergement temporaire modulaire l é ger; le principe é tant la rusticit é .

étape 2

: h é bergements neufs sur 28 - 30 en compl é ment des hébergements rénovés à l’étape 1. Cette phase comprend également la mise à disposition d’infrastructures connexes couvrant différentes fonctions de soutien et d’instruction

;

étape 3

: h é bergements neufs sur 31 - 36 pour cible 42

500.

➢

Fonctionnement /équipement

La ressource budgétaire allouée s’élève à 562 M€ en AE et CP sur 2026 - 2030. Les coûts de développement supplémentaires de l'application Défense + sont en cours d’estimation et seront couverts par la trajectoire budgétaire du ministère. Les coûts de fonctionnement concernent 3 types de besoins

l’équipement qui représente environ 1/5 e

du besoin et intègre de l’armement, des transmissions et l’acquisition de vecteurs tactiques (VHL, embarcations rapides),

l’activité représente environ 1/5 e

du besoin et intègre notamment des munitions, du carburant opérationnel et le maintien en condition opérationnelle des équipements 384 ,

le soutien commun correspond à environ 3/5 e

du besoin et intègre notamment de l’habillement, de l’alimentation, le soutien médical et la loc ation de véhicules de gamme commerciale (bus, fourgons), ainsi que le financement de l’indemnité compensatrice ferroviaire pour chacun des volontaires, corrélée à la montée en puissance des effectifs.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

384

Entretien programmé du matériel.

443

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

La création d’un congé sans rémunération au profit des agents de la fonction publique, dont la fonction publique territoriale, qui souhaiteraient accomplir un volontariat d‘appelé du service national est susceptible d’avoir un impact sur le fonctionnement quotidien des collectivités territoriales en raison de l’absence induite des agents à leur poste durant 10 mois. De manière marginale, le placement d’un agent dans cette situation de congé, induira une charge administrative et une charge technique d’adapta tion des systèmes d’information de gestion de ressource humaines. L’économie directe de traitement brut générée sur le budget de la collectivité territoriale serait de l’ordre de 1802 €/mois pour un agent territorial débutant (premier grade premier échelon ) de catégorie C, de 1 836 €/mois pour un agent territorial débutant de catégorie B et de 1 945 €/mois pour un agent territorial débutant de catégorie A ,

à supposer qu’ils ne soient pas remplacés temporairement.

D’autres dispositions du statut général de la fonction publique déjà existantes dans des situations comparables seront étendues aux jeunes sous volontariat d’appelés du service national. Ces extensions, détaillées ci - dessous, n’entraineront donc pour les c ollectivités territoriales aucune procédure ou modalité nouvelle de mise en œuvre.

A l’étape du recrutement :

l'âge maximal d'admission pour l’accès à un emploi de la fonction publique sera reculé d'un temps égal à celui de la période de volontariat (modification de l’article L. 324 - 3 du CGFP) ;

le temps du volontariat sera pris en compte dans le calcul de l'ancienneté exigée pour l'accès aux concours internes (modification de l’article L. 325 - 6 du CGFP) ;

la présentation par les candidats des acquis de l’expérience professionnelle à l’occasion d’un concours pourra porter sur celle de jeune sous volontariat d’appelé du service national (modification de l’article L. 325 - 14 du CGFP) ;

la période pendant laquelle une personne déclarée apte au recrutement dans la fonction publique territoriale peut être nommée dans un des emplois auxquels son concours donne accès sera prolongée de la durée du volontariat (modification de l’article L. 325 - 39 du CGFP) ;

la nomination en qualité d'élève du Centre national de la fonction publique territoriale pourra être reportée à la formation initiale suivante (modification de l’article L. 325 - 44 du CGFP).

444

Après le recrutement

: la période du volontariat sera prise en compte dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement (modification de l’article L. 522 - 6 du CGFP).

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La gouvernance du service national reposera exclusivement sur le ministère des armées et des anciens combattants. Le pilotage du dispositif par le ministère des armées et des anciens combattants est une condition de la compréhension de la spécificité du di spositif du service national, à finalité strictement militaire et opérationnelle, et d’éviter tout risque de confusion avec le service civique et autres formes de volontariat civil.

En termes de ressources humaines, le SN fait l’objet d’une valorisation dédiée, estimée à hauteur de 2,3 Md € sur la période 2026 - 2030. Les encadrants et soutenants supplémentaires sont pris sous enveloppe dans le cadre d’un schéma d’emploi augmenté. Le re crutement et la formation des jeunes du service national s’inscrit dans le cadre des pratiques déjà en vigueur au sein des armées (recrutement des jeunes engagés, notamment au grade de militaire du rang ou équivalent ) . Il ne nécessite pas de formations sup plémentaires. En revanche, constituant un nouvel objet à installer et incarner dans le paysage militaire, le service national doit faire l’objet d’un effort particulier de communication, à des fins de valorisation et de recrutement.

En termes de systèmes d’information (SI), le service national ne requiert pas la mise - en - place de nouveaux SI mais l’adaptation de ceux existants ou en cours de déploiement (notamment, SI recrutement interarmées (SPARTA) et SI Défense +, qui s’inscrit dans

l’objectif d’offrir, aux jeunes, un parcours lisible et durable, de permettre aux armées de disposer d’un SI adapté pour accompagnement leur parcours et de faciliter la collecte et le traitement des données nécessaires à leur réalisation). Le projet de lo i clarifiera également le rôle du service de santé des armées dans la reconnaissance de l’aptitude médicale à accomplir une PMIPDN , qui est d’en définir les modalités mais pas nécessairement d’assurer lui - même le contrôle, celui - ci pouvant mené par des médecins civils qui concourent ainsi au fonctionnement du parcours de citoyenneté et de défense des jeunes Français.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

445

Pour signer un contrat d’appelé du service national, les jeunes seront soumis aux conditions d’aptitude physiques exigées pour servir en tant

que militaire. 385

A ce titre, en fonction de la nature et du degré du handicap, les personnes en situation de handicap ne pourront pas accéder au volontariat.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le volontariat d’appelé du service national sera ouvert à tous les Français sans distinction entre les femmes et les hommes .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Le service national offre l’opportunité aux jeunes qui le souhaitent de contribuer

concrètement et utilement à

la défense du territoire national. En proposant un cadre adapté, structuré et valorisant, le service national permet aux jeunes sélectionnés d’acquérir des compétences concrètes, une culture de la responsabilité, des valeurs et un savoir - être plébiscités dans le milieu professionnel, tout en se mettant au service de la communauté nationale.

Par exemple, la

possibilité de recruter un jeune sous volontariat d’appelé du service national au premier grade de sous - officier ou d’officier marinier offrira la possibilité à de jeunes infirmiers d’accomplir un volontariat en qualité de MITHA et d’acquérir ainsi une ex périence professionnelle au sein des forces armées.

Ainsi, il se distingue du service militaire adapté (outre - mer) et du service militaire volontaire (métropole) qui sont des dispositifs tournés vers l’insertion professionnelle des jeunes candidats et des autres formes d’engagement (sous statut de volontair e des armées, de contractuel ou de carrière) qui les engagent, notamment, sur l’ensemble du spectre du statut militaire (possible participation aux opérations, hors du territoire national).

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Le service national affecte l’ensemble de la société dans la mesure où il doit contribuer à consolider le pacte noué entre la Nation et ses armées et à renforcer l a capacité collective

de l’Etat

à faire face à l’accélération des crises et au durcissement des menaces.

385

Article L. 4132 - 1 du code de la défense.

446

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La mesure nécessitera la construction de bâtiments qui suivront les prescriptions légales et règlementaires en vigueur en matière de développement durable et d’efficacité énergétique.

Autant que possible, les bâtiments construits seront réalisés en lieu et place de bâtiments vétustes et inoccupés. Le cas échéant, la construction sur un foncier vierge sera systématiquement associée à une mesure de compensation, en application de la règle mentation sur la ZAN.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La mesure nécessitera la construction de bâtiments qui suivront les prescriptions légales et règlementaires en vigueur en matière de lutte contre les pollutions .

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La mesure nécessitera la construction de bâtiments qui suivront les prescriptions légales et règlementaires en vigueur en matière de préservation et de protection des espaces naturels. La fonction principale concernée par la mise sur pied du service national est l’hébergement. Cela se traduira par des opérations dans les quartiers 447

existants ou sur des emprises à rénover s’inscrivant déjà dans un tissu urbain défini avec une biodiversité limitée / prise en compte. Pour les infrastructures à construire dans des zones à caractère opérationnel dédiées à la préparation opérationnelle (ca mps de manœuvre) ou zones à caractère sécuritaire (zones de dangers des dépôts munitions), la stratégie nationale pour la biodiversité 2030 sera mise en œuvre avec les pouvoirs publics compétents.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Conformément aux dispositions de l’article L. 4124 - 1 du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire a été saisi à titre obligatoire et a rendu un avis favorable le 14 janvier 2026.

Conformément aux dispositions de l’article L. 242 - 1 du code général de la fonction publique, le Conseil commun de la fonction publique a été saisi à titre obligatoire et a rendu un avis le 5 février 2026.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les présentes dispositions entrent en vigueur le lendemain de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française .

5.2.2.

Application dans l’espace

448

Dispositions du code de la défense

Ainsi que le rappelle l’article L. 1 du code de la défense, les dispositions de ce code sont applicables de plein droit sur l'ensemble du territoire de la République française, à moins qu'il n'en dispose autrement.

Les dispositions modifiées ou créées n’appellent pas de dispositions spécifiques pour leur application ultramarine.

Dispositions du code du service national

Les dispositions du code du service national relatives au volontariat militaire sont applicables de plein droit sur l’ensemble du territoire de la République française. Au regard de son objet, la modification du chapitre I er

du titre II du livre I er

de ce code

n’appelle

pas de dispositions spécifiques

pour son

application ultramarine.

Dispositions du code de l'éducation

Les articles L.

611 - 9

et L.

611 - 12 du code de l’éducation sont applicables de plein droit et sans adaptation dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, à Saint - Barthélemy, à Saint - Martin et à Saint - Pierre - et - Miquelon. Leur modification par le présent projet de loi sera également applicable.

En outre, les trois articles modifiés :

sont applicables sur mention expresse à Wallis - et - Futuna

; 386

sont applicables sur mention expresse en Polynésie française

; 387

sont applicables sur mention expresse en Nouvelle - Calédonie

; 388

Les articles ne sont pas applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et il n'est pas nécessaire de les y rendre applicables.

Dispositions du code général de la fonction publique

En application de son article L. 8, le code général de la fonction publique est applicable de plein droit dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, à Saint - Barthélemy, à Saint - Martin et à Saint - Pierre - et - Miquelon, à Wallis et Futun a, en tant que ses dispositions s'appliquent aux fonctionnaires de l’État, en Polynésie française, en tant que ses dispositions s'appliquent aux agents de l'Etat, en Nouvelle - Calédonie,

386

Article L. 685 - 1 du code de l’éducation.

387

Article L. 686 - 1 du code de l’éducation.

388

Article L. 68 7 - 1 du code de l’éducation.

449

en tant que ses dispositions sont relatives au statut des agents de l’État et dans les TAAF, en tant que ses dispositions sont relatives au statut des agents de l’État.

Dès lors et au regard de leur objet, les modifications prévues n’appelle nt

pas de

dispositions spécifiques pour leur

application ultramarine.

5.2.3.

Textes d’application

Les dispositions statutaires générales du nouvel article L. 4132 - 11 - 1 du code de la défense devront être complétées et précisée s

par un décret en Conseil d’Etat venant modifier le décret n° 2008 - 955 du 12 septembre 2008 relatif aux volontariats militaires.

La situation des agents publics non titulaires souscrivant un volontariat d’appelé du service national sera définie par décret en Conseil d’Etat , conformément aux dispositions de l’article L. 9 du code général de la fonction publique.

JUSTIFICATION DU DELAI D’HABILITATION

Concernant l’habilitation donné au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues au présent article, un délai d’habilitation de douze

mois est nécessaire compte tenu de la priorité à donner à la prise des textes d’application mentionnés au 5.2.3 et des multiples consultations préalables à mener.

Un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de quatre

mois à compter de la publication de l’ ordonnance.

450

C HAPITRE III

–

R ENFORCER LE RECOURS AUX RESERVES

Article

–

Harmonisation et renforcement des dispositifs de réserves

ÉTAT DES LIEUX

une actualisation de la Revue nationale stratégique qui définisse les contours de notre défense globale et du réarmement, y compris moral

».

L’actualisation de la Revue nationale stratégique

(RNS) de 2022, publiée le 14 juillet 2025, a souligné l’intérêt d’une opérationnalisation et d’une harmonisation des dispositifs de réserves.

Faisant le constat (paragraphe 201) qu’il «

devient nécessaire que la Nation tout entière se tourne à nouveau vers sa défense et sa sécurité

», elle relevait qu’il «

s’agit notamment de renforcer la cohésion nationale et de créer un réservoir de personnes mobilisables en cas de crise

».

Dès lors, elle fixait comme objectif que les «

en œuvre a d’ores et déjà permis d’identifier plusieurs modifications nécessaires du cadre juridique applicable aux réserves, que le présent article tend à apporter, dans le triple objectif de

inclure la réserve opérationnelle de l’administration des douanes au sein de la RSN

;

harmoniser le statut des différentes réserves opérationnelles composant la 451

RSN

;

assurer une meilleure effectivité de la RSN en permettant aux réservistes de souscrire un engagement plus long.

1.1.

C ADRE GENERAL

1.1.1.

S’agissant du dispositif actuel

de réserve de sécurité nationale (RSN)

Ce dispositif

d’exception a

été créé par la loi n°2011 - 892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure , conjointement à celui du service de sécurité nationale (voir article 22) .

Un constat

: l’absence de dispositifs permettant de

mobiliser plus rapidement et plus longtemps des réservistes afin de

faire face à une crise majeure

Fruit des travaux initiés conjointement par le Gouvernement (Secrétariat général de la défense nationale) et le Parlement 389

à la suite de l’adoption de la stratégie de sécurité nationale, définie par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, qui avait pour objectif

de parer aux risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la Nation

», l a loi n° 2011 - 892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

a créé deux régimes d’exception dans le code de la défense susceptibles d’ être activés par un décret en conseil des ministres en cas de

crise majeure

: le service de sécurité nationale (évoqué à l’occasion des développements relatifs à l’article 22) et la

réserve de sécurité nationale .

Cette loi répondait au constat, formulé en particulier par une mission d’information rapportée par les sénateurs Michel Boutant et Joëlle

Garriaud - Mayla m , de dispositifs de réserves aux effectifs insuffisamment nombreux, dont la disponibilité réelle paraissait incertaine, à la réactivité insuffisante et manquant d’une doctrine claire d’emploi. Or, a insi que le mentionnait l’exposé des motifs de la proposition de loi déposée par les sénateurs Michel Boutant et Joëlle

Garriaud - Mayla m

à l’issue de la remise de

leur rapport , «

La France doit pouvoir faire face à plusieurs types de crise

: des scénarios purement militaires dans un conflit régional impliquant une projection massive et des implications sur la sécurité intérieure, mais également des scénarios impliquant des actes terroristes majeurs, comme les attentats du 11 septembre 2001, ou encore une

389

Proposition de loi

de M.

Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD - MAYLAM tendant à faciliter l' utilisation

des

réserves militaires

civiles

en cas de

crise majeure.

452

pandémie ou une catastrophe naturelle mettant en difficulté la continuité des services publics

». Le point commun de ces crises est ainsi d'exiger la mobilisation de moyens exceptionnels et d'être susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours mobilisés.

Ce hiatus entre l’acuité de crises nécessitant la mobilisation de réserves et la relative immaturité du dispositif français était renforcé par un cadre juridique i nsuffisamment robuste.

En effet , le

code de la défense prévoyait

que le réserviste militaire qui accompli ssait

une mission pendant son temps de travail devait

prévenir son employeur de son absence avec un préavis d'un mois. En outre, si les activités accomplies pendant le temps de travail dépass ai ent cinq jours par année civile, l'employeur a vait

la possibilité de refuser le départ de son salarié.

Une solution

: la création d’un dispositif

d’exception

Pour pallier ces difficultés, a été en conséquence adoptée la loi n° 2011 - 892 du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure . Celle - ci crée la réserve de sécurité nationale (RSN).

La RSN est organisée par les dispositions des articles L. 2171 - 1 à L. 2171 - 7 et R. 2171 - 1 à R. 2171 - 4 du code de la défense.

Outre la défense face aux risques d’agression armée, sa finalité première est

d’assurer de façon permanente la protection de la population, garantir le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et le maintien de la vie normale en cas de crise, et défendre la Nation contre toute menace non militaire

».

Ainsi que le précisait

Josselin de Rohan

dans son rapport sur la proposition de M.

Boutant et Mme Garriaud - Maylam , «

dans le contexte actuel de diminution des effectifs des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours, la survenue de crises majeures est susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces mobilisées (…) P our prolonger et amplifier la capacité de l'Etat à faire face à des crises majeures, les pouvoirs publics doivent pouvoir compter sur un di spositif de réserve militaire et civile dans le cas où les capacités des forces d'active viendraient à être ponctuellement ou durablement saturées

» 390 .

La création de la réserve de sécurité nationale a ainsi entendu répondre

à l’objectif de mobiliser plus rapidement et plus longtemps les réservistes en cas de crise majeure, de manière à améliorer la réponse de l’État

à celle - ci .

390

Sénat, rapport n°343 de M. Josselin de ROHAN, enregistré à la Présidence du Sénat le 9 mars 2011.

453

L’article L. 2171 - 1 du code de la défense précise les circonstances justifiant l’activation de ce régime

qui peut être activé

en cas de menace actuelle ou prévisible, pesant sur les activités essentielles à la vie de la Nation, sur la protection de la population, sur l'intégrité du territoire ou sur la permanence des institutions de la République ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense, le recours au dispositif de réserve de sécurité nationa le

».

Sur le plan procédural, le déclenchement du régime est décidé par décret en conseil des ministres.

Ce dispositif introduit trois dérogations au régime habituellement applicable à l’emploi des réservistes

un raccourcissement du délai de préavis de convocation

: l e but de la réserve de sécurité nationale étant de permettre de mobiliser les réservistes rapidement, le texte prévoit un raccourcissement du délai minimal de préavis de convocation des réservistes , fixé dans les conditions prévues à

l’article R.

2171 - 2 du code de la défense . Celui - ci

précise que «

c haque période d'emploi réalisée au titre du dispositif de réserve de sécurité nationale fait l'objet d'une convocation adressée par tout moyen écrit au réserviste par l'autorité civile ou militaire dont il relève au titre de son engagement ou de son obligation de disponibilité. La convocation mentionne : «

(…)3° La date à laquelle le réserviste doit rejoindre son lieu d'affectation . Un délai minimal de préavis d'un jour franc, à compter de la date de réception de la convocation, doit être respecté

».

