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AVANT-PROPOS
Aussi bien dans son développement historique que dans son pilotage administratif, la politique d’hébergement revêt les caractéristiques d’une action publique particulièrement singulière.
Constituée pas à pas par l’implication d’acteurs divers à l’échelon, la politique d’hébergement d’urgence est aujourd’hui devenue la dernière corde de rappel d’un État social dont les défaillances en matière de logement, d’accès à l’emploi et de gestion des flux migratoires ne sont plus à établir.
Issue de pratiques parfois individuelles remontant au Moyen-Âge au travers des « maisons-dieu » et des hôtels du même nom, la tradition protectrice de la « mise à l’abri » s’est affirmée comme un enjeu public dans le contexte des transformations urbaines de l’industrialisation, de l’exode rural et de la croissance des flux migratoires du XIXe siècle. Il faut néanmoins attendre l’année 1954, à l’occasion d’un hiver particulièrement rude, pour qu’apparaisse la notion de centre d’hébergement offrant de façon inconditionnelle un « asile de nuit » à toute personne en « situation de détresse ».
Un constat sur lequel tous les acteurs s’accordent, la politique d’hébergement d’urgence est aujourd’hui un édifice qui est en voie d’effondrement avec des risques majeurs.
Des mots des opérateurs des structures d’hébergement à l’occasion de l’activation du plan grand froid en Île-de-France en ce mois de janvier 2026, « nous en sommes à devoir pousser les murs » ([1]). L’effort financier consacré au parc d’hébergement n’a pourtant cessé de s’intensifier. Plus de 320 000 places étaient ouvertes en 2024 pour un coût total de 3,3 milliards d’euros, sans compter les 4 000 places spécifiques d’accueil médicalisé financées par la Caisse nationale de l’assurance maladie ([2]). Au-delà du seul capacitaire, la qualité de l’accompagnement des publics précaires s’est, peu à peu, affinée avec la constitution du « service public de la rue au logement » permettant de réduire, bien que marginalement, l’engorgement du parc.
Toutefois, la hausse coûteuse du nombre de places, d’une part, et l’allongement de la durée moyenne de séjour, d’autre part, traduisent un constat sans appel : celui d’une demande d’hébergement galopante.
À situation constante – nonobstant une pression migratoire complémentaire – la délégation interministérielle à l’accès à l’hébergement et au logement estime même que le parc devrait croître de près de 50 % afin de répondre aux besoins à horizon 2027. Il existe d’ailleurs un risque non négligeable que cette hausse soit largement sous-estimée du fait de réelles difficultés de comptage des publics sans domicile et d’une absence de sollicitation des services sociaux par les sans-abris ([3]).
La demande croissante d’hébergement traduit une paupérisation réelle de la société française et l’augmentation, en 2023, de près de 650 000 du nombre de personnes pauvres par rapport à l’année précédente ([4]). La hausse des flux migratoires génère une tension particulière sur le parc. À cet égard, la Cour des comptes observe une « hausse continue de la pression aux frontières » depuis 2015, particulièrement marquée dans certaines régions (+ 450 % dans la zone de défense nord et + 72 % dans la zone de défense sud) ([5]). Les données les plus récentes, bien que partielles ([6]), estiment que la part des publics irréguliers représentaient, en 2025, 36 % du parc d’hébergement ([7]).
Au-delà de la tension que cette situation fait peser sur les structures et les personnels d’hébergement, c’est également en termes de principe que le législateur est interpellé. Le séjour irrégulier se caractérise par un refus, manifeste ou implicite, de respecter le droit. C’est donc le pouvoir souverain, dans sa dimension légale comme territoriale, qui est mis en cause. Dès lors se pose la question de la légitimité d’un accueil d’un public de clandestins qui ne respecte pas les lois. Car à l’évidence dans un contexte budgétaire contraint et alors même que d’autres publics réguliers sollicitent l’hébergement d’urgence, un effet d’éviction existe.
Sans se limiter à cette question principielle, le présent avant-propos rappelle que la pérennité du parc d’hébergement d’urgence est menacée par la persistance de flux migratoires d’un niveau élevé (I).
C’est donc sur la demande que cette proposition de loi agit en limitant les conditions d’accès à un hébergement d’urgence suivant une approche simple : l’urgence d’une situation ne doit pas justifier un accueil permanent, parfois attentatoire à la dignité humaine, à plus forte raison quand l’individu ne respecte pas le droit en vigueur (II).
I. Une Politique d’hébergement d’urgence généreuse dans ses principes, mais qui n’est pas exempte de situations attentatoires À la dignité des publics et des Professionnels
La croissance du parc d’hébergement depuis 2010 constitue un effort inédit de la nation afin de garantir à chaque citoyen « la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos » ([8]) (A). Néanmoins, force est de constater que la hausse continue de la demande d’hébergement crée un décalage entre les principes généreux d’un accueil inconditionnel et une pratique source de souffrance pour les publics comme pour les professionnels de l’action sociale (B).
