Le texte article par article
Avis du Conseil d’État
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1 CONSEIL D’ETAT
Assemblée générale
_________
Séance du jeudi
2 9
janvier
202 6
N° 41 0481
EXTRAIT DU REGISTRE DES DELIBERATIONS
AVIS SUR UN E PROPOSITION
DE LOI
visant à empêcher la constitution de monopoles économiques dans les secteur s des médias
1.
Saisi , le 16
janvier
2026,
par la présidente de l’Assemblée nationale sur le fondement du cinquième alinéa de l’article 39
de la Constitution et de l’article 4
bis
de l’ordonnance n°
58 - 1100 relative au fonctionnement des assembl ées parlementaires,
de la proposition de loi , déposée , le 9
décembre
2025,
par Mme
Sophie Taillé - Polian,
visant
à empêcher la constitution de monopoles économiques dans les secteurs des médias (n°
2216 ),
le Conseil d’Etat, après en avoir examiné le contenu , formule les observations et suggestions qui suivent.
2.
Cette proposition de loi, qui comprend deux articles, s’inspire
des
recommandations émises par le groupe de travail n°
5 ,
créé dans le cadre des «
Etats généraux de
l’i n formation
» , lequel a notamment réfléchi à la manière de rénover la régulation des concentrations.
Elle a pour objectif de faire obstacle à la constitution de «
positions dominantes d’influence
»
dans certains médias, pour préserver le pluralisme écon omiq u e et d e l’information .
3.
A cet effet, elle tend
à modifie r
la loi n°
86 - 1067 du 30
septembre
1986 relative à la liberté de communication pour prévoir, d’une part, qu’une même personne ne peut exercer un contrôle direct ou indirect
sur un ensemble de mé dias
d’information, lorsque leur part d’influence cumulée, évaluée au regard de critères qu’elle énonce, excède un seuil défini par décret en Conseil d’Etat, et, d’autre part, que toute opération de concentration, au sens de l’article L.
430 - 1 du code
de c ommerce , intervenant dans le secteur des médias d’information est soumise à l’Autorité de la concurrence qui, avant de se prononcer, recueille l’avis motivé de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique. E lle
prévoit ainsi
de remplace r
les articles 41 - 1 à 41 - 3 de la loi du 30
septembre
1986, qui seraient abrog és ,
[et]
de défini r
les personnes qui peuvent être regardées comme titulaires d’une autorisation ,
ainsi que l’expression «
média d’information
» .
Sur la prise en compte des exigences du règlement (UE) 2024/1083
4.
Le Conseil d’Etat observe ,
à titre li minaire ,
que ce tte proposition de loi n’a pas pour but d’adapter le droit national aux exigences du
règlement (UE) 2024/1083 du Parlement européen et du Conseil du 11
avril
2024 établissant
un cadre commun pour les services de médias dans le marché intér ie ur et modifiant
la
directive 2010/13/UE dit «
règlement européen sur la liberté des médias
» ,
qu’elle n’évoque pas. Son champ d’application ,
limité aux «
médias d’information
» ,
ne coïncide d’ailleurs pas avec celui de
l’article 22 d e ce règlement ,
qu i impose aux Et ats membres d’établir, dans leur droit national, des règles de
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2 fond et de procédure permettant d’évaluer les concentrations sur le marché des médias susceptibles d’avoir un effet important sur «
le pluralisme des médias et l’indépendance é di toriale
» ,
et d ont le champ d’application s’étend à toute concentration
«
concernant au moins un fournisseur de service de médias ou un fournisseur de plateforme en ligne fournissant un accès aux contenus médiatiques
»
(article 2, 15)
du règlement ) . Dans
c e règlement, la notion de «
services de médias
»
couvr e
«
, en particulier, la radiodiffusion sonore et télévisuelle, les services de médias audiovisuels à la demande, les services audio à la demande et les publications de presse
»
(considérant 9 du
r èglement) , étan t précisé que les fournisseurs de plateformes de partage de vidéos ou les fournisseurs de très grandes plateformes qui exercent un contrôle éditorial sur une ou plusieurs parties de leurs services peuvent également être qualifiés de fourni ss eurs de service s de médias (considérant 11 du règlement) . Le Conseil d’Etat estime, par suite, que le dispositif prévu par la pro position
de loi ,
qui ne méconnaît pas les prévisions de ce règlement d’harmonisation minimale en instituant un contrôle des o pé rations de conc entration des médias d’information, nécessitera néanmoins d’être complété ,
par ailleurs ,
par le législateur pour permettre la mise en œuvre complète d e c e
règlement .
