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Rapport parlementaire
N° 182
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 décembre 2025
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de plusieurs conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange,
Par M. Loïc HERVÉ,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Jean-Baptiste Lemoyne, Claude Malhuret, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; M. Étienne Blanc, Mme Valérie Boyer, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mmes Gisèle Jourda, Mireille Jouve, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Didier Marie, Pierre Médevielle, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (17ème législ.) :
847, 1675 et T.A. 167
Sénat :
853 (2024-2025) et 183 (2025-2026)
L'ESSENTIEL
Le projet de loi faisant l'objet du présent rapport vient apporter une régularisation législative a posteriori à six conventions-cadres, conclues avec l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et l'Espagne au tout début de la Vème République (entre 1958 et 1965), relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés (dits « BCNJ »), aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange.
La France compte en tout 137 « BCNJ » créés via des « arrangements spécifiques » sur le fondement des conventions-cadres conclues avec ses pays frontaliers. Conformément à l'article 53 de la Constitution, ces dernières doivent faire l'objet d'une ratification par voie législative ; cependant à l'époque six d'entre elles - ce qui représente 123 des 137 « BCNJ » recensées - ont été approuvées par simple décret, ce qui constitue pour elles en cas de contentieux une faille juridique manifeste.
Les conventions-cadres que votre commission vous propose d'approuver permettront de corriger cette anomalie de longue date : elles emporteront l « autorisation implicite » globale des BCNJ existants ; elles en permettront aussi la modification, comme il en existe le projet pour plusieurs BCNJ franco-suisses ; elles constitueront enfin un support juridique valide, dans l'éventualité où de nouveaux BCNJ viendraient à être créés.
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi, dont le Sénat est saisi en première lecture.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 3 décembre, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Loïc Hervé sur projet de loi n° 853 (2024-2025) autorisant la ratification de plusieurs conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange.
M. Loïc Hervé, rapporteur. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui un projet d'accord autorisant la ratification de six conventions-cadres relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés - dits « BCNJ » - aux contrôles en cours de route et aux gares communes ou d'échange. Il s'agit en fait d'une régularisation législative a posteriori, lesdites conventions ayant été conclues au tout début de la Ve République, de 1958 à 1965. En effet, au lieu d'une ratification par voie législative, conformément à l'article 53 de la Constitution, elles ont à l'époque fait l'objet - par erreur, oubli ou négligence - d'une ratification par décret. Depuis lors, elles ont été appliquées par 48 gouvernements successifs sans fondement juridique valide, soit une situation pour le moins baroque que vient corriger le texte que je vous présente aujourd'hui.
Les BCNJ sont des plates-formes douanières partagées entre deux pays frontaliers, constituant physiquement le point de passage des frontières : la grande majorité d'entre eux sont routiers, mais ils possèdent également des variantes ferroviaires, fluviales et aéroportuaires. Ils peuvent être complétés par des contrôles « en cours de route », c'est-à-dire à bord des trains.
Au sein de ces infrastructures mutualisées, les douaniers de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) réalisent des contrôles ciblés de personnes et de marchandises lors du franchissement de la frontière, dans le cadre de leurs différentes missions, à savoir la lutte contre les trafics, contre la criminalité organisée et le financement du terrorisme, mais aussi le contrôle de la conformité des marchandises et la perception des droits et taxes applicables. Les agents de la direction nationale de la police aux frontières (PAF) y sont également déployés, et ont quant à eux compétence pour prononcer des refus d'entrée ainsi que pour interpeller des personnes recherchées.
Je profite de cette intervention pour saluer la très bonne collaboration unissant les personnels douaniers et policiers, ainsi que le travail remarquable qu'ils accomplissent, notamment avec la saisie en 2023 de 92 tonnes de stupéfiants, 521 tonnes de tabac de contrebande, 20,4 millions d'articles de contrefaçon et 163,5 millions d'euros.
Outre leur intérêt opérationnel manifeste, les BCNJ sont aussi des vitrines permettant d'afficher la collaboration entre la France et ses voisins, ce qui contribue à la bonne image des services douaniers.