I. Une Politique d’hébergement d’urgence généreuse dans ses principes, mais qui n’est pas exempte de situations attentatoires À la dignité des publics et des Professionnels
A. Un parc d’hébergement d’une taille inédite financé par un effort budgétaire massif
Le parc d’hébergement au sens large, intégrant les places d’hébergement dites « généralistes » et relevant du « dispositif national d’accueil », est en forte croissance depuis 2010 avec un quasi-doublement de ses capacités au cours des dix dernières années et un triplement des crédits consacrés à son financement ([9]).
I. Une Politique d’hébergement d’urgence généreuse dans ses principes, mais qui n’est pas exempte de situations attentatoires À la dignité des publics et des Professionnels — A. Un parc d’hébergement d’une taille inédite financé par un effort budgétaire massif
1. Une combinaison de facteurs sociaux, démographiques et réglementaires
● La tension sur l’hébergement d’urgence résulte de facteurs multiples. Il y a d’abord l’augmentation de la demande sous l’effet de la hausse de la précarité et de flux migratoires croissants. Ainsi, le nombre de personnes en situation de « sans-abrisme » a doublé depuis 2012 ([10]), notamment du fait de difficultés d’accès et de maintien dans le logement.
Ainsi, la croissance des flux migratoires au cours de la dernière décennie a largement alimenté le développement de structures d’hébergement.
À cet égard, votre rapporteur tient à rappeler que le nombre de migrants internationaux a crû de près de 128 millions de personnes sur la période allant de 1990 à 2020 et que « l’Europe constitue la deuxième région du monde à connaître la croissance de la population migrante la plus notable » ([11]). Cette évolution témoigne ainsi d’une attractivité réelle des pays européens pour l’immigration.
● Parallèlement à l’augmentation globale du flux entrant dans l’hébergement d’urgence est venue se superposer une diversification des suivis des publics concernés. Suivant une logique de préservation des personnes marquées par une particulière vulnérabilité, la structure du parc a évolué.
Ainsi, près de 11 300 places en centres d’hébergement et de réinsertion sociale ont été créées au bénéfice des femmes victimes de violences ([12]). De même, le développement de places d’hébergement médicalisées financées au moyen du sixième sous-objectif de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam) a permis d’associer « mise à l’abri » et suivi médicalisé de publics souffrant d’affections chroniques ou de pathologies aiguës. À ce jour, 4 068 places d’accueil en « lits halte soins santé », en « lits d’accueil médicalisés » et en « appartements de coordination thérapeutique » sont financées par l’assurance maladie, soit une hausse de près de 60 % par rapport à 2019 ([13]).
● Enfin, la sollicitation croissante des structures d’hébergement d’urgence s’explique également par une évolution normative et jurisprudentielle favorable à la constitution d’un « droit à l’hébergement ».
Depuis 2009, la loi affirme le caractère inconditionnel de l’accueil en structure d’hébergement. Sur cette base, seule la « situation de détresse médicale, psychique et sociale » du public considéré est appréciée ([14]). En outre, le principe de « continuité de prise en charge » retient clairement le souhait de la personne accueillie comme critère déterminant de son maintien au sein de la structure d’hébergement ([15]). Une sortie ne peut alors être fondée, en droit, qu’à raison d’une décision d’orientation, vers un logement ou une structure de soins par exemple, ou sur la demande du bénéficiaire.
Une décision préfectorale qui mettrait un terme à une prise en charge contre la volonté de la personne hébergée en application de la loi serait, en l’état de la jurisprudence, vulnérable devant le juge de l’excès de pouvoir mais également « entachée d’une erreur de droit » ([16]). Quelques rares arrêts de prise en charge ont néanmoins pu être légalement prononcés pour des publics dont le comportement était de nature à perturber le bon déroulement du service. Le juge administratif a néanmoins rappelé que « le caractère inconditionnel de ce droit […] est ouvert dans les mêmes conditions aux ressortissants étrangers en situation irrégulière, y compris ceux ayant été l’objet d’une obligation de quitter le territoire français » ([17]).
Votre rapporteur estime qu’une telle interprétation du code de l’action sociale et des familles souffre d’une certaine subjectivité.
En effet, les conditions d’hébergement actuelles, bien souvent indignes, sont liées à un allongement de la durée moyenne de séjour, en raison notamment de l’accueil de publics en situation irrégulière ne pouvant accéder au logement social ou au parc privé à raison même de leur état administratif.
À cet égard, votre rapporteur relève, avec étonnement, l’absence de mention par le juge administratif des conditions concrètes d’hébergement qui entrent souvent en contradiction avec l’obligation légale de fournir des « conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine et garantissant la sécurité des biens et des personnes » ([18]).