Sur le champ d’application des mesures proposées pour empêcher la
constitution d e monopoles économiques dans le secteur des médias.
5.
Le Conseil d’Etat constate que malgré la généralité de l’intitulé retenu p a r la proposition de loi ,
laquelle semble concern e r
la constitution de m onopoles économiques dans le secteur des
m édias sans dist inction de support s
et de nature, les mesures envisagées par celle - ci sont ,
a insi qu’il a été dit au point précédent ,
circonscrites aux seuls médias d’information .
6.
La notion de «
médias d’information
» est définie par la proposition de l oi
comme vi sant «
toute entreprise de communication audiovisuelle ou de services de médias audiovisuels à la demande accordant une place importante à l’information et à l’actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale dans sa pr og rammation ain si
que toute entreprise éditrice au sens de l’article 2 de la loi n° 86 ‑897 du 1er ao ût 1986 portant réforme du régime juridique de la presse, dont les publications de presse ou les services de presse en ligne présentent un caractère d’infor mation politiqu e et générale
» . Elle se réfère
ainsi , d’une part,
implicitement à la définition de la «
communication audiovisuelle
» donnée par l’article 2 de la loi du 30
septembre
1986 , laquelle inclut notamment les services de radio, de télévision et de médias audiov is uels à la demande , et, d’autre part, explicitement à l’article 2 de la loi du 1 er
août
1986 s’agissant de la presse papier ou en ligne, c’est - à - dire uniquement aux entreprise s
qui communiquent à destination du public et sont donc éditrices d’informations , par opposition aux plateformes ,
lesquelles stockent des contenus et se trouvent ainsi exclues
des «
médias d’information
» au sens de la proposition de loi.
7.
Le Conseil d’Etat observe cependant
que s’il existe déjà en matière de presse des définitions d e l’expression «
information politique et générale
» à l’article D.
19 - 2 du code des postes et communications électroniques et à l’article 2 du décret n°
2009 - 1340 du 29
octobre
2009 pris pour application de l'article 1 er
de la loi n°
86 - 897 du 1 er
août
19 86
portant réforme du régime juridique de la presse ,
qui permettront de qualifier aisément certaines entreprises éditrices de presse et de presse en ligne de médias d’information, l’imprécision de la notion de «
place importante
» faite «
à l’information e t à l’actualité politique et générale, locale, nationale ou internationale dans sa programmation
»
s’agissant des entreprise s
de communication audiovisuelle ou de services de médias audiovisuels à la
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3 demande
risque de rendre plus délicate la détermination de s entreprises concernées. Il suggère en conséquence de clarifier sur ce point la rédaction de la proposition de loi
en s’inspirant des définitions existantes de l’ «
information politique et générale
» en matière de presse , et de m odifie r
par ailleurs l’intitulé de la proposition de loi pour ne cibler que le
seul secteur des médias d’information .
Enfin , il propose
que le s intitulés du titre
II
de la loi du 30
septembre
1986
: «
D e s services de communication audiovisuelle
»
et de son chapitre III
: «
Dispositions applicables à l’ensemble des services de communication audiovisuelle soumis à autorisation
» ,
soient adaptés à ce champ d’application.
Sur la constitution ou l’extension de groupes dans le secteur des mé d i as d’information et les éventuelles atteintes au pluralisme
8.
Sans méconnaitre le risque que la constitution de positions dominantes combinées dans plusieurs types de médias fait courir au pluralisme, le Conseil d’Etat observe cependant qu’en
l’absence d’ é t udes démontrant le caractère systématique
et inévitable de l’atteinte au pluralisme résultant de la constitution ou de l’extension d’un groupe dans le secteur des médias d’information, il n’est pas établi
qu’une opération d e
croissance externe ou interne dans ce secteur implique toujours ,
par elle - même ,
une atteinte au pluralisme et à l’indépendance des médias. En effet, les dirigeants d’un groupe de médias d’information peu ven t estimer qu’il est conforme à l’ intérêt économi q u e
du groupe
de retenir un mode de gestion qui préserve la diversité et l’indépendance éditoriale des différents médias
qui le constituent . Il s’en déduit que si ce type d’opérations appelle une vigilance particulière, les mesures prises pou r
préserver le pluralisme doivent toujours trouver leur origine dans la démonstration d’une atteinte à celui - ci , qui ne peut
être présumée .