L’obligation pour le réserviste de déférer à cette convocation

: en effet, l’article L. 2171 - 6 du code de la défense dispose que «

Lors du recours au dispositif de réserve de sécurité nationale, les réservistes sont tenus de rejoindre leur affectation, dans les conditions fixées par les autorités civiles ou militaires dont ils relèvent au titre de leur engagement

».

L’obligation pour l’employeur de laisser le salarié s’absenter pour la durée requise

en vertu de l’article L. 2171 - 2 du code de la défense, les membres de la réserve de sécurité nationale peuvent être mobilisés jusqu’à trente jours sans l’autorisation d e leur employeur. Ce délai peut être prorogé pour une durée d'emploi de trente jours consécutifs renouvelable une fois (article R. 2171 - 1 du même code).

S’agissant de la composition de cette réserve, l’alinéa 3 de l’article L. 2171 - 1 du code de la défense précise que le dispositif de RSN est constitué

de la réserve opérationnelle militaire

dont le cadre juridique ne fait l’objet d’aucune modification au titre du présent projet de loi

;

de la réserve opérationnelle de la police nationale (L. 411 - 7 et suivants du code 454

de la sécurité intérieure)

;

de la réserve sanitaire, instituée pour répondre aux situations de catastrophe, d’urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national (article L. 3132 - 1 du code de la santé publique)

;

de la réserve civile pénitentiaire, créée pour assurer des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice ainsi que des missions de formation (articles L. 114 - 1 et suivants du code pénitentiaire)

;

des réserves de sécurité civile

qui constituent des réserves civiques et ne sont pas affectées par le présent projet de loi.

1.1.2.

S’agissant des

réserves opérationnelles faisant l’objet de modifications au titre du présent projet de loi

Le régime de la RSN agrège donc des dispositifs de réserves opérationnelles disposant chacune de leur régime juridique propre. En outre, d’autres dispositifs de réserves opérationnelles n’étant pas rattachés à la RSN –

notamment celle de l’administration douanière –

sont également prévus. Les réserves dont le régime est affecté par le présent article sont présentées ci - dessous.

Sur la réserve sanitaire

réserve sanitaire

est

composée, de professionnels de santé volontaires pour être mobilisés par l’Etat (ministère de la santé ou agences régionales de santé principalement) si la situation sanitaire le nécessite . Cette réserve répond à un besoin important des pouvoirs publics pour faire face aux situations sanitaires exceptionnelles .

Le cadre juridique applicable est fixé par les dispositions des articles L. 3132 - 1 à L. 3132 - 3, L. 3133 - 1 à L. 3133 - 7, L. 3134 - 1 à L. 3134 - 3

ainsi que, sur le plan réglementaire ,

par les articles D. 3132 - 1 à D. 3133 - 2

et D. 3134 - 1 à D. 3134 - 6 du code de la santé publique.

La mission de la réserve sanitaire est fixée par l’article L. 3132 - 1 de ce code qui dispose que «

I. -

En vue de répondre aux situations de catastrophe, d'urgence ou de menace sanitaires graves sur le territoire national, il est institué une réserve sanitaire ayant pour objet de compléter, en cas d'événements excédant leurs moyens habituels, ceux mis

en œuvre dans le cadre de leurs missions par les services de l'Etat, des établissements mentionnés au titre Ier du livre IV de la première partie, des collecti vités territoriales, des agences régionales de santé, des établissements de santé et des autres personnes et organisations, nationales ou internationales, concourant à la sécurité sanitaire. La réserve sanitaire peut également compléter les moyens habituel s des centres et maisons de 455

santé, des professionnels de santé conventionnés ainsi que des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ou des établissements qui accueillent des personnes en situation de handicap lorsqu'une situation sanitaire exceptionnelle nécessit e de compléter l'offre de soins et que ces structures ou ces professionnels ne peuvent pas pourvoir eux - mêmes à leurs besoins. (…)

/III. -

Le personnel du service de santé des armées peut contribuer aux actions prévues au I après accord du ministre de la d éfense et du ministre chargé de la santé. Dans les mêmes conditions, les réservistes sanitaires peuvent contribuer au soutien sanitaire des forces armées dès lors que ce soutien est compatible avec les missions mentionnées au I et s'effectue en dehors des zones de guerre ou de conflit. Une convention est établie entre le service de santé des armées et l'Agence nationale de santé publique.

Le II du même article précise que «

II. -

Un contrat d'engagement à servir dans la réserve sanitaire est conclu entre le réserviste et l'Agence nationale de santé publique. Ce contrat n'est pas soumis à l'accord de l'employeur

».

Enfin, l’article L. 3134 - 1 du même code précise que «

Lorsqu'ils accomplissent les périodes d'emploi ou de formation pour lesquelles ils ont été appelés, les réservistes salariés ou agents publics, à l'exception de ceux qui sont régis par les

lois n° 84 - 16 du 11 janvier 1984

portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat,

n° 84 - 53 du 26 janvier 1984

portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et n° 86 - 33 du 9 janvier 1986 portant dispositions s tatutaires relatives à la fonction publique hospitalière, sont mis à la disposition de l'Agence nationale de santé publique par leur employeur. Ils ont droit au maintien de leur rémunération. /Lorsqu'ils accomplissent, sur leur temps de travail, les périod es d'emploi ou de formation pour lesquelles ils ont été appelés, les réservistes fonctionnaires sont placés en congé pour accomplir une période d'activité dans la réserve sanitaire pendant toute la durée des périodes considérées. /L'Agence nationale de san té publique indemnise chaque employeur pour les absences au titre des périodes d'emploi ou de formation accomplies par le réserviste sanitaire ainsi que, le cas échéant, pour les absences en cas d'accident ou de maladie imputables au service dans la réserv e sanitaire.

Peuvent faire partie de la réserve sanitaire les personnes volontaires appartenant à l'une des catégories suivantes : 1° Professionnels de santé en activité ; 2° Anciens professionnels de santé ayant cessé d'exercer leur profession depuis moins de cinq ans

; 3° Internes en médecine, en odontologie et en pharmacie ; 4° Personnes répondant à des conditions d'activité, d'expérience professionnelle ou de niveau de formation fixées par arrêté du ministre chargé de la santé ; 5° Les étudiants poursuivant des étud es médicales odontologiques, pharmaceutiques ou des études de sages - femmes ou d'auxiliaires médicaux (…) 6° les professionnels de santé titulaires de diplômes étrangers autorisés à exercer leur activité sur le territoire national (article R. 3132 - 1 du code

de la santé publique).

456

Un contrat d'engagement, précisant les conditions de suspension et de résiliation de l'engagement, notamment au regard de l'évaluation du réserviste à l'issue des formations et des missions réalisées est conclu entre le réserviste et l'Agence nationale de santé publique

(ou Santé publique France)

Pour autant, aucune disposition législative ni réglementaire ne fait référence à une obligation de disponibilité ni ne renvoie au fait que les intéressés sont tenus de répondre aux convocations. Lorsque qu’une demande de mobilisation de la réserve sanitaire est validée, Santé publique France est en effet chargée d’adresser une demande de mobilisation aux réservistes et de les sélectionner parmi ceux qui se portent volontaires. Un arrêté du ministr e chargé de la santé précise les missions et lieux d’affectat ion des réservistes.

Sur la réserve opérationnelle de la police nationale

La réserve opérationnelle de la police nationale s’est progressivement structurée depuis le début des années 2000. Créée par la loi n° 2003 - 239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la réserve civile n’était jusqu’en mars 2011 constituée qu’exclusiv ement de retraités des corps actifs de la police nationale, tenus par une obligation de disponibilité de 5 ans et pouvant exercer sur la base du volontariat des missions de police. La loi n° 2011 - 267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour l a performance de la sécurité intérieure a ouvert la réserve, sous certaines conditions aux citoyens volontaires âgés de 18 à 65 ans.

Créée par la loi n° 2022 - 52 du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure , l a

réserve opérationnelle de la police nationale

a succédé à la réserve civile de la police nationale. Elle comportait en 2022 6

200 personnes pour plus de 100

000

journées d'activité ave c

un objectif de 30

000 réservistes d’ici 2030 391 .

Aux termes de l’article L. 411 - 7 du code de la sécurité intérieure, elle est constituée

de retraités des corps actifs de la police nationale, soit qu’ils soient soumis à une obligation de disponibilité de 5 ans à compter de la fin de leur lien avec le service prévue à l’article L. 411 - 8 du même code, soit qu’ils soient volontaires postérieure ment à cette date

;

de volontaires, soit qu’ils justifient avoir eu la qualité de policier adjoint pendant au moins trois ans, soit qu’ils n’aient pas entretenu de lien direct avec le service. Dans ce cas, des conditions tenant à la nationalité, l’âge, l’absence de condamnation pénale, le fait d’être en règle avec les obligations au regard

391

Cet objectif est régulièrement rappelé par le ministère de l’intérieur. Voir par exemple

: La réserve opérationnelle de la police nationale fête ses 3 ans | police nationale .

457

du service national ou l’aptitude physique sont exigées du volontaire, qui peut faire l’objet d’une enquête administrative de sécurité dans les conditions prévues à l’article L. 144 - 1 du code de la sécurité intérieure (article L. 411 - 9 du CSI).

Aux termes de l’article L. 411 - 11 du code de la sécurité intérieure, «

Les policiers réservistes souscrivent un contrat d'engagement d'une durée comprise entre un an et cinq ans qui définit leurs obligations de disponibilité et de formation initiale et continue, et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du s ervice public (…)

».

Sur la réserve opérationnelle de l’administration des douanes

Créée par la loi n° 2023 - 610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces , la réserve opérationnelle de l’administration des douanes est régie par les articles 52 bis à 52 undecies du code des douanes.

Destinée «

à des missions de renfort temporaire des services de l’administration des douanes

», elle est constituée de retraités de l’administration des douanes ainsi que de volontaires (article 52 bis du code des douanes). Ces derniers sont soumis au resp ect de conditions définies à l’article 52 ter du même code (proches de celles définies évoquées supra pour la réserve opérationnelle de la police nationale).

Les réservistes signent un contrat d’engagement d’une durée comprise entre un et cinq ans (article 52 quinquies), qui précise la durée annuelle de l’affectation du réserviste, qui ne peut excéder 90 jours par an.

Les articles 52 sexies à 52 undecies prévoient enfin le régime réglementaire des réservistes (indemnisation des périodes d’emploi et de formation continue, articulation avec les obligations professionnelles du réserviste, prestations sociales et assurantie lles).

Il est précisé que le dispositif réglementaire et opérationnel de la réserve de la douane, en cours de finalisation, devrait conduire à moyen terme à une capacité de renfort de 300 réservistes

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Les dispositions proposées au présent article s’inscrivent dans le cadre constitutionnel en vigueu r. En ce qui concerne l’article susvisé, il

ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat que les « exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation

(IFN) , au premier rang desquelles figurent l'indépendance nationale et l'intégrité du territoire

sont prises en compte par le juge dans son contrôle de proportionnalité en cas d’atteinte à d’autres 458

principes à valeur constitutionnelle. Il revient au juge d’assurer une « conciliation qui ne soit pas déséquilibrée

» entre la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation et les autres exigences constitutionnelles . A cet égard, il peut en particulier être relevé ce qui suit sur le cadre constitutionnel applicable aux dispositifs de réserves.

Les dispositifs de réserve prévoient l’articulation entre les principes de continuité du service public, de sauvegarde des IFN ou de certains objectifs à valeur constitutionnelle ainsi que les droits et libertés constitutionnellement garantis.

Reconnu comme principe général du droit par le Conseil d’Etat 392

le principe de continuité des services publics s’est vu doté d’une valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel 393 . Dans sa décision Droit de grève à la radio et à la télévision , le Conseil constitutionnel a ainsi relevé qu’en «

».

essentiels du pays

».

Enfin, les dispositifs de réserves concourent à la poursuite des objectifs à valeur constitutionnelle (OVC) de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infraction, en permettant la mise à disposition, en particulier s’agissant des réserve s opérationnelles militaires et de la réserve opérationnelle de la police nationale, des personnels supplémentaires en cas de besoin.

Si les dispositifs de réserves concourent à la mise en application du principe de continuité des services publics et aux OVC de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, ils prévoient néanmoins des garanties pour les agents co ncernés, parmi lesquelles

: limitation annuelle de la durée d’affectation, conditions d’indemnisation, articulation avec les dispositions statutaires régissant l’emploi principal de l’agent concerné, etc. Ces garanties ne sont pas modifiées par le disposit if prévu et demeurent donc pleinement applicables à l’ensemble des dispositifs de réserves concernés.

392

CE, 7 juill. 1950,

Dehaene .

393

CC, 25 juill. 1979, n° 79 - 105 DC,

Droit de grève à la radio et à la télévision.

459

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Sans objet

: les dispositions concernées relèvent de la compétence nationale des Etats membres dans le cadre du droit européen et ne font l’objet d’aucune disposition conventionnelle internationale.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le présent article s’inscrit dans le cadre des réflexions actuellement conduites dans le cadre de la mission menée par Mme Françoise Dumas. Cette mission a d’ores et déjà établi le triple besoin de

compléter le dispositif de

la réserve de sécurité nationale (RSN) en y incluant la réserve opérationnelle de l’administration des douanes instituée postérieurement à la création de la RSN ;

garantir la pleine effectivité de la convocation de s réserves opérationnelles autres que militaire composant

la RSN , en prévoyant explicitement l’obligation de disponibilité attachée à leur

inscription dans la RSN

;

mieux assurer l’opérationnalité des réserves opérationnelles en inscrivant le caractère renouvelable des contrats d’engagement à servir dans la réserve opérationnelle de la police nationale.

Le présent article tend donc à pallier plusieurs manques qui ont d’ores et déjà été identifiés par les travaux de la mission conduite par Mme Françoise Dumas.

Compléter la composition de la réserve de sécurité nationale :

I l s’agit de modifier la

composition de la RSN afin de prendre en compte la création de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes.

Créée par la loi n° 2023 - 610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces , cette réserve n’a toujours pas été intégrée à la RSN alors qu’elle présente des caractéristiques similaires à d’autres réserves y figurant (notamment la réserve opérationnelle de la police nationale) et que sa présence dans 460

celle - ci paraît entièrement justifiée. La composition de la RSN étant prévue dans la loi, il est donc nécessaire de légiférer pour procéder à cet ajustement.

Etendre l’obligation de disponibilité attachée au régime de la RSN pour les réservistes de la réserve sanitaire, de la réserve opérationnelle de la police nationale, de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes

➢

Sur la réserve sanitaire

Si la réserve sanitaire constitue une composante de la réserve de sécurité nationale , elle ne fait l’objet aujourd’hui d’aucune obligation de disponibilité formellement prévue en droit.

Ce défaut est dommageable au regard de la pleine mobilisation des réservistes sanitaires et de la nécessité de pouvoir compter sur un vivier de réservistes capables d’apporter leur soutien en cas de crise majeure, notamment dans le cas de la réalisation du

scénario central de la RNS (détaillée pour mémoire au paragraphe 112 de la RNS, soit «

l ’hypothèse d’une participation des armées françaises à une guerre majeure de haute intensité dans le voisinage de l’Europe et le risque d’actions concomitantes déstabi lisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure de la France

»).

➢

S ’agissant de

la réserve opérationnelle de la police nationale

Aucune obligation de disponibilité n’est formellement imposée aux réservistes opérationnels de la police nationale en l’état. Par cohérence avec les modifications apportées pour la réserve sanitaire, il est proposé de pallier l’absence d’une telle mention,

afin de clarifier et d’harmoniser l’articulation du dispositif de la réserve opérationnelle de la police nationale avec celui de la réserve de sécurité nationale.

➢

S’agissant de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes

Pour les mêmes objectifs de cohérence et d’effectivité, il est également proposé d’inscrire une telle

obligation de disponibilité pour les réservistes des douanes.

Inscrire le caractère renouvelable des contrats d’engagement à servir dans la réserve opérationnelle de la police nationale

A l’expiration des cinq années pendant lesquelles s’applique le contrat d’engagement des policiers réservistes, il n’est plus possible pour la police nationale de renouveler le 461

contrat de ces réservistes , l’article L. 411 - 11 du code de la sécurité intérieure ne prévoyant pas le caractère renouvelable de ce dernier.

Le Gouvernement a saisi le Conseil d’Etat de la question à l’occasion de la transmission d'un projet de décret relatif à la réserve opérationnelle de la police nationale. Le Conseil d'Etat (section de l'administration) a ainsi considéré «

que les dispositions législatives relatives à cette réserve font obstacle aux dispositions du projet prévoyant que le contrat d'engagement du policier réserviste opérationnel peut être renouvelé sans limite .

» En effet, l’article L. 411 - 11 du code de la sécurité intérieure

ne donne pas d'indication sur un éventuel renouvellement du contrat alors que l'article 4 - 4 de la loi n° 2003 - 239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, qui a créé la réserve civile de la police nationale, indiquait que : " les réservistes volontaire s souscrivent un contrat d'engagement d'une durée d'un an, renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans, qui définit les obligations de disponibilité et de formation et qui leur confère la qualité de collaborateur occasionnel du service public. " Le Conseil d'Etat estime qu'en l'absence du mot " renouvelable ", il n'est pas possible d'interpréter les dispositions précitées de l'article L. 411 - 1 du CSI comme permettant un renouvellement sans limite du contrat d'engagement, alors surtout, d'une part,

que précédemment le renouvellement n'était possible que dans la limite de cinq ans et, d'autre part, qu'aucune mention d'une telle réforme n'apparaît dans les travaux préparatoires de la loi du 24 janvier 2022 . Il relève, au demeurant, que la possibilité de renouvellement du contrat est expressément prévue dans les dispositions législatives relatives à la réserve militaire (article L. 4221 - 1 du code de la défense) et à la réserve pénitentiaire (article L. 114 - 2 du code pénitentiaire) ainsi qu'en ce qui con cerne les agents contractuels de l'Etat (article L. 332 - 4 du code général de la fonction publique) 394 .

Il est donc primordial de légiférer afin de pallier cette difficulté

; à défaut, en 2027 –

soit cinq ans après la conclusion des premiers contrats d’engagement de la réserve opérationnelle de la police nationale rénovée –

une perte importante de la capacité de la réserve est attendre, 3

320 contrats environ arrivant à échéance en 2027.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif général poursuivi par la mesure est de doter la nation d’un dispositif de réserves à même de faire face à la réalisation du scénario central de la RNS et, plus largement, de toute crise majeure susceptible d’affecter la vie de la nation. Il vise ce faisant à traduire en partie le paragraphe 483 de la RNS, qui fixe l’objectif suivant

: «

dans le cadre d’une gar de nationale rénovée et élargie à l’ensemble des dispositifs,

394

Avis n° 405486 de la section de l’administration, 26 juillet 2022.