On compte en tout 137 BCNJ sur nos frontières, créés via des « arrangements spécifiques » sur le fondement de conventions-cadres conclues avec les pays frontaliers. Or, six d'entre elles - celles qui ont été conclues avec l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et l'Espagne -, ce qui correspond à 123 BNCJ des 137 BCNJ, n'ont pas fait l'objet d'une ratification par le législateur.
Ce défaut de ratification crée une faille juridique majeure, qui mettrait la France dans une situation inconfortable en cas de contentieux, puisqu'elle encourrait l'annulation des décrets de ratification, ainsi que la remise en question des contrôles effectués par les BCNJ et des actes juridiques réalisés sur leur fondement. Par bonheur, cette situation ne s'est jamais présentée, mais le risque demeure jusqu'à la ratification législative de ces conventions-cadres, régularisation a posteriori que le Conseil d'État a préconisée dans un avis de 2022.
Au-delà de cet enjeu de sécurisation juridique, ces six conventions-cadres, de rédaction largement similaire, présentent l'intérêt de fournir un cadre simple et harmonisé. Elles définissent les grands principes d'établissement et de fonctionnement des BCNJ, et notamment les modalités régissant les contrôles frontaliers juxtaposés : objet, périmètre, lieux, pouvoirs et responsabilités. Elles emporteront l'« autorisation implicite » globale des BCNJ existants ; elles en permettront aussi la modification, comme il en existe le projet pour plusieurs BCNJ franco-suisses ; elles constitueront enfin un support juridique valide, dans l'éventualité où de nouveaux BCNJ viendraient à être créés.
Mes chers collègues, compte tenu de ces éléments, il est difficile de ne pas approuver ce texte qui corrige une anomalie de longue date, et je vous propose de l'adopter, comme l'a fait l'Assemblée nationale le 10 juillet dernier, sans débat en séance publique.
Il est cependant possible de s'émouvoir de cette situation et de ce qui paraît être une négligence de l'exécutif vis-à-vis de l'application de l'article 53 de la Constitution... Faute corrigée est cependant pardonnée, et l'adoption de ce texte permettra à nos BCNJ de poursuivre leurs missions avec une sécurité juridique renforcée. À cet égard, je salue l'initiative de notre président, le 29 octobre dernier, qui a souhaité que notre commission effectue un travail d'inventaire et de suivi des conventions en vigueur, ce qui pourrait permettre de repérer d'autres anomalies.
L'examen de ce projet de loi est inscrit en séance publique à l'ordre du jour du mercredi 10 décembre prochain selon la procédure simplifiée, ce à quoi la Conférence des Présidents, ainsi que votre rapporteur, a souscrit. Je précise que nous avons organisé une audition dense sur ce sujet avec des fonctionnaires appartenant aux différents services concernés.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
M. Cédric Perrin, président. - Je vous propose de vous donner lecture de ce premier article, la rédaction des autres articles étant quasiment identique : « La ratification de la convention-cadre entre la République française et la République fédérale d'Allemagne relative aux bureaux de contrôles nationaux juxtaposés et aux gares communes ou d'échange à la frontière franco-allemande, signée à Paris le 18 avril 1958, et dont le texte est annexé à la présente loi, est autorisée à compter de cette date. »
L'article 1er est adopté.
Article 2
M. Cédric Perrin, président. - Cet article concerne la convention-cadre du 28 septembre 1960, conclue avec la Suisse.
L'article 2 est adopté.
Article 3
M. Cédric Perrin, président. - L'article 3 a trait à la convention-cadre avec la Belgique, en date du 30 mai 1962.
L'article 3 est adopté.
Article 4
M. Cédric Perrin, président. - Cet article porte sur la convention-cadre avec la République italienne, en date du 11 octobre 1963.
L'article 4 est adopté.
Article 5
M. Cédric Perrin, président. - L'article 5 concerne la convention-cadre du 21 mai 1964 passée avec le Grand-Duché du Luxembourg.
L'article 5 est adopté.