Sur l a prohibition du
contrôle par une même personne d’un ensemble de médias d’information dont la part d ’ i nfluence cumulée excède un seuil défini par décret en Conseil d’Etat
9.
Ainsi qu’il a été dit au point 3,
la proposition de loi tend à
modifie r
l’article 41 de la loi du 30 septembre 1986 ,
pour prévoir qu e
: «
Une même personne physique ou morale ne peut e x e rcer un contrôle direct ou indirect, au sens de l’article L.
233 ‑3 du code de commerce, sur un ensemble de médias d’information, dont la part d’influence cumulée excède un seuil défini par décret en Conseil d’ E tat.
» . Elle propose de précise r
au sein du m ê me article les critères au regard desquels est évaluée cette «
part d’influence cumulée
» ,
qui sont , en premier lieu,
«
l’audience cumulée sur l’ensemble des supports de diffusion
», à savoir les s upports imprimés, numériques, télévisuels et radiophoniq u e s, ainsi que les plateformes de partage de vidéos et les services de réseaux sociaux , avec une pondération propre à chaque support tenant compte de ses caractéristiques propres ,
et de son «
taux de pénétration
»
au sein de la population , en deuxième lieu ,
la nature des contenus diffusés, en troisième lieu, l ’étendue de la présence pluri ‑médias , et enfin l ’existence de synergies éditoriales ou commerciales entre les entités concernées.
Enfin, elle prévoit que l es modalités d’application de
cet
artic l e
s er ont déterminées par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, après consultation de l’Autorité de la concurrence.
10.
La proposition de loi
vise ainsi à instaurer une prohibition du contrôle par une même personne d’u n
ensemble de médias éditeurs d’ information ,
dont la part d’influence cumulée sur tous les supports de diffusion confondus excède rait
un seuil à défini r
par décret en Conseil d’Etat . S elon l’exposé des motifs de la proposition de loi ,
la pondération de cet t e
part d’influence ,
évaluée notamment
par le biais du calcul de l’audience cumulée de ces différents
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4 supports ,
est inspiré e
de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle allemande ,
laquelle a dégagé trois critères d’appréciation du pouvoir d’influence d ’ un média
: le pouvoir suggestif ( Suggestivkraft ), résultant de l’éventuelle combinaison
d’un texte, d’une image (inerte ou en mouvement) et du son , sachant que plus un média combine ces éléments plus son pouvoir suggestif est fort , la pénétration ( Breite n w irkung )
qui découle de la facilité d’accès au média concerné , et le degré d’actualité ( Aktualität )
de l’information délivrée qui est mesuré journellement.
L e s
cadre s
constitutionnel et conventionnel à respecter
11.
Le Conseil d’Etat rappelle
q ue
l a liberté de communication proclamée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen est une liberté constitutionnelle particulièrement protégée, d’« autant plus précieuse
» selon le Conseil constitutionnel que son exercice est u ne
c ondition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés
(Décision n°
84 - 181
DC du 11
octobre
1984
-
Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de pres se
–
considérants 35 à 38 ) . Elle ne protège pas seulement les éditeurs de programmes mais également les auditeurs, téléspectateurs et lecteurs. Ainsi, dans le secteur de la communication audiovisuelle, le Conseil constitutionnel considère que le public doi t po uvoir disposer «
aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé , de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractère différent dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information
» ( D éci si on
n°
86 - 217
DC
du 18
septembre
1986
-
Loi relative à la liberté de communication
-
considérant 11 ).
Il estime que, dans le secteur de la presse, le public auquel s’adressent les quotidiens d’information politique et générale doit être à même «
de dispos er
d ’un nombre suffisant de publications et de tendances et de caractères différents ; qu ’ e n définitive
l’objectif à réaliser est que les lecteurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de
1 78 9 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts
privés
ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu’on puisse en faire les objets d’un marché
» ( Décision n°
84 - 181
DC du 11
octobre
1984 précitée et déc is io n n°
86 - 210
DC du 29
juillet
1986
-
Loi portant réforme du régime juridique de la presse
-
considérant 20 ). Le pluralisme et l’indépendance des médias constituent ainsi des objectifs à valeur constitutionnelle ( D écision n°
2009 - 577
DC du 3
mars
2009
-
Lo i relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision
-
considérant 3 ).
12.