462

la réserve de sécurité nationale et le service de sécurité nationale seront davantage opérationnalisés dès 2025

».

Cet objectif se décline en deux sous - objectifs

d’une part,

l’article vise à clarifier le périmètre de la RSN, en indiquant clairement que la réserve douanière en fait partie

;

d’autre part, l’article vise à consolider son caractère opérationnel en imposant, d’une part, une obligation de disponibilité pour les réservistes sanitaires, pour les réservistes opérationnels de la police nationale et de l’administration des douanes et, en prévoyant, d'autre part, le caractère renouvelable des contrats des réservistes de la police nationale.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

S’agissant de l’inclusion de la réserve opérationnelle de l’administration des douanes à la RSN, il aurait pu être envisagé de laisser perdurer l’état actuel du droit en la laissant en - dehors de ce périmètre. Une telle option paraît néanmoins aller à l’enc ontre de la nécessaire clarification des cadres juridiques de réserves.

S’agissant de l’obligation de disponibilité des réservistes sanitaires, il a été envisagé de prévoir l’obligation de disponibilité à l’article L. 3132 - 1 du code de la santé publique. Il a néanmoins été jugé préférable de l’associer plus clairement au contr at d’engagement prévu à l’article L. 3132 - 3 du même code.

S’agissant de l’obligation de disponibilité des réservistes de la police nationale et des réservistes opérationnels de l’administration des douanes, la seule option logique a consisté à rattacher cette obligation à celles résultant du contrat portant engag ement à servir dans la réserve, lequel est respectivement prévu à l’article L. 411 - 11 du code de la sécurité intérieure et à l’article 52 quinquies du code des douanes.

S’agissant du caractère renouvelable des contrats d’engagement de la réserve opérationnelle de la police nationale, aucune autre option n’a été envisagée, au regard du caractère impératif d’une telle disposition du point de vue capacitaire.

3.2.

O PTION RETENUE

3.2.1.

Sur le périmètre de la r éserve de sécurité nationale

463

Le troisième et dernier alinéa de l’article L. 2171 - 1 est modifié afin d’inclure dans la composition de la RSN la réserve opérationnelle de l’administration des douanes.

3.2.2.

Sur les réserves opérationnelles

Sur la réserve sanitaire

Il est proposé de modifier le 5° de l’article L. 3132 - 3 du code de la santé publique en le complétant par les mots

: « dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171 - 1 du code de la défense

».

Sur la réserve opérationnelle de la police nationale

Il est proposé de modifier de l’article L. 411 - 11 en insérant après les mots

: « entre un et cinq ans

» les mots « , renouvelable,

».

Pour la réserve opérationnelle de l’administration des douanes

Il est proposé de modifier l’article 52 quinquies

du code des douanes en insérant après les mots : « de disponibilité » les mots : « dont l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale mentionné à l’article L. 2171 - 1 du code de la défense » .

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le code de la défense est complété par des dispositions modifiant l’article L. 2171 - 1 du code de la défense.

Le code de la santé publique est modifié en son article L. 3132 - 3 .

Le code de la sécurité intérieure est modifié en son article L. 411 - 11.

Le code des douanes est modifié en son article 52 quinquies .

Les dispositions proposées s’inscrivent en outre dans le cadre constitutionnel présenté ci - avant

: la clarification de l’obligation de disponibilité incombant aux réservistes sanitaires, aux réservistes opérationnels de la police nationale et de l’administration 464

des douanes et l’inclusion de la réserve douanière à la RSN, ont ainsi vocation à mieux garantir la continuité des services publics, en particulier en temps de crise. Elles concourent ainsi à ce que soit assuré «

le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays

».

4.1.2.

Articulation avec le droit international et européen

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Aucun impact macroéconomique significatif n’est attendu.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Les dispositions prévues par l’article ne devraient pas avoir d’impact significatif sur les entreprises.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Aucun impact budgétaire significatif n’est prévu, l’ensemble des dispositifs affectés par le présent article étant déjà en vigueur.

En revanche, l’inclusion de la réserve douanière dans la RSN et la possibilité de renouvellement des contrats des réservistes de la réserve opérationnelle de la police nationale (ROPN) sont susceptibles d’avoir un léger impact capacitaire, en augmentant le

nombre de réservistes sous contrat de la ROPN et en augmentant les possibilités de mobilisation de la réserve douanière. Dans ces conditions, un léger impact budgétaire peut être prévu, qui n’est pas quantifiable en l’état.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

465

Le seul impact attendu sur les particuliers est un renforcement de l’engagement volontaire au sein des différents dispositifs de réserves, notamment au bénéfice de la légère clarification de leur périmètre.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Aucun impact n’est attendu sur les collectivités territoriales.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Le principal impact attendu sur les services administratifs résulte de la possibilité de renouvellement des contrats pour la réserve opérationnelle de la police nationale (ROPN). En effet, une telle possibilité de renouvellement est de nature à faciliter s ur le plan administratif le maintien capacitaire de la ROPN

; à défaut, il serait nécessaire soit de soumettre les volontaires à un renouvellement à la conclusion d’un nouveau contrat.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Aucun impact direct n’est attendu. Néanmoins, la clarification des différents dispositifs de réserves est de nature à faciliter l’engagement de jeunes volontaires au sein des différents dispositifs de réserves.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Il est recherché par le dispositif une augmentation du nombre de réservistes, susceptible d’avoir un impact positif sur la société française, dans ses capacités de résilience, d’engagement citoyen, mais également de continuité des activités essentielles à la vie de la nation.

466

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

467

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation n’a été jugée nécessaire pour les I et II de l’article.

Une consultation du comité social d’administration de réseau de la police nationale (CSA R PN) a été jugée nécessaire pour le dispositif relatif à la réserve opérationnelle de la police nationale. Son avis favorable

a été rendu

le 18 février 2026.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les dispositions du présent article entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

En ce qui concerne les modifications du code de la défense, le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française. Les

dispositions créées et modifiées correspondent à des mesures applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités d’outre - mer.

En ce qui concerne les modifications du code de la santé publique, le présent article est applicable en métropole ainsi que dans les collectivités relevant du principe d’identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte). Il est expressément étendu dans les îles Wallis et Futuna.

En ce qui concerne les modifications du code de la sécurité intérieure, le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française . Les dispositions sont expressément étendues en Polynésie française, en Nouvelle - Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises par modifications des articles L. 445 - 1, L. 446 - 1, L. 447 - 1 et L. 448 - 1 du code de la sécurité intérieure.

5.2.3.

Textes d’application

468

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

469

TITRE V –

REAFFIRMER LA SINGULARITE MILITAIRE

C HAPITRE I ER

–

R EAFFIRMER LA RECONNAISSANCE DE LA N ATION

Article

26 –

Dispositions relatives à

l’attribution du titre de reconnaissance de la N ation pour les é quipages des sous - marins nucléaires lanceurs d’engins

ÉTAT DES

LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Le ministère des Armées souhaite introduire une disposition au projet de loi d’actualisation de la loi de programmation militaire visant à octroyer le titre de reconnaissance de la Nation ( ci - après TRN) aux équipages des sous - marins lanceurs d’engins nucléaires (SNLE).

Le TRN est créé par la loi n°

67 - 1114 du 21 décembre 1967 portant loi de finances pour 1968 afin de récompenser les militaires ayant pris part aux opérations en Afrique du Nord et qui ne pouvaient prétendre, à l’époque, à la carte du combattant

dont l’octroi est conditionné à l’appartenance à une unité considérée combattante (liste établie par le ministère des Armées et des Anciens combattants) pendant trois mois consécutifs ou à une unité ayant connu des actions de feu ou de combat, soit à la p articipation

personnelle à des actions de feu ou de combat . Le TRN

a ensuite été étendu aux conflits et opérations menés par l’armée française depuis le début de la Première Guerre mondiale.

Aujourd’hui, le TRN est attribué 395

sans nécessairement avoir pris part à des actions de feu ou de combat, mais uniquement sur la base d’une durée de service sur les territoires et durant les périodes ouvrant droit à l’attribution de la qualité de combattant.

Actuellement, les sous - mariniers servant à bord des SNLE ne peuvent bénéficier du TRN sur le fondement des missions qu’ils accomplissent, leurs patrouilles n’étant pas rattachées aux opérations et missions qui y ouvrent droit. En effet, en raison de leur s pécificité et de leur doctrine d’emploi, les SNLE ne peuvent pas être localisés lors de

395

Les conditions d’attribution du TRN sont prévues par les articles D.331 - 1 à R*331 - 5 du CPMIVG.

470

leurs patrouilles en plongée. Par conséquent, ces patrouilles n’ouvrent pas droit à la carte du combattant ni au TRN qui exigent respectivement, a minima

112 jours et 90 jours de présence en opérations extérieures (OPEX).

Ces opérations menées à l’extérieur du territoire national et des eaux territoriales françaises revêtent une intensité et dangerosité particulière et sont matérialisées par la publication d’un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé

du budget, complété par un second

arrêté non publié et signé par ces mêmes ministres, définissant le champ géographique de l’opération prise sur le fondement de l’article L. 4123 - 4 du code de la défense.

Le TRN possède une valeur symbolique pour les militaires et constitue une reconnaissance de la Nation pour leur engagement. Son attribution emporte le droit au port de la médaille de reconnaissance de la Nation, la qualité de ressortissant de l’Office nati onal des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG) 396 , la possibilité de souscrire une rente mutualiste majorée par l’État 397

ainsi que le droit de recouvrir le cercueil du titulaire du drap tricolore.

Au 1 er

juillet 2025, 2

142

346 TRN ont é t é

d é livr é s 398 .

Cette mesure doit répondre à des enjeux de reconnaissance, d’attractivité et de fidélisation d’une filière en déficit.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Conform é ment à l’article 6 de la déclaration du 26 août 1789 des droits de l’homme et du citoyen, la loi est l'expression de la volonté générale. Ce même article précise que

: «

tous les citoyens, étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.

Au regard des missions effectuées par les équipages de SNLE , l’attribution du TRN constituerait une reconnaissance importan te de la Nation.

Le TRN relève du domaine de la loi en tant qu’il se rattache aux sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens, l’organisation générale de la Défense nationale de l’article 34

de la Constitution, par analogie avec la qualité de combattant, qui a été reconnue par le Conseil Constitutionnel comme relevant du domaine législatif ( CC, n° 68 - 8 FNR

du 27 novembre 1968, voir aussi toujours par analogie CC, n° 2015 - 256 L

du 21

396

Conformément au 16° de l’article annexe à la partie législative du CPMIVG.

397

Conformément à l’article L. 222 - 2 du code de la mutualité qui prévoit la possibilité de constituer une rente mutualiste majorée par l’État bénéficiant d’avantages fiscaux.

398

Chiffres transmis par l’Office national des combattants et victimes de guerre (ONAC - VG) dans le cadre de la campagne ministérielle de questions parlementaires –

PLF 2026 .

471

juillet 2015 (relèvent du domaine de la loi des conditions dans lesquelles un militaire des armées françaises, un membre des forces supplétives françaises ou une personne civile qui a participé aux opérations au sein d’unités françaises doivent être regard és comme ayant pris part à des actions de feu ou de combat pour l’attribution de la qualité de combattant) .

Par ailleurs, la base légale du TRN est l’article L. 331 - 1

du CPMIVG, laquelle renvoie s’agissant de son périmètre d’application au titre I er

du livre III de la partie législative du code pour les conflits, opérations ou missions qui ouvrent droit à la carte du combattant et s’agissant des

conditions d'attribution

: le vecteur l é gislatif pour élargir les bénéficiaires du TRN (à l’exclusion de la carte du combattant) aux sous - mariniers SNLE en dehors de ces conflits, opérations ou missions apparaît donc nécessaire.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Sans objet

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

A l’international, il est constaté que tous les pays dotés de sous - marins nucléaires accordent à leurs équipages des médailles individuelles (bravoure, mérite, service), des citations ou distinctions collectives pour l’équipage voire le sous - marin, un insi gne de sous - marinier (symbole fort de qualification et d’appartenance) ainsi que parfois des titres nationaux de très haut niveau (ex

: Héros de Russie).

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Sur le plan juridique, l’attribution du seul TRN aux équipages de SNLE, sans l’octroi de la qualité de combattant, suppose la modification de l’article L. 331 - 1

du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) qui prévoit que «

Les personnes qui ont participé aux conflits, aux opérations ou aux missions mentionnés au titre Ier du présent livre reçoivent un titre de reconnaissance de la Nation.

Les conditions d'attribution de ce titre de reconnaissance sont fixées par décret

» .

En effet, les missions mentionnées au titre I er du présent livre (articles L. 311 - 1 et suivants du CPMIVG) ne mentionnent pas les sous - mariniers servant sur des sous - marins nucléaires lanceurs d’engins. Pour autant, il n’est pas souhaitable de modifier ces dispositions car elles emportent également la q ualité de combattant. En effet, 472

l’attribution de cette qualité ferait bénéficier aux équipages des SNLE les avantages qui en découlent (dont le TRN auquel s’ajoutent la croix du combattant, l’allocation de reconnaissance du combattant ainsi que l’attribution d’une demi - part fiscale suppl émentaire à partir de 74 ans, transmissible au conjoint survivant). Par ailleurs, cette qualité reconnaitrait aux équipages des SNLE le régime institué au profit des OPEX sans pouvoir l’adapter à leurs particularités. Ainsi, la carte du combattant

à l’orig ine de l’octroi du TRN ne sera

pas accordée sur le critère d’action s

de feu ou de combat mais de temps passé en opération , i . e. sur

une durée minimale de service en SNLE de cent douze jours.

Par ailleurs, avec cet octroi de la qualité de combattant, les équipages bénéficieraient de la médaille de reconnaissance de la Nation avec agrafe «

opérations extérieures

» alors même que les opérations des SNLE ne constitu ent pas des OPEX.

Cette reconnaissance de la qualité de combattant n’est pas souhaitée au regard de la nature de leurs missions et ne fait pas l’objet de revendications par les militaires eux - mêmes.

L’octroi souhait é

du TRN est une demande récurrente de nombreux parlementaires mais également des équipages, dont la différence de reconnaissance pèse durablement sur le moral.

Il apparaît une différence de reconnaissance notable (conditions exigées) entre les missions auxquelles participent les marins servant sur les SNLE et les militaires participant à des OPEX pour lesquels une participation/présence

de 90 jours sur un territo ire qualifié d’opération extérieure est suffisante.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif de cette modification législative est de reconnaître et de valoriser l’engagement des sous - mariniers servant au sein des SNLE. Leur dévouement et leur abnégation sont essentiels pour accomplir une mission cruciale

: assurer la protection ultime de la survie de notre pays, de nos concitoyens et de nos intérêts vitaux. En outre, cette reconnaissance vise à redynamiser une filière actuellement en déficit d’attractivité et confrontée à des difficultés de fidélisation. U ne meilleure valorisation de le ur engagement au service d’une mission essentielle à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation pourrait ainsi attirer de nouveaux talents au sein de cette unité stratégique.

OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

473

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

La délivrance du TRN aux équipages du SNLE pourrait être obtenue par voie réglementaire, à condition qu’elle se double de l’attribution de la carte du combattant (CC). En effet, les personnes ayant la qualité de combattant 399

sont automatiquement éligibles au TRN. Sont également attachés à cette qualité le bénéfice de la croix du combattant 400

et de l’allocation de reconnaissance du combattant (ARC) 401

ainsi que l’attribution d’une demi - part fiscale supplémentaire à partir de 74 ans, dont, peut également bénéficier le conjoint survivant.

Juridiquement, la mise en œuvre de cette option implique la modification de l’arrêté interministériel 402

du 12 janvier 1994 fixant la liste des opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant au titre de l’article L. 253 ter du CPMIVG.

Cette option a été écartée car elle dépasse le cadre de la simple attribution du TRN et entraîne une incidence budgétaire particulièrement significative. En effet, avec l’octroi notamment de la CC, les militaires peuvent bénéficier à l’âge de 65 ans 403

de l’ARC dont le montant au 1 er

janvier 2025 est de

835,64 euros . Par le biais de simulations, et sans prévoir de rétroactivité à l’attribution de la CC aux équipages de SNLE, le coût de la mesure a été estimé à 690

000 € par an à compter de 2074 (date à laquelle tous les bénéficiaires pourraient bénéficier de l’ARC au regard de la pyramide d’âge actuelle des équipages des SNLE).

3.2.

O PTION RETENUE

La mesure proposée vise à modifier l’article L. 331 - 1 du CPMIVG et l’article L. 222 - 2 du code de la mutualité afin de permettre aux sous - mariniers servant à bord des SNLE, dans le cadre des patrouilles de dissuasion océanique, de bénéficier du TRN sans bénéficier de la qualité de combattant et des droits associés.

En parallèle, un décret simple visant à modifier l’article D. 331 - 1

du même code devra être pris afin d’y inclure les sous - mariniers ayant effectué des services en patrouille de dissuasion océanique.

Une modification concomitante de l’article D. 353 - 7

du même code est également nécessaire pour créer une agrafe de la médaille de reconnaissance de la Nation dédiée aux équipages de SNLE.

399

Matérialiser par l’attribution de la carte du combattant.

400

La croix du combattant est prévue aux articles R. 353 - 1 et suivants du CPMIVG.

401

L’allocation de reconnaissance du combattant est prévue aux articles L. 321 - 1 et suivants du CPMIVG.

402

Ministère de la défense et ministère du budget.

403

Dès 60 ans dans certaines situations

474

Sans cette modification, l’agrafe «

op é rations ext é rieures

serait attribu é e par d é faut, ce qui n ’ est pas souhait é

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

L’article L. 331 - 1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est modifié ainsi que l’article L. 222 - 2 du code de la mutualité.

En outre, v isant spécifiquement les sous - mariniers ayant participé à des patrouilles de dissuasion océanique, le risque d’effet reconventionnel est jugé extrêmement faible compte tenu des spécificités de leur mission et de la volonté de valoriser un engagement opérat ionnel n’ayant pas d’équivalent . En effet, par la dualité de leur emploi opérationnel, qu’il soit nucléaire ou conventionnel, les militaires exerçant leurs missions or les sous - marins nucléaires lanceurs d’engins peuvent réglementairement prétendre au TRN.

4.1.2.

Articulation avec le droit international et le droit européen

Sans objet .

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet .

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet .

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet .

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui 475

de la Sécurité sociale

L’octroi du TRN ouvre droit à

la qualité de ressortissant de l’Office national des combattants et des victimes de guerre

;

la constitution d’une rente mutualiste majorée par l’État, qui bénéficie d’avantages fiscaux

;

au port de la médaille de la reconnaissance de la Nation

;

au privilège de recouvrir le cercueil d’un drap tricolore.