I. Une Politique d’hébergement d’urgence généreuse dans ses principes, mais qui n’est pas exempte de situations attentatoires À la dignité des publics et des Professionnels — A. Un parc d’hébergement d’une taille inédite financé par un effort budgétaire massif
2. Une structure de coûts devenue incontrôlable
● Le parc d’hébergement, entendu au sens large, offre près de 320 000 places pour un coût total de 3,2 milliards d’euros ([19]). Son financement est ventilé entre trois programmes relevant du budget de l’État, la part relevant du sous-objectif de l’Ondam étant marginale.
Deux tiers des places d’hébergement sont financées au titre du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission Cohésion des territoires. Au-delà de ces aspects opérationnels de gestion et de pilotage du programme budgétaire, le « parc généraliste » est donc soumis au principe d’inconditionnalité susmentionné.
Par comparaison, le parc d’hébergement relevant du « dispositif national d’accueil », financé au titre de la mission Asile immigration et intégration pilotée par la direction générale des étrangers en France, est réservé aux publics demandeurs d’asile ou souhaitant bénéficier de la protection internationale dans les conditions prévues par le droit de l’Union européenne ([20]).
Celles-ci figurent à l’article L 744‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Il prévoit que « les conditions matérielles d’accueil du demandeur d’asile […] sont proposées à chaque demandeur d’asile par l’Office français de l’immigration et de l’intégration après l’enregistrement de la demande d’asile par l’autorité administrative compétente » ([21]). Ainsi, l’hébergement est inclus dans l’ensemble des prestations proposées aux demandeurs. Toutefois, en cas de rejet de la demande d’asile, la personne hébergée en situation irrégulière basculera vers le dispositif généraliste d’hébergement d’urgence, un maintien irrégulier au sein d’une structure pouvant donner lieu à une saisine du tribunal administratif aux fins d’expulsion ([22]).
Un parc d’hébergement en croissanceaussi bien dans sa dimension gÉnÉraliste que spÉcifique
Source : Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 1.
En définitive et ainsi que le relevait le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, l’importante différence entre parc généraliste et parc spécifique renvoie au caractère « pilotable » du second, tant sur un plan budgétaire que géographique ([23]). L’État est ainsi informé aussi bien de l’identité que de la situation administrative et de la localisation géographique des personnes.
● Concomitamment à la hausse massive des crédits consacrés à l’hébergement, la structure de coût de cette politique publique est marquée par une certaine opacité.
Votre rapporteur se réfère aux nombreux travaux des corps d’inspection qui révèlent une concentration des financements sur un nombre restreint d’opérateurs (douze des 1 100 organismes d’hébergement consomment près de 44 % des crédits) ([24]), d’une part, associée à une réelle « hétérogénéité » des pratiques de gestion des coûts, d’autre part ([25]). En deux ans, l’écart de consommation des crédits par place d’hébergement s’est creusé de 73 % selon le rapport commis à l’occasion de la revue de dépenses ([26]).
Au-delà, le principe d’inconditionnalité de l’accueil en hébergement d’urgence limite la possibilité pour les pouvoirs publics de piloter une enveloppe budgétaire. En effet, à la manière des dépenses de « guichet », les dépenses d’hébergement sont fonction du nombre de bénéficiaires. Toutefois, à la différence d’autres dépenses, un refus d’ouverture de place – donc d’engagement de crédits – est susceptible de nourrir un contentieux devant le juge administratif ([27]). Dès lors, et bien que la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement ait relevé le caractère limitatif de l’enveloppe globale des crédits autorisés par le Parlement lors des auditions ([28]), votre rapporteur ne peut que constater une sur‑exécution significative des crédits du programme 177 ([29]).
Sur un plan strictement budgétaire il y a donc lieu de constater une perte de contrôle progressive de la dépense d’hébergement qui, en dépit de divers coûts évités ([30]), est également marquée par une certaine opacité.
I. Une Politique d’hébergement d’urgence généreuse dans ses principes, mais qui n’est pas exempte de situations attentatoires À la dignité des publics et des Professionnels — B. Un parc d’hébergement qui ne parvient toutefois pas À répondre À une demande croissante, créant des situations insupportables pour les personnes
1. Une incapacité manifeste de répondre aux sollicitations du « 115 »
● Contrairement à une idée reçue faussement déduite du principe d’inconditionnalité, l’accès au parc généraliste n’est pas aisé. Il est indispensable de souligner son taux d’occupation proche des 100 %, sous réserve des situations de vacance « frictionnelle » ou d’indisponibilité. Or, malgré cette mobilisation complète, 50 % des départements présentent un taux de demandes non pourvues supérieur à 58 %, ce taux atteignant 80 % dans près d’un département sur cinq ([31]).