Le Conseil d’Etat
souligne
cependant que le Conseil constitutionnel ,
dans sa décision n°
84 - 181
DC du 11
octobre
198 4
citée précédemmen t , a également
jugé , d’une part, que
des dispositions qui imposeraient à tout moment aux personnes possédant ou contrôlant des
quotidiens nationaux, régionaux, départementaux ou locaux d’information politique et générale le respect de plafonds de
d if fusion dont le dépassement peut dépendre du succès auprès du public de
ces
quotidiens ou des mécomptes des quotidiens concurrents «
porteraient ainsi à la liberté de ces personnes et, plus, encore, à la liberté des lecteurs, une atteinte directeme nt
c ontraire à l'article 11 de la Déclaration de 1789
»
(considérant 41),
et d’autre part, que la liberté de création et de développement naturel des quotidiens n' était pas atteinte ,
pas plus que le libre choix des lecteur s, dès lors que
la loi elle - même e xc lu ai t «
le jeu des plafonds au cas de création de nouveaux quotidiens ou au cas de développement de la diffusion dû à d'autres causes que des opérations d'acquisition ou de prise de contrôle
» (considérant 43) . Le juge constitutionnel en a dé duit
q u’il ne saurait être
souten u
que «
ces dispositions méconnaissent la liberté d'entreprendre alors qu'elles ne limitent en rien la création de nouveaux quotidiens ou l'expansion de la clientèle des quotidiens existants
»
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5 (considérant 53).
Il a en outre pr éc isé que «
s'il est loisible au législateur, lorsqu'il organise l'exercice d'une liberté publique en usant des pouvoirs que lui confère l'article 34 de la Constitution, d'adopter pour l'avenir, s'il l'estime nécessaire, des règles plus rigoureuses que c el le s qui étaient auparavant en vigueur, il ne peut, s'agissant de situations existantes intéressant une liberté publique, les remettre en cause que dans deux hypothèses : celle où ces situations auraient été illégalement acquises ; celle où leur remise en
c au se serait réellement nécessaire pour assurer la réalisation de l'objectif constitutionnel poursuivi
»
(considérant 47) .
13.
Le Conseil constitutionnel consid ère
également qu’il «
incombe au législateur, en fixant les règles tendant
à la préserva ti on
du caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels, de veiller à ce que leur application ne limite pas la liberté d’entreprendre dans des proportions excessives au regard de l’objectif constitutionnel du pluralisme
», et précise que la c on ci liation entre les divers principes et règles de valeur constitutionnelle applicables à la communication audiovisuelle «
doit être opérée compte tenu des contraintes techniques et des nécessités économiques d’intérêt général propres à ce secteur
» ( D éci si on
n°
2000 - 433
DC du 27
juillet
2000
-
Loi modifiant la loi n° 86 - 1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication
-
considérant 40 ).
14.
Le Conseil d’Etat relève par ailleurs que le droit à la liberté d’expression garanti par l’article 10 d e la
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales «
comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques
e t sans considération de frontières
». Il note que, d ans son arrêt de grande chambre du 5 avril 2022 (CEDH, 5
avril
2022, NIT S.R.L. c/ République de Moldova , n°
29470 - 12), la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a considéré, s’agissant du respec t du
pluralisme des médias, qu’au devoir d’abstention de toute ingérence de l’Etat s’ajoute l’«
obligation positive
», au sens de la jurisprudence de cette même cour , de mettre en place un cadre législatif et administratif approprié pour garantir un
p lu ralisme effectif, en distinguant le pluralisme interne, lequel s’attache au contenu des programmes, et le pluralisme externe visant l’organisation de l’audiovisuel au sein de l’Etat. La Cour a également précisé que ces deux types de pluralisme doivent êt re
envisagés ensemble, l’un pouvant compenser l’insuffisance de l’autre, les Etats contractants devant par conséquent jouir d’un large pouvoir d’appréciation dans leur choix des moyens à déployer pour garantir le pluralisme dans les médias. Conformément à l’ ensemble de ces règles et principes, le Conseil d’Etat ,
statuant au contentieux ,
a jugé qu’il découle des stipulations de l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales «
une obligation pour l es
E tats parties à la convention de mettre en place un cadre juridique et administratif propre à garantir le pluralisme des médias, qui doit s’entendre tant du pluralisme externe entre les différents médias d’information que du pluralisme interne qui vise,
a u sein de chaque média d’information, à assurer une expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion, l’accès du public devant ainsi être garanti à des informations impartiales et exactes et à une pluralité d’opinions et de commentaires
» (Décis io n n°
463162, association Reporters sans frontières , du 13
février
2024).