Les conséquences financières d’un tel octroi se basent sur des hypothèses de comportement, car l’attribution du TRN offre uniquement la possibilité d’en bénéficier. Dès lors, certains militaires pourront solliciter des avantages liés à l’attribution de ce titre tandis que d’autres n’en feront jamais la demande.

Ainsi, compte tenu des différents éléments transmis à l’occasion effectués du PLF 2026, l’estimation de cette mesure, au regard d’une éventuelle constitution d’une rente mutualiste du combattant (RMC) comme suit

Nombre de TRN

attribués : 2 142

246 au 1 er

juillet 2025

;

Nombre de bénéficiaires de la RMC estimé au PLF 2026

: 213

223 404

soit 10%

des titulaires du TRN ;

Montant annuel moyen du coût de la RMC

au PLF 2026

: 956 €

/ bénéficiaire

;

Nombre potentiel de militaires affectés sur SNLE souscrivant à la RMC

Estimation du nombre de souscripteurs de la RMC sur la volumétrie globale du personnel militaire concerné

;

Volumétrie de militaires

: 632 SNListes sur une ann é e

;

Estimation par la Marine nationale de 55 nouveaux entrants par an soit

▪

1 ère

année

de la mesure

: 632 *10% = 63 militaires

▪

2 ème

année de la mesure

: 55 *10% = 6 militaires suppl é mentaires soit 69 militaires

▪

3 ème

année de la mesure

: 55 *10% = 6 militaires suppl é mentaires soit 75 militaires

404

Au 1 er

janvier 2026.

476

Coût potentiel de la mesure à compter du remboursement par l’Etat des majorations (légale et spécifique)

Coût de la 1 ère

année

de la mesure

( Cn1 ) = 63* 956 € = 60

228 €

Coût de la 2 ème

année de la mesure

( Cn2 ) = Cn1 + (6* 956 €) = 65

964 €

Coût de la 3 ème

année de la mesure

( Cn3 )

= Cn1

+ Cn2

+ (6* 956 €] =

700 €

Ces éléments sont donnés pour information . En effet, dans la mesure où l’entrée en jouissance de la rente mutualiste du combattant intervient l’année choisie par l’adhérent, sous réserve qu’il soit âgé d’au moins 50 ans, et qu’il ait respecté la durée minimum de versement (en principe 10 ans). Ains i, cette mesure ne générera aucun coût pendant la durée de la LPM .

En outre, le coût qui en résultera sera très largement absorbée par la baisse tendancielle de cette dépense (247 M€ en 2018, 204

M€ en 2026).

L’octroi du TRN aux équipages de SNLE, et par conséquence la faculté de souscrire à la RMC, serait ainsi très limitée, étant donné qu’il est estimé qu’environ 55 nouveaux militaires affectés sur SNLE pourront y prétendre chaque année.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et associations

Sans objet .

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet .

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

Le volume de demandes de TRN lié aux nouveaux bénéficiaires ne sera pas significatif pour déstabiliser l’organisation des services administratifs. Il s’agira d’établir à l’égard des différents services impactés par la mesure une communication adéquate sur l’évolution du dispositif.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

477

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

En 2017, la Marine nationale française a intégré des femmes dans les équipages de ses sous - marins nucléaires. Cette initiative s’inscrit dans une démarche plus large d’égalité des sexes au sein du ministère des Armées et des Anciens combattants.

L’octroi du TRN aux équipages des SNLE ne remet pas en cause ce principe d’égalité et vise à permettre aux sous - mariniers, quel que soit leur sexe, la reconnaissance de la Nation.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

L’octroi du TRN aux équipages des SNLE permet de valoriser une filière actuellement en déficit d’attractivité et confrontée à des difficultés de fidélisation .

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets 478

et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

En application des dispositions prévues à l’article R. 4124 - 1

du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) exprime son avis sur les questions concernant les aspects statutaires, économiques, sociaux et culturels susceptibles d'avoir une influence sur l'attractivité de la profession et des parcours professionnels, le moral et les conditions de vie des militaires et de leurs ayants droit, la situation et l'environnement professionnels des militaires, le soutien aux malades, aux blessés et aux familles ainsi que les conditions de départ de s forces armées et formations rattachées et d'emploi après l'exercice du métier militaire.

Le projet de loi relatif à l’attribution du titre de reconnaissance de la Nation aux équipages des sous - marins nucléaires lanceurs d’engins

a été présenté au CSFM qui a rendu un avis favorable le 19 décembre 2025 .

479

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire de la République

française .

En effet, le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est un code de souveraineté qui a vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la Républ ique

sans mention expresse

d’application. Le code s'applique aux personnes qu'il mentionne expressément , indépendamment du territoire où elles se trouvent.

5.2.3.

Textes d’application

L’évolution proposée nécessite également des déclinaisons réglementaires. Ainsi, un décret simple sera nécessaire pour

Modifier l’article D. 331 - 1 du CPMIVG pour l’application du pr é sent article afin d’inclure dans le présent dispositif les sous - mariniers ayant effectué des services en patrouille de dissuasion océanique

;

Modifier l’article D. 353 - 7 du même code en application du pr é sent article afin de créer une agrafe spécifique à

la médaille de reconnaissance de la Nation dédiée aux équipages de SNLE .

480

Article 27

–

Simplifier le mode de recrutement des bénéficiaires du dispositif des emplois de reconnaissance nationale / Modification du dispositif des emplois réservés

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Prévu par l’article L. 4139 - 3

du code de la défense, le dispositif dit des « emplois réservés

dont les conditions et modalit é s de mise en œ uvre sont détaillées par le code des pensions militaires et des victimes de guerre (CPMIVG), est un dispositif d’accès dérogatoire aux emplois de la fonction publique ouvert, notamment, aux militaires et anciens militaires blessés.

Le dispositif des emplois réservés constitue une «

obligation

nationale 405 » à laquelle l’État, les collectivités territoriales et établissements hospitaliers doivent concourir. Sont bénéficiaires de ce dispositif, les militaires titulaires d’une pension militaire d’invalidité en raison d’une blessure ou d’une maladie contractée au cours d’une guerre ou d’une opération extérieure, les victimes civiles de guerre, les sapeurs - pompiers volontaires victimes d’un accident en service, les victimes d’actes de terrorisme, les personnes blessées dans le cadre de leurs fonctions professio nnelles ou électorales au service de la collectivité et réformées de ce fait (militaires 406 , douaniers, policiers, élus…) et toute personne blessée en exposant sa vie lors d’une mission d’assistance à personne en danger et incapable, de ce fait, de poursuivre son activité professionnelle. Les conjoints et enfants des personnes dont le décès est imputable à ces mêmes situations sont également bénéficiaires des emplois réservés, de même que les enfants de Harkis.

La particularité de ce dispositif d’accompagnement vers l’emploi public réside principalement dans le fait que les employeurs des fonctions publiques de l’État, territoriale et hospitalière, doivent s’acquitter de leur obligation de solidarité nationale en

recrutant un nombre déterminé de bénéficiaires du dispositif. Ainsi, l’article L. 242 - 2

du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) prévoit que les postes ouverts au recrutement par la voie des emplois réservés, sont dé terminés par l’application d’un pourcentage 407

sur le nombre de postes déclarés vacants pour chaque recrutement (dans les fonctions publiques d’État

405

Article L. 241 - 1

du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG)

406

1° et 5° de l’art. L.241 - 2

du CPMIVG

407

Le pourcentage exact étant précisé par l’article R. 242 - 3

du CPMIVG et, le cas échéant par arrêté.

481

et hospitalière) et à l’occasion de la déclaration des postes vacants par les autorités territoriales compétentes (pour la fonction publique territoriale).

Les candidats sont inscrits pour une période limitée (5 ans) sur des listes d’aptitude après instruction de leur dossier (comprenant un passeport professionnel récapitulant leurs compétences professionnelles et leurs souhaits d’orientation) par l’Office na tional des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG). L’administration qui recrute dispose des listes d’aptitude et a accès au "passeport professionnel" des candidats de manière anonymisée. Pour arrêter son choix, elle convoque à des entretiens les bé néficiaires ayant le profil (compétences et souhaits d’orientation) correspondant au poste vacant

et qui ont postulé sur celui - ci. Après évaluation et sélection, elle nomme le candidat comme fonctionnaire stagiaire. Elle en informe l’ONaCVG, qui retire alors le nom des listes d’aptitude après réception de l’arrêté de nomination. A l'issue de la période

de stage, le candidat est, en principe, titularisé.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Les dispositions relatives aux emplois réservés s’inscrivent dans le cadre de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoyant que la loi fixe, en particulier les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Eta t et qu’elle détermine notamment les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales

et du droit du travail.

Les dispositions relatives aux emplois réservés

s’inscrivent plus largement dans le bloc de constitutionnalité, à travers les principes :

que tous les citoyens sont égaux et également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents (article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du ci toyen de 1789) ;

que c hacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi , que la

Nation assure à l'individu les conditions nécessaires à son

développement et que t out être humain qui, en raison de son état physique ou mental

se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence

( Préambule de la Constitution du 27 octobre 19 46).

A ce sujet, le Conseil constitutionnel a jugé

que le principe d’égal accès des citoyens aux emplois publics ne s'oppose pas à ce que les règles de recrutement destinées à permettre l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à l'entrée dans un corps de fonctionnaires soient différenciées pour tenir compte tant de la variété 482

des mérites à prendre en considération que de celle des besoins du service public . 408

Il a également jugé que ce principe exige que le choix des candidats soit effectué en fonction des capacités nécessaires à l'exercice des attributions qui leur seront confiées . 409

La mise en œuvre de recrutements différenciés permise par l'article 6 ne peut conduire, dans la généralité des cas, à remettre au seul Gouvernement l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à la titularisation dans un corps de fonctionnair es pas plus qu'à placer, dans un tel corps, l'ensemble des fonctionnaires issus du recrutement par concours dans une situation d'infériorité caractérisée. 410 Il a indiqué qu’aucune règle ou principe de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de prévoir que les statuts particuliers de certains corps de fonctionnaires peuvent autoriser le recrutement d'agents sans concours, dès lors qu'aucune dispositi on de la loi ne saurait être

interprétée comme permettant de procéder à des mesures de recrutement en méconnaissance de l'article 6 de la Déclaration de 1789. 411

D’une manière plus générale, le Conseil constitutionnel a établi que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en r ésulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit . 412

Il a aussi précisé qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de prendre des mesures propres à venir en aide à des catégories de personnes défavorisées

; que le législateur p eu t donc, en vue d'améliorer l'emploi de certaines catégories de travailleurs , autoriser des mesures qui leurs sont propres

; que les différences de traitement qui peuvent résulter de ces mesures entre catégories de travailleurs répondent à une fin d'intérêt général qu'il appart ient

au législateur d'apprécier et ne sont, dès lors, pas contraires à la Constitution . 413

Il a reconnu que l es exigences constitutionnelles résultant du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 impliquent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale en faveur des personnes invalides

et qu’il

est possible au législateur, pour satisfaire à ces exigences, de choisir les modalités concrètes qui lui paraissent appropriées. 414

408

Décision n° 82 - 153 DC du 14 janvier 1983.

409

Décision n° 84 - 179 DC du 12 septembre 1984.

410

Décision n° 85 - 204 DC du 16 janvier 1986.

411

Décision n° 84 - 178 DC du 30 août 1984.

412

: décision n° 98 - 401 DC du 10 juin 1998.

413

Décision n° 85 - 200 DC du 16 janvier 1986.

414

Décision n° 2024 - 1095 QPC du 6 juin 2024.

483

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées , dans son article 27, fait l’obligation à la France, qui l’a ratifiée, 415

de garantir

et favorise r

l'exercice du droit au travail

des personnes handicapées , y compris pour ceux qui ont acquis un handicap en cours d'emploi, en prenant des mesures appropriées, y compris des mesure s législatives, pour notamment

permettre aux personnes handicapées d'avoir effectivement accès aux programmes d'orientation technique et professionnel, aux services de placement et aux services de formation professionnelle et continue offerts à la population en général ;

promouvoir les possibilités d'emploi et d'avancement des personnes handicapées sur le marché du travail, ainsi que l'aide à la recherche et à l'obtention d'un emploi, au maintien dans l'emploi et au retour à l'emploi ;

employer des personnes handicapées dans le secteur public ;

promouvoir des programmes de réadaptation technique et professionnelle, de maintien dans l'emploi et de retour à l'emploi pour les personnes handicapées.

De plus, l a Charte des droits fondamentaux de l’U nion européenne 416

reconnaît le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et à leur participation à la vie de la communauté (article 26).

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet .

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

415

Décret n° 2010 - 356 du 1er avril 2010 portant publication de la convention relative aux droits des personnes handicapées (ensemble un protocole facultatif), signée à New York le 30 mars 2007.

416

Décret n° 2009 - 1466 du 1er décembre 2009 portant publication du traité de Lisbonne modifiant le traité sur l'Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, et de certains actes connexes.

484

La mise en œuvre du dispositif des emplois réservés

fait apparaitre plusieurs difficultés

Un objectif de recrutement décorrélé des possibilités réelles d’embauche

C haque année et pour toutes catégories confondues , sauf exceptions tirées de la nature des emplois auxquels le corps donne accès , les recruteurs publics dans les fonctions publiques de l’Etat et hospitalières doivent affecter aux emplois réservés un certain pourcentage des postes déclarés vacants.

La fonction publique territoriale, quant à elle n’est soumise à aucun quota

et les emplois réservés doivent être identifiés par les autorités territoriales compétentes

à l’occasion de la déclaration des postes vac ants auprès du centre de gestion.

Cette obligation de «

réserver

des postes pour les bénéficiaires ne produit pas l’effet attendu. Ainsi, par exemple, sur la période 2020 - 2024, 434 militaires blessés se sont inscrits sur les listes du dispositif des emplois réservés, alors que 117 seulement ont été recrutés à ce titre en 5 ans.

485

Ce dispositif apparait , à l’inverse, comme une contrainte pour les

employeurs publics

qui, lorsqu’ils

doivent ou

souhaitent le mobiliser, les oblige à «

r é server

des postes qui, au final, restent vacants faute de postulant ou d’entretien concluant .

Pour les militaires et anciens militaires bénéficiaires, la typologie des postes réservés correspond peu à leurs aspirations. En effet, les postes ouverts au titre du dispositif font ressortir une forte prévalence de la fonction publique d’État (surveillan ts pénitentiaire, police, douane et éducation nationale) proposant majoritairement des postes dans le domaine de la sécurité (dont certains bénéficiaires souhaitent s’éloigner) et une quasi inexistence de propositions de postes des collectivités territoria les (CT) et établissements hospitaliers.

Une procédure de traitement des candidatures compl iquée

pour les militaires et anciens militaires blessés

La procédure d’accompagnement vers un emploi civil des militaires et anciens militaires blessés fait intervenir deux interlocuteurs . D ’ une part, D é fense mobilité (DM), service à compétence nationale rattaché à la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH - MD), qui accompagne au titre de la reconversion, les militaires blessés en activité ou non, et les anciens militaires non ti tulaires d’une pension militaire d’invalidité et, d’autre part, l’Office national des combattants et des vict imes de guerre (ONaCVG) qui accompagne les anciens militaires blessés ainsi que tous les autres bénéficiaires dans le cadre des emplois réservés.

Cette d ouble intervention

rend peu aisée la compréhension du dispositif pour les militaires et anciens militaires blessés.

Une dénomination prêtant à confusion

La dénomination actuelle « emploi réservé » prête à confusion pour les bénéficiaires. En effet, ces derniers, au regard du mot «

r é serv é

pensent g é n é ralement que l ’ employeur, apr è s entretien, est tenu de les recruter. Or, le procédé actuel repose sur la seule volonté du futur employeur qui sélectionne les candidatures transmises par l’ONaCVG et peut décider au vu de son besoin ,

du profi l

présenté , après un entretien , de retenir ou non le candidat, ce qui génère l’incompréhension pour les bénéficiaires. Parallèlement, cette dénomination est perçue par

certains militaires blessés

avec

une connotation péjorative qui laisserait penser qu’ils sont «

déconsidérés

» .

Toutes ces difficultés expliquent la nécessité

de légiférer afin de faire évoluer le cadre juridique existant .

486

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

L’évolution proposée vise à rendre plus attractif , à

simplifier et à faciliter le parcours de retour à l’emploi des militaires et anciens militaires blessés, tout en renforçant l’effectivité du dispositif existant.

Elle vise, dans le même temps, à réaffirmer le sens premier du dispositif, à savoir la reconnaissance accordée par la Nation aux militaires et anciens militaires blessés dans le cadre de leur engagement au service de la défense du pays.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Au vu des difficultés observées,

il a été envisagé

de diminuer

le quota d’emplois vacants à affecter aux emplois réservés afin d’ éviter qu’ils demeurent non pourvus . Cette option aurait permis aux employeurs publics de répondre à leurs besoins de recrutement plus aisément, mais sans s’attaquer aux causes structurelles du manque d’efficacité du dispositif.

3.2.

O PTION RETENUE

Décloisonner le dispositif

A l’égard des employeurs publics, il est proposé de supprimer à la fois l’obligation de réserver un pourcentage des emplois mis au recrutement ( fonctions publiques de l’État et hospitalière )

de les identifier spécifiquement (fonction publique territoriale) et la contrainte, pour eux, d’utiliser un processus de sélection particulier.

Ces employeurs resteraient néanmoins tenu s

de recruter les bénéficiaires d’emplois réservés dans le cadre de l’obligation d ’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés auxquels ils sont assujettis. 417

Corres pondant à un intérêt de solidarit é

nationale , cette obligation parait à elle seule suffisante, sans qu’il soit nécessaire de la doubler par un quota particulier .

A l’égard des militaires et anciens militaires bénéficiaires, l’évolution proposée leur permettra de candidater sur toute fiche de poste en cohérence avec leur cursus, leurs compétences et qualifications, dans les trois versants de la fonction publique .

417

Articles L. 351 - 1 à L. 351 - 6 du code général de la fonction publique, articles L. 5212 - 2 et L. 5212 - 13 du code du travail.

487

Simplifier le suivi et l’accompagnement des bénéficiaires et spécifiquement pour les militaires et anciens militaires blessés

L’évolution proposée vise à confier au service

Défense mobilité seul l’inscription des candidatures, le contrôle et la validation des passeports professionnels ainsi que l’accompagnement de l’ensemble des militaires et anciens militaires.

Ces derniers pourront bénéficier de l’expertise des conseillers en transition professionnelle qui accompagnent déjà les militaires en reconversion. Cet accompagnement, couplé, éventuellement, avec des mesures d’accompagnement à la prise de poste du recrute ur, permettra d’a ssurer le succès du retour à l’emploi. L’accompagnement proposé par DM en totale cohérence avec ses missions

principales , sera renforcé et assuré par des conseillers en transition professionnelle habitués à

ce public.