Votre rapporteur observe que cette statistique constitue un minimum dans la mesure où les études en matière de « sans‑abrisme » indiquent qu’entre 65 % et 75 % des personnes interrogées « déclarent ne pas ou ne plus solliciter le 115 » ([32]).
● Surchargé sur l’ensemble du territoire, le parc n’en demeure pas moins particulièrement sollicité dans certaines régions. Plus de 40 % des crédits du programme 177 sont consommés en région Île-de-France ([33]). Si, comme l’a indiqué au rapporteur le délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, il n’existe pas de « quote-part » territoriale en matière d’hébergement sur le modèle des dispositions applicables au logement social, des transferts de publics au sein du territoire national ont été initiés ([34]).
Les « sas régionaux d’accueil », preuve d’une saturationdes capacités franciliennes d’hébergement
Face à l’engorgement des capacités d’hébergement en Île-de-France, le préfet de région a donné instruction de transférer 6 348 personnes hors de Paris (politique dite du « desserrement ») au moyen de centres régionaux d’accueil (1). À la différence des dispositifs de droit commun, les « sas » constituent des dispositifs d’accueil temporaires d’une durée de trois semaines sans accompagnement social. En outre, leur légalité est fondée sur le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et non sur le code de l’action sociale et des familles. Le bilan de ce dispositif opéré par le rapport des inspections générales reste critique dans la mesure où près d’une personne sur deux hébergée en « sas » a de nouveau été hébergée dans le parc généraliste.
Au vu de la part significative de publics irréguliers dans l’hébergement en « sas », votre rapporteur s’interroge sur l’opportunité d’orientations alternatives.
() Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, op. cit., p. 42.
I. Une Politique d’hébergement d’urgence généreuse dans ses principes, mais qui n’est pas exempte de situations attentatoires À la dignité des publics et des Professionnels — B. Un parc d’hébergement qui ne parvient toutefois pas À répondre À une demande croissante, créant des situations insupportables pour les personnes
2. Une qualité d’hébergement dégradée, un risque pour les bénéficiaires et les travailleurs sociaux
● La saturation du parc d’hébergement d’urgence pose enfin la question des conditions d’accueil des publics qui, dans un nombre de situations qu’il est toutefois difficile de quantifier, peuvent s’avérer particulièrement indignes.
Si votre rapporteur reconnaît que les situations de rue ne sont certainement pas préférables, elle ne se satisfait, pour autant, pas d’un parc d’hébergement où des personnes peuvent demeurer près de trois ans à l’hôtel dans des situations qui ne tiennent pas compte de leurs vulnérabilités spécifiques.
Une inadaptation réelle du parc d’hébergement aux situations de handicap : un exemple au travers d’une personne atteinte de maladie neurodégénérative (1)
« Au foyer, ma chambre n’était pas adaptée à mon handicap. Les toilettes n’étaient pas adaptées non plus pour moi qui suis en fauteuil roulant. La salle de douche était commune, la cuisine aussi. Mais elle était trop haute, je ne pouvais pas l’utiliser. »
● Au-delà des publics, les conditions d’exercice des travailleurs sociaux sont également largement affectées par l’embolie du parc.
Sur ce point, les opérateurs des structures d’hébergement ont relevé la persistance d’une réelle « fatigue compassionnelle » accentuée par les difficultés liées à l’accompagnement de publics trop nombreux et, de ce fait, mal suivis ([35]).
À titre d’exemple, votre rapporteur rappelle que le parc d’hébergement de la région Île-de-France est, pour moitié, constitué de nuitées hôtelières, dénuées d’accompagnement social ([36]).
II. Pour tarir le flux de l’immigration irrégulière et réduire la durée de maintien dans l’hébergement d’urgence Des mesures législatives sont indispensables
La préservation du parc d’hébergement d’urgence ne pourra, en définitive, être assurée par la seule augmentation du capacitaire. Cette action tire d’ailleurs les enseignements d’exemples de pays qui ont pu restreindre le bénéfice de l’hébergement d’urgence aux clandestins (A). Une action sur le « flux » semble dès lors indispensable, à plus forte raison pour les publics présents illégalement sur le territoire national (B).
II. Pour tarir le flux de l’immigration irrégulière et réduire la durée de maintien dans l’hébergement d’urgence Des mesures législatives sont indispensables
A. L’Accueil des clandestins : une spécificité française
● La restriction du bénéfice de l’hébergement d’urgence aux publics irréguliers a, en outre, été envisagée par de nombreux pays européens et mise en œuvre dans certains cas.
Ainsi, l’Italie, le Royaume‑Uni, le Danemark et la Finlande les « sans‑papiers ne peuvent prétendre aux accueils d’urgence pour sans‑abri » financés par les pouvoirs publics ([37]). Dans un autre registre, la Suède conditionne également l’hébergement des publics à un comportement approprié (sobriété, absence de consommation d’alcool) des personnes hébergées.