Article 6
M. Cédric Perrin, président. - Enfin, l'article 6 porte sur la convention-cadre avec le Royaume d'Espagne, en date du 7 juillet 1965.
L'article 6 est adopté.
Je mets au vote l'ensemble du projet de loi.
Le projet de loi est adopté sans modification.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
I. Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)
· Jeanne TROQUET, cheffe de la section frontières, sécurité, sûreté, au sein du Bureau Métiers de la surveillance - Méthodes de travail ;
II. Direction nationale de la police aux frontières (DNPAF)
· Anne CHAZAREIX, Commissaire divisionnaire, Cheffe de la Division des Frontières Schengen et Outre-Mer ;
III. Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères
Ø Mission des conventions et de l'entraide judiciaire (CEJ) :
· Yannick ANDRIANARAHINJAKA, chef de mission,
· Lucas FROMENT, adjoint au chef de mission, chef du pôle convention,
· Claire DERLON, rédactrice BCNJ, en visioconférence ;
Ø Directions géographiques :
· Gabriel BOURLAUD, rédacteur Belgique et Luxembourg, Mission Europe occidentale et nordique,
· Antoine STARCKY, chef de la Mission de l'Allemagne, de l'Europe alpine et adriatique,
· Florian VEAUDECRENNE, rédacteur Suisse, Mission de l'Allemagne, de l'Europe alpine et adriatique,
· Alexandre BACHELET, rédacteur Italie, Mission de l'Europe méditerranéenne,
· Olivia LAMY, rédactrice Espagne, Mission de l'Europe méditerranéenne, en visioconférence ;
Ø DJ/MAT :
· Alexandre PIQUET, chef de de la Mission des accords et traités,
· François MATTRET, rédacteur.
ANNEXE II
LISTE DES 137 BCNJ AU 24 JUIN 2025
Localisation du BCNJ
Fondement juridique et date de création
Statut
Allemagne (37 BCNJ dont 22 actifs )
Kehl - Pont de l'Europe
Décret n° 62-662 du 6 juin 1962
Inactif
Habkirchen
Inactif
Brême d'Or (Sarrebruck)
Actif
Grossrossein
Actif
Nasweiler-Bremerhof
Actif
Strasbourg - Pont de l'Europe
Actif
Brême d'Or (Spickeren)
Inactif
Neuenburg (Bade)
Décret n° 63-1054 du 15 octobre 1963
Inactif
Apach
Décret n° 65-102 du 12 février 1965
Inactif
Gare d'Apach
Décret n° 65-150 du 23 février 1965
Inactif
Gare de Neuenburg (Bade)
Inactif
Gare de Kehl
Inactif
Gare de Sarrebruck
Inactif
Gare de Uberherrn
Inactif
Gare de Forbach
Actif
Gare de Sarreguemines
Inactif
Frauenberg
Décret n° 65-1054 du 14 avril 1965
Inactif
Habkirchen
Inactif
Breisach
Décret n° 65-1179 du 29 décembre 1965
Actif
Brenschelbach
Actif
Neuf-Brisach
Actif
Chalampé
Décret n° 67-646 du 29 juillet 1967
Actif
Sarrebruck - Autoroute
Décret n° 70-155 du 20 février 1970
Actif
Sarrebruck - Spicheren
Décret n° 72-80 du 21 janvier 1972
Actif
Freistett - Gambshein
Décret n° 75-1045 du 28 octobre 1975
Actif
Gerstheim - Ottenheim
Décret n° 78-950 du 11 septembre 1978
Actif
Huningue - Weil am Thein
Décret n° 83-308 du 13 avril 1983
Actif
Benheim - Iffezheim
Actif