Rendre la dénomination du dispositif intelligible

Afin d’éviter les malentendus et incompréhensions liés au terme «

r é serv é

et de redonner son sens premier au dispositif, il est propos é

de le renommer «

emploi de reconnaissance nationale

» . C ette nouvelle d é nomination rappelle ra

qu’un tel dispositif a été pensé et mis en place au titre de la reconnaissance due par la Nation à ceux qui en sont bénéficiaires.

Cette nouvelle dénomination permettra, en outre, à certains militaires et anciens militaires de se sentir moins déconsidérés en tant que travailleurs handicapés (dans le cas de l’existence d’un handicap).

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

La mesure conduit à modifier :

les intitulés des chapitres I et II du titre II du livre II et du chapitre IV du titre III du livre III de l’annexe du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre

;

les articles L. 241 - 1, L. 241 - 7, L. 242 - 1, L. 242 - 2, L. 242 - 4, L. 242 - 5, L. 244 - 1 et L. 611 - 6 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre

;

l’article L. 4139 - 3 du code de la défense ;

l’article L. 5212 - 15 du code du travail ;

488

les articles L. 311 - 2, L. 326 - 1, L. 326 - 4, L. 327 - 3, L. 327 - 10 et L. 351 - 5 du code général de la fonction publique.

Elle

se traduira par l’abrogation

de l’article L. 242 - 7 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre

;

de la loi n° 2008 - 492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, dont les articles autonomes 2, 3 et 4 ont cessé tous leurs effets

;

de l’ordonnance n° 2014 - 1567 du 22 décembre 2014 portant application de l’article 55 de la loi n° 2013 - 1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la s écurité nationale, dont l’article autonome 8 a cessé tous ses effets.

Les modifications proposées s’inscrivent dans la cadre de l’article 34 de la Constitution qui permet au législateur d’intervenir notamment sur les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l’État.

L’évolution du dispositif s’effectue en restant au sein de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés , qui s’ inscrit dans la

politique de solidarité nationale en faveur des personnes invalides exigées par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946

et qui répond donc à une fin d’intérêt général.

Les modalités qu’il est proposé au législateur de choisir en vue d'améliorer l'emploi de ce tte catégorie

de travailleurs

sont appropriées car la particularité du dispositif, en ce qu’il prévoit un mode d’accès dérogatoire aux emplois civils de la fonction publique tient compte à la fois des mérites liés au service de la Nation jusqu’à se trouver en situation d’invalidité, q ui valent la reconnaissance nationale, et des besoins du service public dans la mesure où aucun n’emploi n’est spécifiquement créé à fin

de reclassement. La mise en œuvre de recrutements différenciés ne conduira pas

à remettre au seul Gouvernement l'appréciation des aptitudes et des qualités des candidats à la titularisation dans un corps de fonctionnaires

ni à placer , dans un tel corps, l'ensemble des fonctionnaires issus du recrutement par concours dans une situation d'infériorité caractérisée

compte tenu de la dispersion entre corps et du taux de l’obligation d’emploi. 418

Enfin, aucune

disposition de la loi autorisant ce recrutement d’agents sans concours ne méconnait

de l'article 6 de la Déclaration de

418

L’article L. 351 - 4 du code général de la fonction publique prévaut que le taux, qui est celui fixé à l'article L. 5212 - 2 du code du travail soit au moins 6 % est calculé sur l'effectif total de l'ensemble des agents rémunérés par chaque employeur.

489

1789

car le

choix des candidats restera

effectué en fonction des capacités nécessaires à l'exercice des attributions qui leur seront confiées .

Enfin, après le recrutement du militaire ou de l’ancien militaire blessé, sa carrière se déroulera dans les mêmes conditions que l’ensemble des autres agents publics (au sein du même employeur public, selon les règles statutaires particulières des différen tes catégories d’emplois et de corps/cadres d’emplois).

4.1.2.

Articulation avec

le droit international et européen

Par les mesures proposées, la France exécutera les engagements qu’elle a pris dans le cadre de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées , détaillés au 1.3., en ce qu’elle s vise nt à permettre aux militaires et anciens militaires blessés

de bénéficier d’une prise en charge, un suivi et un accompagnement par un opérateur dédié spécifiquement à cette population cible

;

de bénéficier d’un suivi et d’un accompagnement global (santé physique, psychologique, social…) tout au long de leur parcours

: dès la reconnaissance de leur blessure/maladie jusqu’au retour à l’emploi

;

d’accéder à un emploi de la fonction publique

Le présent article permettra également de mettre en œuvre le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur in tégration so ciale et professionnelle et l eur participation à la vie de la communauté reconnu par la Charte des d roits fondamentaux de l’Union E uropéenne .

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

490

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

L’évolution proposée du dispositif ne modifie pas les catégories de bénéficiaires concernés

par les emplois de reconnaissance nationale ni, d’une manière plus large, les catégories de bénéficiaires l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés, mutilés de guerre et assimilés . De la même façon, les modifications envisagées n’auront pas d’impact sur l’accompagnement par l’ONaCVG des

bénéficiaires d es emplois de reconnaissance nationale autres que militaires ou anciens militaires.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

L’évolution du dispositif

aura un impact positif sur l’administration d es collectivités territoriales (CT) à plusieurs égards

s uppression de l’obligation préalable de “flécher” les postes à proposer au titres des emplois réservés

la suppression précitée permettra également aux CT de pourvoir aux postes vacants sans risque de perdre un poste «

réservé

» ;

l’ensemble des évolutions proposées supprime également la phase préalable d’expression des besoins (fiche de poste) que les CT doivent actuellement transmettre à l’ONaCVG

;

intervention d’un interlocuteur unique et bien identifié

pour ce qui concerne les militaires et les anciens militaires

: Défense Mobilité (déjà connu dans le cadre de l’accompagnement des reconversion de militaires).

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

A l’égard des services administratifs concernés par le dispositif dit des «

emplois réservés

(tant de l’Etat, des CT ou des établissements hospitaliers), les simplifications apportées, tout en clarifiant la procédure, devraient permettre d’alléger l’ensemble du processus.

Ainsi

pour l’ONaCVG

: suppression d’étapes administratives d’établissement de listes d’attitude, de sélection et d’échanges avec les recruteurs publics

;

491

pour les services des recruteurs publics : suppression du pourcentage à appliquer sur les postes mis au recrutement, mettant fin au

fléchage et donc au

suivi (“comptage”) des postes mis au recrutement , suppression d’échanges avec l’ONaCVG et unification des procédures de recrutement et de sélection des candidats.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

L’évolution du dispositif

doit

permettr e

à davantage de militaires et anciens militaires blessés porteurs d’un handicap d’accéder aux emplois ouverts par les fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière. L’accès à ces emplois sera pris en considération au titre de la reconnaissanc e due par la Nation à ces derniers et non du seul fait de leur handicap.

De la même façon, cette évolution permettra aux bénéficiaires de s’insérer plus activement dans leur procédure de transition professionnelle, d ’abord dans la phase de recherche d’emploi, en ayant la possibilité de chercher et sélectionner les fiches de postes correspondant à leurs attentes et profils, puis, dans la phase de candidature, en provoquant les entretiens de recrutement (candidature dir ecte auprès des recruteurs).

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Le changement de dénomination permettra de rappeler que le dispositif des emplois de reconnaissance nationale s’inscrit dans la volonté de reconnaitre les services rendus et le sacrifice fait par les militaires et anciens militaires blessés pour la défense

et l’intégrité de la Nation et du pays. Cette reconnaissance se manifeste donc par la volonté de maintenir le lien avec ces derniers et la société. En outre, permettre aux militaires et anciens militaires blessés d’accéder de manière dérogatoire à des emp lois sur lesquels ils pourront, de surcroit, continuer à servir la Nation, a un sens considérable.

492

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

493

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

le 5 mars 2026.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

La présente disposition est applicable sur l’ensemble du territoire de la République française

dans le respect des compétences des collectivités ultra - marines .

Le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre est un code de souveraineté qui a vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la Républ ique

sans mention expresse

d’application. Le code s'applique aux personnes qu'il mentionne expressément , indépendamment du territoire où elles se trouvent. Pour sa parfaite application, une adaptation est spécifiquement prévue pour l’application de ce dispositif en Polynésie française et en Nouvelle - Calédonie ( article 32, V ).

La modification du code du travail n’est pas applicable dans les collectivités de Polynésie française et de Nouvelle - Calédonie, le droit du travail étant une compétence de ces collectivités.

494

Les dispositions modifiant le code de la défense, le code général de la fonction publique, les articles 2, 3 et 4 de la loi n° 2008 - 492 du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés (et portant dispositions diverses relatives à la défense) et l’article 8 de l’ordonnance n° 2014 - 1567 du 22 décembre 2014 (portant application de l'article 55 de la loi n° 2013 - 1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la dé fense et la sécurité nationale) sont applicables sur tout le territoire.

En effet, c es dispositions s’appliquent de plein droit dans les collectivités relevant du principe de l’identité législative (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) conformément à l’article 73 de la Constitution.

Elles s’appliquent de plein droit dans les collectivités de Saint - Barthélemy (article

LO. 6213 - 1 du CGCT), Saint - Martin (article LO. 6313 - 1 du CGCT) et Saint - Pierre - et - Miquelon (article LO. 6413 - 1 du CGCT).

Par ailleurs, l’article 6 - 2 de la loi organique n° 99 - 209 relative à la Nouvelle - Calédonie prévoit que sont applicables de plein droit en Nouvelle - Calédonie les dispositions législatives relatives à la défense et aux statuts des agents publics de l’Etat

ainsi que toute autre disposition législative qui, en raison de son objet, est nécessairement destinée à régir l’ensemble du territoire de la République.

Ces modalités d’application du droit relatif à la défense et aux agents publics de l’Etat

sont similaires à celles prévues à l’article 7 de la loi organique n° 2004 - 192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et à l’article 1 - 1 de la loi n° 55 - 1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiqu es françaises et de l’île de La Passion - Clipperton.

sont également applicables de plein droit dans cette collectivité ultra - marine.

Ainsi, ces dispositions relatives aux emplois de reconnaissance nationale s’appliquent sur le territoire.

5.2.3.

Textes d’application

Le présent article ne nécessite aucun texte d’application. Néanmoins, l ’évolution proposée nécessite la mise en cohérence des certaines dispositions réglementaires qui seront fixées par décret en Conseil d’Etat .

495

C HAPITRE II

–

A DAPTER NOTRE DROIT A LA SINGULARITE DU STATUT MILITAIRE

Article 28

Rénover le régime de sanctions disciplinaires des officiers généraux en 2ème section

É TAT

DES LIEUX

1.1.

C ADRE

GENERAL

Le cadre des officiers généraux et assimilés a été constitué en deux sections par la loi du 4 août 1839

sur l'organisation de l'état - major général de l'armée . Cette disposition s’est perpétuée dès lors

à travers les articles 72 à 78 de la loi n° 72 - 662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires

puis par les articles L.4141 - 1 à L.4141 - 7

du code de la défense.

Les officiers généraux admis dans la

deuxième section

restent à la disposition du ministre de la défense. Ils peuvent être replacés en première section après leur admission en deuxième section pour occuper un emploi permanent. Ainsi, entre 2019 et 2024, 5 officiers généraux ont été replacés en 1 re section. Par ailleurs, pour des missions ponctuelles, les officiers généraux de la 2 e

section peuvent être rappelés à l'activité par voie de vacation jusqu'à 67 ans. Environ 150 à 200 officiers généraux de la 2 e

s ection sont chaque année concernés par cette disposition.

L’ admis sion

dans la

deuxième section

ne constitue pas une radiation des cadres.

Les officiers généraux qui y sont admis restent soumis à certaines obligations inhérentes au statut des militaires. Parmi celles - ci figure le devoir de réserve. Les opinions ou croyances notamment philosophiques, religieuses ou politiques sont libres mais ne peuvent être exprimées qu’avec la rés erve exigée par l’état militaire. Cette règle s’applique à tous les moyens d’expression. En contrepartie de leurs sujétions, les officie rs généraux en d euxième

section conservent leur grade et le port de l’uniforme sous certaines conditions. Ils bénéficient de la réduction sur les tarifs des services de transport fe rroviaire de voyageurs accordée

aux militaires

et sont soumis jusqu’à l’âge de 67 ans

à un régime fiscal et social mixte

( solde imposable à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun applicable aux traitements et salaires

mais soumise aux cotisations sociales

selon les règles applicable s

aux pensions ).

Les officiers généraux en deuxième section constituent donc une catégorie de militaire à part, au sens du statut général des militaires. Le code de la défense ne prévoit actuellement

qu’une mesure disciplinaire vis - à - vis de ces derniers

: la radiation 496

des cadres 419 , qui relève des sanctions du troisième groupe 420 . Celle - ci est prononcée par le Président de la République au terme d’un processus qui ne permet pas de répondre de manière immédiate aux situations disciplinaires les plus sensibles.

Ainsi, l'envoi devant le conseil supérieur de la force armée ou de la formation rattachée

siégeant disciplinairement, dont la composition et le fonctionnement sont prévus aux articles R.4137 - 94 et suivants du code de la défense,

est ordonné par le ministre de la défense. Cet ordre d'envoi mentionne les faits à l'origine de la saisine du conseil supérieur et précise les circonstances dans lesquelles ils se sont produits. L'avis du conseil doit être remis au ministre de la défense ou à l'autorité habilitée par lui à prononcer la sanction dans les trois mois qui suivent la date d'émission de l'ordre d'envoi. Si aucun avis n'est rendu à l'issue de ce délai, le ministre de la défense met le conseil en demeure de se prononcer dans un dé lai déterminé qui ne peut être supérieur à un mois. S'il n'est pas fait droit à cette demande, l'autorité habilitée constate la carence du conseil et prononce la sanction, sans l'avis de ce conseil, après avoir invité le militaire incriminé à présenter sa défense. Ce processus peut donc s’étendre sur une durée de quatre mois. Il est un prérequis obligatoire au prononcé d’une radiation des cadres d’un officier général en deuxième section. La radiation des cadres place l’intéressé à la retraite et lui retire tous les avantages inhérents au statut de la deuxième section.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

A ux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux militaires . La détermination des

sanctions disciplinaires applicables aux militaires relève dans ce cadre du domaine de la loi 421 .

La mesure proposée s’inscrit dans le cadre des principes constitutionnels s’appliquant au droit disciplinaire. Ainsi le Conseil constitutionnel a pu reconnaitre que les sanctions disciplinaires devaient obéir aux principes de nécessité et

proportionnalité 422

déduits de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'H omme

et du C itoyen de 1789 . S’agissant du principe de nécessité 423

des peines appliqué à la matière disciplinaire, le Conseil constitutionnel l’a consacré comme «

l'absence

419

Article L.4141 - 4 du code de la défense qui renvoie, dans le même code, au b) du 3° de l’article L.4137 - 2 relatif aux sanctions disciplinaires applicables aux militaires.

420

Les sanctions du troisième groupe sont le retrait d’emploi et la radiation des cadres ou la résiliation du contrat.

421

Décision n° 2014 - 450 QPC du 27 février 2015 .

422

Décision n° 87 - 237 DC du 30 décembre 1987 .

423

Décision n°2011 - 199 QPC du 25 novembre 2011.

497

d'inadéquation manifeste entre les peines disciplinaires encourues et les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance

» .

Le droit disciplinaire s’inscrit également dans le cadre du principe d’égalité, l’article 6 de la Déclaration des dr oits de l'Homme et du Citoyen de 1789 disposant que la Loi «

doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse

» .

Enfin, le juge constitutionnel a reconnu que les droits de la défense s’appliquaient aux procédures disciplinaires en tant qu’ils constituaient des «

principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle

» 424 . S’agissant particulièrement du droit de se taire et de son information, il

a dernièrement été rendu applicable aux procédures disciplinaires militaires par le C onseil constitutionnel 425

et doit faire l’objet d’une transcription législative prochaine par un autre vecteur.

1.3.

C ADRE

CONVENTIONNEL

La Cour Européenne des Droits de l’Homme a jugé que les procédures disciplinaires ne relevaient pas de la matière pénale telle que régie la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, en particulier de son article 6 qui vis e

les organes juridictionnels 426

et de son protocole n°7 427 . A ce titre, prises individuellement, elles ne sont pas susceptibles de constituer une double peine en cas de cumul avec une sanction pénale.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet .

N ECESSITE DE LEGIFERER ET

O BJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

La seule sanction actuellement applicable est la plus lourde du régime disciplinaire militaire , attachée

aux fautes et manquements les plus graves. Outre, la complexité et la longueur de la procédure de radiation, il apparait que son application peut se

424

Décision n° 2000 - 433 DC du 27 juillet 2000 .

425

Décision n° 2025 - 1137 QPC du 30 avril 2025 .

426

CEDH Arrêt Vilho Eskelinen et a. c. Finlande du 19 avril 2007 .

427

Décision CEDH DURAND c. France du 31 janvier 2012.

498

heurter au principe de proportionnalité dès lors qu’il n’existe pas d’alternative. Ainsi, depuis la fin des années 1980, environ 140 officiers généraux admis dans la deuxième section ont pu être considéré comme susceptibles d ’avoir

manqué à leurs obligations, dont certains à plusieurs reprises ; seuls quatre d'entre eux ont été radiés des cadres par mesure disciplinaire. La majorité des autres officiers généraux concernés a reçu une lettre de mise en garde (signée du Ministre, de son directeur de c abinet, du chef d’état - major des Armées ou de l’un des chefs d’état - major d’Armée), sans portée disciplinaire.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

La modification des dispositions du code de la défense envisagée vise la gradation des sanctions pouvant être appliquées aux officiers généraux en deuxième section .

L’adoption de cette mesure permettra de sanctionner de manière proportionnée et plus rapidement les officiers généraux admis dans la

deuxième section .

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION

RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

L’ouverture d’une possibilité d’emploi de l’ensemble

des sanctions du premier groupe

déterminées à l’article L. 4137 - 2 du code de la défense aurait pu être envisagée. Toutefois, astreindre au régime des tours de consignes ou des arrêts imposent une mesure de mise en œuvre de l’obligation de disponibilit é

des militaires prévue à l’article L. 4121 - 5 du même code . Or , cette sujétion statutaire ne fait pas partie de celles applicables d’une manière générale à la deuxième section des officiers généraux 428

et l’y soumettre irait au - delà de la portée souhaitée de la réforme.

Ont été exclues les sanctions du deuxième groupe car se révélant inopérantes. L’exclusion temporaire de fonction, n’est pas applicable car elle implique que le militaire exerce des fonctions, ce qui n’est pas le cas d’un officier général en deuxième sectio n. La sanction de l’abaissement temporaire d’échelon ne peut concerner que les militaires en position d’activité

percevant une solde attachée à un échelonnement statutaire et indiciaire, ce qui n’est pas le cas

l’officier

généra l

en deuxième section

qui

perçoit une solde de réserve dont le montant brut est identique à celui d’une pension de retraite 429 . De la même façon, la radiation du tableau d’avancement n’est

428

Article L. 4141 - 4 du code de la défense.