L’inconditionnalité déduite par le juge administratif et constitutionnel du texte de l’article L. 345‑2‑2 du code de l’action sociale et des familles est donc une spécificité française dans le paysage européen.
Sur le plan de la lutte contre l’immigration illégale, la Grèce est allée jusqu’à rétablir le délit de séjour irrégulier ([38]). Concrètement, cette évolution législative permet qu’un étranger s’étant maintenu sur le territoire après le rejet de sa demande d’asile puisse être puni d’une peine de deux à cinq ans de prison associée à une amende de 10 000 euros.
II. Pour tarir le flux de l’immigration irrégulière et réduire la durée de maintien dans l’hébergement d’urgence Des mesures législatives sont indispensables
B. Une politique volontariste d’expulsion des clandestins hébergés, un levier LARGEMENT inexploité pourtant indispensable
● Si la garantie des « secours publics » relève, à l’évidence, d’une promesse d’un « l’État-providence », elle ne saurait être offerte à des publics irréguliers, autrement dit des clandestins qui, parfois, génèrent de graves troubles à l’ordre public. Près de 60 % des obligations de quitter le territoire français concernent des publics susceptibles de générer des troubles ou de se soustraire à la mise en œuvre de la mesure d’éloignement ([39]).
Il est à ce titre important de noter que la doctrine observée depuis août 2022 s’agissant des expulsions et des décisions préalables de placement en centres de rétention administrative : les individus dits « radicalisés » ou générant des « troubles à l’ordre public » (TOP) sont l’objet prioritaire de ces mesures. Au mois d’août 2022, près de 91 % des retenus étaient classés « TOP ou radicalisés » ([40]).
Par conséquent s’il est difficile d’obtenir de statistiques précises sur le nombre ou les causes d’évènements indésirables graves survenus dans les structures d’hébergement, il apparaît nécessaire de rappeler que les individus sous le coup d’une décision d’éloignement – du fait notamment de la menace qu’ils peuvent constituer pour l’ordre public – ne sauraient se prévaloir, de façon absolue, du droit à un hébergement inconditionnel.
● En parallèle d’une focalisation des décisions d’éloignement sur les publics jugés dangereux, le mécanisme d’aide au retour volontaire – actuellement proposé – constitue aujourd’hui un instrument permettant de désengorger les structures d’hébergement.
En effet, le suivi administratif des publics bénéficiant de l’aide au retour volontaire et l’organisation matérielle du départ, comme la mise à disposition du billet d’avion, sont assurés par l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Celui-ci relève, à ce titre, l’absence de difficultés dans l’obtention des laissez-passer consulaires auprès des pays de retour contrairement aux cas d’éloignement contraint ([41]). De plus, une aide financière, majorée selon la situation des publics et des pays concernés par le retour volontaire, et d’un montant maximal oscillant entre 2 500 et 3 500 euros, est versée au bénéficiaire ([42]).
À l’évidence, le dispositif en vigueur peut présenter un intérêt au regard de la situation de l’hébergement d’urgence. Aussi, l’existence de ces centres de préparation au retour que déploie l’Office français de l’immigration et de l’intégration gagnerait à être valorisée. À ce jour, les 33 centres que compte le territoire national présentant une capacité totale de 1 973 places ont permis, en moyenne, le retour de 5 400 personnes par an entre 2021 et 2024 ([43]).
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COMMENTAIRE DE L’ARTICLE UNIQUE
Supprimé en commission
Le présent article vise à établir un critère de régularité de séjour pour le maintien des publics hébergés dans une structure d’urgence au-delà d’une période de trente jours calendaires.
Par construction, ce critère n’a pas vocation à s’appliquer pour les publics justifiant de la nationalité française, de la citoyenneté de l’Union européenne ou de conditions de séjour spécifiques aux ressortissants d’États parties à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse.
Le principe d’inconditionnalité de l’accueil en structure d’hébergement et son corollaire de la continuité de prise en charge font l’objet de protections juridiques particulières (A) appréciées selon les situations par le juge du contentieux de l’hébergement d’urgence (B).
● Aux termes de l’article L. 345‑2‑2 du code de l’action sociale et des familles l’accès à l’hébergement d’urgence est caractérisé, en France, par son inconditionnalité.
De façon opérationnelle, ce principe est décliné par la prise en compte du seul critère lié à « situation » des personnes par les opérateurs du service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) dans la décision d’octroi d’une solution d’hébergement.
À cette occasion, les travailleurs sociaux apprécient le degré de « détresse médicale, psychique ou sociale » de la personne sans domicile au regard des moyens d’hébergement disponibles sur le territoire. Cette évaluation des besoins est effectuée à partir d’un référentiel qui les classe par ordre de priorité en fonction du type de public, d’une part, et des risques liés au maintien dans la rue, d’autre part.
