Le texte article par article
Avis du Conseil d’État
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CONSEIL D’ETAT
Assemblée générale
_________
Séance du jeudi 2 avril
202 6
N os
410703 et 410 704
M. THIERS,
M me
MERLOZ ,
rapporteur s
EXTRAIT DU REGISTRE
DES D É LIB É RATIONS
AVIS SUR UN E PROPOSITION
DE LOI
ORGANIQUE
visant à transmettre au Parlement les
avis du Conseil d’Eta t sur les projets de loi
ET SUR UNE PROPOSITION DE LOI
v isant à rendre publics les avis du Conseil d’Etat sur les projets et sur les propositions de loi
1.
Saisi par l a
président e
d e l’Assemblée nationale
le 1 0
mars
2026
en applicati on d e
l’article 39, al inéa 5, de la Constitution et de l’article 4
bis
de l’ordonnance n°
58 - 1100 du 17
novembre
1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de la proposition de loi organique visant à transmettre au Parlement les avis du
Conseil d’Etat sur le s projets de loi (n°
2 570 )
et de la proposition de loi visant à rendre publics les avis du Conseil d’Etat sur les projets et sur les propositions de loi, (n°
2569), déposées le 3
mars
2026 par M . Florent Boudié, le Conseil d’Etat, apr ès en avoir examiné le
contenu, formule les observations et suggestions qui suivent.
Présentée sur le fondement
du troisième alinéa de l’article 39
de la Constitution,
qui dispose que «
[l] a présentation des projets de loi déposés devant l'Assemb lée natio nale ou le Sénat répond a ux conditions fixées par une loi organique
» ,
l a proposition de loi organique entend modifie r
la loi organique n°
2009 - 403 du 15
avril
2009 relative à l’application des articles 34 - 1, 39 et 44 de la Constitution. Elle
prop ose d’ ajo ute r
aux conditions de présentation prévues par ce texte l’obligation de transmettre l’avis rendu par le Conseil d’ E tat sur tous les projets de loi à la seule exception de ceux
autorisant la ratification des traités et accords internationaux prése ntés au t itre de l’article 53 de la Constitution, afin de ne pas interférer avec la conduite des relations internationales.
Le Conseil d’Etat constate que ce faisant, la proposition de loi modifie substantiellement le régime de ces avis
en inscrivant dans la loi or ganique, tout en l’étendant
et en la rendant obligatoire , la pratique
que les G ouvernements successifs ont suivi e
depuis 2015 , qui ne concerne pas cependant aujourd’hui
l es projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale , les
projets de
loi de ratification des ordonnances de l’article 38 de la Constitution et l es projets de loi autorisant la ratification des traités et accords internationaux présentés au titre de l’article 53 de la Constitution.
2.
La proposition de loi ordinaire entend m odifie r
l’article L.
311 - 5 du code des relations entre le public et l’administration afin d’exclu re de la liste des documents non communicables
les avis du Conseil d’ E tat sur les projets de loi délibérés en Conseil des ministres.
Pour les mêmes motifs que ceux évoqués au point 1 , c es
dispositions ne s’appliqueraient pas aux avis rendus sur les projets de loi présentés au titre de l’article 53 de la Constitution.
La proposition entend également modifie r
l’article 4
bis
de l’ordonnance du 17
novembre
1958 men tionnée au 1 ci - dessus aux fins de rendre public l’avis du Conseil d’ E tat sur les propositions de loi
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inscrites à l’ordre du jour de l’Assemblée national e ou du Sénat , lorsqu’un tel avis est
rendu sur la saisine du président d’une assemblée en application du cinquième alinéa de l’article 39
de la Constitution .
3.
Le Conseil d’Etat rend un avis commun sur ces deux textes
qui sont intrinsèquement liés , la proposition de loi n’étant que le corollaire de la proposition de loi organique.
Sur les dispositions rel atives aux
avis rendus sur les projets de loi
4.