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6 L ’analyse des dispositions de la proposition de loi exposées au point 9
au
regard de ces cadres
15.
Le Conseil d’Etat estime qu’il se déduit de ces rappels qu ’ e n dépit de la vol on té
légitime de garantir le pluralisme externe ,
la prohibition
stricte
du contrôle par une même personne d’un ensemble de médias d’information ,
dont la part d’influence cumulée excède rait
un certain seuil
risquerait de porter ,
à la liberté d’entreprendre et
à
la liberté de communication elle - même ,
une atteinte qui ne serait pas adéquate, nécessaire et proportionnée
et serait dès lors contraire aux exigences constitutionnelles .
16.
Le Conseil d’Etat relève néanmoins, comme l’ont fait précédemment les «
E tat s gén éraux de l’information
» , la pertinence d’une évolution de la régulation qui serait fondée, non plus sur un contrôle du pluralisme limité à l’évaluation de l’audience «
potentielle
» totale des seuls médias traditionnels, mais étendue à l’intégrali té des m édias offrant des contenus d’information
en pren ant
en compte l’évolution des usages sur les supports numériques ,
la convergence des modes de diffusion , et l es effets d’amplification liés à ces modes de diffusion, lesquels forgent
le
pouvoir d’infl uen ce su r l’opinion au - delà de l a simple
part d’audience.
17.
Il estime en conséquence qu’afin de respecter l’objectif que se fixe la proposition de loi sans se heurter à un obstacle d’ordre
constitutionnel , la détermination d’u n seu il de part d’influence pourrait, plutôt que d’interdire son dépassement,
avoir pour conséquence en cas de dépassement de déclenche r
un contrôle ou une enquête de l’ A utorité
de régulation
de la communication audiovisuelle et numérique . Les pou voirs
de celle - ci devraient alors , sur la base de ses compétences actuelles, être adaptés à cet effet, afin de lui donner la possibilité de s’assurer du respect du pluralisme par le groupe concerné , sans préjudices des o bli gatio ns
conventionnelles qui pourr a ient déjà s’ appliquer
au sein de ce groupe .
Le constat d ’ un
ins uffisant respect du pluralisme
conduir ait
l’Autorité de régulation de la comm u nication audiovisuelle et num ériq ue, par le biais d’observations et recommandations
(portant par exemple sur l’indépendance des rédactions ,
des engagements concrets sur des garanties quant à l’autonomie de filiales,
pouvant all er jusqu’à la cession de parti cipa tions ou de filiales dans un secteur …) ,
à exiger la prise de mesures visant à le rétabl ir.
L’absence de prise
en compte
de s observations et recommandations
pourrai t ultérieurement conduire au pron oncé par
l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique
d’ injonctions de faire , pouvant aller jusqu’à l’obligation de procéder à des cessions ou des restructuration s
si aucun autre moyen d ’ assu rer le respect
du pl uralisme n’est envisageable , éventuellement sous astreinte, voire à des sanctions pécuniaires
en cas de non - respect de
ce s injonctions .
18.
Le Conseil d’Etat
suggère
en outre ,
afin de parvenir à une évaluation la plus concrète possible
de la part d’influence d’un groupe ,
de préciser
les
cri tères d’évaluation que l’ Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique devrait utiliser d ans le contrôle du respect du pluralis me . Par ailleurs, il observe que le seuil de part d’influence cumulée tel qu’envisagé par la proposition de loi ne p o urra it, au regard de son impact sur la liberté de communication, la liberté d’entreprendre et le droit de propriété ,
de même qu’en raison des sanctions que la procédure pourrait in fine
entrainer, être enti èrement renvoyé
à un
décret en Cons eil d’Etat, mais devrait comporter au moins la fixation préalable par le législateur
des critères dont il doit être tenu compte pour sa détermination au regard de l’objectif poursuivi.
19.
Le Conseil d’Etat rappell e qu’en tout état de cause les mesu res qui pourraient être ainsi adoptées devr o nt respecter les dispositions de l’article 21 du règlement
(UE)
2024/1083
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7 cité
précédemment , notamment en offrant aux fournisseurs de services de médias d’information concern és des voies de recours contre les mesures éventuellement prises à leur encontre par le r égulateur.