Une analyse des besoins effectuée À partir d’une Évaluationdu degrÉ de dÉtresse des publics
● Il découle de ce principe d’inconditionnalité que la situation administrative n’est pas un critère susceptible d’exclure les publics en situation irrégulière du bénéfice de l’hébergement d’urgence. Cette règle a été rappelée par le Conseil d’État, statuant sur le fond, dans un arrêt en chambres réunies du 22 décembre 2022 : « si les ressortissants étrangers qui font l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ou dont la demande d’asile a été définitivement rejetée et qui doivent ainsi quitter le territoire n’ont, en principe, pas vocation à bénéficier du dispositif d’hébergement d’urgence, ils relèvent néanmoins du champ d’application des dispositions précitées ».
Une nuance pourra toutefois être apportée s’agissant du contentieux de l’urgence.
● L’article L. 345‑2‑3 du code de l’action sociale et des familles prévoit que la fin de l’accès à la structure d’hébergement ne peut être que le résultat d’une décision d’orientation ou d’une volonté de sortie manifestée par la personne hébergée.
Dans les faits, les fins de prise en charge sont particulièrement nombreuses du fait de l’engorgement des structures d’hébergement, le rapport des inspections générales rappelant, sur ce point, que « 50 % des personnes ont été hébergées seulement une nuit » ([44]). En région Île-de-France, des critères de prise en charge particulièrement restreints bénéficient aux seuls publics les plus vulnérables, tels que les femmes enceintes de plus de six mois ou ayant à charge un nourrisson de moins de trois mois ([45]).
● L’étude de la jurisprudence invite au choix d’un instrument législatif approprié afin de répondre à l’engorgement du parc d’hébergement généraliste. En effet, certaines dispositions conventionnelles et constitutionnelles – découlant notamment de la nécessaire préservation de la dignité humaine ([46]) – sont susceptibles d’être mobilisées à l’appui de recours contre des dispositions d’application du présent dispositif.
Sur ce point, il convient de rappeler que si le Conseil constitutionnel n’a jamais été amené à se prononcer directement sur le niveau de protection dont bénéficie le droit à l’hébergement au regard d’autres objectifs de valeur constitutionnelle ([47]), le juge administratif a reconnu le droit à l’hébergement comme une liberté fondamentale ouvrant la voie à un contentieux au titre du « référé-liberté » ([48]).
C’est pourquoi votre rapporteur propose une restriction de l’accès à l’hébergement d’urgence proportionnée au regard des motifs d’intérêt général que constituent la protection du territoire national et l’équité d’accès au parc.
● Le contentieux, là encore, fournit des enseignements permettant un ciblage adéquat du dispositif. En effet, le juge des référés du Conseil d’État, qui ne se prononce pas sur le fond du dispositif à la différence du juge du contentieux, a ouvert la voie à une restriction de l’accès à l’hébergement d’urgence au prisme de la jurisprudence dite des « circonstances exceptionnelles ».
Statuant au cas d’espèce, le juge a fait valoir que le fait pour l’administration, compte tenu des moyens dont elle dispose, de refuser l’accès à l’hébergement d’urgence à des publics ayant fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ou dont la demande d’asile a définitivement été rejetée, n’était pas constitutif d’une carence susceptible de donner lieu à une condamnation hors cas exceptionnels (présence d’enfants en bas-âge, vulnérabilités particulières) ([49]).
Plus précisément encore, le juge estime qu’un étranger sous obligation de quitter le territoire français ou débouté définitivement de sa procédure d’asile ne doit, à peine de carence, être hébergé qu’en présence de « circonstances exceptionnelles » et ce pendant une durée « strictement nécessaire » à la mise en œuvre de l’aide au retour volontaire ([50]).
À la lumière de ces éléments de jurisprudence, votre rapporteur observe que des limites existent, en l’état du droit, à l’application tant du principe d’inconditionnalité de l’accueil que de la continuité de la prise en charge.
● Les deux premiers alinéas du dispositif prévoient de réserver la continuité de la prise en charge aux seuls publics pouvant justifier de la nationalité française, de la citoyenneté de l’Union européenne ou du caractère régulier de leur droit au séjour.
Il permet, dès lors, à la puissance publique de fonder des sorties du parc d’hébergement de publics irréguliers sans que celles-ci soient accompagnées d’une orientation vers le logement auxquels les clandestins n’ont pas droit pour des raisons liées à leur situation administrative.
● Pour ce faire, les alinéas suivants précisent que l’autorité administrative est chargée, au plus tard trente jours après le début de prise en charge, de vérifier « la régularité du droit au séjour » et, dans le cas où la personne hébergée a fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français ([51]), d’interrompre ladite prise en charge.