Le Conseil d’Etat examine les dispositions d es
propositions de loi concernant les avis sur
les projets de loi
au regard du
principe
constitutionnel
de séparation des pouvoirs, ( d écisions Conseil constitutionn el n° 2009 - 577 du 3
mars
2009, n°
2009 - 579 DC du 9
avril
2009, n°
2017 - 752 DC du 8
septembre
2017), de l’articl e 20 de la Constitution aux termes duquel «
[le] Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation
» ainsi que du
premier alinéa de l’a rticle 39
de la Constitution qui confère au Premier ministre le pouvoir d’initiative législative. Il examine également ces dispositions au regard du principe d u
secret des délibérations du Gouvernement
qui ,
s’il est protégé par des dispositions de nature
l égislative ,
doit cependant être pris en considération ( CE, 30 mars 2016, Mini s tre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie c/ Association France Nature Environnement , n°
383546, aux T. ) .
En ce qui concerne la constitutionnalité des disposi tions
proposées
5.
Le
Conseil d’Etat observe d’abord que ,
lors de l’examen
de la révision constitutionnelle du 23
juillet
2008, le pouvoir constituant a écarté plusieurs amendements tendant à rendre obligatoire la publicité des avis du Conseil d’Etat sur les
projets de loi, sans que soit invoqué e
alors la nature nécessairement c o nstitutionnelle de telles dispositions . Le Conseil d’Etat constate que le troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution renvoie à la loi organique la définition des conditions d e présentation
des
projets de
loi déposés devant l’Assemblée national e
ou le Sénat . Il estime que l a
circonstance
que des amendements visant à imposer la transmission des avis du Conseil d’Etat aux assemblées parlementaires
aient été
rejetés au cours des t ravaux préparatoires à l a révision constitutionnelle
ne peut être regardé e , à l ’examen
des débats parlementaires ,
comme traduisant la volonté de réserver au seul C onstituant
la possibilité de prévoir une telle transmission .
6.
Le Conseil d’Etat constate qu’e n renvoyant ,
par le troisiè m e alinéa de l’article 39
de la Constitution, à la loi organique le soin de fixer les conditions de présentation des projets de loi
déposés devant l’Assemblée nationale ou le Sénat , le Constituant a entendu que soient mis à dispo sition du Parlem e nt les éléments lui permettant de légiférer dans de meilleures conditions, notamment en améliorant son information
sur la portée des dispositions qui lui sont soumises , et e n
contribuant ainsi à la sincérité et à la clarté des débats parl ementaires tout
en poursuivant l’objectif à valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. Le
Conseil d’Etat observ e que le s avis
qu’il r e nd
sur les projets de loi sont, par nature, susceptibles de contribuer à l’atteinte des même s
objectifs, comme l’a
d’ailleurs
montré la pratique observée depuis 2015. Il souligne qu’il en va ainsi de tout autre avis don t
un texte prévoit qu’il doit être recueilli
avant l’adoption d’un projet de loi, et dont le Conseil d’Etat vérifie
l’existence e t examine la teneur avant d’émettre son propre avis. Dès lors, le Conseil d’Etat considère q u e les dispositions vi sant à ajouter
l’avis du Conseil d’Etat à
la liste des
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documents devant accompagner les projets de loi
déposés sur les bureaux des assemblées
relève nt
du champ de la loi organique prise en application du troisième alinéa de l’article 39 .
7.
La proposition de loi o r ganique prévoit
que
la publicité des
avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi
interviendra
seulement
au moment du dépôt de ces pro jets au Parlement, après qu’ils
aur ont été délibérés en conseil des ministres
conformément à l’article 3 9
de la Constitution .