20.
Enfin, il souligne que l’a brogation des dispositifs dits «
anti - concentration
»
de la loi du 30 septembre 1986 nécessiterait préalablem ent une véritable analyse de se s im pacts, dès lors qu’ainsi qu’il a été dit aux points 5 à 7 le
champ d’application des mesures envisagées par la proposition de loi ne coïncide pas exactement avec celui sur lequel portent ces dispositifs .
Sur le contrôle des o pérations de concentration dans le secteur des médias d’information
21.
Ainsi qu’il a été dit au point 3, la proposition de loi tend à modifie r
l’article 41 - 4 de la loi du 30
septembre
1986 afin, selon son exposé des
motifs ,
de renforcer «
la coopération
des autorités régulatrices indé pendantes en confiant à l’autorité de la concurrence le contrôle du “ pouvoir d’influence ”
après avis de l’Arcom
». A cet effet, elle prévoit que toute opération de concentration, au sens de l’art icle L.
430 - 1 du code de comm erce,
doit, avant sa réalisation, être notifiée à l’Autorité de la concurrence et à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique ,
et que l’Autorité de la concurrence recueille, avant de se prononcer, l’avis de l’Autorité de régul ation
de la communication audiovisuelle et numérique, après lui avoir transmis les éléments de la saisine. Elle précise, par ailleurs, que l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique doit transmettre
ses observations dans un dél ai d’ un mois, sous la forme d’un avis motivé, rendu public et qui doit tenir compte d’un certain nombre de critères tenant à la part d’influence cumulée des médias d’information détenu s par la personne physique ou morale résul tant de l’opération de concen trati on, au contrôle effectif qu’exerce une personne physique ou morale à travers son portefeuille d’entreprises sur les sociétés concernées, au comportement passé de la personne physique ou morale concernée au regard du respec t des obligations légales déc oulan t de la loi du 30
septembre
1986 et de la loi du 29
juillet
1881 sur la liberté de la presse, ainsi qu’aux engagements pris par les parties à l’opération de concentration afin de garantir l’indépendance éditoriale, l’honnê teté, l’indépendance et le pl urali sme de l’information et des courants d’expression socio - culturels.
22.
Le Conseil d’Etat observe que ce t enrichissement
du régime de contrôle des opérations de concentration propre au secteur des services de médias d’inform ation vise ainsi , au sein du contr ôle économique en vigueur sur la base des exigences du droit de l’Union,
à garantir le pluralisme et l’indépendance des médias, constitutionnellement et conventionnellement protégés.
23.
En premier lieu, il constate , comme i ndiqué au point 4,
que
si le nouve au dispositif créé par la proposition de loi ne méconnait pas l’article 22 du règlement
(UE) 2024/1083 cité précédemment , il n’en assure qu’une adaptation incomplète, qui
nécessite ra d’être ajustée
su r plu sieurs points
par le législateur pour permettre la mise en œuvre complète
de celui - ci .
24.
En deuxième lieu, le Conseil d’Etat note qu’en l’état actuel du droit national, les opérations de concentration, telles que défin ies à l’article L.
430 - 1 du code de commerce, font l’objet, lorsque les seuils prévus à l’article L.
430 - 2 du même code sont atteints, d’un examen par l’Autorité de la concurrence qui apprécie si elles sont de nature à por ter atteinte à la concurrence . Il relève qu’il résulte de ce qui a été dit aux points 1 1
à 1 4
que la mise en œuvre d’une nouvelle mesure de contrôle des opérations de concentration au regard de leur impact sur le pluralisme et l’indépendance des médias peu t porter au droit de propriét é et à la liberté
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8 d’entreprendre une atteinte justifiée par la préservation du pluralisme et l’indépendance des médias, ou au regard des normes de l’Union européenne, du pluralisme des médias et de l’indépendance éditoriale, à condition que cette atteinte soit à la fois adéquate, nécessaire et proportionnée. En effet, comme cela a été dit au point 8, il estime
qu’une opération de concentration économique n’implique pas par elle - même une atteinte
au pluralisme et à l’indépendance des médias .
25.
Le Conseil d’Etat observe que
le nouveau dispositif envisagé par la proposition de loi confie à l’Autorité de la concurrence, après avis de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique, le cont rôle des opérations de concen trati on dans le secteur des services de médias d’information, sans en modifier le champ de compétence. I l constate , en outre,
que ce nouveau dispositif impose à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numé rique de tenir compte, dans s on av is motivé, d’un certain nombre de critères sans pour autant lui donner des pouvoirs d’investigation complémentaires lui permettant de pouvoir utilement les prendre en compte.