Le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration a insisté sur la possibilité pour des agents des préfectures de se rendre au sein des structures d’hébergement afin de procéder aux mesures d’identification des publics permettant de déterminer, ou non, de l’existence d’une procédure d’éloignement ([52]).
À cet égard, votre rapporteur rappelle que la circulaire inappliquée du 12 décembre 2017 donnait pour consigne à des équipes mobiles composées d’agents des préfectures et de l’Office français de l’immigration et de l’intégration d’identifier – par le biais d’empreintes notamment – et de réaliser un bilan administratif et social des publics relevant du parc d’hébergement généraliste.
En effet, parce qu’une dépense de l’État ne peut être affectée à des bénéficiaires dont on ne connaît pas l’identité, il semble indispensable au rapporteur que les structures opérateurs de l’hébergement d’urgence, pour l’essentiel des associations ou des groupements d’intérêt public ([53]), participent à cette mission primordiale de renforcement de la connaissance des situations administratives des publics hébergés dans un parc financé par la solidarité nationale et donc par l’ensemble des citoyens français.
La commission a adopté les amendements de suppression AS1 de Mme Karine Lebon et des membres du groupe Gauche Démocrate et Républicaine, AS3 de Mme Sandrine Runel et des membres du groupe Socialistes et apparentés, AS4 de Mme Anaïs Belouassa-Cherifi et des membres du groupe La France insoumise - Nouveau Front Populaire ainsi qu’AS6 de Mme Danielle Simonnet et des membres du groupe Écologiste et Social, entraînant ainsi un rejet de la proposition de loi.
Travaux de la commission
Lors de sa première réunion du mercredi 14 janvier 2026, la commission examine la proposition de loi visant à interdire le maintien dans l’hébergement d’urgence aux immigrés illégaux (n° 2229) (Mme Anne-Laure Blin, rapporteur) ([54]).
Mme Anne-Laure Blin, rapporteur. Cette proposition de loi vise à interdire le maintien dans l’hébergement d’urgence des immigrés illégaux. Elle est attendue par nombre de nos concitoyens car elle répond à un triple besoin urgent : lutter contre l’engorgement de notre système d’hébergement, gérer correctement l’argent public et lutter contre l’immigration illégale.
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L’article unique de la proposition de loi ayant été supprimé, le texte est considéré comme rejeté par la commission. En conséquence, aux termes de l’article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique aura lieu sur le texte initial de cette proposition de loi.
Annexeliste des personnes Entendues par le rapporteur
(par ordre chronologique)
Table ronde avec des acteurs associatifs :
– Fondation pour le logement des défavorisés – M. Manuel Domergue, directeur des études
– Croix-Rouge française* – Mme Camille Joubert, directrice de la filière Lutte contre les exclusions, et M. Pierric Brondel, directeur adjoint
– Samusocial de Paris – Mme Vanessa Benoit, directrice générale
– Groupe SOS* – Mme Gaëlle Tellier, vice-présidente en charge des solidarités
Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) – M. Didier Leschi, directeur général
Direction générale des étrangers en France (DGEF) – M. Cyriaque Bayle, sous-directeur de la lutte contre l'immigration irrégulière
Délégation interministérielle pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes – M. Jérôme d’Harcourt, délégué interministériel
Observatoire de l’immigration et de la démographie – M. Nicolas Pouvreau-Monti, directeur général, et M. Grégoire Daubigny, directeur des relations institutionnelles
* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.
Notes
([1]) Table ronde du rapporteur avec les opérateurs de structures d’hébergement d’urgence, 6 janvier 2025.
([2]) Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 1.
([3]) Ainsi l’enquête de l’institut national de la statistique et des études économiques (Insee) avait-elle sous-estimé de moitié le nombre effectif de sans-domicile par rapport au chiffre consolidé par les systèmes intégrés de l’accueil et de l’orientation pour l’année 2024. Source : inspections générales, p. 14.
([4]) Insee, « Taux de pauvreté et inégalités s’accroissent fortement », n° 2063, juillet 2025, p. 2.
([5]) Cour des comptes, rapport public thématique sur la politique de lutte contre l’immigration irrégulière, janvier 2024, p. 29. L’indicateur de pression migratoire utilisé est une somme de deux termes : le nombre d’étrangers pour lesquels un garde-frontière a refusé l’entrée sur le territoire et a demandé de faire demi-tour, d’une part, et le nombre d’étrangers en situation irrégulière détectés par les services de police, d’autre part. La Cour des comptes relève que cet indicateur n’est pas exempt de biais et dépend précisément de l’action des forces de police. Ainsi, une série d’opérations menées sur une année est de nature à donner une impression d’un flux migratoire croissant sans pour autant que cette observation soit corroborée par les faits.