Le Conseil d’Etat estime que ces dispositions
ne constitue nt
donc pas une immixtion du législateur dans l’organisation du travail
du Gouvernement
ou son fonctionnement , pas plus qu’ elles n’entravent
l’ initiative législative
du
Premier ministre
qui s’exerce librement au vu de l’avis du Conseil d’Etat . Dès lors, le Conseil d’Etat considère que la proposition de loi ne porte atteinte ni
au principe de la séparation des pouvoirs, qui s’applique au Gouvernement, ni au premier alinéa de
l’article 39
de la Constitution. Il observe que l e Gouvernement rest ant
maître , j usqu’à ce qu’il
dép ose le projet de loi
sur le
b ureau de l’une des assemblé es parlementaires,
des conséquences à tirer de l’avis que, conformément à la C onstitution, il est tenu de recueillir , c es dispositions ne portent pas davantage atteinte à l’article 20 de la Constitution .
8.
La
proposition de loi orga ni qu e
vise à
s’applique r
à tous les projets de loi, y compris
les projets de révision constitutionnelle ,
qui font l’objet d’un avis du Conseil d’Etat en application de l’article 39 de la Constitution, ainsi que
les projets de loi de finances et de financement de la sécurité social e ,
jusqu’à présent excl us
d e la publicité donnée par le Gouvernement ,
à la seule exception des projets de loi autorisant la ratification des traités internationaux déposés en application de l’article 53 de la Constitution , cette dernière exception étant ju stifiée par la néces si té
de préserver la conduite des relations internationales de la France . Observant en outre que
les textes réglementaires ,
en particulier
ceux
intervenant dans le domaine législatif ,
ne sont pas concernés par ce no u ve au dispositif
fond é sur le troisième alinéa de l’article 39
de la Constitution , pas plus, par voie de conséquence, que les avis rendus à la demande du G ouvernement en application de l ’ article L .
112 - 2 du code de justice administrative , l e
C on seil d’Etat estime
que la
délimi tation du champ des avis
concernés
ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel .
En ce qui concerne le secret des délibérations du
G ouv ernement
9.
Le Conseil d’Etat rappelle
que le secret des délibérations du Gouvernement, dont découle le
caractè re confidentiel des avis que le
Conseil d’Etat
rend au Gouvernement ,
consa cr é p ar la jurisprudence contentieuse pour les projets de décret (CE, 30
mars
2016, Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie c/ Association France Nature Envi ronnement , n°
383546, aux T. ), n’a, quant à lui, pas été reconnu par le Co ns eil
constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle ( d écision n°
2017 - 655
QPC du 15
septembre
2017). Il est au nombre des secrets protégés par la loi et des exceptions , mentionnées au 2°
de l’article L.
311 - 5 du code des relations entre le p ub lic
et l’administration, justifiant le refus de communication d’un document administratif.
Il n’en demeure pas moins important pour permettre au Gouvernement d’exercer ses prérogat ives dans les meilleures conditions.
10.
Le Conseil d’Etat note
que la propo si tio n de loi prévoit
que les avis qu’il rend
sur les projets de loi
sont transmis au Parlement et sont rendus publics après que le projet de loi a été délibéré en conseil des minist res et que le Gouvernement a déci d é
de
le déposer
sur le bureau de l’une des assemblées . Il considère dès lors que ,
compte tenu du moment où elle intervient et de l’intérêt que cette transmissi o n
pr ésente pour l’information du Parlement ,
elle
ne
porte
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au s ecret des délibérations du Gouvernement auc une atteinte susceptible de se heurter à un obstacle d’ordre constitutionnel . Le
Conseil d’Etat relève par ailleurs que la publicité des avis qu’il rend sur les projets o u propositions de loi , dè s lors qu ’e lle
n’i mpose pas la communication des travaux préparatoires à l ’adoption de ses
avis , ne porte pas non plus atteinte au
secret de ses propres délibérations, prin c ipe essentiel à l’exercice de son office
e n to ute indépendance .
En ce
qui
concerne le droit de commu nication des avis sur les projets de loi
11.
Le Conseil d’Etat note qu’aux termes
du quatrième alinéa de
l’article L.
311 - 2
du code des relations entre le public et l ’administration
: «
Le droit à communica ti on n e s'exerce plus lorsque les documents font l'o bjet d'une diffusion publique
» .