Aussi, au regard de
l’objectif de la propositio n de loi ,
il suggère que les dispo sitions soient complétées afin de permettre
expressément, d’une part,
à l’Autorité de la concurrence de prendre en compte l’avis de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique
dans son appréciat ion d e
l’impact économique d e l’o pération ,
et de donner , d’autre part,
à cette dernière les moyens de rendre un avis motivé et circonstancié .
.
26.
Par ailleurs, i l relève que si le champ d’application de ce nouveau régime de contrôle des opérations de concen tration est restreint, en ce qu’il
ne concerne que le secteur des médias d’information ainsi
qu ’il a été exposé
au x
point s
5 à
7 , il constate néanmoins qu’il imposera it
une double notification de toutes les opérations de concentration
intervenant dans ce s ecteur. Il estime que seront ainsi
soumises à ce dispositif des opérations de concentration qui sont susceptibles de n’avoir aucune incidence sur le pluralisme et l’indépendance des médias. Aussi, pour que ce nouveau dispositif ne porte pas une atteinte ex cessive à la liberté d’entrep rendr e et au droit de propriété, et ne méconnaisse pas le principe d’égalité, il propose , d’abord,
qu’il ne s’applique qu’aux opérations de concentration dépassant le s
seuil s
défini s
à l’article L.
430 - 2 du code de commerce . Il constate, ensuite, que rien ne justifie d’imposer aux entreprises du secteur une do uble notification auprès de c hacun e des autorités , la simple transmission à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique
de la notification faite à l’Autorité de la concurrence apparaissant suffisante .
27.
Enfin, i l estime
qu e certains des critères dont l’avi s de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique doit tenir compte d evro nt être précisés, leur formulation ne permettant pas de déterminer suffisa mment , les sociétés et personnes physiques o u morales visées . Il considèr e par ailleurs que la prise en compte du critère relatif au
comportement passé de la personne physique ou morale concernée
ne pourrait, au regard des sanctions pouvant éventuellement être infligées, respecter le principe de non rétroactiv ité d e la loi pénale , qui s’applique à toute sanction ayant le caractère de punition ,
qu’ e n
s’appliquant à la méconnaissance des règles postérieures à l’entrée en vigueur des dispositions de la proposition de loi .
28.
En troisiè me lieu, le Conseil d’Etat re lève qu’afin d’articuler au mieux les dispositions qui pourraient être prévues à l’article 41 de la loi du 30
août
1986 avec celles envisagées au point 23 , il conviendra de prévoir que lorsque l’ Au t orité de
régulation de l a communication audiovisuelle
et n umérique
émet un avis dans le cadre d’une opération de concentration ,
elle
peut,
pendant une période à fixer par le législateur ,
se dispenser de procéder à un contrôle ou
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9 une enquête dans l’hypothèse d’un franchissement du
seuil de part d’influence me ntion né
au point 9
en conservant
néanmoins la faculté de prendre les mesures prévues au point 17 .
29.
En dernier lieu, le Conseil d’Etat constate que certaines dispositions de coordination seront nécessaires, d’une part , afin de permettre à l’Autor ité d e la concurrence de suspendre les délais de sa procédure pour
prendre utilement connaissance de l’avis de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique
tel qu’il est envisagé par la proposition de loi ,
et , d’ autre
part,
d’assurer une articulation entre cette proposition et l’avis de l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique actuellement exigé au 1er alinéa de l’ article 41 - 4 de la loi du 30
septembre
1986.
30.
A l’issue de son examen des dispositions de la proposition de loi, le Conseil d’Etat observe enfin qu’il conviendra ,
en tout état de cause ,
de prévoir, d’une part, les adaptat ions nécessaires à son applic abili té outre - mer,
prenant en compte des critères propres au pluralisme observé dans chacune de ces collectivités,
et, d’autre part, une entrée en vigueur différée d’au moins six mois à compter de la publication du texte de loi
afin de laisser à l’Autorité
de r égulation de la communication audiovisuelle et numérique ainsi qu’ aux entreprises concernées le temps de prendre les dispositions utiles à la mise en œuvre du nouveau régime applicable.
Cet avis a été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’ E tat dans sa séance du jeudi
29
janvier
202 6 .
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