Ottmarsheim
Décret n° 85-357 du 21 mars 1985
Actif
Grosbliederstroff - Kleinblittersdorf
Décret n° 86-943 du 6 août 1986
Actif
Scheibenhard - Lauterbourg / Bienwald
Décret n° 86-944 du 6 août 1986
Actif
Marckolsheim - Sasbach
Décret n° 86-945 du 6 août 1986
Actif
Saint-Germanshof / Weiler
Décret n° 87-700 du 24 août 1987
Actif
Lembach / Hirschthal
Décret n° 87-702 du 24 août 1987
Inactif
Lauterbourg - Neulauterburg
Décret n° 88-782 du 22 juin 1988
Inactif
Walschbronn - Kroppen
Décret n° 88-1191 du 23 décembre 1988
Actif
Schoeneck - Gersweiler
Décret n° 89-767 du 16 octobre 1989
Actif
Suisse (31 BCNJ actifs)
Ferney - Voltaire
Décret n° 62-1220 du 15 octobre 1962
Actif
Aéroport Genève-Cointrin
Actif
Gare de Delle
Décret n° 67-682 du 7 août 1967
Actif
Châtelard (Valais)
Décret n° 72-74 du 21 janvier 1972
Actif
Gare de Châtelard
Actif
Gare de Bâle
Accord signé le 9 avril 1973, avenant en cours de négociation
Actif
Croix-blanche
Décret n° 74-189 du 22 février 1974
Actif
La Cure
Décret n° 76-1223 du 20 décembre 1976
Actif
Allschwil (Neuwiller)
Actif
Trafic de pacage (mouvements frontaliers de troupeaux d'animaux)
Actif
Laboratoires I et II de l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire (CERN)
Décret n° 78-442 du 20 mars 1978
Actif
Aéroport Bâle-Mulhouse
Décret n° 78-581 du 21 avril 1978
Actif
Allschwil (Hegenheim)
Décret n° 82-12 du 4 janvier 1982
Actif
Huningue - Route
Décret n° 87-165 du 9 mars 1987
Actif
Saint-Louis / Bâle
Décret n° 90-25 du 3 janvier 1990
Actif
Vallorbe-Le-Creux /
La Ferrière-sous-Jourgne
Décret n° 92-342 du 1er avril 1992
Actif
Gare de Genève-Eaux-Vives
Décret n° 95-799 du 14 juin 1995
Actif
Troinex
Décret n° 95-800 du 14 juin 1995
Actif
DC 35 b
Décret n° 95-801 du 14 juin 1995
Actif
Cara
Actif
Bardonnex Saint-Julien
Actif
Veyrier I - Le Pas de l'échelle / Fossard-Vernaz
Actif
Thonex-Vallard
Décret n° 95-806 du 14 juin 1995
Actif
Gare de Genève-Cornavin
Décret n° 96-544 du 13 juin 1996
Actif
Bâle - Lysbüchel
Décret n° 2000-132 du 11 février 2000
Actif
Pontarlier
Décret n° 2009-1072 du 26 août 2009
Actif
Vallorbe
Actif
Gare d'Annemasse
Accord signé en 2019
Actif
Delle - Boncourt
Actif
Col France
Actif
Saint-Gingolph
Accord signé en 2021
Actif
Belgique (28 BCNJ actifs)
Route d'Erquelinnes (Jeumont)
Décret n° 65-930 du 2 novembre 1965
Actif
Route de Mons (Maubeuge)
Actif
Route de Mons (Valenciennes)
Actif
Route de Rekken (Neuville-en-Ferrain)
Actif
Route de Rocroi (Couvin)
Actif
Gare d'Erquelinnes
Actif
Gare de Jeumont
Actif
Gare de Blandain
Actif
Gare de Tourcoing
Actif
Gare de Quévy
Actif
Route Charleroi - Maubeuge
Actif
Route Bruxelles - Paris Nord
Actif
Route Tournai - Lille
Actif
Route Grand-Reng (Vieux-Reng)
Décret n° 68-1012 du 8 novembre 1968
Actif
Route Bray - Dunes - La Panne
Décret n° 70-420 du 12 mai 1970
Actif
Halluin-Est / Ménin-Est