429

Article L. 4141 - 4 du code de la défense.

499

pas plus transposable aux officiers en deuxième section qui ne concourent à aucun avancement.

3.2.

O PTION RETENUE

Face à la situation d’officiers généraux en deuxième section ne respectant pas les obligations auquel ils sont astreints, le ministère de la défense doit se doter d’un dispositif de sanction disciplinaire simple, progressif et réactif comprenant deux niveaux :

un premier niveau consistant à délivrer une sanction du premier groupe à l’officier général s’étant écarté de ses obligations de réserve : l’avertissement, la réprimande ou le blâme du ministre ;

un second niveau se traduisant par la prise d’une mesure de radiation des cadres par le Président de la République à l’encontre de l’officier général n’ayant pas pris en compte l’une des trois sanctions du premier groupe qui lui a été signifiée ou ayant co mmis une faute

suffisamment grave pour justifier d’appliquer d’emblée cette sanction la plus lourde .

Les dispositions réglementaires du code de la défense relatives aux sanctions disciplinaires prévoient que l’avertissement est notifié verbalement et n’est pas inscrit dans le dossier individuel (articles R. 4137 - 22 et R. 4137 - 26), que la réprimande est no tifiée par écrit et inscrite dans le dossier disciplinaire mais qu’elle peut faire l’objet d’un effacement (article R. 4137 - 23) et que le blâme du ministre est notifié par écrit, inscrit dans le dossier disciplinaire mais qu’il ne peut faire l’objet d’un e ffacement si les faits constituent des manquements à la probité, aux bonnes mœurs ou à l'honneur (article R. 4137 - 23 du code de la défense). Par ailleurs, aucune de ces sanctions ne nécessite la saisine d u

conseil

de discipline

prévu à l’article L. 4137 - 3

ou du conseil supérieur de la force armée ou de la formation rattachée

siégeant disciplinairement en application de l’article L. 4141 - 7 .

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique

interne et articulation avec le cadre constitutionnel

La mesure proposée nécessite de modifier le premier alinéa de l’article L. 4141 - 4 du code de la défense relatif aux dispositions applicables aux officiers généraux de la 500

deuxième section afin d’y ajouter les références aux sanctions disciplinaires du 1 er

groupe prévues aux a), c) et f) du 1° de l’article L. 4137 - 2 du code précité.

Elle

s’inscrit en cohérence avec les sanctions disciplinaires limitativement précisées à l’article L. 4137 - 2 du code de la défense. Elle relève du domaine de la loi conformément à la jurisprudence constitutionnelle .

Par ailleurs, elle est conforme au principe de proportionnalité des sanctions puisqu’elle permet d’élargir le panel de sanctions applicables permettant en conséquence une meilleure individualisation des sanctions.

Elle ne s’oppose pas no n plus au principe de nécessité

des peines dès lors que les sanctions proposées sont en adéquation avec les obligations dont elles tendent à réprimer la méconnaissance, en particulier le devoir de réserve prévu à l’article L. 4121 - 2 du code de la défense.

La mesure proposée s’inscrit en cohérence avec la jurisprudence du C onseil constitutionnel relative au principe d’égalité devant la loi qui ne s’oppose pas « à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes » et qu’en l’occurrence, la singularité de la deuxième section

des officiers généraux

justifie que ne soit pas appliqu é à ces derniers

un régime de sanctions disciplinaires identiques aux autres militaires.

Il convient de noter que les droits de la défense seront toujours préservés et que l’intéressé devra être mis en mesure de consulter son dossier et de faire valoir ses arguments avant de se voir notifier la sanction. Les éventuelles procédures disciplinair es engagées à l’encontre des officiers généraux en deuxième section demeurent régies par l’article L. 4137 - 1 du code de la défense qui prévoit bien les droits précités. S’agissant particulièrement du droit de se taire et de son information, il a été rendu applicable aux militaires par le conseil constitutionnel dans sa décision n° 2025 - 1137 QPC du 30 avril 2025. Les officiers généraux en deuxième section bénéficieront donc de ce droit au même titre que les autres militaires.

4.1.2.

Articulation avec le droit international et européen

La mesure proposée , du fait de son caractère disciplinaire,

n’entre pas dans le champ d’application

de l’article 6 et du protocole n°7 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales .

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

501

Sans objet

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet

4.2.4.

Impacts sur le budget

de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La mesure proposée est susceptible d‘entrainer un accroissement de l’activité des services du ministère par la mise en œuvre des procédures disciplinaires des sanctions du 1 er

groupe, en particulier pour les démarches de convocation et de communication du bulletin de sanction.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre

les femmes et les hommes

Sans objet

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

502

Sans objet

4.3.4.

Autres impacts

sur la société et les particuliers

La mesure proposée aura un impact sur les officiers généraux en deuxième section en les rendant davantage susceptibles d’être sanctionnés pour des fautes ou manquements qui, en l’état actuel du droit, ne justifiaient pas une mesure de radiation des cadres considérée comme trop lourde.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement

climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatiques.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement

climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales relatives à l’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3.

Impacts sur la

ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie

circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie

circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces 503

naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de biodiversité et de protection des espaces naturels.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

En application des dispositions de

l’article L . 4124 - 1

du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) exprime son avis sur les projets de loi modifiant le statut général des militaires . La mesure proposée portant sur une disposition du code de la défense relevant du livre 1 er

relatif au statut général des militaires, elle a été présentée au CSFM qui a rendu un avis favorable le 19 décembre 2025.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Les dispositions proposées entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal o fficiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

Les dispositions proposées sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République française. En effet, elles correspondent à des mesures statutaires concernant les militaires applicables de plein droit sur tout le territoire, y compris dans les collectivités d’outre - mer

régies par le principe de spécialité législative .

5.2.3.

Textes d’application

La disposition proposée ne nécessite pas de mesure d’application.

504

Article 29

Définition

du salaire de référence pris en compte pour le calcul de l’allocation de chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

L’article L. 4123 - 7 du code de la défense dispose : « Les militaires qui quittent le service et qui sont involontairement privés d'emploi ont droit à un revenu de remplacement, sous forme d'allocation de chômage attribuée dans les conditions fixées par le code du travail. Un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application du présent article ».

L’article R. 4123 - 37 du code de la défense précise : « La rémunération servant de base au calcul de l'allocation de chômage servie aux anciens militaires comprend la solde budgétaire, l'indemnité de résidence au taux de métropole et, le cas échéant, le sup plément familial de solde au taux de métropole, à l'exclusion de toute autre prime ou indemnité accessoire et des prestations familiales ».

Les modalités de calcul prévues par l’article R. 4123 - 37 précité, en vigueur depuis 2008 430 , s’inspirent d’une circulaire de 2007 relative aux agents du secteur public. Cette circulaire précisait

: «

La rémunération servant de base au calcul du salaire de référence est la rémunération brute comprenant l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement 431

» . / «

Sont exclues

: les allocations familiales et les indemnités accessoires au traitement (…)

» . Bien que cette circulaire ait depuis été abrogée et que les modalités de calcul de l’assurance chômage des agents du secteur public aient évolué, les dispositions de l’article R. 4123 - 37 du code de la défense, adaptées aux spécificités militaires sont de meurées inchangées depuis 2008.

Au même titre que les salariés de droit privé et les agents publics civils, les anciens militaires involontairement privés d’emploi 432

ont droit à un revenu de remplacement versé sous la forme d’une allocation de chômage (allocation de retour à l’emploi –

ARE) attribuée dans les conditions fixées par le code du travail.

Mais à

la différence de la réglementation applicable

aujourd’hui

aux agents publics civils, l’assiette servant de

430

Décret n°2008 - 392 du 23 avril 2008 relatif à certaines dispositions règlementaires de la quatrième partie du code de la défense (Décrets en Conseil d’Etat).

431

Circulaire DGEFP/DGAFP/DGCL/DHOS/Direction du budget n° 18 du 15 mai 2007 relative à l’indemnisation du chômage des agents du secteur public, point 3.2.

432

Au sens des articles R. 4123 - 33 et R. 4123 - 34 du CODEF.

505

base de calcul à cette allocation exclut

pour les militaires tout e prime ou indemnité accessoire .

Tout militaire

involontairement privé d’emploi doit obligatoirement recevoir une attestation d e l ’employeur (AE) qui permet de déterminer sa situation au regard des droits à l’allocation chômage et qui est destinée à France Travail. En effet, d epuis le 1 er

octobre 2011, une convention délègue à France Travail la gestion de l’indemnisation du chômage de l’ensemble des agents civils et militaires

du ministère . A ce titre, France Travail examine les ouvertures de droit au chômage, calcule et verse les allocations dues aux a nciens militaires pour le compte du MINARM selon la même période de référence que pour les personnels civils à la différence des éléments pris en compte dans le salaire de référence (assiette).

L e Centre Expert de Traitement de l’Indemnisation du Chômage (CETIC) 433 , interface unique entre le MINARM et France Travail, contribue au contrôle de la délégation de l’indemnisation du chômage à France Travail

et à la maîtrise du coût de l’indemnisation du chômage

des militaires.

En moyenne, 11

500 militaires bénéficient chaque mois d’une indemnisation au titre de l’assurance chômage, pour un coût annuel d’environ 122 millions d’euros 434 .

Il est à noter que les futurs volontaires appelés du service national, en qualité de militaires, pourront bénéficier de cette indemnisation. Ils devront néanmoins remplir, en pratique, les conditions précisées notamment par l’article R. 4123 - 33 du code de la défense et par l’article 3 §1er du règlement annexé à la convention du 15 novembre 2024 relative à l'assurance chômage (pour les moins de 55 ans, 130 jours travaillés au cours des 24 mois qui précèdent la fin du contrat).

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

Selon le considérant de principe du Conseil constitutionnel, «

l e principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en r ésulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit

(voir par exemple la d é cision n °

2014 - 432

QPC du 28 novembre 2014 sur les incompatibilités électorales en raison de l’état militaire).

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la particularité de l’état militaire par deux QPC en 2014 ( 2014 - 432

et 2014 - 450 ), portant sur l’incompatibilité entre l’état militaire et des mandats électifs, d’une part, et sur les sanctions disciplinaires (en

433

Placé sous l’autorité de la DRH - MD/Défense Mobilité (service à compétence nationale).

434

Chiffres issus du rapport social unique 2024 (p. 189).

506

l’espèce les arrêts), d’autre part. En 2018, il a également examiné

une QPC portant sur la compétence des juridictions spécialisées en matière militaire pour les infractions commises par des militaires de la gendarmerie dans le service du maintien de l’ordre (décision n° 2018 - 756

QPC du 17 janvier).

Dans la première QPC , le conseil a censuré une incompatibilité qui n’était limitée ni en fonction du grade de la personne élue, ni en fonction des responsabilités exercées, ni en fonction de la taille des communes, estimant que le législateur avait institué une interdiction (générale) qui excédait ce qui était nécessaire pour protéger la liberté de choix de l’électeur ou l’indépendance de l’élu contre les risques de confusion ou de conflit d’inté rêt. Dans sa décision, il a par ailleurs rappelé les obligations particulières attachées à l’état de militaire (cons.13) et en particulier les obligations de neutralité et de disponibilité.

Dans la deuxième QPC , le conseil a estimé que la nécessaire libre disposition de la force armée avait pour corollaire l’existence de sujétions particulières .

Dans la décision

du 17 janvier 2018, le conseil a jugé que les policiers et les gendarmes n’étaient pas placés dans la même situation pour les infractions commises dans leur activité de maintien de l’ordre, compte tenu des particularités de l’état de militaire ayant about i à la création de formations juridictionnelles spécifiques permettant de mieux appréhender les particularités de cet état. Ainsi, les militaires de la gendarmerie étant sous l’emprise d’un statut différent, le recours à une instance distincte était justif ié. Le législateur était donc intervenu pour traiter différemment des situations différentes et le recours à une juridiction spécialisée permettait de prendre en compte la différence de statut.

singularité militaire est de nature à justifier l’instauration de règles spécifiques, en matière de recrutement, de parcours professionnel, de rémunération, de pension de retraite, mais aussi en matière d’aide au retour à l’emploi, impliquant une différen ciation par rapport au régime de droit commun applicable aux civils.

En conséquence, il est proposé de supprimer la référence au code du travail présente à l’article L. 4123 - 7 du code de la défense afin de conserver une cohérence des règles applicables au statut des militaires.

Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités de détermination de s

droit s, qui à l’exception des éléments de rémunération pris en compte dans le salaire de référence , suivront les règles applicables aux agents de la fonction publique.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

507

L’article 51 du Traité de Rome du 25 mars 1957 n’exige pas une harmonisation mais une simple coordination des législations nationales en matière de sécurité sociale. Les systèmes de protection sociale relèvent de la stricte compétence nationale.

La Cour de justice de l’Union européenne (7 avril 2016, affaire C 284/15) écarte ainsi l'application de l'article 3 du règlement n° 1408/71 (article relatif à l'égalité de traitement), pour décider que «

l'article

67, paragraphe

3, du r è glement n °

1408/71 doit ê tre interpr é t é

en ce sens qu'il ne s'oppose pas à

ce qu'un É tat membre refuse la totalisation des p é riodes d'emploi n é cessaire à

l'admissibilit é

au b é n é fice d'une allocation de ch ô mage destin é e à

compl é ter les revenus d'un emploi à temps partiel, lorsque l'occupation dans cet emploi n'a été précédée d'aucune période d'assurance ou d'emploi dans cet État membre

Dès lors, chaque Etat membre reste libre de déterminer ses régimes nationaux d’assurance chômage et rien ne s’oppose à ce qu’un régime spécifique existe pour les militaires.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

Le ministère des Armées et des Anciens combattants souhaite introduire une disposition au projet de loi d’actualisation de la loi de programmation militaire visant à supprimer la référence au code du travail au sein de l’article L. 4123 - 7 du code de la déf ense relatif à l’allocation de chômage servie aux anciens militaires involontairement privés d’emploi.

Cette évolution fait suite à un jugement du tribunal administratif de Châlons - en - Champagne du 18 mars 2022 qui a considéré que les dispositions de l’article R. 4123 - 37 du code de la défense, excluant les primes et les indemnités accessoires de la rémunérat ion servant de base au calcul de l’allocation de chômage des militaires involontairement privés d’emploi, ont introduit une restriction non prévue par le législateur à l'article L. 4123 - 7 du code de la défense (décision n° 2000316 du 18 mars 2022).

Prenant acte de cette illégalité, le ministère des Armées et des Anciens combattants souhaite en conséquence modifier l’article législatif en supprimant la référence au 508

code du travail, renvoyant ainsi aux seules dispositions réglementaires du code de la défense pour définir les éléments de rémunération devant être pris en compte dans l’assiette de calcul de l’allocation de chômage servie aux militaires.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

En premier lieu, cette mesure participe pleinement à relever le défi de la fidélisation au sein du ministère afin de répondre à l’impératif de jeunesse des armées et son corollaire d’un modèle RH à flux avec plus de 25 000 entrées sorties par an, et ainsi gagner la bataille des ressour ces humaines .

La fidélisation est en effet un enjeu majeur afin de conserver au sein du ministère la ressource, notamment des militaires du rang, ainsi que les compétences dans les domaines clés compte tenu de la concurrence du secteur civil (nucléaire, renseignement, S IC/Cyber, etc.).

Il apparaît ainsi fondamental de conserver la pleine maîtrise des flux de départs pour non seulement accroître le niveau d’expertise des militaires du ministère mais également limiter le turnover, source de coûts importants en termes de recrutement et de f ormation.

En outre, la mesure accompagne et préserve l’effectivité des nombreuses mesures destinées à soutenir la fidélisation (plans famille I et II) engagées au soutien de l’augmentation des effectifs prévue en LPM 2024 - 2030.

Cette mesure favorise ainsi les départs préparés, accompagnés et orientés vers un retour rapide et durable à l’emploi. Elle s’inscrit dans la cadre global et cohérent des dispositifs d’accompagnement spécifiques aux militaires vers une transition professio nnelle réussie dans la vie civile 435

(bénéfice d’un service ministériel de transition professionnelle dédié, Défense Mobilité, ainsi que différents dispositifs statutaires : congés de reconversion, détachement - intégration dans la fonction publique (L. 4139 - 2), formations professionnelles qua lifiantes, cumul intégral sous certaines conditions de la pension militaire de retraite avec l’allocation chômage). Enfin, les armées mettent en œuvre une politique de certification des compétences des militaires avec inscription de celles - ci au RNCP afin de renforcer l’employabilité des militaires sur le marché du travail.

435

A linéa 3 de l’article L. 4111 - 1 du code de la défense : « Le statut énoncé au présent livre assure à ceux qui ont choisi cet état les garanties correspondant aux obligations particulières imposées par la loi. (…) Il offre à ceux qui quittent l’état militair e les moyens d’un retour à une activité professionnelle dans la vie civile (…) ».

509

Le ministère des armées a ainsi fait le choix de consacrer des ressources budgétaires importantes au financement de nombreux dispositifs d’accompagnement au retour à l’emploi leur permettant de préparer, sécuriser et réussir leur transition professionnelle , avec un suivi individualisé assuré par Défense Mobilité (DEFMOB), jusqu’à trois ans après leur départ.

En 2025, en moyenne par mois, 1 7 69

militaires (dont 1 150

militaires du rang, 49 8

sous - officiers et 1 21

officiers) ont été radiés des cadres ou des contrôles.

En 2025 également, en moyenne par mois, 1

793 anciens militaires (dont 773 militaires du rang, 848 sous - officiers et 172 officiers) ont bénéficié d’un accompagnement par DEFMOB, illustrant le recours massif et quasi systématique des militaires involontairement privés d’emploi à ce dispositif.

En second lieu, la mesure permet de maintenir au même niveau la dépense actuelle allouée à l’indemnisation du chômage des militaires involontairement privés d’emploi (122 M€), et de ne pas remettre en cause l’équilibre financier du dispositif global d’acco mpagnement des militaires involontairement privés d’emploi.

La mise en œuvre systématique de la jurisprudence du TA de Châlons - en - Champagne aurait en effet entraîné mécaniquement un effet inflationniste (de + 15 à + 35 M€ en fonction de l’assiette retenue).

Pour mémoire, en 2025, en moyenne par mois, 9 910

militaires (dont 7 292

militaires du rang, 2 184

sous - officiers et 434

officiers) ont bénéficié de l’indemnisation chômage pour un montant moyen mensuel de 715

euros pour les militaires du rang, de 954 euros pour les sous - officiers et de 1

365

euros pour les officiers.