([6]) Le critère lié à la situation administrative est rempli pour seulement la moitié des publics hébergés.
([7]) Au moins 40 % en 2024 selon l’estimation du rapport des inspections générales (pp. 22‑23).
([8]) Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, onzième alinéa.
([9]) Cour des comptes, « Les relations entre l’État et les gestionnaires de structures d’hébergement », exercices 2017‑2023, 2 juillet 2024, pp. 14‑17.
([10]) Direction de la recherche des études, de l’évaluation et des statistiques, « Enquête auprès des établissements et services en faveur des adultes et familles en difficulté sociale (ES‑DS), 2021.
([11]) Ibid., p. 33.
([12]) Rapport annuel de performances, annexe au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2024, programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».
([13]) Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 5.
([14]) Article 73 de la loi n° 2009‑323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion créant l’article L. 345‑2‑2 du code de l’action sociale et des familles.
([15]) Article 4 de la loi n° 2007‑290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
([16]) Tribunal administratif de Toulouse, n° 2303092, jugement du 28 février 2024, point 11.
([17]) Ibid., point 5.
([18]) Article L. 345‑2‑2 du code de l’action sociale et des familles, deuxième alinéa.
([19]) Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 1.
([20]) Notamment l’article 17 de la directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale.
([21]) Article L 744‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (partie législative ancienne) codifié aujourd’hui à l’article L.551‑8 du Ceseda.
([22]) Article L. 744‑5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
([23]) Audition par le rapporteur du directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, 9 janvier 2026.
([24]) Cour des comptes, « Les relations entre l’État et les gestionnaires de structures d’hébergement », exercices 2017‑2023, 2 juillet 2024, p. 22.
([25]) Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 12.
([26]) Ibid.
([27]) Il est fait référence ici à la possibilité pour le juge de faire injonction à l’administration d’offrir une solution d’hébergement.
([28]) Audition du délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, 9 janvier 2026.
([29]) Une nuance indispensable tient au fait que la sur-exécution du programme budgétaire 177 est également liée à des niveaux excessifs de gel de crédits qui traduisent une sous‑budgétisation initiale du programme. Source : Cour des comptes, « Les relations entre l’État et les gestionnaires de structures d’hébergement », exercices 2017‑2023, 2 juillet 2024, p. 48.
([30]) Cour des comptes, « Référé en faveur de la politique du logement d’abord », S2020‑1728, 20 octobre 2020, p. 16.
([31]) Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 14.
([32]) Ibid.
([33]) Sénat, rapport n° 632 (2020‑2021) de M. Philippe Dallier au nom de la commission des finances sur la politique d’hébergement d’urgence, 26 mai 2021, p. 28.
([34]) Audition du délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, 9 janvier 2026.
([35]) Table ronde des opérateurs de structures d’hébergement d’urgence, 6 janvier 2026.
([36]) Direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement, « Situation de l’habitat et de l’hébergement au 31 décembre 2022 », juillet 2023, p. 16.
([37]) Fondapol, « Campements de migrants sans-abri : comparaisons européennes et recommandations », septembre 2019, p.39.
([38]) Audition du directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, 9 janvier 2026.
([39]) Cour des comptes, rapport public thématique sur la politique de lutte contre l’immigration irrégulière, janvier 2024, p. 52.
([40]) Au sens de l’instruction du 3 août 2022 relative aux mesures nécessaires pour améliorer l’efficacité de la chaîne d’éloignement des étrangers en situation irrégulière connus pour troubles à l’ordre public.
([41]) Audition du directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, 9 janvier 2026.
([42]) Réponse de la sous-direction de la lutte contre l’immigration irrégulière de la direction générale des étrangers en France au questionnaire du rapporteur, 9 janvier 2026.
([43]) Ibid.
([44]) Inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, « Revue des dépenses sur le budget de l’hébergement d’urgence », mai 2025, p. 14.
([45]) Réponse de la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement au questionnaire du rapporteur.
([46]) Principe de valeur constitutionnelle, figurant également à l’article 3 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.
([47]) Florence Crouzatier‑Durand et Virginie Donier, « Logement, hébergement et dignité humaine, quel rôle pour les collectivités territoriales ?», Revue de droit sanitaire et social n° 5, 30 octobre 2025, p. 907.
([48]) Article L. 521‑2 du code de justice administrative.
([49]) Conseil d’État, Section, n°400074 et n° 399829 du 13 juillet 2016, publié au recueil Lebon.
([50]) Conseil d’État, n° 372324, 24 septembre 2013.
([51]) Au sens de l’article L. 251‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
([52]) Auditions du rapporteur des 6 et 9 janvier 2026.
([53]) Ce qui pose d’ailleurs la question de l’inclusion d’acteurs issus du secteur privé.
([54]) https://assnat.fr/faMiUZ