D ès lors que l es dispositions de la
proposition de loi organique
ont pour conséquence la publicité des avis
rendus par le Conseil d ’Etat s ur les projets de loi déposés sur
l e bu reau de l’une des assemblées , ces avis n’entr e r aie nt plus dans le champ du droit à communication défini par l ’article L 311 - 2 cité précédemment. Le Conseil d ’Etat
estime en conséquence qu’il n’est pas néces s aire , au I de l’article unique de la pro po siti on de loi,
de prévoir
au 1° de l’article L.
311 - 5
du même code
une exception au principe selon lequel les avis du Conseil d’Etat ne sont pas communicables . Les avis sur les projets de loi qui ne seraient pas d é posés sur le bureau d’une assemblée deme ur erai ent en effet
exclus du
champ des documents admini stratifs communicables conformément à
l’article L.
311 - 5 dans sa rédacti o n actuelle .
Sur les dispositions rel ati ves à
la publicité des avis rendus sur les propositions de loi
12.
Le Conseil d’Etat constate
que l es principes constitutionnels au regard desq uels examin e
les dispositions relatives à la publicité des avis ren d us sur les projets de loi ne trouvent pas
à s’ appliquer aux avis rendus sur des propositions de loi, le Parlement pouvant se prescrire à lui - même de nouvelles règles pour la présentation d e ses propres initiatives législatives, pourvu qu’il respecte alors
l’ensemble des dispositions constituti onn elles
gouvernant ses attributions et son fonctionnement.
13.
Le Parlement étant compétent pour fixer les règles de présentation des propositions de lo i
émanant de ses membres, l e Conseil d’Etat observe que la proposit i on de loi rend obligatoire la publicit é d es av is rendus sur les propositions de loi et ce, au moment de leur inscription à l’ordre du jour
de la séance plénière
de l’assemblée concernée . I l constate que bien que cette disposition aura it
pour conséquence d e
rompre
avec la pratique selon laquell e ,
alors
même qu’aucun texte ne le prévoit, la publicité de l’avis , communiqué par le président de l’assemblée à l’auteur de la proposition
de loi , es t conditionnée
à l’ accord
de ce dernier , la proposition de loi ne s e
heurte sur ce point à aucune disposit ion
cons titutionnelle
(Conseil constitutionnel, décision n° 2015 - 712 DC du 11 juin 2015, cons.
18) .
14.
Le Conseil d’Etat estime néanmoins
que, pour écla irer pleinement les travaux parlementaires à un stade utile, et alo r s que le cinquième alinéa de l’article
39
de la Constitution prévoit la saisine du
Conseil d’Etat avant l’examen d’une proposition de loi en commission, le dispositif gagnerait en cohérenc e en impos ant
la publicité des avis avant cet examen en c ommission, en tout état de cause au pl us tard
lors de la convocation de cette dernière.
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Sur l’entrée en vigueur des dispositions
15.
Le Conseil d’Etat croit utile de souligner
que les
disposi ti ons
de s propositions de loi
ne valent que pour l ’ avenir et ne s ’appl iqueront donc qu’aux avis
qu ’ il
rendra sur les
projets et propositio ns de loi dont il sera saisi
à compter de l’entrée en vigueur des lois issues de s
propositions de loi faisant l ’ objet d u prése nt avis .
Cet avis a été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’ E tat dans sa séance du jeudi
2
avril
202 6 .
SIGNÉ
:
Le
président
:
Didier - Roland Tabuteau ,
v ice - président du Conseil d’ E tat ,
Le s
rapporteur s
:
Thiers
Thiers, conseil l er d ’ Etat,
M ar ie - Gabr i e lle Merloz, conseil l è r e
d ’ Etat,
L e
secrétaire de séance
:
Thierry - Xavier Girardot ,
secrétaire général du Conseil d’ E tat.
POUR EXTRAIT CERTIFI É
CONF ORME
:
L a
secrétaire de la section de l’ administration
Signé S. Margage
Solenne Margage
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