Enfin, la mesure permet de réduire voire éteindre les nombreux recours précontentieux devant la commission des recours des militaires (pour mémoire la CRM a enregistré 118 recours depuis la décision du tribunal administratif de Châlons - en - Champagne du 18 m ars 2022, avec une forte augmentation en 2025 puisque 99 recours ont été formés à date, ce qui laisse présager une nouvelle augmentation en 2026), et partant, de réduire voire éteindre les recours devant les juridictions administratives (peu nombreux du fa it des décisions d’agrément rendues par la CRM).

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Au niveau législatif, l a loi de programmation militaire est le

vecteur juridique adapté , permettant

de donner une assise juridique au maintien des dispositions

de l’article R. 4123 - 37 du code de la défense.

510

3.2.

O PTION RETENUE

La modification législative vise à supprimer la référence au code du travail et renvoyer exclusivement à un décret en Conseil d’Etat pour définir de manière exhaustive et limitative l’assiette de calcul de l’allocation chômage servie aux anciens militaires

involontairement privés d’emploi et les modalités d’application du dispositif.

L’allocation de chômage continuera d’être déterminée sur la base de la rémunération perçue par le militaire au titre de la solde de base, de l’indemnité de résidence au taux de métropole et, le cas échéant, du supplément familial de solde au taux de métrop ole, à l’exclusion de toute autre prime ou indemnité accessoire et des prestations familiales.

Ces trois éléments de rémunération constituent l’essentiel de la rémunération servie aux militaires, les autres éléments de rémunérations les plus fréquemment servis étant soit versés en compensation de sujétions (indemnité d’état militaire, indemnité de g arnison, etc.), par nature exclues de l’assiette de l’allocation chômage, soit des primes et indemnités spécifiquement militaires versées en contrepartie d’activités opérationnelles, qui ne trouvent pas d’équivalent dans la fonction publique civile (indemn ité de sujétions d’absence opérationnelle, indemnité de sujétions pour service à l’étranger, etc.).

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le présent article vise à modifier l’article L. 4123 - 7 du code de la défense en renvoyant à un décret en Conseil d’Etat le soin de déterminer les modalités d’application du présent article.

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

511

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La mesure consolidant au niveau législatif l’assiette de calcul actuellement définie par l’article R. 4123 - 37 du code de la défense n’entraîne aucun coût supplémentaire.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La mesure permettra une continuité des procédures actuelles sans besoin d’évolution des pratiques des services administratifs. Elle favorisera une diminution du nombre de recours pré contentieux et contentieux et allégera la charge de travail de la commiss ion des recours des militaires et des tribunaux administratifs.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

512

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

La mesure s’inscrit dans un dispositif global d’accompagnement propre aux militaires. Elle

consolide le dispositif existant et permet aux militaires d’avoir une connaissance précise des droits qui leur sont ouverts.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

513

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

En application des dispositions prévues à l’article R. 4124 - 1

du code de la défense, le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) exprime son avis sur les projets de loi relatifs au statut des militaires. La mesure proposée portant sur une disposition du code de la défense relevant du livre 1 er

relatif au statut général des militaires, elle a été présentée au CSFM qui a rendu un avis défavorable le 19 décembre

2025.

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

La mesure entrera en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

La mesure est applicable sur le territoire métropolitain, dans les départements d’outre - mer (hors Mayotte) et dans les collectivités d’outre - mer de Saint - Pierre - et - Miquelon, Saint - Barthélemy et Saint - Martin 436 .

436

Article 5 de la convention du 15 novembre 2024 relative à l’assurance chômage, applicable depuis le 1 er

janvier 2025, reprenant une jurisprudence constante de la Cour de cassation

(Cour de cassation, civile, 27 juin 2024, 22 - 13.472).

514

L’application de l’indemnisation chômage en Polynésie française et en Nouvelle - Calédonie s’effectue selon les règles locales d’assurance chômage.

5.2.3.

Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat précisera les conditions et modalités dans lesquelles l’allocation chômage est attribuée aux militaires.

515

C HAPITRE III

–

M IEUX RECONNAITRE LES SUJETIONS LIEES AU STATUT MILITAIRE

Article 30 –

Prolongation du régime de décote applicable aux cessions immobilières militaires

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Les tensions du marché du logement affectent particulièrement les populations soumises à des mobilités fréquentes, comme les militaires du fait de leurs sujétions opérationnelles, tant dans les zones tendues qu’à leur périphérie. Ces difficultés à se loger

affectent l’attractivité du statut militaire et la fidélisation des agents soumis à ces obligations de mobilités récurrentes.

Le principe constitutionnel de «

nécessaire libre disposition de la force armée

» 437

implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieux, des forces armées

» 438 . En découlent notamment la possibilité de limiter dans l’intérêt du service la liberté de résidence des militaires (art. L. 4121 - 5

du code de la défense) et pour le ministre ou le commandement d’imposer aux militaires relevant de son autorité de résider soit dans des limites géographiques déterminées, soit à l’intérieur du domaine militaire ( D. 4121 - 5 ). Il revient par ailleurs à l’Etat d’héberger obligatoirement et gratuitement les militaires du rang. Enfin, l’article L. 4123 - 1 du code de la défense prévoit que «

Lorsque l’affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d’une aide appropriée.

». Cependant, contrairement aux personnels de tous grades de la gendarmerie nationale qui, lorsqu’ils sont en activité et logés en casernement ou locaux annexés bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service (D. 2124 - 75 CGPPP), i l n’existe pas d’obligation comparable pour les militaires hors militaires du rang. Cela justifie , pour le Ministère des armées , la recherche d’u n ensemble de solutions d’accès à l’hébergement ou au logement combinant aides à la pierre et aides à la personne.

Si le ministère des a rmées conduit une politique d’aide au logement volontariste, qui se traduit par la mobilisation de son patrimoine foncier (logements domaniaux) et par la réservation de logements sociaux, avec une offre d’environ 3 4

000 logements sur le

437

Conseil constitutionnel, décision n°2014 - 450 QPC du 27 février 2015

438

Décision de l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat du 17 décembre 2021 Bouillon, n°437125

516

territoire national, cette dernière reste insuffisante pour remplir le double objectif d’accompagnement des mobilités et de développement d’une offre financièrement accessible pour les agents du ministère les plus modestes. L’offre de logements réservés se

raréfie et le coût moyen de réservation augmente.

Le ministère dispose d’un stock de foncier dont l’utilité militaire peut évoluer et qui peut, lorsque cette utilité n’est plus avérée, faire l’objet de cessions . Les terrains concernés peuvent alors contribuer à la dynamique de mobilisation du foncier public en faveur du logement qui permet, depuis 2005, qu’un terrain de l’Etat soit cédé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsqu’il est destiné à la constructi on de logements sociaux 439 .

En application du I. de l’article L. 3211 - 7 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), les cessions de terrains du domaine privé de l’Etat peuvent ainsi être consenties à un prix inférieur à la valeur vénale de ceux - ci lorsqu’elles re ndent possible la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements dont une partie au moins de logements sociaux. En application du II. du même article, la décote est de droit i) quand l’acquéreur est l’un de ceux qu’énumère cet article e t ii) que les terrains concernés appartiennent à une liste établie annuellement par le préfet de région dans le cadre d’une stratégie de mobilisation du foncier destinée à satisfaire des besoins en matière de logement.

Afin de pouvoir s’il le souhaite étoffer le parc des logements sociaux susceptibles d’être mis à la disposition de ses personnels, le ministère des armées a souhaité pouvoir disposer d’une capacité de réservation dans le programme rendu possible par la ces sion opérée.

Le régime porté par le II

bis de l’article précité prévoit ainsi pour le ministère des armées

la possibilité de conditionner la décote en zones tendues, en particulier en Île - de - France et région Provence - Alpes - Côte d’Azur, à la réalisation de programmes de logements sociaux au sein desquels des logements peuvent être réservés en faveur des agents du ministère des armées .

Ce régime, en conditionnant la cession au droit de réservation, garantit la capacité pour le ministère d’augmenter sa ressource en logements là où les autres administrations disposent seulement de la faculté de réserver, dans le cadre de la convention conc lue entre le préfet de région et l’acquéreur (prévue au V. de l’article), un contingent maximum de 10% de logements sociaux du programme

Entre 2014 et 2021, le régime a été mis en œuvre pour 23 cessions effectuées par le ministère des Armées, avec un taux variant entre 23,9 % et 100 % de la valeur vénale

439

Article 95 de la loi n°2005 - 32 du 18 janvier 1995 pour la cohésion sociale.

517

estimée. Ce faisant, il a contribué à la politique du logement à hauteur de 118 millions d’euros, représentant 18 % des cessions en volume et, surtout, 50 % de celles - ci en valeur, permettant la construction de 6 200 logements, dont plus de 50 % sociaux. L e ministère des armées

a pu grâce au mécanisme prévu par le II bis précité réserver 76 logements pour ses personnel s 440 .

A date, un terrain de 2 ha du ministère des armées

à Sanary (Var) déclaré inutile en 2025 et d’ores et déjà identifié par l’Etat pour y construire à terme des logements sociaux pourrait bénéficier du régime de cession et de décote applicable au ministère des armées

dans une zone de forte pression locative aux alentours de la base navale renforcée par les grands projets (porte - avions de nouvelle génération).

Afin de permettre au ministère des armées

de continuer à développer sa

politique du logement en recou rant à un instrument souple et équilibré , le présent article prolonge l’application de cet aménagement du dispositif de décote jusqu’au terme de la période couverte par la loi de programmation militaire ( LPM ) , conformément aux enjeux d’accompagnement et de fidélisation de la population militaire, prioritairement concernée par ladite mesure.

Si le bilan financier des opérations à venir est difficile à présenter, elles permettront, comme celles qui les ont précédé es , de contribuer à l’effort national de production de logements sociaux tout en permettant au ministère des armées

d’augmenter le parc des logements mobilisables pour ses personnels et d’économiser des ressources destinées au conventionnement de logements sociaux.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

1.2.1.

Sur le droit de propriété

La décision rendue par le Conseil constitutionnel le 26 juin 1986 et relative aux lois de privatisation (Déc. 86 - 207) de 1986 «

affirme sans ambigüité la propriété des personnes publiques sur leurs biens et la situe dans le périmètre du droit de propriété protégé par la Constitution. Cette protection constitutionnelle va, « à un titre égal », à la propriété publique comme à la prop riété privée. Dès lors et puisqu'il s'agit du droit de propriété garanti par la Constitution, c'est la loi et la loi seule qui p eut procéder à la détermination de son régime, ceci valant « à un titre égal » pour les propriétés des personnes publiques et pour celles des personnes privées.

» 441

440

Cour des comptes, Bilan des cessions immobilières du ministère des armées –

Les cessions hors Paris (Exercices 2006 - 2022), S2024 - 1324, 2024

441

Cf. Constitution et biens publics , Yves Gaudemet, in Nouveaux cahiers du conseil constitutionnel n°37 –

octobre 2012

518

La formule sera régulièrement reprise dans les décisions ultérieures (Déc. 86 - 217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication

Déc. 94 - 346 DC du 21 juillet 1994, Loi complétant le code du domaine de l'État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public ). Elle est parfois enrichie par le visa explicite, d'une part, des articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789, référence au principe d'égalité sous ses différents aspects, d'autre part, des articles 2 et 17 de la Déclaration, référence au droit de propriété (Déc. 2005 - 513 DC du 14 avril 2005, Loi relative aux aéroports

Déc. 2009 DC du 3 décembre 2009, Loi relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports

Déc. 2010 - 618 du 9 décembre 2010, Loi portant réforme des collectivités territoriales

Déc. 2010 67/68 du 17 décembre 2010, Région Centre et Région Poitou Charente ).

Dès la décision fondatrice de 1986, le Conseil constitutionnel a affirmé, et a régulièrement repris la proposition par la suite, que la protection constitutionnelle de la propriété publique «

s'oppose à

ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics soient cédées à des personnes poursuivant des fins d'intérêt privé pour des prix inférieurs à leur valeur

» .

De plus, aucune protection constitutionnelle spécifique, ni prohibition, n'existe pour d'éventuelles cessions de biens en deçà de leur valeur, par une personne publique, à une autre personne publique ou encore à des personnes privées poursuivant des fins d 'intérêt général, et dès lors qu'il n'en résulte d'autre part aucune atteinte à la continuité du service public en cause (Déc. 2009 - 594 du 3 décembre 2009).

Enfin, dans sa décision du 21 juillet 1994, le Conseil constitutionnel, examinant la loi relative à la constitution de droits réels sur le domaine public, indique que la protection constitutionnelle de la propriété publique «

fait obstacle à

ce que le domaine public puisse ê tre durablement grev é

de droits r é els sans contrepartie appropri é e eu é gard à

la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquels il est affecté

» .

On voit apparaître ici -

derrière la protection constitutionnelle de la propriété -

le principe, lui - même constitutionnel, de continuité du service public.

1.2.2.

Sur le logement des militaires à proximité de leur lieu de travail

Le principe constitutionnel de «

nécessaire libre disposition de la force armée

» 442

implique que soit assurée la disponibilité, en tout temps et en tout lieux, des forces armées

» 443 . En découlent notamment la possibilité de limiter dans l’intérêt du service la liberté de résidence des militaires (art. L. 4121 - 5

du code de la défense) et pour le

442

Conseil constitutionnel, décision n°2014 - 450 QPC du 27 février 2015

443

Décision de l’Assemblée du contentieux du Conseil d’Etat du 17 décembre 2021 Bouillon, n°437125

519

ministre ou le commandement d’imposer aux militaires relevant de son autorité de résider soit dans des limites géographiques déterminées, soit à l’intérieur du domaine militaire ( D. 4121 - 5 ). Il revient par ailleurs à l’Etat d’héberger obligatoirement et gratuitement les militaires du rang. Enfin, l’article L. 4123 - 1 du code de la défense prévoit que «

Lorsque l’affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d’une aide appropriée.

». Cependant, contrairement aux personnels de tous grades de la gendarmerie nationale qui, lorsqu’ils sont en activité et logés en casernement ou locaux annexés bénéficient d’une concession de logement par nécessité absolue de service (D. 2124 - 75 CGPPP), i l n’existe pas d’obligation comparable pour les militaires hors militaires du rang. Cela justifie, pour la ministère des Armées , la recherche d’u n ensemble de solutions d’accès à l’hébergement ou au logement combinant aides à la pierre et aides à la personne.

Dans s a décision n°2018 - 697 QPC du 6 avril 2018 , le Conseil constitutionnel qualifie de motif d’intérêt général l’objectif , au profit de l’AP - HP, des HCL et de l’AP - HM, tous trois situés dans des zones où le marché du logement est particulièrement tendu, de loger leurs agents à proximité de leurs différents sites pour assurer la continuité du service public.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

S ans objet .

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

S ans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1.

Situation actuelle

Dans sa rédaction en vigueur, le II bis de l’article L. 3211 - 7 du CG3P permet au ministère des a rmées, à sa demande et jusqu’au 31 décembre 2025, de conditionner

en zones tendues l’application de la décote prévue aux I et II du même article aux opérations de cession de terrains qu’il occupe lorsqu’ils sont situés dans des zones tendues, à la faculté de réserver , au profit de ses ressortissants, jusqu’à 75 % des logements sociaux ainsi produits.

520

Dans un contexte de persistance des tensions sur le logement, d’augmentation des tensions internationales et d’augmentation des effectifs du MINARM sur la durée de la LPM, le ministère a besoin de pouvoir disposer de l’ensemble des instruments permettant d ’augmenter ses ressources en matière de logements.

2.1.2.

Description des dispositifs juridiques en vigueur et date de leur dernière modification

Le II bis de l’article L. 3211 - 7 du CG3P est issu des dispositions de l’article 47 de la loi n° 2018 - 607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense. Il n’a pa s été modifié depuis lors.

2.1.3.

Problème à résoudre, raisons pour lesquelles les moyens existants sont insuffisants et le cas échéant nécessité de procéder à une nouvelle modification des dispositifs existants

En l’état de sa rédaction, le II bis de l’article L. 3211 - 7 du CG3P comporte une restriction temporelle puisqu’il n’est applicable que jusqu’au 31 décembre 2025, date correspondant au terme initialement fixé de la précédente LPM.

La présente mesure vise à prolonger l’application dans le temps, jusqu’au 31 décembre 2030, de l’aménagement dont bénéficie le ministère des a rmées s’agissant de la décote pratiquée sur le prix des cessions de terrains de l'État destinés à la réalisation de programmes comportant majoritairement des logements, afin qu’il demeure applicable durant toute la période couverte par la loi n° 2023 - 703 d u 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions

intéressant la défense.

La prolongation permettra ainsi sur cette période de poursuivre la réalisation de programmes de logements sociaux dans lesquels de s logements peuvent être réservés pour les agents du ministère des a rmées , particulièrement en zones tendues.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

Entre 2014 et 2021, le régime a été mis en œuvre pour 23 cessions effectuées par le ministère des Armées, avec un taux variant entre 23,9 % et 100 % de la valeur vénale estimée. Ce faisant, il a contribué à la politique du logement à hauteur de 118 million s d’euros, représentant 18 % des cessions en volume et, surtout, 50 % de celles - ci en valeur, permettant la construction de 6 200 logements, dont plus de 50 % sociaux. Le 521

ministère des armées

a pu grâce au mécanisme prévu par le II bis précité réserver 76 logements pour ses

personnels 444 .

A date, un terrain de 2 ha du ministère des armées à Sanary (Var) déclaré inutile 445

en 2025 et d’ores et déjà identifié par l’Etat pour y construire à terme des logements sociaux pourrait bénéficier du régime de cession et de décote applicable au ministère des armées

dans une zone de forte pression locative aux alentours de la base navale renforcée par les grands projets (porte - avions de nouvelle génération).

Afin de permettre au ministère des armées de continuer à développer sa politique du logement en recourant à un instrument souple et équilibré , le présent article prolonge l’application de cet aménagement du dispositif de décote jusqu’au terme de la période couverte par la LPM

2024 - 2030 , conformément aux enjeux d’accompagnement et de fidélisation de la population militaire, prioritairement concernée par ladite mesure.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Afin de répondre aux objectifs poursuivis par la mesure initiale, deux options sont

envisageables .

En premier lieu, il est possible de

pérenniser le dispositif actuellement prévu au II bis de l’article L. 3211 - 7 du CG3P .

Cette

option présenterait l’avantage de la simplicité, en pérennisant purement et simplement un dispositif d’application temporaire déjà en vigueur.

444

Cf. rapport Cour des comptes précité

445

En raison de la spécificité de ses activités, le ministère des Armées et des Anciens combattants dispose d’une large autonomie de gestion du parc immobilier qu’il occupe, dans le respect des grands principes de la politique immobilière de l’Etat définis pa r la direction de l’immobilier de l’Etat (DIE).