Décret n° 71-265 du 2 avril 1971
Actif
Route Dour à Bavia
Décret n° 73-333 du 14 mars 1973
Actif
Saint-Aybert / Hensies
Décret n° 73-483 du 11 mai 1973
Actif
Camphin-Lamain
Décret n° 74-887 du 22 octobre 1974
Actif
Wattrelos / Herseaux
Décret n° 77-302 du 22 mars 1977
Actif
Saint-Michel /Hirson-Forêt / Macquenoise
Actif
La Chapelle-Beaubru
Décret n° 78-229 du 24 février 1978
Actif
Aubange - Mont-Saint-Martin (autoroute Arlon - Longwy)
Décret n° 79-966 du 2novembre 1979
Actif
Mouscron / Neuville-en-Ferrain
Décret n° 80-150 du 12 février 1980
Actif
Hensies - Condé
Décret n° 82-435 du 19 mai 1982
Actif
Mont-Saint-Martin - Aubange
Décret n° 82-527 du 14 juin 1982
Actif
Gare de Courtrai - Lille
Décret n° 88-119 du 1er février 1988
Actif
Stenvoorde - Abele
Décret n° 89-930 du 20 décembre 1989
Actif
Italie (10 BCNJ dont 6 actifs)
Gare de Modane
Décret n° 54-1284 du 3 décembre 1954
Actif
Gare de Vintimille
Inactif
Col de Montgenèvre
Décret n° 60-216 du 3 mars 1960
Actif
Vintimille (autoroute)
Décret n° 73-188 du 16 février 1973
Inactif
Fréjus - Bardonnèche
Décret n° 82-947 du 28 octobre 1982
Actif
Fréjus - Modane
Actif
Fréjus - Autoport Fréney
Actif
Gare de Breil-sur-Roya
Décret n° 83-979 du 2 novembre 1983
Inactif
Gare de Limone
Inactif
Mont-Blanc - Entrèves
Décret n° 84-199 du 16 mars 1984
Actif
Luxembourg (4 BCNJ dont 3 actifs)
Routes et voies ferrées franco-luxembourgeoises
Décret n° 54-1341 du 22 décembre 1954
Actif
Schengen
Décret n° 71-78 du 26 janvier 1971
Actif
Schengen (fluvial)
Inactif
Dudelange - Zoufftgen
Décret n° 81-979 du 29 octobre 1981
Actif
Espagne (13 BCNJ dont 7 actifs)
Hendaye - Irun
Décret n° 67-634 du 23 juillet 1967
Inactif
Latour-de-Carol
Décret n° 67-655 du 28 juillet 1967
Actif
La Junquera
Décret n° 69-779 du 16 juillet 1969
Inactif
Gare d'Hendaye
Décret n° 69-884 du 10 septembre 1969
Actif
Cerbère
Décret n° 69-924 du 17 septembre 1969
Actif
Irun
Décret n° 69-925 du 17 septembre 1969
Inactif
Canfranc
Décret n° 70-454 du 26 mai 1970
Inactif
Cerbère - Col des Balistres
Décret n° 70-906 du 29 septembre 1970
Actif
Behobia
Décret n° 71-157 du 25 février 1971
Inactif
Perthus
Décret n° 76-1160 du 10 décembre 1976
Actif
Melles Le Sérial
Décret n° 78-896 du 9 août 1978
Actif
Port-Bou
Décret n° 88-394 du 15 avril 1988
Inactif
Biriatou
Décret n° 2009-666 du 9 juin 2009
Actif
Royaume-Uni (12 BCNJ actifs)
Calais (tunnel)
Décret n° 2001-481 du 5 juin 2001
Actif
Folkstone
Actif
Ashford
Saint Pancras
Actif
Ebbsfleet
Actif
Paris Gare du Nord
Actif
Lille Europe
Actif
Calais - Frétun
Actif
Port de Calais
Décret n° 2004-137 du 6 février 2004
Actif
Port de Boulogne-sur-Mer
Actif
Port de Douvres
Actif
Port de Dunkerque
Actif
Pays-Bas (1 BCNJ actif)
Aéroports de Saint-Martin
Décret n° 2007-1252 du 21 août 2007
Actif
Andorre (1 BCNJ actif)
Porta
Décret n° 2015-1189 du 25 septembre 2015
Actif