A ce titre, il établit ses propres schémas directeurs immobiliers : ces derniers, définis à l’article R 5131 - 3 du code de la défense, sont des documents prospectifs qui décrivent la stratégie immobilière sur le périmètre géographique de chacune des bases d e défense (BdD). Ils sont établis par les Commandants de base de défense et approuvés par la Direction des Territoires, de l’Immobilier et de I ’Environnement (DTIE). Le ministère des armées informe les préfets de région des orientations principales retenu es dans ses propres SDI BdD.

C’est notamment dans le cadre de ces schémas directeurs immobiliers que certains biens militaires sont identifiés comme inutiles au besoin des armées. La désaffectation des biens militaires est ensuite constatée par l’autorité militaire. Puis une décision de désaffectation et de déclassement du domaine public

militaire est prise pour remise à la Direction départementale des finances publiques afin d’engager la procédure de cession.

522

En second lieu, la prolongation de

l’ application

de cette mesure

pour l’ensemble de la durée de la programmation militaire, telle qu’elle résulte de la loi n° 2023 - 703 du 1er août 2023 susmentionnée.

Cette

option s’inscrirait

alors dans la continuité de l’approche initiale introduite par la loi n° 2018 - 607 du 13 juillet 2018 susmentionnée, fondée sur un juste équilibre entre l’exigence de mobilisation du foncier public cessible en faveur du logement, et plus particulièrement du logem ent social, et les évolu tions des besoins des armées en matière de ressources humaines appréhendées notamment lors des travaux législatifs relatifs aux lois de programmation et pour la durée de celles - ci.

3.2.

O PTION RETENUE

La seconde option apparaît comme une solution d’équilibre, dont le caractère temporaire permet de se conformer aux objectifs définis dans le cadre de la programmation militaire.

Elle tient compte de la conjoncture du logement en zones tendues et du fait que, le temps passant, le foncier disponible tendra à s’amenuiser. La possibilité de mobiliser ce dispositif dérogatoire dans les cinq prochaines années paraît mesuré et adapté aux

besoins du MINARM, au foncier dont il dispose et au contexte du logement.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

Le présent projet d’article , en modifiant l’article L. 3211 - 7 du code général de la propriété des personnes publiques , vise à prolonger un dispositif de décote lors d’opérations d’aliénation du domaine privé de l’État, il est susceptible d’affecter les ressources de ce dernier et relève du domaine de la loi.

4.1.2.

Articulation avec

le droit international et européen

Sans objet .

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

523

Sans objet .

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet .

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet .

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Les actions entreprises ont montré la pertinence du dispositif du point de vue de la politique du logement, composante de la politique immobilière du ministère des Armées , avec , sur trois opérations, 76 logements récupérés pour une économie globale de 9,2 M€, notamment lors d’opérations emblématiques comme la cession de l’Îlot Saint - Germain. Dans cette dynamique et en support des actions de fidélisation portées par le ministère des a rmées, les futures cessions envisagées apporteront des solutions de logemen ts complémentaires pour un sujet sur lequel le ministère, via

les conventions de réservations, mobilise des crédits budgétaires (8 M€ par exemple en loi de finances pour 2025 pour l’enveloppe conventions de réservation).

Ainsi, un terrain de 2 ha du ministère des a rmées à Sanary (Var), déclaré inutile en 2025, est identifié par l’Etat pour y construire à terme des logements sociaux. Il sera donc éligible au dispositif de décote Duflot. Compte tenu de la pression locative aux alentours de la base navale et des futurs grands projets (porte - avions de nouvelle génération), la possibilité de conventionner les logements a u profit des

ressortissants de

l’armée est particulièrement prégnante. Les économies réalisées lors de cette opération ne sont pas encore quantifiables compte tenu de la jeunesse du projet.

La valeur de la décote supportée par les finances publiques qui ne peut être estimée a priori dans la mesure où elle est intrinsèquement liée au modèle économique de chaque opération concourt à l’effort général de production de logement social, et,

446

Cf. Rapport Cour des comptes précité

524

lorsque le ministère des armées

fait valoir son droit de réservation, à l’alimentation du parc de logements que le ministère des armées

peut mettre à la disposition de ses personnels .

Tableau

: Cessions avec décote assorties d’une réservation de logements sociaux réalisées par le MINARM depuis 2014

Ville

Emprise

Nombre de logements récupérés

Coût annuel moyen d'un logement conventionné dans secteur identique

Durée de la convention (en années)

Economie MINARM

La Tronche

Avenue du Marquis du Gresivaudan

959 €

191 800 €

Paris

Îlot Saint - Germain

6 805 €

8 506 250 €

Toulouse

CEAT Guillaumet

1 038 €

467 100 €

Total

9 165 150 €

Source

: DTIE

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet .

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Le présent article est applicable aux collectivités territoriales lorsque celles - ci exercent leur droit de priorité et se portent acquéreuses des emprises du ministère des Armées devenues inutiles. Sur les 23 cessions identifiées depuis 2014, seulement qua tre ont été acquises par les collectivités territoriales

: Elles ont concerné

la communauté urbaine de Bordeaux (en 2014, cession pour 150

000 € de 526 m2 avec décote de 60,5% et création de 23 logements sociaux)

;

Toulouse Métropole (en 2019, cession pour 13,28 M€ de 132

563 m2 avec décote de 47,5% et création de 1

150 logements dont 630 logements sociaux)

;

la commune de Orx (en 2020, cession pour 90

000 € de 5

000 m2 avec une décote de 75,1% et création de 15 logements sociaux)

;

la commune de Rillieux - la - Pape (en 2022, cession pour 480

000 € avec décote de 41%).

La faculté de réserver une partie des logements sociaux du programme immobilier rendu possible par la cession n’a été exercée qu’à Toulouse (18 logements soit moins de 3% du nombre de logements sociaux construits).

525

Pour mémoire, le régime est applicable à l’ensemble des acquéreurs mentionnés au II. de l’article L. 3211 - 7 qui peuvent présenter des liens étroits avec les collectivités territoriales.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La prolongation de cette mesure permettra de maintenir l’attractivité des métiers militaires et la fidélisation des personnels des armées soumis à des obligations de mobilités fréquentes en favorisant l’accès aux logements. Il n’est pas possible à ce stade

d’évaluer précisément cette incidence sur l’emploi public. Cette mesure n’entrainera pas de charge administrative supplémentaire

dès lors qu’il s’agit uniquement de prolonger un dispositif déjà existant à moyens constants.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet .

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet .

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

Sans objet .

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

La mesure concourt à l’effort général de production de logement social, et, lorsque le ministère des armées

fait valoir son droit de réservation, à l’alimentation du parc de logements que le ministère des armées

peut mettre à la disposition de ses personnels.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

526

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

527

En l’absence d’extension de l’application des dispositions du II bis de l’article L.

3211 - 7 du CG3P aux collectivit é s d ’ outre - mer r é gies par le principe de spécialité législative, la consultation de ces dernières n’apparaît pas requise.

Le Conseil national d’évaluation des normes

(CNEN) a été consulté à titre facultatif en application de l’article L. 1212 - 2 du code général des collectivités territoriales et a rendu un avis favorable le 5 mars 202 6 .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

Une entrée en vigueur des présentes dispositions est fixée le lendemain de la publication de la loi au Journal o fficiel

et ce, jusqu’au 31 décembre 2030.

5.2.2.

Application dans l’espace

Les dispositions de l’article L.

3211 - 7 du CG3P sont applicables de plein droit au sein des collectivités d ’ outre - mer mentionn é e s à

l ’ article 73 de la Constitution

(Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte) .

S’agissant des collectivités d’outre - mer régies par l’article 74 de la Constitution

ces dispositions sont applicables de plein droit à Saint - Barthélemy et à Saint - Martin, ainsi que le rappellent respectivement les articles L.

5211 - 1 et L.

5311 - 1 du CG3P

;

elles ne sont pas applicables à Saint - Pierre - et - Miquelon, ainsi que le prévoit le 3° de l’article L.

5411 - 1

du m ê me code ;

elles n’ont pas été rendues applicables dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative, ainsi qu’il ressort des articles L.

5511 - 4, L.

5611 - 3 et L.

5641 - 4 (II) ainsi que L.

5711 - 2, respectivement applicables à

la Nouvelle - Cal é donie, à

la Polyn é sie fran ç aise et aux î les Wallis et Futuna, é tant rappel é

que les dispositions du CG3P ne sont pas applicables dans les T erres australes et antarctiques françaises.

5.2.3.

Textes d’application

La présente mesure ne nécessite aucun texte d’application.

528

TITRE VI -

DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

Article

31 –

Evolution de la gouvernance de l’Ecole polytechnique

ÉTAT DES LIEUX

1.1.

C ADRE GENERAL

Depuis 2013 447 , la gouvernance de l’Ecole Polytechnique, définie à l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation , est composée d’un président exécutif, d’un directeur général chargé d’assurer le commandement militaire et la direction générale de l’Ecole, et d’un directeur de l’enseignement et de la recherche.

En 2019, la Cour des comptes dans ses observations définitives concluait que « l’organisation de la direction de l’Ecole polytechnique est complexe et favorise un fonctionnement en silo. Le point d’équilibre entre le précédent modèle de gouvernance et le modèle actuel n’a pas encore été trouvé

».

En effet, plus de dix ans après cette réforme, le fonctionnement de cette gouvernance met en lumière des difficultés relatives aux périmètres respectifs des différents dirigeants et notamment du positionnement du directeur général qui ne dispose pas de tou tes les prérogatives de sa fonction. Cette situation compl exifie la gestion de l’Ecole, en particulier dans le domaine des ressources humaines

le directeur général est chargé de la gestion des ressources humaines alors que le directeur de l’enseignement et de la recherche propose et met en œuvre la politique de recrutement des personnels d' enseignement et de recherche, tandis que le président du conseil d’administration nomme les enseignants - chercheurs et assure

la gestion financière.

En outre, cette organisation perturbe les relations avec les usagers et partenaires de l’école, notamment étrangers ,

qui perçoivent difficilement le rôle de chacun et n’identifient pas distinctement les responsables.

1.2.

C ADRE CONSTITUTIONNEL

La mesure proposée doit, en application de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958, d’une part, répondre au principe selon lequel la détermination des règles

447

Article L. 755 - 1 du code de l’éducation modifié par la loi n° 2012 - 347 du 12 mars 2012 et décret n° 213 - 233 du 21 mars 2013 modifiant le décret n° 96 - 1124 du 20 décembre 1996 abrogé par le décret n° 2015 - 1176.

529

relatives aux catégories d’établissements publics relève de la loi et, d’autre part, respecter le principe de la liberté de l’enseignement.

Sur le premier point, le Conseil constitutionnel dans sa décision du 14 mars 2024 (décision

n°

2024 - 304 L) , a indiqué que l’Ecole polytechnique constituait une catégorie particulière d’établissement public

sans équivalent sur le plan national, compte tenu des spécificités liées à ses missions et au statut de ses élèves. Elle constitue à elle seule une « catégorie d’établissements publics » qui relève de l’article 34 de la Constitution.

Ainsi, la décision du Conseil constitutionnel n° 64 - 27 L du 17 mars 1964 selon laquelle le législateur est seul compétent pour fixer les règles de création de cette catégorie d’établissement, lesquelles comprennent nécessairement les règles constitutives d ont fait partie la gouvernance, est applicable en ce qui concerne l’Ecole polytechnique.

Sur le second point, la mesure proposée qui consiste à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2024 - 304 L précitée tout en procédant à une modification de la gouvernance de l’Ecole polytechnique n’est pas de nature à revenir sur

le principe de la liberté de l’enseignement consacrée par ce même article 34.

1.3.

C ADRE CONVENTIONNEL

Sans objet.

1.4.

C OMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1.

N ECESSITE DE LEGIFERER

L a gouvernance en vigueur, fixée par l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation

(précité),

ne permet pas au directeur général d’exercer la plénitude de ses missions puisqu’il ne dispose pas de toutes les prérogatives liées à sa fonction

de direction . La réforme souhaitée nécessite de modifier l’article L. 755 - 1 précité, qui prévoit que le directeur général assure la direction générale de l’école sous l’autorité du présid ent du conseil d’administration

; dispositions dont le Conseil constitutionnel a confirmé

la nature législative par la décision n° 2024 - 304 L du 14 mars 2024.

2.2.

O BJECTIFS POURSUIVIS

530

La nouvelle gouvernance doit permettre une complémentarité stratégique entre un directeur général exécutif

(officier général) , qui dispose de l’ensemble des prérogatives de gestion, et un président non exécutif issu du monde de l’entreprise, qui préside le conseil d’administration et définit la politique de l’Ecole en lien avec son ministère de tutelle.

Elle correspond au modèle dominant de la gouvernance des grandes écoles d’ingénieurs françaises, dans le cadre de laquelle le chef d’établissement exerce le pouvoir exécutif pour la mise en œuvre des orientations décidées par le conseil d’administration. L a nomination d’un président ayant une expérience reconnue dans l’industrie ou le secteur économique permet, par ailleurs, une compréhension fine des évolutions économiques, des attentes des employeurs et des compétences recherchées chez les ingénieurs capa bles de répondre aux enjeux économiques, industriels et sociétaux.

OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1.

O PTIONS ENVISAGEES

Saisi d’une demande de déclassement d’une partie des dispositions de l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation, sur le fondement de l’article 37 al. 2 de la Constitution et en raison du rattachement

de l’Ecole polytechnique

à la catégorie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel constitués en grand établissement (EPSCP - GE), le Conseil constitutionnel par la décision n° 2024 - 304 L du 14 mars 2024 a confirmé la nature législative des dis positions de l’article L. 755 - 1, en considérant que l’Ecole polytechniq ue constitue une catégorie particulière d’établissement public sans équivalent sur le plan national en raison de la spécificité de l’École liée à ses missions et au statut de ses élèves.

3.2.

O PTION RETENUE

L’Ecole polytechnique constituant une catégorie particulière d’établissement public, l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation est modifié afin d’établir la nouvelle gouvernance de l’Ecole (le lien de subordination entre le directeur général et le présiden t du conseil d’administration étant supprimé), de spécifier la qualité d’officier général du directeur général –

lequel assure le commandement militaire de l’école, de préciser les modalités de nomination du président du conseil d’administration et de fair e figurer dans cet article les règles constitutives de l’établissement.

531

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1.

I MPACTS JURIDIQUES

4.1.1.

Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation

avec le cadre constitutionnel

D ans sa version résultant du

présent projet de loi, l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation modifie la gouvernance de l’Ecole polytechnique, administrée par le conseil d’administration et dirigée par le directeur général. Il rend ,

par ailleurs ,

applicable s

à l’Ecole polytechnique les dispositions relatives aux EPSCP et liste les principales ressources de l’établissement. Il renvoie ,

enfin ,

le soin à un décret en Conseil d’Etat de préciser les modalités d’application de la disposition législative.

Cette mesure s’inscrit dans le cadre constitutionnel évoqué au point 1.2. Elle conduit à préciser les éléments constitutifs d’une catégorie d’établissement public, en préservant les équilibres constitutionnels et en ne remettant pas en cause

le principe de la liberté de l’enseignement consacré par l’ article 34 .

4.1.2.

Articulation avec

le droit

international et européen

Sans objet.

4.2.

I MPACTS ECONOMIQUES ,

FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1.

Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2.

Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3.

Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4.

Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

532

La modification des attributions du président du conseil d’administration aura pour effet de rendre son emploi non rémunéré, à l’instar des disposi tions relatives aux présidents de

conseil d’administration des

EPSCP sous tutelle du ministre

des armées, et donc de diminuer les charges de l’établissement. Cette disposition figurera dans le décret en Conseil d’Etat pris pour l’application de l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation.

4.2.5.

Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6.

Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7.

Impacts sur les services administratifs

La modification de la répartition des attributions entre le président du conseil d’administration et le directeur général est dépourvue d’incidence sur les services administratifs relevant de l’Ecole polytechnique. La mesure opère un transfert d’attributio ns entre les deux dirigeants sans apporter de modifications aux missions qui seront réalisées par les mêmes services de l’Ecole.

4.3.

I MPACTS SOCIAUX

4.3.1.

Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2.

Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

4.3.3.

Impacts sur la jeunesse

La mesure proposée a notamment pour effet de modifier la gouvernance de l’Ecole polytechnique. Le président du conseil d’administratif deviendra un

président non exécutif issu du monde de l’entreprise, à qui incombera plus particulièrement de définir la politique générale de l’établissement et de l’organisation des relations avec les structures nationales et internationales afin de promouvoir le rayonnement scientifique et technologique de l’Ecole polyte chnique .

533

Cette promotion du rayonnement bénéficiera aux usagers de l’Ecole, tant en cours de scolarité qu’une fois diplômés.

4.3.4.

Autres impacts sur la société et les particuliers

Sans objet.

4.4.

I MPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1.

Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2.

Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d ’adaptation au changement climatique , à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels .

4.4.3.

Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4.

Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5.

Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6.

Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

534

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7.

Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1.

C ONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 253 - 1 du code général de la fonction publique et de l’article 9 du décret n° 2015 - 1176, le comité social d’établissement et le conseil d’administration de l’Ecole polytechnique ont été consultés sur le projet de modification de l’article L. 755 - 1 du code de l’éducation, et ont respectivement rendu un avis défavorable le 17 juillet 2025 et un avis favorable le 21 juillet 2025.

Le s présentes dispositions ont, par ailleurs ,

été soumis es

à l’avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (séance du 8 juillet

2025 ), conformément aux dispositions des articles L. 232 - 1, D. 232 - 1 et D. 232 - 5 - 1 du code de l’éducation , qui a émis un avis défavorable .

5.2.

M ODALITES D ’ APPLICATION

5.2.1.

Application dans le temps

La présente disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel

de la République française.

5.2.2.

Application dans l’espace

Cette mesure s’applique sur l’ensemble du territoire de la République française.

S’agissant de l’application à Wallis - et - Futuna, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle - Calédonie, il convient de modifier les articles L. 775 - 1, L. 776 - 1 et L. 777 - 1 du code de l’éducation pour étendre la mesure dans ces collectivités.

5.2.3.

Textes d’application

535

Afin de tirer les conséquences des évolutions législatives portées par cet article et de les compléter sur différents points, le décret n° 2015 - 1176 du 24

septembre 2015

relatif à l’organisation et au régime administratif et financier de l’Ecole polytechnique sera modifié pour procéder à la nouvelle répartition des attributions entre le directeur général de l’Ecole et le conseil d’administration. Le décret n ° 2015 - 566 du 20 mai 2015 relatif au remboursement des frais d'entretien et d'études par certains élè ves de l'Ecole polytechnique

sera par ailleurs modifié pour tirer les conséquences du transfert de compétences entre le président du conseil d’administration et le directeur général.

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Source

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